Judicialis Rechtsprechung

Für die Beachtlichkeit der Gründe für eine Zustimmungsverweigerung reicht es nicht aus, wenn der Personalrat sich allein auf das Vorliegen eines (von ihm für einschlägig erachteten) Mitbestimmungsrechts beruft. Vielmehr ist es zur Vermeidung des Eintritts der Zustimmungsfiktion aus § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW ferner erforderlich, dass über die Reklamation eines Mitbestimmungsrechts (bzw. eines bestimmten Mitbestimmungstatbestandes) hinaus auch bereits konkrete sachliche Gründe für die Verweigerung der Mitbestimmung geltend gemacht werden, die ihrerseits einen hinreichenden sachlichen Bezug zu dem - einschlägigen - gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand haben müssen.

Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn sich der Personalrat auf ein Mitbestimmungsrecht beruft, welches der Dienststellenleiter seinerseits in dem Antrag auf Zustimmung nicht benannt hat oder welches er offen in Abrede stellt (Bestätigung und Fortführung von OVG NRW , Beschluss vom 28.2.2001 - 1 A 2155/99.PVL -).

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Tatbestand:

Der Antragsteller (Personalrat) begehrte in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren u.a. die Feststellung, dass die Beendigung einer vom Beteiligten (Dienststellenleiter) als "vertretungsweise" eingestuften, schon länger dauernden Übertragung im Verhältnis zu ihrer tarifvertraglichen Einstufung "höherwertiger" Tätigkeiten auf bestimmte Verwaltungsangestellte nicht gemäß § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW als gebilligt galt. Gestritten wurde dabei um die Anforderungen an die Beachtlichkeit einer - hier tatsächlich vorliegenden - Zustimmungsverweigerung, wenn sich der Personalrat dabei im Kern lediglich auf das (vermeintliche) Bestehen eines weiteren Mitbestimmungstatbestandes berufen hat.

Dieser Antrag blieb auch in der Beschwerdeinstanz erfolglos.

Gründe:

Die Beendigung der vertretungsweisen Übertragung von Sachbearbeitertätigkeiten des mittleren Fachdienstes auf die Angestellten S. und N. und die jeweilige Zuweisung einer Tätigkeit als "Migrationskraft" in der Abteilung 3 zum 1.4.2000 gilt gemäß § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW als gebilligt. Die in diesen Fällen erfolgte Zustimmungsverweigerung des Antragstellers ist nicht beachtlich.

Die Weigerung der Personalvertretung, einer vom Dienststellenleiter beabsichtigten Maßnahme zuzustimmen, ist nur dann beachtlich, wenn es sich bei den zur Begründung der Ablehnung geltend gemachten Gründen um solche im Sinne von § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW handelt. Denn die Beachtlichkeit der für die Zustimmungsverweigerung gegebenen Begründung hängt nicht allein von ihrer fristgerechten Anbringung ab. Das Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen kennt zwar keine gesetzlich festgelegten Gründe für die Verweigerung der Zustimmung des Personalrats zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG, vgl. Beschlüsse vom 27.9.1993 - 6 P 4.93 -, BVerwGE 84, 178 = Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 5 = PersR 1993, 495 = PersV 1994, 508 = ZBR 1993, 370, vom 30.11.1994 - 6 P 11.93 -, BVerwGE 97, 154 = Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 3 = DVBl. 1995, 204 = DÖV 1995, 284 = NVwZ 1996, 187 = PersR 1995, 130 = PersV 1995, 181 = ZfPR 1995, 44, vom 6.9.1995 - 6 P 41.93 -, BVerwGE 99, 201 = Buchholz 251.5, § 77 HePersVG Nr. 5 = NVwZ 1997, 76 = RiA 1996, 307 = PersR 1996, 24 = PersV 1996, 265 = ZfPR 1996, 42 = ZTR 1996, 331, und vom 30.4.2001 - 6 P 9.00 -, IÖD 2001, 175 = PersV 2001, 411 = ZTR 2001, 433 = ZfPR 2001, 261 = PersR 2001, 382 = Schütz/Maiwald, BeamtR, ES/D IV 1 Nr. 128, der sich der Fachsenat angeschlossen hat, vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26.2.1996 - 1 A 4265/92.PVL -, ZfPR 1996, 156 = ZBR 1996, 404, und vom 29.1.1997 - 1 A 3150/93.PVL -, NWVBl. 1997, 351 = PersR 1998, 72 = RiA 1997, 254 = Schütz/Maiwald, BeamtR, ES/D IV 1 Nr. 90 = ZTR 1997, 335, ist eine derartige Verweigerung aber auch ohne gesetzliche Bestimmung der dafür zugelassenen Gründe nur beachtlich, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe möglicherweise noch innerhalb der eingeräumten Mitbestimmung liegen. Ist dies offensichtlich nicht der Fall, fehlt es der gegebenen Begründung an ihrer Beachtlichkeit mit der Folge, dass sie wie eine nicht gegebene Begründung zur Fiktion der Billigung der Maßnahme nach § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW führt. Dem Personalrat ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem solchen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand, dessen Inhalt sowie insbesondere dem Sinn und Zweck des gesetzlichen Mitbestimmungserfordernisses nicht mehr zuordnen lassen. Ist eine Zuordnung in diesem Sinne offensichtlich nicht möglich, so lässt das erkennen, dass die Personalvertretung keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein solches Verhalten wird durch das Recht nicht geschützt. Es löst deshalb keine Rechtsfolgen aus. Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann insbesondere nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4.6.1993 - 6 P 32.91 -, Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 2, vom 27.9.1993 - 6 P 4.93 -, a.a.O., und vom 6.9.1995 - 6 P 41.93 -, a.a.O.; OVG NRW, Beschlüsse vom 26.2.1996 - 1 A 4265/92.PVL -, a.a.O., und vom 29.1.1997 - 1 A 3150/93.PVL -, a.a.O.

Das Merkmal der Offensichtlichkeit stellt sicher, dass sich der Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens durch den Dienststellenleiter trotz rechtzeitiger formgerechter Zustimmungsverweigerung des Personalrats auf Fälle beschränkt, in denen der Personalrat seine durch den jeweiligen Mitbestimmungstatbestand begrenzten Kompetenzen eindeutig überschreitet.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.4.2001 - 6 P 9.00 -, a.a.O.

Darüber hinaus ist in diesem Zusammenhang folgendes zu beachten:

Für die Beachtlichkeit der Gründe für eine Zustimmungsverweigerung reicht es nicht aus, wenn der Personalrat sich allein auf das Vorliegen eines (von ihm für einschlägig erachteten) Mitbestimmungsrechts beruft. Vielmehr ist es zur Vermeidung des Eintritts der Zustimmungsfiktion aus § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW ferner erforderlich, dass über die Reklamation eines Mitbestimmungsrechts hinaus auch bereits konkrete sachliche Gründe für die Verweigerung der Zustimmung geltend gemacht werden, wobei diese Gründe den oben näher erläuterten hinreichenden inhaltlichen Bezug zu dem - einschlägigen - gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand haben müssen.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 28.2.2001 - 1 A 2155/99.PVL -.

Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn sich der Personalrat auf ein Mitbestimmungsrecht beruft, welches der Dienststellenleiter seinerseits in dem Antrag auf Zustimmung nicht benannt hat oder welches er offen in Abrede stellt.

Zwar steht der Beachtlichkeit der Gründe für eine Zustimmungsverweigerung nicht schon als solches entgegen, dass der Dienststellenleiter in seinem Zustimmungsantrag ein bestimmtes Mitbestimmungsrecht nicht angesprochen hat. Grundsätzlich ist es dem Personalrat nämlich möglich, seine Zustimmungsverweigerung auch auf Gründe zu stützen, die ein - tatsächlich bestehendes - Mitbestimmungsrecht betreffen, das im Zustimmungsantrag des Dienststellenleiters keine Erwähnung gefunden hat. Der Personalrat ist nicht darauf beschränkt, seine Begründung für die Ablehnung einer Maßnahme allein auf einen vom Dienststellenleiter in seinem Zustimmungsantrag angeführten Mitbestimmungstatbestand - wie hier (sinngemäß) denjenigen des § 72 Abs. 1 Nr. 5 LPVG NRW - abzustellen. Gegenstand eines Zustimmungsantrags ist nämlich die vom Dienststellenleiter beabsichtigte Maßnahme mit Rücksicht auf alle in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestände, denn die Mitbestimmungsbefugnis der Personalvertretung ist ungeachtet ihrer rechtlichen Grundlagen als Einheit anzusehen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.8.1985 - 6 P 20.83 -, BVerwGE 72, 94 = Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 5 = DVBl. 1986, 352 = NJW 1986, 1360 = PersV 1987, 247.

Aufgrund dessen kann der Dienststellenleiter seine Vorlage an den Personalrat nicht wirksam darauf beschränken, einer Maßnahme nur im Hinblick auf ein bestimmtes, von ihm für einschlägig erachtetes Mitbestimmungsrecht zuzustimmen. Vielmehr umfasst der Zustimmungsantrag sämtliche einschlägigen Mitbestimmungsrechte. Dies gilt insbesondere auch dann, wenn im Zustimmungsantrag überhaupt keine oder keine weiteren Mitbestimmungstatbestände benannt sind.

Dem entsprechend ist aber auch der Personalrat nicht an einen im Zustimmungsantrag benannten Mitbestimmungstatbestand gebunden. Er hat die Maßnahme vielmehr unter allen ihm zustehenden Mitbestimmungsrechten zu beurteilen und auch seine Zustimmungsentscheidung an sämtlichen einschlägigen Mitbestimmungstatbeständen auszurichten. Infolge dessen kann er seine Zustimmungsverweigerung nicht nur auf Gründe stützen, die ein vom Dienststellenleiter benanntes Mitbestimmungsrecht betreffen. Vielmehr kann (und ggf. muss) er auch Gründe geltend machen, die andere einschlägige bzw. von ihm für einschlägig befundene Mitbestimmungsrechte betreffen. Unterbleibt dies und beschränkt sich der Personalrat etwa darauf, ein weiteres Mitbestimmungsrecht lediglich für sich zu reklamieren, so kann dies den Eintritt der Zustimmungsfiktion des § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW zur Folge haben.

Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 28.2.2001 - 1 A 2155/99.PVL -.

In Anwendung dieser Grundsätze enthalten die wort- und inhaltsgleichen Ablehnungsschreiben des Antragstellers vom 26.4.2000 keine beachtlichen Gründe für die erfolgte endgültige Ablehnung der Maßnahme.

Unter Mitberücksichtigung dessen, dass der Beteiligte in seinem Schreiben vom 4.4.2000 nähere Ausführungen sowohl zu den die Maßnahmen auslösenden Umständen - Änderung des Dienstpostensolls - als auch zu Auswahlerwägungen - u. a. Dauer der Vertretungstätigkeit und Wegfall von Befristungsgründen - gemacht hat, sind die Zustimmungsverweigerungsschreiben des Antragstellers zu floskelhaft und pauschal abgefasst, um irgendwelche - seien es gruppenspezifische oder bestimmte Einzelfälle betroffener Beschäftigter betreffende - konkrete Ablehnungsgründe hervortreten zu lassen; auch Alternativvorschläge werden nicht unterbreitet. Im Text der Schreiben heißt es zur Begründung der Zustimmungsversagung schlicht: "Als Konsequenz dieses Sachverhaltes können wir der Umsetzung der Kollegin nicht zustimmen". Was mit "Sachverhalt" gemeint sein soll, wird dabei nicht näher erläutert. Bezieht man diese Wendung auf den vorangehenden Text, so ging es dort (allein) um das vom Antragsteller reklamierte "Mitbestimmungsrecht .... bei der Personalauswahl in Bezug auf den Entzug der Zulagen". Ein sachlicher Ablehnungsgrund ist dem aus sich heraus nicht zu entnehmen. In dem Schreiben vom 2.12.1999, mit welchen die Einleitung von Mitbestimmungsverfahren gefordert worden war, war dieses Verlangen übrigens gar nicht (schriftlich) begründet worden.

Der Antragsteller hat sich somit bei der Verweigerung seiner Zustimmung jedenfalls im Kern maßgeblich (nur) auf den formalen Aspekt des Bestehens eines - weiteren - Mitbestimmungsrechts berufen, und zwar eines solchen "in Bezug auf den Entzug der Zulagen". Wie später im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren verdeutlicht wurde, war und ist damit ein Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 - 4. und 6. Alternative - LPVG NRW - gemeint (Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit für eine Dauer von mehr als drei Monaten, wesentliche Änderung des Arbeitsvertrages). Ob diese Mitbestimmungstatbestände oder zumindest einer von ihnen in der Sache vorliegen, kann hier dahinstehen. Denn es fehlt jedenfalls an einer ausreichenden Benennung der sachlichen Umstände, aus denen heraus die Zustimmung - unterstellt die reklamierten Mitbestimmungstatbestände wären gegeben - aus der Sicht des Personalrats verweigert werden sollte, und damit an einer ausreichenden Begründung der Zustimmungsverweigerung selbst. Dabei ist schon fraglich, ob in den Ablehnungsschreiben die oben genannten weiteren Mitbestimmungstatbestände, auf welche sich der Antragsteller nunmehr im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren beruft, (sinngemäß) hinreichend bezeichnet worden sind. Jedenfalls hat sich der Antragsteller aber - wie schon dargelegt - im Kern allein auf das bloße Vorliegen von Mitbestimmungstatbeständen berufen, nicht hingegen - wie geboten - auch diesen Mitbestimmungstatbeständen zuzuordnende sachliche Ablehnungsgründe vorgetragen, die in den konkreten Fällen für die Verweigerung der Zustimmung maßgeblich sein sollten. Letzteres war nach den vorstehenden allgemeinen Grundsätzen auch dann erforderlich, wenn sich der Antragsteller - wie hier - auf das Vorliegen weiterer Mitbestimmungstatbestände beruft, welche der Dienststellenleiter nicht für einschlägig hielt.

Hinweise darauf, aus welchen sachlichen Gründen der Antragsteller seine Zustimmung mit Blick auf die von ihm - zusätzlich zur Nr. 5 - für einschlägig erachteten Mitbestimmungsrechte aus § 72 Abs. 3 Nr. 4 4. und 6. Alt. LPVG NRW endgültig verweigert hat, finden sich in den Schreiben vom 26.4.2000 auch im Übrigen nicht. Der Aussagegehalt der Zustimmungsversagungsschreiben beschränkt sich im Wesentlichen darauf zu betonen, dass betreffend die sachlich mit der Wendung "Entzug der Zulagen" umschriebenen Maßnahmen nach Auffassung des Antragstellers - so wörtlich - "ein Mitbestimmungsrecht besteht". Die Bezugnahme auf den "Entzug der Zulagen" sowie (im Ausgangspunkt) "die gesamte Historie bei der Vergabe der Zulagen" ist in diesem Zusammenhang allenfalls geeignet, mit Blick auf einen etwaigen zuvor praktizierten funktionswidrigen Missbrauch einer nur vorübergehenden bzw. vertretungsweisen Übertragung höherwertiger Tätigkeiten die Voraussetzungen für die geltend gemachte (weitere) Mitbestimmungsbedürftigkeit überhaupt erst zu begründen. Dazu, wie hier der haushaltsrechtlich vorgegebene Personalabbau nach Auffassung des Personalrats bewerkstelligt werden sollte, findet sich hingegen nichts. Der Begriff der "Auswahlentscheidung" wird lediglich pauschal thematisiert, aber nicht mit Inhalt gefüllt. So finden sich etwa keine Angaben dazu, ob es überhaupt Alternativen in dem Sinne gegeben hat, Beschäftigte ohne eine Zulage nach § 24 BAT "auszuwählen" und wer aus der Sicht des Antragstellers ggf. an Stelle der hier in Rede stehenden Beschäftigten hätte "ausgewählt" werden sollen, um das Dienstpostensoll zu erreichen. Die Wendung "im Hinblick auf die gesamte Historie" ist zudem eher eine Floskel, welche nach dem Empfängerhorizont auch im Kontext nicht ohne Weiteres transparent werden lässt, was sich dahinter verbirgt. Bezeichnend ist in diesem Zusammenhang schließlich auch, dass bei allen betroffenen Beschäftigten für die Zustimmungsverweigerung der gleiche Ablehnungstext verwendet wurde, eine einzelfallbezogene Betrachtung etwa unter Auswahlgesichtspunkten mithin anscheinend gar nicht stattgefunden hat.

Soweit es um den - unstreitig vorliegenden - Mitbestimmungstatbestand nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW - Umsetzung innerhalb der Dienststelle für eine Dauer von mehr als drei Monaten - geht, ist auch diesbezüglich eine sachliche Begründung der Zustimmungsverweigerung nicht erfolgt. Der vom Antragsteller in den Ablehnungsschreiben angesprochene "Entzug der Zulagen" wurde nicht erkennbar in einen Begründungszusammenhang zu der Umsetzung und ihre Folgen gestellt, sondern diente - wie bereits ausgeführt - allein der formalen Geltendmachung der Mitbestimmungsbedürftigkeit der Maßnahme unter einem weiteren, zu der Umsetzung hinzutretenden Gesichtspunkt.

Ende der Entscheidung