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Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Beschluss verkündet am 27.01.2005
Aktenzeichen: 1 A 1994/03.PVL
Rechtsgebiete: LPVG NRW, BPersVG


Vorschriften:

LPVG NRW § 66 Abs. 3 Satz 4
LPVG NRW § 67 Abs. 5 Satz 2
LPVG NRW § 72 Abs. 2 Nr. 4
BPersVG § 104 Satz 3
Die Verweigerung einer Zustimmung des Personalrats zur Außerbetriebsetzung und zum Abriss von Bestandteilen einer Sozialeinrichtung i.S.v. § 72 Abs. 2 Nr. 4 LPVG NRW (hier: Personalunterkünfte) ist nicht stets dann nach § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW unbeachtlich, wenn der Personalrat im Zusammenhang mit der Frage, ob zur Vermeidung der endgültigen Nutzungsaufgabe und des Abrisses des betreffenden, zurzeit wegen baulicher (Sicherheits-)Mängel aus Rechtsgründen nicht nutzbaren Gebäudes im Interesse der Beschäftigten eine (Sicherheits-)Sanierung sinnvoll und vorzugswürdig erscheint, auch wirtschaftliche Überlegungen anstellt und seiner Zustimmungsverweigerung zugrunde legt.
Tatbestand:

Die Beteiligten eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens stritten nach Erledigung des konkreten Anlasses um die daran anknüpfende abstrakte Rechtsfrage, ob die Außerbetriebnahme und der Abbruch von Gebäuden gemäß § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW als gebilligt galt. Die Gebäude waren Bestandteil einer von dem Beteiligten (Kaufmännischer Direktor eines Universitätsklinikums) betriebenen Sozialeinrichtung "Personalunterkünfte" gewesen. Eine Weiternutzung der Gebäude in ihrem damaligen baulichen Zustand war aus Rechtsgründen ausgeschlossen gewesen und der Beteiligte hatte eine Umbau- bzw. Sanierungsmaßnahme aus haushaltsrechtlichen oder sonstigen wirtschaftlichen Gründen abgelehnt. Der im Rahmen der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 2 Nr. 4 LPVG NRW beteiligte Antragsteller (Personalrat der nichtwissenschaftlichen Mitarbeiter) hatte zur Begründung der Ablehnung seiner Zustimmung sinngemäß geltend gemacht, den Interessen der Beschäftigten sei durch eine - zumal eine im Verhältnis zum Abbruch kostengünstigere - Sanierung, mit der die bestehenden baulichen Mängel als Sofortmaßnahme beseitigt würden, besser gedient als durch den vom Beteiligten beabsichtigten Abbruch, und es müsse im Falle des Abbruchs der Gebäude jedenfalls gesichert sein, dass der durch eine Maßnahme dieser Art grundsätzlich ausgelöste Bedarf der Beschäftigten an neuen preiswerten Unterkünften durch die Schaffung von Ersatzunterkünften hinreichend befriedigt werde.

Der Antrag hatte vor dem Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen des OVG in der Beschwerdeinstanz Erfolg.

Gründe:

Die Maßnahme gilt nicht als i.S.v. § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW gebilligt, wenn der Personalrat seine Zustimmung mit der in dem nunmehr abstrakt gefassten Antrag (in der Auslegung durch den Fachsenat) enthaltenen Begründung verweigert.

Die Weigerung der Personalvertretung, einer vom Dienststellenleiter beabsichtigten Maßnahme zuzustimmen, ist nur dann beachtlich, wenn es sich bei den zur Begründung der Ablehnung geltend gemachten Gründen um solche i.S.v. § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW handelt. Denn nach der genannten Bestimmung hängt die Beachtlichkeit der für die Zustimmungsverweigerung des Personalrats gegebenen Begründung nicht allein von ihrer fristgerechten Anbringung ab. Das Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen kennt zwar keine gesetzlich festgelegten Gründe für die Verweigerung der Zustimmung des Personalrats zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27.9.1993 - 6 P 4.93 -, BVerwGE 84, 178 = Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 5 = PersR 1993, 495 = PersV 1994, 508 = ZBR 1993, 370, vom 30.11.1994 - 6 P 11.93 -, BVerwGE 97, 154 = Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 3 = DVBl 1995, 204 = DÖV 1995, 284 = NVwZ 1996, 187 = PersR 1995, 130 = PersV 1995, 181 = ZfPR 1995, 44, vom 6.9.1995 - 6 P 41.93 -, BVerwGE 99, 201 = Buchholz 251.5, § 77 HePersVG Nr. 5 = NVwZ 1997, 76 = RiA 1996, 307 = PersR 1996, 24 = PersV 1996, 265 = ZfPR 1996, 42 = ZTR 1996, 331, und vom 30.4.2001 - 6 P 9.00 -, PersV 2001, 411 = ZTR 2001, 433 = ZfPR 2001, 261 = PersR 2001, 382 = Schütz/Maiwald, Beamtenrecht ES/D IV 1 Nr. 128, der sich der Fachsenat angeschlossen hat, vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 26.2.1996 - 1 A 4265/92.PVL -, ZfPR 1996, 156 = ZBR 1996, 404, vom 29.1.1997 - 1 A 3150/93.PVL -, NWVBl. 1997, 351 = PersR 1998, 72 = RiA 1997, 254 = Schütz/Maiwald, Beamtenrecht ES/D IV 1 Nr. 90 = ZTR 1997, 335, vom 5.4.2000 - 1 A 5152/98.PVL -, Juris, und vom 30.7.2003 - 1 A 2575/02.PVL -, PersV 2004, 173, ist eine derartige Verweigerung aber auch ohne gesetzliche Bestimmung der dafür zugelassenen Gründe nur beachtlich, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe möglicherweise noch innerhalb der eingeräumten Mitbestimmung liegen. Ist dies offensichtlich nicht der Fall, fehlt es der gegebenen Begründung an ihrer Beachtlichkeit mit der Folge, dass sie wie eine nicht gegebene Begründung zur Fiktion der Billigung der Maßnahme nach § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NW führt. Dem Personalrat ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem solchen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand, dessen Inhalt sowie insbesondere dem Sinn und Zweck des gesetzlichen Mitbestimmungserfordernisses nicht mehr zuordnen lassen. Ist eine Zuordnung in diesem Sinne offensichtlich nicht möglich, so lässt das erkennen, dass die Personalvertretung keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein solches Verhalten wird durch das Recht nicht geschützt. Es löst deshalb keine Rechtsfolgen aus. Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann insbesondere nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4.6.1993 - 6 P 32.91 -, Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 2, vom 27.9. 1993 - 6 P 4.93 -, a.a.O., und vom 6.9.1995 - 6 P 41.93 -, a.a.O.; OVG NRW, Beschlüsse vom 26.2.1996 - 1 A 4265/92.PVL -, a.a.O., und vom 29.1.1997 - 1 A 3150/93.PVL -, a.a.O.

Das Merkmal der Offensichtlichkeit stellt sicher, dass sich der Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens durch den Dienststellenleiter trotz rechtzeitiger formgerechter Zustimmungsverweigerung des Personalrats auf Fälle beschränkt, in denen der Personalrat seine durch den jeweiligen Mitbestimmungstatbestand begrenzten Kompetenzen eindeutig überschreitet.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.4.2001 - 6 P 9.00 -, a.a.O.

Jedenfalls an dieser geforderten Eindeutigkeit einer Kompetenzüberschreitung fehlt es hier.

Verweigert der Antragsteller die Zustimmung zu der Außerbetriebnahme und dem Abbruch von Gebäuden, die Bestandteil einer von dem Beteiligten betriebenen Sozialeinrichtung "Personalunterkünfte" sind, in Fällen, in denen eine Weiternutzung der Gebäude in ihrem derzeitigen baulichen Zustand aus Rechtsgründen ausgeschlossen ist und der Beteiligte eine Umbau- bzw. Sanierungsmaßnahme aus haushaltsrechtlichen oder sonstigen wirtschaftlichen Gründen ablehnt, mit der (sinngemäßen) Begründung, den Interessen der Beschäftigten sei durch eine - zumal eine im Verhältnis zum Abbruch kostengünstigere - Sanierung, mit der die bestehenden baulichen Mängel als Sofortmaßnahme beseitigt würden, besser gedient als durch den vom Beteiligten beabsichtigten Abbruch, und es müsse im Falle des Abbruchs jedenfalls gesichert sein, dass der durch eine Maßnahme dieser Art grundsätzlich ausgelöste Bedarf der Beschäftigten an neuen preiswerten Unterkünften durch die Schaffung von Ersatzunterkünften hinreichend befriedigt werde, so handelt es sich bei beiden Kernbestandteilen der Begründung nicht um solche Gründe, denen offensichtlich jeder Bezug zu dem in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestand fehlt und die sich diesem deshalb nicht mehr zuordnen lassen. Vielmehr sind die genannten Gründe beachtlich und vermögen demzufolge die Billigungsfiktion nach § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW nicht auszulösen.

Vorliegend geht es um die Mitbestimmung nach § 72 Abs. 2 Nr. 4 LPVG NRW. Danach hat der Personalrat in sozialen Angelegenheiten mitzubestimmen bei Errichtung, Verwaltung und Auflösung von Sozialeinrichtungen ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform. Dieses Mitbestimmungsrecht, welches u. a. die Außerbetriebsetzung von als Sozialeinrichtung für die Beschäftigten der Dienststelle vorgehaltenen Personalunterkünften erfasst, vgl. hierzu etwa OVG NRW, Beschluss vom 6.2.2002 - 1 A 144/00.PVL. -, PersR 2002, 478 = PersV 2003, 62, bezweckt, im Wege einer entsprechenden Beschränkung der Verfügungsbefugnis des Dienststellenleiters die sozialen Belange der Beschäftigten bei Maßnahmen zur Geltung zu bringen, welche die Dienstelle an der jeweiligen Sozialeinrichtung selbst vornimmt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.4.1992 - 6 P 33.90 -, PersR 1992, 308 (zum entsprechenden Mitbestimmungstatbestand des BPersVG); Cecior/Valendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 72 Rn. 270, 271.

Um solche Maßnahmen geht es hier. Wird das Angebot einer bestimmten Sozialeinrichtung wie etwa von der Dienststelle für ihre Beschäftigten vorgehaltener Personalunterkünfte durch eine Maßnahme wie die Außerbetriebsetzung und den Abbruch eines bisher zu diesem Zweck genutzten Gebäudes "verkürzt", so werden nicht nur die bisherigen Bewohner hierdurch nachteilig betroffen, sondern es wird in Abhängigkeit von der jeweiligen Angebots- und Nachfragesituation betreffend preisgünstigen Wohnraum auch das (allgemeine) Interesse der - insbesondere neu an den Standort wechselnden - Beschäftigten berührt. Dies gilt unabhängig davon, ob die fraglichen Unterkünfte baulich mängelbehaftet sind oder sogar in ihrem jetzigen Zustand aus Rechtsgründen nicht mehr zulässig genutzt werden dürfen, und zwar jedenfalls dann, wenn und solange zu Außerbetriebsetzung und Abbruch noch Alternativen - wie etwa eine Sanierung - bestehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6.2.2002 - 1 A 144/00.PVL -, a.a.O.

In den vom Antrag erfassten Fällen knüpft die vom Antragsteller für die Zustimmungsverweigerung abgegebene Begründung noch hinreichend an die Interessen der Beschäftigten an, deren Geltendmachung der Mitbestimmungstatbestand nach dem Vorstehenden bezweckt.

Dies gilt zunächst für das Abheben des Antragstellers auf den durch Maßnahmen der vorliegenden Art typischerweise ausgelösten Bedarf an ersatzweise zu schaffenden bzw. zur Verfügung zu stellenden neuen Personalunterkünften. Dabei liegt insbesondere auch die - durch entsprechende Erwägungen ausgedrückte - (allgemeine) Sorge der Personalvertretung, dass ein Abbruch vorhandener, sei es auch aktuell nicht nutzbarer Unterkunftsgebäude für die hierdurch von künftiger Nutzung ausgeschlossenen Beschäftigten zu deren Nachteil dauerhaft vollendete Tatsachen schafft, weshalb schon im Vorfeld einer solchen Maßnahme über ggf. erforderlich werdende Ersatzlösungen nachgedacht werden muss, keineswegs offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung. Mit Blick auf das allgemeine Interesse der Beschäftigten als potenzielle Nachfrager ergibt sich dabei Gegenteiliges nicht etwa allein schon aus einer nur noch geringen Anzahl aktueller Mieter im Zeitpunkt der Entscheidung der Dienststelle über einen Abriss. Im Übrigen ist der Antragsteller auch durchaus berechtigt, die Gründe für eine etwaige angeblich gesunkene Nachfrage an Unterkünften der fraglichen Art selbst näher zu hinterfragen und in Abstimmung mit dem Beteiligten zu analysieren. Auch ein Ausschluss einer Weiternutzung von Gebäuden in ihrem aktuellen Zustand aus Rechtsgründen, wie er hier Tatsachenhintergrund ist, wirft zwischen den Beteiligten abstimmungsbedürftige Fragen auf, wie der bestehende Bedarf mit dem verbleibenden Angebot an Wohnungen aufgefangen werden kann bzw. inwieweit Ersatzlösungen nötig sind oder zumindest sinnvoll erscheinen.

Aber auch der weitere Bestandteil der im Antrag enthaltenen Ablehnungsbegründung, der sich sinngemäß damit befasst, dass den berechtigten Interessen der Beschäftigten an dem grundsätzlichen Fortbestand möglichst aller bisher als Sozialeinrichtung betriebenen Beschäftigtenunterkünfte ggf. durch Alternativlösungen wie eine Sanierung sinnvoller Rechnung getragen werden könnte als durch einen von der Dienststelle geplanten Abriss, knüpft im Ausgangspunkt bei den vom Personalrat im Mitbestimmungsverfahren nach § 72 Abs. 2 Nr. 4 LPVG NRW im Zusammenhang mit beabsichtigten Änderungen an Sozialeinrichtungen wahrzunehmenden Belangen der Beschäftigten an. Selbst wenn im Folgenden dann auch wirtschaftliche Gründe, über die als solche der Personalrat nicht zu befinden hat, vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 30.10. 2002 - 1 A 142/00 -, Juris, mit in eine eigene Bewertung des Antragstellers zu Alternativlösungen einbezogen werden, reicht dies schon aus, um die Feststellung treffen zu können, dass die vom Antragsteller abgegebene Begründung einen Bezug zu dem fraglichen Mitbestimmungstatbestand jedenfalls möglich erscheinen lässt. Ist dies aber der Fall, so kann von einer offensichtlichen Überschreitung der Kompetenz des Personalrats, wie sie die Annahme der Unbeachtlichkeit der für die Zustimmungsverweigerung angeführten Gründe voraussetzt, nicht ausgegangen werden. In diesem Zusammenhang darf überdies kein allzu strenger Maßstab angelegt werden. Es ist nämlich zu beachten, dass ein Personalrat in aller Regel nicht aus juristisch geschulten Mitgliedern besteht, die gewohnt sind, eine im juristischen Sinne ausgefeilte und schlüssige Begründung abzugeben, dass die Äußerung des Personalrats unter erheblichem Zeitdruck erfolgen muss und dass im Rahmen der Begründung nicht selten das Ergebnis eines streitig verlaufenen und im Abstimmungsergebnis ggf. knapp ausgegangenen internen Entscheidungsfindungsprozesses zusammengefasst werden muss.

Vgl. Kirschall/Neubert/Richter/Senkowski/Sittig, Landespersonalvertretungsgesetz NRW, § 66 Erl. 3.1 m.w.N.

Berücksichtigt man dies, so stehen in den vom Antrag erfassten Fällen wirtschaftliche und haushaltsrechtliche Überlegungen, die natürlich zunächst einmal Sache der Dienststelle und ihrer Leitung bzw. der zuständigen Gremien sind, in einem so engen Zusammenhang mit der Frage, ob es zu von der Dienststelle geplanten Abrissmaßnahmen betreffend Personalunterkünfte für die Beschäftigten schonendere Alternativen wie insbesondere Erhaltungs- und Sanierungsmaßnahmen gibt, dass keine Rede davon sein kann, sie hätten mit dem Mitbestimmungstatbestand und seinem Schutzzweck offensichtlich nichts zu tun. Im Vordergrund dürfte hierbei nämlich typischerweise stets die Sorge und das Besteben der Personalvertretung stehen, es nach Möglichkeit gar nicht erst zum Wegfall der jeweils in Rede stehenden Unterkünfte kommen zu lassen. Im Übrigen bleibt darauf hinzuweisen, dass etwa in dem konkret zu dem Streit Anlass gebenden Fall der Antragsteller nicht etwa eine Komplettsanierung in der vom Beteiligten veranschlagten Höhe von über 10 Mio € verlangt hätte; er hat sich vielmehr damit begnügt, als Alternative zu einem Abriss allein solche Maßnahmen "einzufordern", die bau- bzw. feuerpolizeilich für eine Weiterführung der Wohnnutzung von den zuständigen Behörden zwingend verlangt worden waren und die als solche die Abrisskosten unterschritten. Damit soll nicht ausgedrückt werden, dass der Beteiligte betreffend jenen Vorgang, wenn er eine solche bloße Teil- bzw. Grundsanierung der Gebäude auf mittlere bzw. längere Sicht gesehen für unwirtschaftlich und wenig sinnvoll gehalten haben sollte, sich in jedem Falle der Auffassung des Antragstellers hätte "beugen" müssen. Es geht vielmehr hier allein darum, dass in derartigen Fällen das "normale", gesetzlich vorgesehene Mitbestimmungsverfahren einschließlich des Einigungsstellenverfahrens ordnungsgemäß durch- bzw. weitergeführt wird. Dabei ist auch die Einigungsstelle nach § 67 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW bei ihrer Entscheidung ausdrücklich an das Gesetz gebunden. Sie hat in diesem Zusammenhang demzufolge auch etwa bestehende Bindungen der Dienststelle an das Haushaltsgesetz bzw. den Haushaltsplan zu beachten. Das demokratische Prinzip und § 104 Satz 3 BPersVG werden in solchen Fällen durch die Einräumung der Mitbestimmung und die Durchführung der hierzu notwendigen Verfahren grundsätzlich nicht verletzt.

Vgl. dazu bereits OVG NRW, Beschluss vom 6.2. 2002 - 1 A 144/00.PVL -, a.a.O.

Muss der Leiter der Dienststelle im Einzelfall schnell handeln, besteht für ihn zudem die Möglichkeit einer vorläufigen Regelungen nach § 66 Abs. 8 LPVG NRW. Nimmt man dies alles zusammen, so besteht für eine extensive Handhabung der Grundsätze über die Unbeachtlichkeit der Begründung für die Zustimmungsverweigerung des Personalrats, wie sie im Ergebnis der in der Bewertung der vorliegenden Sache abweichenden Auffassung der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen zu Grunde liegt, auch angesichts der für die Kompetenzen des Personalrats einschneidenden Rechtsfolge des § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW weder ein Bedürfnis, noch ließe sie sich mit dem Gesetz vereinbaren.

Ende der Entscheidung

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