Judicialis Rechtsprechung

Der Antragsteller - ein (Bezirks-)Personalrat für Lehrerinnen und Lehrer an Grund- und Hauptschulen - machte ein Mitbestimmungsrecht hilfsweise ein Mitwirkungsrecht an einer vom Beteiligten (Regierungspräsident) erlassenen Rundverfügung "Ferienvertretung der Schulleiter" geltend. Die Verfügung ist an die Leiterinnen und Leiter der öffentlichen Schulen des Bezirks, die der unmittelbaren Aufsicht der Bezirksregierung unterstehen, und an die Schulämter des Bezirks gerichtet. Unter Bezugnahme auf § 28 Allgemeine Dienstordnung vom 20.9.1992 - BASS 21-02 Nr. 4 - heißt es in der Verfügung u.a.:

Gemäß § 28 Abs. 2 ADO müssen die Dienstgeschäfte der Schulleitung auch in den Schulferien ausreichend wahrgenommen werden.

Über die jeweils getroffene Vertretungsregelung für die Schulferien ist die Schulaufsichtsbehörde rechtzeitig zu unterrichten.

Ich bitte deshalb für die Ferienvertretung folgende Regelungen zu beachten:

1. In den Schulen ist sicherzustellen, dass während der Schulferien dringende Aufgaben erledigt werden können.

2. Die Vertretung des Schulleiters/der Schulleiterin wird in der Regel durch den/die Stellvertreter/Stellvertreterin wahrgenommen. Es bestehen jedoch keine Bedenken, dass bei Gymnasien, Berufskollegs auch Studiendirektoren-/innen, bei Gesamtschulen die übrigen Mitglieder der Schulleitung (§ 36 Abs. 1 ADO), bei Realschulen der Zweite Konrektor oder die Zweite Konrektorin für diese Aufgabe mit herangezogen werden. Soweit diese Funktionsstellen nicht besetzt sind, können auch erfahrene Lehrer/-innen - analog zu § 21 Schulverwaltungsgesetz - die Vertretung wahrnehmen. Ich gehe allerdings davon aus, dass in der ersten und letzten Woche der Sommerferien der Schulleiter/die Schulleiterin persönlich in der Schule zu erreichen ist.

...

5. Um sicherzustellen, dass während der Ferienzeit dienstrechtliche Entscheidungen den Betroffenen rechtzeitig zugehen können, bitte ich, für alle Lehrkräfte einschließlich der Schulleitung eine Ferienadresse festzustellen. ....

6. Ich bitte mir den lückenlosen Vertretungsplan für Ihre Schule mit folgenden Angaben vorzulegen:

...

8. Meine Rundverfügung vom 17.12.1987 - 41-44/47.0312 - hebe ich hiermit auf.

Zusatz für die Schulämter des Bezirks:

Für die Ihrer Aufsicht unterstehenden Grund-, Haupt- und Sonderschulen bitte ich eine entsprechende Regelung zu treffen.

Die angerufene Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des VG lehnte die beantragte Feststellung, dass die genannte Rundverfügung der Mitbestimmung bzw. der Mitwirkung des Antragstellers unterliegt, ab. Die dagegen erhobene Beschwerde des Antragstellers wies der Fachsenat für Landspersonalvertretungssachen des OVG NRW zurück.

Gründe:

Die streitgegenständliche Rundverfügung des Regierungspräsidenten zur Ferienvertretung von Schulleitern unterliegt weder der Mitbestimmung des Antragstellers aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 - 1. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW - noch seiner Mitwirkung aus § 73 Nr. 1 LPVG NRW.

Ein Beteiligungsrecht des Antragstellers besteht - unbeschadet der Frage, ob das vom Antragsteller erwogene Mitbestimmungs- bzw. Mitwirkungsrecht thematisch zugeordnet werden könnte - schon deshalb nicht, weil die streitige Verfügung keine Maßnahme des Beteiligten im Sinne des Personalvertretungsrechts in Bezug auf den von dem Antragsteller vertretenen Geschäftsbereich der Grund- und Hauptschulen enthält. Eine Beteiligung an den jeweiligen Verfügungen der Schulämter des Bezirks, mit denen diese die in jener Verfügung enthaltenen Vorgaben zur Regelung der Vertretung der Schulleitung in den Ferien den Schulleitern der Grund- und Hauptschulen ihres Bereichs jeweils mit der Bitte um entsprechende Beachtung zur Kenntnis gebracht haben, scheidet ebenfalls aus, weil die Wahrnehmung eines insoweit möglicherweise bestehenden personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechts nicht der Zuständigkeit des Antragstellers als Stufenvertretung unterläge.

Ausgangspunkt der rechtlichen Überlegungen sind der Begriff der Maßnahme, wie er für die Mitbestimmungstatbestände in § 66 LPVG NRW und für die Mitwirkungstatbestände in § 69 LPVG NRW - inhaltlich übereinstimmend - vorausgesetzt wird, sowie die Zuständigkeitsregelung des § 78 Abs. 1 LVPG NRW.

Als eine Maßnahme, die der Mitbestimmung bzw. Mitwirkung der Personalvertretung unterliegen kann, wird im Allgemeinen jede Handlung oder Entscheidung des Leiters der Dienststelle angesehen, mit der dieser in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle regelt, sofern hierdurch der Rechtsstand der Beschäftigten oder einzelner Beschäftigter berührt wird.

Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 66 Rn. 28, m.w.N.

Das Vorhaben muss also entsprechende Wirkung nach außen auf den Geschäftsbereich der Dienststelle haben. Erforderlich ist eine verbindliche Regelung, die den Geschäftsbereich betrifft, für den die entsprechende Personalvertretung gebildet ist.

Liegt ein solches Vorhaben mit unmittelbarer Wirkung nach außen vor, setzen die Beteiligungsrechte weiter voraus, dass es sich um eine Maßnahme des Dienststellenleiters handelt, dem die Personalvertretung zugeordnet ist. Dies folgt aus dem Prinzip der partnerschaftlichen Zuordnung von Dienststelle und dem bei ihr gebildeten Personalrat, auf dem das Landespersonalvertretungsgesetz NRW aufbaut. Daraus ergibt sich der Grundsatz, dass in allen beteiligungspflichtigen Angelegenheiten, welche die Dienststelle betreffen, dieser - örtliche - Personalrat zu beteiligen ist. Davon abweichend, den Grundsatz insoweit bestätigend, bestimmt § 78 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW, dass in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, an Stelle des Personalrats die bei der zuständigen übergeordneten Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen ist.

Abzustellen ist dabei allerdings nicht auf die rechtliche Frage der Zuständigkeit innerhalb der Behördenorganisation. Dies ist keine personalvertretungsrechtliche Frage. Die Zuständigkeit der örtlichen Personalvertretung hängt vielmehr davon ab, dass der Dienststellenleiter, der der Personalvertretung als Partner zugeordnet ist, eine der Beteiligung des Personalrats unterliegende Maßnahme zu treffen beabsichtigt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.8.1996 - 6 P 29/93 -, ZfPR 1996, 189 = ZBR 1996, 402 = IÖD 1997, 22 = PersR 1996, 493 = PersV 1997, 112; OVG NRW, Beschluss vom 3.2.2000 - 1 A 4968/98.PVL -, NWVBl. 2000, 378 = PersV 2000, 547 = PersR 2000, 519.

Entsprechend ist für die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen der Stufenvertretung und dem örtlichen Personalrat entscheidend darauf abzustellen, auf welcher Ebene eine Maßnahme erlassen, d.h. eine Entscheidung mit Wirkung nach außen getroffen wird bzw. werden soll. Hier ist jeweils die Ebene zu beteiligen, auf der die Regelung einer Angelegenheit der Dienststelle entsprechende Verbindlichkeit für die Dienststelle erlangt. Eine Beteiligung der Stufenvertretung auf Bezirksebene - wie sie vorliegend geltend gemacht wird - ergibt sich danach, wenn der Leiter der Mittelbehörde über die Angelegenheit einer oder aller nachgeordneten Dienststelle entscheidet oder für seinen gesamten Geschäftsbereich eine Regelung trifft, die also die Beschäftigten der Mittelbehörde und die der nachgeordneten Unterbehörden gleichermaßen betrifft.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.9.2002 - 6 P 4.02 -, IÖD 2002, 273 = ZfPR 2002, 328 = PersR 2002, 515.

Deshalb verbleibt es, wenn ein (örtlicher) Dienststellenleiter eine Angelegenheit der Dienststelle regelt, bei der Beteiligung der ihm zugeordneten Personalvertretung selbst in den Fällen, in denen die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung vorbereitet hat und/oder den nachgeordneten Dienststellenleiter angewiesen hat, eine Angelegenheit der Dienststelle entsprechend zu regeln, d.h. eine Maßnahme zu erlassen. Gleiches gilt für die Fälle, in denen die übergeordnete Dienststelle der Entscheidung der nachgeordneten Dienststelle zustimmen muss.

Vgl. Lorenzen, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 82 Rn. 11; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 82 Rn. 5, jeweils m.w.N.

Denn regelmäßig trifft der Dienststellenleiter einer nachgeordneten Behörde auch in dem Fall, dass sein Handeln von einer internen Weisung der ihm übergeordneten Behörde ganz oder teilweise bestimmt wird, seine Entscheidung innerhalb der Dienststelle nach außen eigenverantwortlich. Etwas anders kann nur gelten, wenn der Dienststellenleiter der vorgesetzten Dienststelle selbst eine unmittelbar gestaltende Anordnung trifft, die dem Dienststellenleiter der nachgeordneten Behörde keinen eigenen Regelungsspielraum belässt.

Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 66 Rn. 34, m.w.N.

Maßgeblich ist aber auch hier, dass der Dienstellenleiter der vorgesetzten Dienststelle tatsächlich eine Entscheidung mit unmittelbar gestaltender Wirkung für den nachgeordneten Bereich beabsichtigt. Es muss auf den Akt der Entscheidung abgestellt werden, durch welchen mit Wirkung nach außen auch die Verantwortung durch den Entscheidungsträger übernommen wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.8.1996 - 6 P 29.93 -, a.a.O.

Ist auf vorgesetzter Ebene keine eigenständige Gestaltung beabsichtigt, sondern eine Reglung durch den nachgeordneten Dienststellenleiter, entfällt eine Mitbestimmung auf der Ebene der vorgesetzten Dienststelle. Dabei ist es unerheblich, wie die angewiesene Dienststelle ihrerseits die Weisung umsetzt, eine Angelegenheit der (örtlichen) Dienststelle mit einem bestimmten Inhalt oder auch nur in einer bestimmten Richtung zu regeln. Unterlässt sie es beispielsweise eine angewiesene Regelung zu erlassen, wird hierdurch die interne Weisung nicht etwa zu einer Maßnahme des vorgesetzten Dienststellenleiters. Der Weisung fehlt es unbeschadet eines solchen Verhaltens der angewiesenen Dienststelle an dem entscheidenden Anspruch, unmittelbar innerhalb des Geschäftsbereichs der nachgeordneten Dienststelle eine Regelung zu treffen.

Davon ausgehend liegt auch unter Berücksichtigung der besonderen Zuordnung der Vertretungen für Lehrerinnen und Lehrer von Grund- und Hauptschulen nach §§ 91 Abs. 1, 92 Abs. 1 und 95 Nr. 2 LPVG NRW i.V.m. § 2 der Verordnung über die Errichtung von Personalvertretungen vom 1.10.1984, zuletzt geändert durch Verordnung vom 1.9.1999 - SGV. NRW.2035 -, insbesondere deren Zuordnung auf örtlicher Ebene zu den Schulämtern, in der streitigen Angelegenheit "Ferienvertretung der Schulleiter" keine Maßnahme des Beteiligten vor, die die Grund- und Hauptschulen betreffen und an die der Antragsteller allein ein Mitbestimmungsrecht knüpfen könnte.

Mit der Rundverfügung hat der Beteiligte keine Entscheidung mit (unmittelbarer) Wirkung nach außen für den Geschäftsbereich der nachgeordneten Schulämter getroffen. Er hat damit auch nicht den Rechtsstand der hier allein interessierenden im Geschäftsbereich der Schulämter an Grund- und Hauptschulen beschäftigten Lehrerinnen und Lehrer oder einen Teil derselben berührt. Dies gilt gerade auch für die von dem Antragsteller in den Vordergrund gestellten Bestimmungen zur vorausgesetzten persönlichen Erreichbarkeit der Schulleitung in der ersten und letzten Woche der Sommerferien sowie zur Heranziehung von sog. erfahrenen Lehrerinnen und Lehrern (§ 21 Schulverwaltungsgesetz- SchVG -) zur Vertretung der Schulleitung während der Schulferien.

Die Verfügung beginnt mit einem allgemeinen Hinweis auf den Inhalt der Regelung des § 28 Abs. 2 ADO, wonach die Dienstgeschäfte der Schulleitung auch in den Schulferien ausreichend wahrgenommen werden müssen und die Schulaufsichtsbehörde rechtzeitig über die jeweils getroffene Vertretungsregelung für die Schulferien zu unterrichten ist. Eine eigenständige Regelung ist darin nicht zu sehen.

Die anschließende Bitte, "für die Ferienvertretung folgende Regelungen zu beachten", richtet sich erkennbar nur an Leiterinnen und Leiter der Schulen, die der unmittelbaren Aufsicht des Beteiligten unterstellt sind, nicht aber an solche, die an Grund- und Hauptschulen tätig sind, die der Aufsicht der Schulämter unterstehen. Das ergibt sich nicht nur negativ aus der entsprechenden Adressierung der Verfügung und dem anschließenden Zusatz für die Schulämter des Bezirks, die die - ansonsten überflüssige - Bitte enthält, für die der Aufsicht der Schulämter unterstehenden Grund-, Haupt, und Sonderschulen entsprechende Regelungen zu treffen, sondern auch aus der Regelung Nr. 6. Hierin bittet der Beteiligte die Angesprochenen darum, ihm den lückenlosen Vertretungsplan für ihre Schule mit näher bezeichneten Angaben vorzulegen. Eine solche persönliche Aufforderung hätte an die Leiter der Grund- und Hauptschulen in dieser Form nicht ergehen können.

Mit dem Zusatz an die Schulämter des Bezirks sind die vorstehenden Regelungen nicht zugleich auch mit Wirkung für die den Schulämter nachgeordneten Schulen verbindlich geregelt worden, vielmehr enthält der Zusatz nur eine interne Weisung an die Schulämter, in eigener "Zuständigkeit" Regelungen zur Gewährleistung der Verpflichtungen der Schulleitung aus § 28 Abs. 2 ADO zu erlassen. Dafür spricht bereits der Wortlaut. Die Schulämter werden aufgefordert, entsprechende Regelungen zu treffen. Dass hier eine eigenständige Regelung der jeweiligen Schulämter gefordert wird, ergibt sich schon aus der Verwendung der Begrifflichkeiten "entsprechend" und "treffen". Die Schulämter sollen also eigene Regelungen erlassen und nicht bloß die Einhaltung von Regelungen sicherstellen, die ohne weiteren Umsetzungsakt bereits mit Verfügung des Beteiligten Wirkung für den gesamten Bezirk beanspruchen sollen.

Auch die von dem Antragsteller angeführte besondere Interessenslage an Grund- und Hauptschulen spricht für ein entsprechendes Verständnis der streitigen Verfügung des Beteiligten. Nach den durchaus nachvollziehbaren Ausführungen des Antragstellers unterscheiden sich die Verhältnisse in Grund- und Hauptschulen in den einzelnen Kreisen schon mit Blick auf die Größe der Schulen und der möglichen Betroffenheit von solchen Lehrerinnen und Lehrern, die ansonsten nicht in die Vertretung der Schulleitung eingebunden sind, erheblich von denen in Schulen, die der unmittelbaren Aufsicht des Beteiligten unterstehen. Damit bleibt aber gerade Bedarf und Raum für eine Prüfung auf der Ebene der jeweiligen Schulämter, ob und in welcher Form diesen Besonderheiten im Rahmen der angewiesenen Umsetzung entsprechender Regelungen Rechnung getragen werden soll. Dies gilt namentlich auch im Hinblick auf die von dem Antragsteller angegriffene Verpflichtung, dass die Schulleitung in der ersten und letzten Woche persönlich in der Schule zu erreichen sein muss. Auch zum Bereich der Heranziehung von sog. erfahrenen Lehrerinnen und Lehrern analog § 21 SchVG bleibt Raum für eine entsprechende Überprüfung, ob in Abhängigkeit der besonderen Verhältnisse der betroffenen Schulen weitere flankierende - präzisierende - Regelungen getroffen werden sollen. Dass die Schulämter im Konkreten keine abweichenden Vorgaben für die Vertretungsregelungen an den hier allein interessierenden Grund- und Hauptschulen aufgestellt, sondern die für den unmittelbaren Geschäftsbereich des Beteiligten erlassenen Anweisungen unverändert übernommen haben, ändert daran nichts. Deren Verfügungen verlieren dadurch nicht den Charakter beteiligungsrechtlich eigenständiger Regelungen. Nichts anderes ergäbe sich im Übrigen, wenn den entsprechenden Verfügungen der Schulämter keine Regelungswirkung beigemessen werden könnte. Denn eine solche Sachverhaltsgestaltung würde an der ausdrücklichen und in der streitigen Verfügung hinlänglich zum Ausdruck gekommenen Absicht des Beteiligten nichts ändern, für den Bereich der Grund- und Hauptschulen gerade keine Maßnahme treffen zu wollen, sondern die Entscheidung über die Gestaltung der Ferienvertretung hier den Schulämtern vorzubehalten. Damit entfällt auch jede Anknüpfung für eine Mitbestimmung bzw. Mitwirkung auf dieser Ebene.

Ende der Entscheidung