Judicialis Rechtsprechung

Das Zustimmungserfordernis des § 43 Satz 1 LPVG NRW begegnet im Hinblick auf das Gebot der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Der Beteiligte zu 2. bestand 1983 die Gesellenprüfung als Elektroinstallateur. Seit 1991 steht er als Stadtarbeiter im Dienste der Stadt Q. und war dort dem städtischen Bauhof zugeordnet. Er nahm allgemeine Hausmeisteraufgaben und die Betreuung der Übergangsheime für Asylbewerber sowie die dort anfallenden Arbeiten an Elek-troanlagen und -geräten wahr. Seit dem Jahr 2000 ist der Beteiligte zu 2. Mitglied des Antragstellers. Am 13.2.2003 wurde der Leiter des städtischen Bauhofs mündlich angewiesen, den Beteiligten zu 2. ab dem 17.2.2003 bis zum 28.2.2003 in der Arbeitsgruppe "Grünflächen" einzusetzen. Ab März 2003 führte der Beteiligte zu 2. weiter Elektroarbeiten aus, war aber auch mit anderen Aufgaben betraut, darunter Arbeiten aus dem Bereich der Arbeitsgruppe "Grünflächen".

Mit Verfügung vom 9.12.2003 informierte die Beteiligte zu 1. ihre Ämter über die bei der Ausführung von Elektroarbeiten an städtischen Liegenschaften zu beachtenden Kriterien und führte weiter aus:

"Vom Bauhof werden daher... ab sofort bis auf weiteres keine Elektroarbeiten mehr ausgeführt."

Seitdem der Beteiligte zu 2. entsprechend dieser Verfügung mündlich angewiesen worden war, führte er keine Elektroarbeiten mehr aus. Die Zustimmung des Antragstellers zu dieser Anordnung wurde von der Beteiligten zu 1. nicht eingeholt. Der Beteiligte zu 2. erklärte gegenüber der Beteiligten zu 1. schriftlich, auch weiter Elektroarbeiten ausführen zu wollen und dazu auch befugt zu sein.

Die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des VG stellte nach der Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens fest, dass die am 9.12.2003 erfolgte Änderung des Aufgabenbereichs des Beteiligten zu 2. der Zustimmung des Antragstellers nach § 43 Satz 1 LPVG NRW bedarf. Die Beschwerde zum Fachsenat des OVG hatte keinen Erfolg.

Gründe:

Dem Antragsteller steht das geltend gemachte Zustimmungsrecht nach § 43 Satz 1 LPVG NRW zu.

Die hier streitgegenständliche - endgültige - Änderung des dem Beteiligten zu 2. übertragenen Aufgabenkreises unterfällt dem Zustimmungsvorbehalt des § 43 Satz 1 LPVG NRW, denn sie stellt sich, da der Beteiligte zu 2. nicht mit ihr einverstanden ist, als zustimmungsbedürftige Umsetzung eines Personalratsmitglieds im Sinne dieser Bestimmung dar.

Der in § 43 Satz 1 LPVG NRW durch Verweis auf § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW näher umschriebene Begriff der Umsetzung ist gesetzlich nicht definiert und wurde vom Gesetzgeber aus dem Beamtenrecht übernommen. Unter dem Begriff Umsetzung versteht man gemeinhin die Übertragung eines anderen Amtes im konkret-funktionellen Sinne, ohne dass die Ämter im statusrechtlichen und im abstrakt-funktionellen Sinn berührt würden oder die Beschäftigungsbehörde sich änderte.

Vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl., Rn. 141, m.w.N.

Eine Umsetzung liegt somit stets dann vor, wenn dem Beschäftigten ein neuer Dienstposten übertragen wird, mag sich dieser auch in der Bandbreite denkbarer Aufgaben bewegen, mit denen ein Beschäftigter betraut werden könnte. Der beamtenrechtliche Umsetzungsbegriff ist im Zusammenhang mit personalvertretungsrechtlichen Fragen auch für den Bereich der Arbeitnehmer maßgeblich. Umsetzung ist damit auch die Zuweisung eines anderen Arbeitsplatzes innerhalb der Behörde (Dienststelle), wobei der Arbeitsplatz in diesem Zusammenhang als der durch Geschäftsverteilung, Zuweisung, Bestellung, Beauftragung oder entsprechende Anordnung übertragene Aufgabenbereich zu verstehen ist.

Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 43 Rn. 21 und § 72 Rn. 142, m.w.N.

Die Begriffsbestimmungen und -inhalte des Beamtenrechts sind im Personalvertretungsrecht aber nicht abschließend verbindlich. Vielmehr muss anhand des vom Gesetzgeber mit der Regelung verfolgten Zwecks ermittelt werden, ob den Begriffen ein eigenständiger personalvertretungsrechtlicher Gehalt zukommt, der vom Beamtenrecht abweicht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3.4.1984 - 6 P 3.83 -, Schütz/Maiwald, BeamtR, ES/A II 4.3 Nr. 3; Cecior/ Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 43 Rn. 13; ferner ständige Rechtsprechung des OVG NRW, z.B. Beschluss vom 2.6.2005 - 1 A 3278/03.PVL -, Schütz/Maiwald, BeamtR, ES/D IV 1 Nr. 160.

Darin erschöpft sich der personalvertretungsrechtliche Umsetzungsbegriff jedoch nicht. Entscheidend für die Beteiligung der Personalvertretung ist, dass die Umsetzung sich nicht auf einen bloßen Dienstpostenwechsel beschränkt, sondern in die individuelle Rechtssphäre des Betroffenen eingreift. Ein solcher Dienstpostenwechsel liegt im personalvertretungsrechtlichen Zusammenhang immer dann vor, wenn die Maßnahme den Beschäftigten zwingt, unter veränderten personellen Bedingungen andere Aufgaben zu erfüllen. Eine Umsetzung im personalvertretungsrechtlichen Sinn kann daher auch dann anzunehmen sein, wenn dem Beschäftigten - wie hier - nur ein Teil der Aufgaben seines bisherigen Dienstpostens entzogen wird und ihm dafür neue Aufgaben übertragen werden. In diesem Fall ist eine zustimmungspflichtige Umsetzung anzunehmen, wenn der entzogene Aufgabenteil prägend für den Dienstposten gewesen ist und der Dienstposten durch den neuen Aufgabenbereich eine neue, andere Prägung erhält. Bei dieser Betrachtung steht das Ergebnis der Veränderung im Vordergrund. Ist diese im Vergleich zum vorherigen Zustand als wesentlich zu betrachten, so liegt eine mitbestimmungspflichtige Umsetzung auch dann vor, wenn es an der förmlichen Entziehung eines bisherigen Aufgabenbereichs fehlt.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.7.2003 - 6 P 3.03 -, PersV 2004, 59, und vom 18.12.1996 - 6 P 8.95 -, Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 24, jeweils m.w.N.

Werden die dem Aufgabenkreis zugehörenden Aufgaben dem Beschäftigten entzogen und erhält er stattdessen in einem anderen konkreten Aufgabenbereich neue, funktional verschiedene Aufgaben, so ist das betreffende, dem Umsetzungsbegriff immanente Merkmal einer nachhaltigen Änderung der zu erfüllenden Aufgaben unabhängig davon erfüllt, ob die neuen Aufgaben - etwa in Bezug auf die arbeitsvertraglich vereinbarte Funktion des Beteiligten zu 2. als Stadtarbeiter - gleichartig sind. Vgl. in diesem Zusammenhang etwa OVG NRW, Beschluss vom 17.2.2000 - 1 A 498/98 -, Schütz/Maiwald, BeamtR, ES/D IV 1 Nr. 115, betreffend den Wechsel einer Versorgungsassistentin von einer Station einer Klinik zu einer anderen Station.

Im Rahmen dieser "spezifisch personalvertretungsrechtlichen" Betrachtung der allgemeinen beamtenrechtlichen Definition des Umsetzungsbegriffs, ist vorliegend auch der Schutzzweck des § 43 Satz 1 LPVG NRW in den Blick zu nehmen. Diese Bestimmung schützt vor Maßnahmen, die den Personalrat als Gremium, aber auch einzelne Personalratsmitglieder belasten. Ausgangspunkt ihrer Zielrichtung ist der natürliche Interessengegensatz zwischen Personalrat und Dienststellenleitung. Weil der Personalrat berechtigt ist, nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen die Zustimmung zu beteiligungspflichtigen Maßnahmen des Dienststellenleiters zu verweigern und damit deren Durchführung zu verhindern, besteht immer die Gefahr, dass eines seiner Mitglieder beim Dienststellenleiter in Misskredit gerät. Aus diesem Grund wird der Dienststellenleiter durch § 43 Satz 1 LPVG NRW, ebenso wie durch § 47 BPersVG und § 15 KSchG, im Interesse einer ungestörten Ausübung des Personalratsamts und zur Wahrung der Unabhängigkeit der Personalratsmitglieder gehindert, gegen diese einseitig im Wege der Kündigung, Versetzung, Umsetzung oder Abordnung vorzugehen. Solche personellen Maßnahmen gegen Personalratsmitglieder haben eine besondere "Färbung". Bei ihnen hegt der Gesetzgeber die generelle Besorgnis, dass sie nicht allein aus dienstlichen, dem Allgemeinwohl verpflichteten Gründen ergehen, sondern dass sie das jeweilige Personalratsmitglied in Anknüpfung an die Wahrnehmung seines Mandats und damit aus unsachlichen Gründen treffen sollen oder doch können.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.7.2004 - 6 P 15.03 -, PersV 2004, 427, zu § 47 Abs. 2 BPersVG.

Nach diesen Maßstäben liegt hier eine Umsetzung vor:

Durch die Anordnung vom 9.12.2003 wurde dem Beteiligten zu 2. ein prägender Teil seiner bisherigen Aufgaben entzogen und gleichzeitig ein anderer Aufgabenkreis übertragen. Der Beteiligte zu 2. wurde seit seiner Einstellung im Jahr 1991 bis Februar 2003 aufgrund seiner Ausbildung im Wesentlichen zur Betreuung der Asylbewerberunterkünfte und für dort anfallende Reparaturarbeiten an den elektrischen Einrichtungen und Geräten eingesetzt. Die von dem Beteiligten zu 2. durchgeführten Elektroarbeiten sind bereits aufgrund ihres quantitativen Anteils prägend für den Arbeitsplatz gewesen. Nach den Angaben der Beteiligten zu 1. in ihrer Antragserwiderung betrug der Arbeitszeitanteil der Elektroarbeiten zuletzt zwar weniger als 20 v.H. In diesem Zusammenhang ist allerdings festzustellen, dass der Anteil der Elektroarbeiten nach einer von der Stadt Q. erstellten Aufstellung bis einschließlich 2002 bei über 60 v.H. der Arbeitszeit des Beteiligten zu 2. lag und auch im Jahr 2003 noch bei 40,43 v.H. gelegen hat, obwohl der Beteiligte zu 2. in der zweiten Februarhälfte ausschließlich mit Grünarbeiten beschäftigt war und seine Tätigkeit ab dem 9.12.2003 keine Elektroarbeiten mehr umfasste. In einem internen Vermerk vom 12.5.2004 legte der Leiter der bautechnischen Abteilung im Baudezernat der Stadt Q. seinen Wirtschaftlichkeitsüberlegungen einen Arbeitszeitanteil von 40 v.H. für Elektroarbeiten zugrunde, prognostizierte aber gleichzeitig einen Rückgang dieser Arbeiten, da die Asylbewerberunterkünfte aufgrund des allgemeinen Rückgangs der unterzubringenden Asylbewerber nicht mehr im bisherigen Umfang benötigt würden, die Installation der Schulgebäude in den letzten Jahren instandgesetzt worden sei und die Elektroarbeiten in den von Sozialhilfeempfängern genutzten Wohnungen nur noch von Elektroinstallateuren durchgeführt werden dürften. Ob in diesen Zeitanteilen auch die Materialbeschaffungsfahrten enthalten waren, kann dahingestellt bleiben, denn auch diese stellen sich als prägend für den bisher innegehabten Arbeitsplatz des Beteiligten zu 2. dar. Dass er derartige Fahrten seit dem 9.12.2003 noch wahrnähme, ist weder vorgetragen noch wahrscheinlich. Neben diesem quantitativen Anteil prägten die ursprünglich wahrgenommenen Aufgaben aber den Arbeitsplatz auch qualitativ erheblich. Während der Beteiligte zu 2. zuvor in erheblichem Umfang in seinem erlernten Beruf und weitgehend allein tätig gewesen ist, ist er nun in einen Arbeitstrupp eingegliedert und arbeitet - ohne Bezug zu seinem erlernten Beruf - in dem Bereich der Grünflächenpflege.

Es geht hier auch nicht um eine (bloße) Verlagerung des Aufgabenschwerpunktes innerhalb eines schon bestehenden Aufgabenbereichs, welche keine Abberufung vom bisherigen Arbeitsplatz und Zuweisung eines anderen Aufgabenbereichs bedeuten würde.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 24.11.1999 - 1 A 5679/97.PVL -.

Zutreffend hat die Fachkammer in dem angefochtenen Beschluss darauf abgestellt, dass sich die Eigenschaften des bisherigen Arbeitsbereichs - in der Regel - nicht durch eine kurzfristige (tage- oder monatsweise) Betrachtung feststellen lassen. Erforderlich ist vielmehr die Betrachtung eines längeren Zeitraums, sodass etwa saisonal unterschiedliche Arbeitsbelastungen oder andere Entwicklungen, die sich kurzfristig auf den Arbeitsanfall auswirken, berücksichtigt werden können. Eine solche längerfristige Betrachtung ist jedenfalls im Zusammenhang mit dem Zustimmungsrecht nach § 43 Satz 1 LPVG NRW auch bereits deshalb erforderlich, um eine Umgehung dieser dem Schutz der Personalvertretung und ihrer Mitglieder dienenden Bestimmung durch eine schrittweise, "schleichende" Änderung des Aufgabenbereichs auszuschließen.

Bei dem Vergleich der bisherigen Tätigkeit mit dem Zustand nach der Änderung des Aufgabenbereichs kann vorliegend deshalb nicht darauf abgestellt werden, dass der Beteiligte zu 2. bereits seit Mitte Februar 2003 neben den Elektroarbeiten auch dem Grüntrupp zugeordnet war. Diese Zuordnung erfolgte - im Ergebnis - ebenfalls ohne die erforderliche Zustimmung des Antragstellers. Das deswegen eingeleitete Beschlussverfahren wurde nur unter dem Aspekt beendet, dass die Zuweisung zu dem Grüntrupp als "befristete Maßnahme" zwischenzeitlich abgelaufen war. Ausgangspunkt der Vergleichsbetrachtung ist somit die ursprüngliche, bis Mitte Februar 2003 bestehende Aufgabenzuweisung und deren Prägung für den Arbeitsplatz des Beteiligten zu 2. Eine Tätigkeit in der Arbeitsgruppe Grünfläche lässt sich für diesen Zeitraum nicht feststellen. Verglichen mit seiner vorherigen Tätigkeit ist der Beteiligte zu 2. durch die in Rede stehende Maßnahme daher gezwungen, unter veränderten personellen Bedingungen andere Aufgaben zu erfüllen.

Dass die Aufgabenzuweisung nicht "förmlich" - etwa durch schriftliche Umsetzungsverfügung oder sonstigen besonderen Bestellungsakt - erfolgt ist, hat für die Frage, ob dem in Rede stehenden Beschäftigten tatsächlich ein anderer Arbeitsplatz durch die Beteiligte zu 1. bzw. den für diese handelnden Vorgesetzten "zugewiesen" wurde, keine Bedeutung. Es reicht hierfür vielmehr auch eine einfache, ggf. mündliche Anweisung im Rahmen des Direktionsrechts des Arbeitgebers aus.

Dieser Arbeitsplatzwechsel des Beteiligten zu 2. stellt keine Maßnahme dar, die sich im Organisatorischen erschöpfte und deshalb nicht unter den Begriff der Umsetzung im Sinne des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG fiele.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 15.7.2004 - 6 P 15.03 -, a.a.O.; Cecior/Vallendar/Lechtermann/ Klein, a.a.O., § 72 Rn. 139, 139 a; ferner OVG NRW, Beschluss vom 26.6.1984 - CL 29/83 -, ZBR 1985, 118.

Die Änderung des Funktionsbereichs des Beteiligten zu 2. ist nicht lediglich als Reflex einer übergeordneten Organisationsmaßnahme zu sehen. Vorliegend bezieht sich die für die Aufgabenänderung maßgebliche Verfügung vom 9.12.2003 ausweislich ihres Betreffs ausschließlich auf die von dem Personalvertretungsmitglied durchgeführten Arbeiten und verknüpft die Maßnahme sachlich mit dessen persönlichen Eigenschaften (Qualifikation).

Für die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit der Maßnahme nach § 43 Satz 1 LPVG kommt es schließlich nicht darauf an, ob der Umsetzung sachliche und nachzuvollziehende Gründe zugrunde liegen. Dieser Umstand kann gegebenenfalls dazu führen, dass eine Zustimmungsverweigerung das dem Antragsteller bei seiner Beteiligung eingeräumte pflichtgemäße Ermessen überschreiten könnte, berührt jedoch nicht die Notwendigkeit der Beteiligung selbst.

Das nach alledem bestehende Zustimmungserfordernis des § 43 Satz 1 LPVG NRW ist auch nicht deshalb unbeachtlich, weil es mit höherrangigem Recht, insbesondere dem Verfassungsrecht unvereinbar wäre. Abgesehen davon, dass eine solche Unvereinbarkeit nicht ohne weiteres die Nichtanwendung der Norm zur Folge haben könnte, bestehen im vorliegenden Fall keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit dieses Zustimmungserfordernisses. Dies gilt auch angesichts der Rechtsprechung des BVerfG zur notwendigen demokratischen Legitimation für die Ausübung von Staatsgewalt und den daraus folgenden Grenzen für die Mitbestimmung.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.5.1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37.

Jene Entscheidung nimmt die Grenzen der Mitbestimmung in den Blick, welche sich ergeben, weil amtliches Handeln mit Entscheidungscharakter, das - mittelbar oder unmittelbar - nach außen wirkt, demokratischer Legitimation bedarf. Das BVerfG unterscheidet dabei unter Würdigung der beteiligungspflichtigen Maßnahmen danach, mit welchem Gewicht die der Mitbestimmung unterliegenden Maßnahmen die Wahrnehmung des Amtsauftrages berühren. Dabei gilt der Grundsatz: Je weniger die zu treffende Entscheidung typischerweise die verantwortliche Wahrnehmung des Amtsauftrages und je nachteiliger sie die Interessen der Beschäftigten berührt, desto weiter kann die Beteiligung der Personalvertretung reichen.

Der Schutzzweck des Zustimmungserfordernisses in § 43 Satz 1 LPVG NRW richtet sich ausschließlich auf das Innenverhältnis der Behörde, er betrifft nämlich allein die Funktionsfähigkeit der Personalvertretung und hat keinerlei konkrete Auswirkungen auf die - nach außen gerichtete - Wahrnehmung des Amtsauftrages. Das Demokratieprinzip steht daher der weitreichenden Befugnis der Personalvertretung aus § 43 Satz 1 LPVG NRW nicht entgegen. Auch mit Blick auf mögliche grundrechtlich geschützte Rechtspositionen des betroffenen Personalratsmitglieds bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Zustimmungserfordernis. Soweit solche Rechtspositionen gegenüber dem Dienstherrn bzw. dem öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber betroffen sein können, wird das Personalratsmitglied durch das - über den Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG weit hinausgehende - absolute, einer inhaltlichen gerichtlichen Kontrolle entzogene Vetorecht des Personalrats, vgl. BverwG, Beschlüsse vom 15.7.2004 - 6 P 15.03 -, a.a.O., und vom 1.3.1985 - 6 B 212.84 -, PersV 1986, 331, vorgehend OVG NRW, Urteil vom 11.9.1984 - 1 A 2221/82 -, PersV 1986, 332, zu § 47 Abs. 2 BPersVG; Cecior/Vallendar/ Lechtermann/Klein, a.a.O., § 43 Rn. 31, geschützt. Gegenüber einer "rechtswidrig" erteilten Zustimmung des Personalrats kann sich das betroffene Mitglied durch arbeitsgerichtliche Rechtsbehelfe zur Wehr setzen, sodass insoweit ebenfalls ein hinreichender Schutz sämtlicher betroffener Interessen gewährleistet ist.

Aufgrund des bisherigen Verfahrensverlaufs weist der Senat darauf hin, dass sich die (Rück-)Übertragung von Elektroarbeiten an Beschäftigte, deren fachliche Qualifikation den von der Beteiligten zu 1. zu beachtenden Vorgaben aus den Unfallverhütungsvorschriften oder auch aus vertraglichen Bindungen mit Energielieferanten nicht entsprechen, als rechtlich unmöglich darstellen dürfte. In welcher Weise die Beteiligte zu 1. den oben genannten Erfordernissen nachkommt, sei es durch Nachschulung beispielsweise des Beteiligten zu 2., der ausweislich des vorgelegten Verwaltungsvorgangs 1998 bereits an einem Seminar mit Praktikum zu für die Elektrofachkraft wichtigen DIN/VDE-Regeln teilgenommen hat, oder - wie geschehen - durch die Fremdvergabe der entsprechenden Arbeiten, obliegt weitgehend ihrem Organisationsermessen. Dies wird der Antragsteller bei der Ausübung seines pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen des durchzuführenden Zustimmungsverfahrens zu berücksichtigen haben.

Ende der Entscheidung