Judicialis Rechtsprechung

2. Gewerkschaft i.S.d. nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetzes ist nur eine solche Vereinigung von Arbeitnehmern und/oder Beamten, die über eine namhafte Anhängerschaft sowie eine ihren personalvertretungsrechtlichen Aufgaben angemessene Organisation mit einem angemessenen Personalapparat sowie den erforderlichen Sachverstand und damit gleichzeitig über eine gewisse Durchsetzungskraft verfügt.

3. Mit Verfassungsrecht, insbesondere dem Grundsatz der formalen Wahlgleichheit, steht sowohl die Einschränkung in Einklang, dass nur Gewerkschaften und Berufsverbände i.S.d. § 125 LPVG NRW wahlvorschlagsberechtigt sind, als auch die Unterschriftsquoren in § 16 Abs. 5 und 6 LPVG NRW.

Der Antragsteller, ein eingetragener Verein, ficht die Wahl zum Polizei-Hauptpersonalrat beim Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen an. Der Polizei-Hauptwahlvorstand beim Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Wahlvorstand) hatte seinen Wahlvorschlag, dem keine Unterschriftenliste beigefügt war, mit der Begründung zurückgewiesen, es sei trotz Aufforderung nicht nachgewiesen worden, dass es sich bei dem Antragsteller um eine Gewerkschaft i.S.d. nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetzes handele. Insbesondere fehle es an Nachweisen dafür, dass der Antragsteller gegenüber dem sozialen Gegenspieler über eine gewisse Durchsetzungskraft verfüge. Das VG lehnte den Wahlanfechtungsantrag des Antragstellers ab. Seine Beschwerde blieb ohne Erfolg.

Gründe:

Der Wahlanfechtungsantrag hat schon deswegen keinen Erfolg, weil der Antragsteller nicht anfechtungsberechtigt ist. Entgegen der Auffassung des Antragstellers reicht es für die Befugnis, eine Personalratswahl anzufechten, nicht aus, möglicherweise die Anfechtungsberechtigung zu besitzen. §§ 22 Abs. 1, 125 LPVG NRW, die für die Wahl des Hauptpersonalrats entsprechend gelten (§ 50 Abs. 3 LPVG NRW), regeln den Kreis der Anfechtungsberechtigten abschließend. Nach diesen Vorschriften steht diese Berechtigung dem Dienststellenleiter, jeder in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft bzw. jedem in der Dienststelle vertretenen Berufsverband i.S.d. § 125 LPVG NRW sowie (mindestens) drei Wahlberechtigten zu. Angesichts des eindeutigen Wortlauts dieser Vorschriften ist sowohl eine Ausdehnung als auch eine Einschränkung des Kreises der Anfechtungsberechtigten ausgeschlossen.

Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, Stand: Juli 2005, § 22 Rn. 16.

Bei dem Antragsteller handelt es sich weder um eine Gewerkschaft (a) noch um einen Berufsverband i.S.d. § 125 LPVG NRW (b).

a) Der Begriff "Gewerkschaft" ist weder im nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetz bzw. demjenigen eines anderen Bundeslandes noch im Personalvertretungsgesetz des Bundes noch überhaupt gesetzlich definiert. Dementsprechend hat die Rechtsprechung - in erster Linie die der Arbeitsgerichte - diesen Begriff ausgefüllt. Die arbeitsgerichtliche Rechtsprechung und ihr folgend die arbeitsrechtliche Literatur gehen von einem einheitlichen Gewerkschaftsbegriff aus.

Vgl. BAG, Beschluss vom 15.3.1977 - 1 ABR 16/75 -, BAGE 29, 73, 79, m.w.N.; Germelmann u.a., Arbeitsgerichtsgesetz, 4. Aufl., 2002, § 10 Rn. 9; Fitting u.a., Betriebsverfassungsgesetz, 22. Aufl., 2004, § 2 Rn. 32, m.w.N.

Danach ist unter einer Gewerkschaft eine Vereinigung von Arbeitnehmern zu verstehen, die sich als satzungsgemäße Aufgabe die Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder gesetzt hat und willens ist, Tarifverträge abzuschließen. Sie muss frei gebildet, gegnerfrei, unabhängig und auf überbetrieblicher Grundlage organisiert sein und das geltende Tarifrecht als verbindlich anerkennen. Weiterhin ist Voraussetzung, dass die Vereinigung ihre Aufgabe als Tarifpartner sinnvoll erfüllen kann. Dazu gehört sowohl die Durchsetzungskraft gegenüber dem sozialen Gegenspieler als auch eine gewisse Leistungsfähigkeit ihrer Organisation.

Vgl. BAG, Beschluss vom 14.12.2004 - 1 ABR 51/03 -, PersV 2005, 348, m.w.N.

In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Personalvertretungsrecht sowie im personalvertretungsrechtlichen Schrifttum besteht Einigkeit, dass dieses Begriffsverständnis grundsätzlich auch im Personalvertretungsrecht zugrunde zu legen ist.

BVerwG, Beschlüsse vom 23.11.1962 - 7 P 4.62 -, BVerwGE 15, 168, sowie vom 8.11.1957 - 7 P 7.57 -, VwRspr. 10, 553; OVG NRW, Beschluss vom 25.2.1957 - 5 B 590/56 -, ZBR 1957, 209; Hess. VGH, Beschluss vom 30. 3. 1988 - HPV TL 712/87 -, PersV 1992, 481; Altvater u.a., BPersVG, 5. Aufl., 2004, § 2 Rnrn. 20, 23; Faber, in: Lorenzen u.a., BPersVG, Stand: September 2005, § 2 Rn. 47; Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 10. Aufl., 2004, § 2 Rn. 42.

Nur eine - im gegebenen Zusammenhang allerdings unerhebliche - (Teil-) Ausnahme wird für Beamtenverbände bzw. -gewerkschaften angenommen, bei denen es aufgrund der Natur des Beamtenverhältnisses nicht auf die Tariffähigkeit ankommt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.11.1962 - 7 P 4.62 -, a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 25.2.1957 - 5 B 590/56 -, a.a.O.; Hess. VGH, Beschluss vom 30.3.1988 - HPV TL 712/87 -, a.a.O.; Fischer/Goeres (Hrsg.), Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht (GKÖD), Bd. V, Teil 2, Stand: Juli 2005, K § 2 Rn. 16; Faber, a.a.O., § 2 Rn. 53.

Das hat allerdings für die hier vorzunehmende Abgrenzung keine Bedeutung. Dabei deutet schon einiges darauf hin, dass es sich beim Antragsteller gar nicht um eine Vereinigung handelt, die nur Beamte erfasst. Jedenfalls aus dem dem Fachsenat vorliegenden Exemplar der Satzung des Antragstellers geht hervor, dass dieser die Interessen von Arbeitern, Angestellten und Beamten vertritt. Dieser Punkt bedarf jedoch keiner weiteren Vertiefung. Denn die fehlende Tariffähigkeit einer gewerkschaftlich ausgerichteten Beamtenvereinigung lässt die Gründe unberührt, aus denen es sich rechtfertigt, auch solche Vereinigungen nur dann als Gewerkschaft i.S.d. nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetzes anzuerkennen, wenn diese über eine namhafte Anzahl von Mitgliedern sowie eine ihren personalvertretungsrechtlichen Aufgaben angemessene Organisation, insbesondere einen namhaften Personalapparat sowie den erforderlichen Sachverstand verfügen, womit zugleich eine gewisse Durchsetzungskraft gekennzeichnet ist. Diese Kriterien sind entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht untrennbar mit dem Erfordernis der Tariffähigkeit verbunden. Vielmehr ergibt sich sowohl aus der Verwendung des Begriffes "Gewerkschaft" als auch aus der Systematik des Gesetzes, dem Sinn und Zweck der Einbindung der Gewerkschaften in das Personalvertretungsrecht sowie der Entstehungsgeschichte der §§ 2 Abs. 1 und 125 LPVG NRW, dass eine Vereinigung von Beamten ebenfalls nur dann als Gewerkschaft i.S.d. nordrhein-westfälischen Personalvertretungsgesetzes zu qualifizieren ist, wenn sie hinsichtlich der Leistungsfähigkeit ihrer Organisation gewisse Mindestanforderungen erfüllt.

Definiert der Gesetzgeber einen von ihm verwendeten Begriff nicht, so ist für die Wortlautauslegung an den allgemeinen Sprachgebrauch bzw. - falls dieser Begriff in der Rechtsprechung bereits definiert wurde - an eine in der Rechtsprechung entwickelte Definition anzuknüpfen. Bereits nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist unter einer Gewerkschaft eine Vereinigung von Arbeitnehmern zu verstehen, die auf freiwilligem Zusammenschluss beruht, unabhängig vom Wechsel ihrer Mitglieder besteht sowie eine Organisation mit einer gewissen Leistungsfähigkeit besitzt, mittels derer sie ihr Ziel, auf die Regelung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder einzuwirken, mit Gewicht propagieren und ggf. auch durchsetzen und die ihr kraft Gesetzes übertragenen Aufgaben erfüllen kann.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15.12.1983 - CB 32/82 und CB 33/82 - sowie vom 31.10.1994 - 1 B 910/94.PVL -.

Diesem Begriffsverständnis entsprach die bis zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetzes (1.7.1975) in der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelte Definition des Begriffs "Gewerkschaft".

Vgl. BAG, Urteile vom 23.4.1971 - 1 ABR 26/70 -, BAGE 23, 320, sowie vom 9.7.1968 - 1 ABR 2/67 -, BAGE 21, 98.

An dieses vorgefundene Begriffsverständnis hat der Gesetzgeber mit der Verwendung des Begriffs "Gewerkschaft" angeknüpft. Dass er sich der Unterschiede zwischen den einzelnen Arten von Arbeitnehmer- bzw. Beamtenvereinigungen bewusst war, ergibt sich aus der Gesetzessystematik: Mit § 115 (jetzt: § 125) LPVG NRW wurde eine Sonderregelung für bestimmte Berufsverbände geschaffen; diese sind außerdem auch in § 2 Abs. 3 LPVG NRW erwähnt. Hätte der Gesetzgeber jeder Vereinigung von Arbeitnehmern und/oder Beamten unabhängig von der Leistungsfähigkeit ihres Apparats Rechte einräumen wollen, so hätte es nahe gelegen, den Begriff "Vereinigung" oder "Koalition" zu wählen.

Sinn und Zweck der Einbindung der Gewerkschaften in das Personalvertretungsrecht bestätigen die auf Wortlaut und Gesetzessystematik gestützte Auslegung des Begriffs "Gewerkschaft": Gemäß § 2 Abs. 1 Halbsatz 2 LPVG NRW sind die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften (und Arbeitgebervereinigungen) in die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalrat einbezogen. Zusätzlich hat der Gesetzgeber den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften im Bereich des Personalvertretungsrechts vielfältige Rechte eingeräumt (vgl. §§ 3 Abs. 4, 16 Abs. 4 und 7, 17 Abs. 2, 19, 20 Abs. 2, 22, 25 Abs. 1, 32 Abs. 1, 35 Abs. 1 und 2, 46 Abs. 3, 49 LPVG NRW). Damit ermöglicht der Gesetzgeber einerseits Personalrat und Dienststellenleiter, sich von Gewerkschaften (und Arbeitgebervereinigungen) beraten zu lassen und sich so deren Sachverstand zunutze zu machen, andererseits greift er unmittelbar auf den Sachverstand vor allem der Gewerkschaften zurück, indem er ihnen Aufgaben und Befugnisse einräumt, die auf die Bildung, Unterstützung, Beratung und Überwachung einer funktionsfähigen Personalvertretung ausgerichtet sind. Diese Aufgaben können nur dann sinnvoll wahrgenommen werden, wenn die mit ihnen betrauten Vereinigungen über einen den Bereich einer bloßen Splittergruppe überschreitenden Organisationsgrad verfügen und einen die Wahrnehmung der vom Gesetz anvertrauten Aufgabenstellung gewährleistenden personellen Hintergrund aufweisen.

Das bisher gewonnene Auslegungsergebnis wird durchgreifend gestützt durch die Gesetzgebungsgeschichte sowie die Motive des Gesetzgebers. Im Entwurf eines Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein Westfalen vom 5. 2.1974 waren zunächst folgende Regelungen vorgesehen (LT-Drs. 7/3543, S. 3 und 45):

§ 2 Abs. 1: "Dienststelle und Personalvertretung arbeiten zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und zum Wohle der Beschäftigten im Rahmen der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll zusammen; hierbei wirken sie mit den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften, Berufsverbänden und Arbeitgebervereinigungen zusammen" (Unterstreichung durch den Fachsenat).

§ 118: "Die nach § 3 Abs. 4, ...., § 16 Abs. 4 und 7, § 22 Abs. 1, .... den Gewerkschaften zustehenden Rechte haben auch Berufsverbände mit gewerkschaftsähnlicher Zielsetzung, die in der Dienststelle vertreten sind" (Unterstreichung durch den Fachsenat).

In der Begründung zu § 118 heißt es (LT-Drs. 7/3543): "Die Vorschrift weicht vom geltenden Recht insofern ab, als die den Gewerkschaften zustehenden Rechte nach diesem Gesetz, von bestimmten Fällen abgesehen, auch Berufsverbänden mit gewerkschaftlicher Zielsetzung zugestanden werden. Damit wird erreicht, dass auch kleinere und nicht als Spitzenorganisationen anerkannte Verbände die Interessen ihrer Mitglieder in der Dienststelle wahrnehmen können. Insofern dient die Vorschrift dem Minderheitenschutz" (Unterstreichung durch den Fachsenat).

Im weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde das Wort "Berufsverbände" in § 2 Abs. 1 LPVG NRW aufgrund eines Vorschlags des Ausschusses für innere Verwaltung ersatzlos gestrichen (LT-Drs. 7/4343, S. 29). Zur Begründung heißt es (LT-Drs. 7/4343, S. 11): "Sowohl hier als auch bei der späteren Beratung zu § 118 (jetzt § 115) wurde die Frage erörtert, ob die Bezeichnung 'Berufsverbände' zu streichen sei. .... Andererseits sprach für die Streichung dieses Begriffs die Möglichkeit der Bildung kleinerer Interessenverbände mit der Konsequenz, dass diese sodann mit allen Rechten des LPVG ausgestattet würden. ...."

§ 115 (ehemals § 118) wurde wie folgt neuformuliert (LT-Drs. 7/4343, S. 76): "Die nach § 3 Abs. 4, .... den Gewerkschaften zustehenden Rechte haben auch die in der Dienststelle vertretenen Berufsverbände, die einer gewerkschaftlichen Spitzenorganisation angeschlossen sind" (Unterstreichung durch den Senat).

In dieser Fassung sind die §§ 2 Abs. 1 und 115 LPVG NRW (jetzt: § 125 LPVG NRW) in Kraft getreten (GV. NRW. 1974 S. 1514) und bis heute inhaltlich nicht mehr wesentlich geändert worden.

Aus der vorstehenden Darstellung wird ersichtlich, dass der Gesetzgeber von seinem ursprünglichen Ziel, kleineren Verbänden, den sog. Splitterverbänden, die den "Gewerkschaften" zustehenden Rechte einzuräumen, ausdrücklich wieder abgerückt ist. Dies zeigt zugleich, dass er den Begriff Gewerkschaft nicht in einem allgemeinen, sämtliche Vereinigungen von Arbeitnehmern oder Beamten erfassenden Sinn gebraucht hat, sondern dass er an das eingangs dargestellte Begriffsverständnis angeknüpft hat, wonach unter einer Gewerkschaft nur Vereinigungen zu verstehen sind, die eine gewisse Anhängerschaft sowie eine Organisation mit einer gewissen Leistungsfähigkeit und einem gewissen Sachverstand besitzen. In Konsequenz dessen werden die Berufsverbände in § 125 LPVG NRW nur unter der Vorraussetzung mit den dort erwähnten Unterstützungs-, Beratungs- und Überwachungsaufgaben betraut, dass sie einer gewerkschaftlichen Spitzenorganisation angeschlossen sind, deren Organisation und Sachverstand sie sich zunutze machen können.

Nach alledem ist dem Antragsteller nicht darin zu folgen, dass jedenfalls eine Vereinigung von Beamten ohne Rücksicht auf die Leistungsfähigkeit ihrer Organisation als Gewerkschaft zu qualifizieren sei. Anhaltspunkte dafür, dass für sie ein besonderer Gewerkschaftsbegriff gilt, enthält das Gesetz nicht. Zudem weisen diese Vereinigungen keine Besonderheiten auf, die es rechtfertigen würden, von dem näher umschriebenen Kriterium der Leistungsfähigkeit abzusehen. Die Tatsache, dass Beamte kein Streikrecht besitzen und dass ihre Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen nicht auf der Grundlage tarifautonomer Verhandlungen festgelegt werden, rechtfertigen dies jedenfalls nicht. Denn das Kriterium der Durchsetzungs- und Leistungsfähigkeit ist unabhängig von diesen Gegebenheiten erforderlich, damit die den Gewerkschaften vom Gesetzgeber auf dem Gebiet des Personalvertretungsrechts übertragenen Aufgaben und Funktionen sachgerecht wahrgenommen werden.

Entgegen der Ansicht des Antragstellers kann in Bezug auf die Auslegung des Begriffs "Gewerkschaft" auch nicht nach den verschiedenen den Gewerkschaften übertragenen personalvertretungsrechtlichen Aufgaben (z.B. nach Unterstützungs- und Überwachungsfunktionen) differenziert werden. Dem steht entgegen, dass dem Gesetz keine Anhaltspunkte für eine solche Differenzierung zu entnehmen sind, sodass dem nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetz ein einheitlicher Gewerkschaftsbegriff zugrunde liegt.

Ist dementsprechend nur eine solche berufsständische Vereinigung als Gewerkschaft i.S.d. nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetzes zu qualifizieren, die über eine namhafte Anhängerschaft und eine leistungsfähige Organisation, insbesondere die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben auf dem Gebiet des Personalvertretungsrechts erforderliche personelle Ausstattung sowie die hierfür erforderliche Sachkunde verfügt, so lässt sich feststellen, dass der Antragsteller diese Vorraussetzungen nicht erfüllt. Der Antragsteller wurde sowohl durch den Wahlvorstand als auch - in zwei Parallelverfahren - durch die Fachkammer des VG aufgefordert, entsprechende Angaben zu machen. So hat die Fachkammer den Antragsteller um Angaben zur Organisationsstruktur, zu Funktionären, zu Mitgliederzahlen sowie um Benennung der Behörden gebeten, bei denen der Antragsteller bereits an Personalratswahlen teilgenommen bzw. einen Wahlvorschlag eingereicht habe. Diesen Aufforderungen ist der Antragsteller nicht nachgekommen; im Anhörungstermin vor dem Fachsenat hat er lediglich Angaben zur Anzahl der Mitglieder gemacht, die bundesweit derzeit 2194 und in Nordrhein-Westfalen 936 betragen soll. Unabhängig davon, dass es nach den vorstehenden Ausführungen für die Qualifizierung als Gewerkschaft nicht allein auf die Mitgliederzahl ankommt, beziehen sich diese Angaben - dies wurde auf Nachfrage bestätigt - auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, nicht aber auf den Zeitpunkt der Einleitung des vorliegenden Verfahrens - dieser Zeitpunkt ist für die Anfechtungsberechtigung entscheidend - bzw. auf den Zeitpunkt der Ablehnung des Wahlvorschlags - auf diesen Zeitpunkt kommt es für die Beurteilung der Rechtsmäßigkeit dieser Entscheidung an -, sodass für diese Zeitpunkte weiterhin keine Angaben vorliegen. Hinzu kommt, dass der Antragsteller keinerlei Nachweise für seine Zahlenangaben vorgelegt hat. Dazu wäre nicht erforderlich gewesen, die Namen der Mitglieder zu offenbaren. Vielmehr hätte als Nachweis eine anonymisierte notarielle Erklärung ausgereicht.

Zur entsprechenden Praxis im Bereich des Betriebsverfassungsrechts vgl. BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats) Beschluss vom 21.3.1994 - 1 BvR 1485/93 -, NJW 1994, 2347; vgl. ferner Faber, a.a.O., § 2 Rn. 14.

Schließlich hat der Senat durchgreifende Zweifel daran, dass die Zahl der Mitglieder des Antragstellers zu den genannten Zeitpunkten auch nur annähernd die Zahlen erreichte, die er als derzeitigen Stand angegeben hat. Anders wäre kaum nachvollziehbar, dass der Antragsteller etwa für die Wahlen zum Bezirks- und Hauptpersonalrat nicht - zumindest vorsorglich - die für die Zulassung seines Wahlvorschlags erforderlichen Unterschriften vorgelegt hat (§ 16 Abs. 4 und 5 LPVG NRW) bzw. nicht drei seiner Mitglieder die jeweilige Wahl angefochten haben (§ 22 Abs. 1 LPVG NRW).

Somit fehlt es an den erforderlichen Angaben (und entsprechenden Nachweisen) zu denjenigen Umständen, aus denen hergeleitet werden könnte, dass der Antragsteller die erforderlichen Voraussetzungen erfüllt, um die ihm kraft Gesetzes übertragenen Aufgaben auf dem Gebiet des Personalvertretungsrechts sachgerecht wahrnehmen und als Verhandlungspartner der Dienstherrn nachhaltigen Einfluss auf die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen der von ihm vertretenen Beamten ausüben zu können. Dass der Antragsteller dies könnte, ist auch sonst nicht herleitbar. Insbesondere ergibt sich dies nicht schon aus der Tatsache, dass es sich bei ihm um einen eingetragenen Verein handelt. Für die Gründung eines eingetragenen Vereins sind in der Regel sieben Personen erforderlich (§ 56 BGB), nach Eintragung des Vereins darf die Zahl der Mitglieder drei nicht unterschreiten (§ 73 BGB). Es ist offensichtlich, dass diese Anforderungen nicht den an eine Gewerkschaft zu stellenden Mindestanforderungen genügen.

b) Der Antragsteller ist auch kein Berufsverband i.S.d. § 125 LPVG NRW. Dass er einer gewerkschaftlichen Spitzenorganisation angeschlossen ist, hat er weder vorgetragen noch ergibt sich dies aus den vorliegenden Unterlagen.

Dem Antragsteller fehlt es nach alledem an der von § 22 Abs. 1 LPVG NRW vorausgesetzten Wahlanfechtungsberechtigung. Diese lässt sich ferner nicht aus Art. 9 Abs. 3 GG oder Art. 3 Abs. 1 GG herleiten.

Aus der zuletzt genannten Norm ergibt sie sich deswegen nicht, weil der Gesetzgeber aus nachvollziehbaren sachlichen Erwägungen die in Rede stehenden Unterstützungs-, Beratungs- und Überwachungsrechte nur den als Gewerkschaft im dargelegten Sinne zu charakterisierenden berufständischen Vereinigungen, nicht aber solchen Verbänden (Koalitionen) einräumen wollte, die nach ihren personellen und sächlichen Strukturen als Splittergruppe typischerweise nicht in der Lage sind, die ihnen nach dem nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetz übertragenen Aufgaben sachgerecht wahrzunehmen oder die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen der von ihnen vertretenen Beschäftigten ernsthaft zu beeinflussen.

Aus Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG kann der Antragsteller ein Recht auf Teilhabe an dem vom Landesgesetzgeber nur den Gewerkschaften zugestandenen Anfechtungsrecht aus § 22 Abs. 1 LPVG NRW selbst dann nicht herleiten, wenn zu Grunde gelegt wird, dass er als Koalition dem Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG unterfällt. Denn das aus dieser Norm herleitbare Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, wird in seinem Kern nicht dadurch berührt, dass das Recht, Personalratswahlen anfechten zu können, einfachgesetzlich nicht auch dem Antragsteller als Splittergruppe zugestanden wird.

Der Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG erstreckt sich zwar auch auf die Betätigung der Koalitionen im Bereich des Personalvertretungsrechts.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, BVerfGE 60, 162, sowie vom 30.11.1965 -2 BvR 54/62 -, BVerfGE 19, 303.

Insoweit ist der Grundrechtsschutz des Art. 9 Abs. 3 GG aber nicht aus sich heraus umfassend und speziell gegeben, er unterliegt vielmehr der Ausgestaltung durch spezifische gesetzliche Regelungen

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24.4.1996 - 1 BvR 712/86 -, BVerfGE 94, 268, sowie vom 26.6.1991 - 1 BvR 779/85 -, BVerfGE 84, 212.

Dementsprechend ist Art. 9 Abs. 3 GG z.B. nicht verletzt, wenn der Gesetzgeber (z.B. durch Beschränkung bestimmter Rechte auf Gewerkschaften) sicherstellt, dass Tätigkeiten, die vom Schutzbereich der Koalitionsfreiheit erfasst werden, nur von solchen Koalitionen wahrgenommen werden, die aufgrund ihrer organisatorischen und personellen Voraussetzungen in der Lage sind, diese Aufgaben sachgerecht zu erfüllen. Die Verfassungsmäßigkeit entsprechender Einschränkungen hat das BVerfG sogar für den Bereich der Tarifautonomie als einen zentralen Gewährleistungsbereich der Koalitionsfreiheit bestätigt: Danach verstößt es nicht gegen Art. 9 Abs. 3 GG, die Tariffähigkeit auf solche Koalitionen zu beschränken, "die in der Lage sind, den von der staatlichen Rechtsordnung freigelassenen Raum des Arbeitslebens durch Tarifverträge sinnvoll zu gestalten, ....".

Vgl. BVerfG (2. Kammer des 1. Senats), Beschluss vom 16.9.1991 - 1 BvR 453/90 -, Juris, sowie Beschluss vom 20.10.1981 - 1 BvR 404/78 -, BVerfGE 58, 233, m.w.N.

Für den Bereich des im Personalvertretungsrecht normierten Wahlanfechtungsrechts gilt nach alledem erst recht nichts anderes, sodass der Gesetzgeber auch auf diesem Rechtsgebiet Kriterien (wie z.B. die Qualifizierung als Gewerkschaft) aufstellen darf, die gewährleisten, dass die grundsätzlich allen Koalitionen i.S.d. Art. 9 Abs. 3 GG obliegenden Aufgaben im Zusammenhang mit personalvertretungsrechtlichen Kompetenzen sachgerecht wahrgenommen werden.

Es verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass der Landesgesetzgeber seine Regelungsbefugnis wie geschehen ausgeübt hat. Die Wahrnehmung dieser Befugnis beschränkt sich im gegebenen Zusammenhang lediglich auf das zur Zweckerreichung Erforderliche, namentlich bleibt es Splittergruppen wie dem Antragsteller selbstverständlich unbenommen, sich weiterhin werbend zu betätigen, um eine leistungsfähige Organisation im dargelegten Sinne aufzubauen.

Unter Zugrundelegung des bisher gewonnen Ergebnisses hat der Wahlvorstand den vom Antragsteller eingereichten Wahlvorschlag im Übrigen zu Recht zurückgewiesen. Hierin liegt namentlich kein Verstoß gegen wesentliche Wahlvorschriften (§ 22 Abs. 1 LPVG NRW). Die Ablehnung des Wahlvorschlags steht im Einklang mit § 9 Abs. 2 und 7 der Wahlordnung zum Landespersonalvertretungsgesetz (WO LPVG) und § 16 Abs. 5 und 6 LPVG NRW. Danach hat der Wahlvorstand Wahlvorschläge zurückzuweisen, die nicht die erforderliche Anzahl von Unterstützungsunterschriften aufweisen, und ist bestimmt, dass jeder Wahlvorschlag eines Beschäftigten von einem Zwanzigstel, mindestens aber von drei und höchstens von 100, der wahlberechtigten gruppenangehörigen Beschäftigten zu unterschreiben ist. Diese Vorschriften gelten gemäß § 50 Abs. 3 LPVG NRW für die Wahl des Hauptpersonalrats entsprechend. Da es sich bei dem Antragsteller aus den oben dargelegten Gründen weder um eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft noch um einen in der Dienststelle vertretenen Berufsverband i.S.d. § 125 LPVG NRW handelt, hätte dem Wahlvorschlag die erforderliche Anzahl von Unterstützungsunterschriften beigefügt werden müssen; dies ist jedoch unterblieben.

Weder die Einschränkung, dass nur Gewerkschaften und Berufsverbände i.S.d. § 125 LPVG NRW, nicht aber andere Koalitionen i.S.d. Art. 9 Abs. 3 GG wahlvorschlagsberechtigt sind, noch die Unterschriftenquoren in § 16 Abs. 5 und 6 LPVG verstoßen gegen Verfassungsrecht. Zwar folgt aus Art. 9 Abs. 3 i.V.m. Art 3 Abs. 1 GG, dass der vom BVerfG für allgemeinpolitische Wahlen entwickelte Grundsatz der formalen Wahlgleichheit auch für Wahlen zu den Personalvertretungen und hier insbesondere für das Wahlvorschlagsrecht gilt, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16.10.1984 - 2 BvL 20/82 u.a. -, BVerfGE 67, 369, sowie vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, a.a.O., jedoch sind dadurch Regelungen nicht ausgeschlossen, die dazu dienen, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so indirekt der Gefahr der Stimmenzersplitterung vorzubeugen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, a.a.O., m.w.N.

Danach ist es grundsätzlich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, ein organisationsgebundenes Wahlvorschlagsrecht von der Erfüllung bestimmter formaler Mindestvoraussetzungen einer ernst- und dauerhaften Organisationstätigkeit abhängig zu machen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.10.1985 - 1 BvL 44/83 -, BVerfGE 71, 81.

Dasselbe gilt grundsätzlich für ein Unterschriftsquorum.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16.10.1984 - 2 BvL 20/82 u.a. -, a.a.O., sowie vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, a.a.O.

Allerdings müssen derartige Regelungen geeignet sein, das gesteckte Ziel (Beschränkung auf ernsthafte Bewerber, Verhinderung der Stimmenzersplitterung) zu erreichen, sie müssen sich zudem auf das Erforderliche beschränken und dürfen vor allem nicht dazu führen, dass neuen Bewerbern die Teilnahme an der Wahl praktisch unmöglich gemacht wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, a.a.O., m.w.N.

Diesen Anforderungen genügen die angegriffenen Regelungen in § 16 Abs. 4 bis 6 LPVG NRW: Die Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts auf Gewerkschaften und Berufsverbände sowie das Unterschriftsquorum von (grundsätzlich) einem Zwanzigstel der wahlberechtigten (gruppenangehörigen) Beschäftigten sind geeignet, die angestrebten Ziele zu erreichen. Wahlvorschläge einer Koalition ohne leistungsfähige Organisation vereinigen erfahrungsgemäß nur dann eine nennenswerte Anzahl von Stimmen auf sich, wenn sie von einer gewissen Anzahl von Beschäftigten in der jeweiligen Dienststelle unterstützt werden. Ist Letzteres der Fall, hat die Koalition über die Sammlung der erforderlichen Zahl von Unterstützungsunterschriften (§ 16 Abs. 5 und 6 LPVG NRW) die Möglichkeit, an Personalratswahlen teilzunehmen. Das dort geregelte Unterschriftsquorum beschränkt sich auf das Erforderliche. Insbesondere liegt die für einen Wahlvorschlag erforderliche Anzahl von Unterschriften unter Berücksichtigung der Tatsache, dass nicht alle Beschäftigten an Personalratswahlen teilnehmen, unter der Anzahl der Stimmen, die erforderlich ist, um einen Sitz im Personalrat zu erringen. Bei einem niedrigeren Quorum bestünde zudem die Gefahr, das angestrebte Ziel zu verfehlen. Eine weitere Erleichterung liegt in der Festsetzung einer Höchstgrenze von 100 Unterschriften. Bei einer derart starken Unterstützung ist es auch bei einer 2000 übersteigenden Anzahl von Wahlberechtigten gerechtfertigt, von einer ausreichenden Unterstützung auszugehen. Insgesamt betrachtet handelt es sich bei den in § 16 Abs. 5 und 6 LPVG NRW vorgesehenen Unterschriftenquoren um eine abgewogene Regelung, die neue Bewerber nicht faktisch von der Wahl ausschließt.

Soweit sich der Antragsteller zur Stützung seiner Ansicht auf bereits vom BVerfG entschiedene Fälle bezieht, in denen das zur Entscheidung gestellte Unterschriftsquorum für verfassungswidrig erachtet wurde, verkennt er, dass die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen ein Unterschriftsquorum von einem Zehntel der wahlberechtigten Beschäftigten vorsahen und in einem dieser Fälle noch nicht einmal eine Höchstgrenze bestimmt war.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.10.2004 - 1 BvR 2130/98 -, BVerfGE 111, 289, vom 16.10.1984 - 2 BvL 20/82 u.a. -, a.a.O., sowie vom 23.3.1982 - 2 BvL 1/81 -, a.a.O.

Eine solch restriktive Regelung enthalten § 16 Abs. 5 und 6 LPVG NRW nicht.

Ende der Entscheidung