Judicialis Rechtsprechung

Der Kläger und mehrere weitere Forstbeamte des beklagten Landesverbandes standen zur Auswahl für zwei Beförderungsstellen als Forstamtsrat, die der Beklagte zu vergeben hatte. Die Verbandsversammlung des Beklagten fasste nach Durchführung des Auswahlverfahrens einen einheitlichen Beschluss, den Kläger und einen weiteren Beamten zu befördern; der Beschluss wurde unter dem Vorbehalt der späteren Zustimmung des Gesamtpersonalrats zur Beförderung des anderen Beamten getroffen. Als der Personalrat die Zustimmung zur Beförderung des anderen Beamten verweigerte und Zweifel an Inhalt und Rechtmäßigkeit des Beschlusses aufkamen, hob die Verbandsversammlung den Beschluss nach Beanstandung durch den Verbandsvorsteher mit einfacher Mehrheit auf, weil sie der Überzeugung war, für eine alleinige Beförderung des Klägers biete der Beschluss keine ausreichende rechtliche Grundlage. Dem Kläger wurde mitgeteilt, das Beförderungsverfahren werde als beendet angesehen. Der Kläger verfolgt mit der erhobenen Klage einen Anspruch auf Beförderung, hilfsweise auf Neubescheidung seines Beförderungsbegehrens. Das VG wies die Klage ab. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung blieb ohne Erfolg.

Gründe:

Es bestehen keine ernstlichen Zweifel daran, dass das VG die Klage auf Beförderung des Klägers unter entsprechender Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12, hilfsweise auf Neubescheidung seines Beförderungsbegehrens, im Ergebnis zurecht abgewiesen hat. Zur Begründung wird in dem angefochtenen Urteil ausgeführt, der Kläger könne aus dem Beschluss der Verbandsversammlung des Beklagten vom 29. 6. 2001 keinen Anspruch auf Beförderung ableiten, weil der Beschluss unter dem generellen Vorbehalt der Zustimmung des Gesamtpersonalrates zur (anderweitigen) Beförderung des Forstamtmannes L. gestanden habe und diese Zustimmung letztlich nicht erteilt worden sei. Auch aus anderen Rechtsvorschriften ergebe sich weder ein Anspruch auf Beförderung noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Beförderungsbegehrens. Der Dienstherr sei lediglich verpflichtet, über eine Bewerbung auf eine zu besetzende Stelle willkürfrei zu entscheiden; er sei jedoch nicht gehindert, ein eingeleitetes Bewerbungsverfahren aus sachlichen Gründen abzubrechen. Eine solche Entscheidung des Beklagten liege hier vor; es sei sachlich gerechtfertigt, zunächst eine Einigung mit dem Gesamtpersonalrat über die Beförderungsgrundsätze herbeizuführen und erst danach über eventuelle Beförderungen zu entscheiden.

Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung hat der Kläger hiergegen im Wesentlichen Folgendes eingewandt: Die Verbandsversammlung habe am 29. 6. 2001 einen teilbaren Beschluss gefasst. Dessen den Kläger betreffender (Teil-)Inhalt sei gewesen, ihn zu befördern. Erst nachträglich seien Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Beschlusses aufgekommen, weil in dem Beschluss zwei Beförderungsvorschläge aneinander gekoppelt worden seien; diesen Zweifeln habe ein anwaltliches Gutachten Rechnung getragen. Zu einer Aufhebung des Beschlusses sei es aber trotz Beanstandung durch den Verbandsvorsteher nicht gekommen. Der hierzu in der Sitzung der Verbandsversammlung am 19. 9. 2001 gefasste Beschluss sei nicht mit der satzungsgemäß erforderlichen Stimmenmehrheit getroffen worden. Somit bestehe weiterhin die Möglichkeit und Verpflichtung, den Kläger zu befördern. Ein Abbruch des Beförderungsverfahrens auf andere Art als durch Aufhebung des Beschlusses sei auf rechtmäßige Weise nicht möglich. Hierfür habe im Übrigen auch kein sachlicher Grund vorgelegen. Wie auch das Innenministerium in einer Stellungnahme zu den Vorgängen ausgeführt habe, sei ein mögliches Beförderungsverfahren rechtmäßig sowie sach- und zeitgerecht zuende zu bringen.

Dieses Vorbringen vermag die erstinstanzlich getroffene Entscheidung jedenfalls im Ergebnis nicht durchgreifend in Zweifel zu ziehen. Die Rechtsausführungen des Klägers betreffen den Ablauf des Beförderungsverfahrens in dem Zeitraum von dem seine Beförderung befürwortenden Beschluss der Verbandsversammlung bis zu den nachfolgenden Handlungsweisen der Verbandsversammlung bzw. des Verbandsvorstehers, die dazu geführt haben, dass der Kläger bis heute nicht zum Forstamtsrat ernannt worden ist. Weder verschafft aber der Beschluss der Verbandsversammlung vom 29. 6. 2001 dem Kläger einen Anspruch auf Ernennung zum Forstamtsrat (dazu nachfolgend 1.), noch hat er aufgrund etwaiger Verfahrensfehler bei der Beschlussfassung oder während des weiteren Verlaufs des Beförderungsverfahrens einen Anspruch auf erneute ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein Beförderungsbegehren (dazu nachfolgend 2.).

1. Grundsätzlich steht einem Beförderungsbewerber kein Recht auf Ernennung bzw. Beförderung zu, und zwar auch dann nicht, wenn er sämtliche Voraussetzungen hierfür erfüllt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. 7. 1994 - 2 B 134/93 - juris.dok.; Urteil vom 25. 4.l 1996 - 2 C 21/95 - juris.dok. u.st. Rspr.

Denn die Schaffung und Besetzung von Planstellen erfolgt allein im öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben und nicht in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten. Erst und nur wenn der Dienstherr eine vorhandene Stelle tatsächlich besetzen will, hat er die dafür erforderliche Ernennung des Beamten nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung vorzunehmen, Art. 33 Abs. 2 GG. Hieraus folgt ein Anspruch des Bewerbers auf rechtsfehlerfreie Anwendung der zu berücksichtigenden beamtenrechtlichen Vorschriften, vgl. BVerwG, Urteil vom 25. 8. 1988 - 2 C 51.86 - BVerwGE 80, 123 ff., jedoch nicht ein Anspruch auf Vornahme der Ernennung. Etwas anderes könnte sich im gegebenen Fall nur dann ergeben, wenn der fragliche Beschluss der Verbandsversammlung selbst bereits den Ernennungsakt darstellte, er eine Zusicherung der Ernennung enthielte oder er den Verbandsvorsteher mit den Kläger rechtlich unmittelbar begünstigender Wirkung gebunden hätte, die Ernennung vorzunehmen. Dies alles ist aber nicht der Fall.

Die Beschlussvorlage des Verbandsvorstehers zur Vorbereitung der Sitzung der Verbandsversammlung am 29. 6. 2001 hatte folgenden Wortlaut:

"Nach diesem Ergebnis schlage ich Ihnen die Forstamtmänner L. und S. zur Beförderung zu Forstamtsräten bei gleichzeitiger Einweisung in die Stelle der Bes.-Gr. A 12 BBesO zum nächstmöglichen Zeitpunkt vor. (...)"

Zu dieser Vorlage fasste die Verbandsversammlung in ihrer Sitzung folgenden Beschluss:

"Vorbehaltlich der Zustimmung des GPRs zu der Beförderung L.: ja = 10, Enthaltung = 1".

Dieser Beschluss beinhaltet unabhängig von der Frage seiner Teilbarkeit oder Unbedingtheit keinen den Kläger begünstigenden Verwaltungsakt. Weder stellt er selbst den Ernennungsakt dar, noch enthält er eine Zusicherung im Sinne des § 38 Absatz 1 Satz 1 VwVfG, den Kläger zum Forstamtsrat zu ernennen; auch bindet er den Verbandsvorsteher nicht mit den Kläger unmittelbar begünstigender Wirkung. Denn der Beschluss war insgesamt nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, § 35 Satz 1 VwVfG. Die Verbandsversammlung hat mit dem Beschluss vielmehr lediglich ihren internen Willensbildungsprozess zur vorgeschlagenen Beförderung u.a. des Klägers abgeschlossen. Der Verbandsvorsteher hätte im weiteren (normalen Verfahrens-)Verlauf den Beschluss vollziehen müssen, indem er die Ernennung des Klägers im Wege der Ausfertigung und Übergabe der Urkunde vorgenommen hätte. Dies ergibt sich aus § 12 der Satzung des Landesverbandes:

"1. Die Ernennung (...) der Beamten (...) erfolgt aufgrund eines Beschlusses der Verbandsversammlung. (...)

5. Die nach geltendem Recht auszustellenden Urkunden für Beamte (...) werden vom Verbandsvorsteher unterzeichnet."

Die Ernennung erfolgt nach dieser Regelung nicht durch den oder mit dem Beschluss der Verbandsversammlung, sondern aufgrund des Beschlusses. Rechtswirkung nach außen kommt damit erst und nur dem Ernennungsakt selbst zu. Dem steht auch nicht entgegen, dass der Beschluss in der Form einer mehrheitlich getroffenen und schriftlich dokumentierten Entschließung eines Selbstverwaltungsgremiums getroffen worden ist. Die innerorganisatorischen Entscheidungsstrukturen im Bereich des jeweiligen Dienstherrn folgen allein dem Organisationsrecht und seiner Organisationsgewalt; sie bestehen nicht im Interesse der Bediensteten. So beruht die Tatsache, dass im Zuständigkeitsbereich des Beklagten in Personalangelegenheiten, soweit Ernennungen vorzunehmen sind, die Verbandsversammlung entscheidet, der Verbandsvorsteher aber die Ernennungsurkunde ausstellt und aushändigt, auf den entsprechenden Regelungen des Gesetzes über den Landesverband Lippe (§§ 5 und 7) sowie der Satzung des Landesverbandes (§ 12 Nr. 1 und 5). Die Aufteilung der Kompetenzen zwischen Verbandsversammlung und Verbandsvorsteher folgt dabei - wie etwa auch im Kommunalrecht zwischen Rat und Bürgermeister - dem Gewichtigkeitsprinzip und Praktikabilitätsgesichtspunkten. Unmittelbare Rechtswirkung nach außen kann Beschlüssen der Verbandsversammlung dementsprechend nur beigemessen werden, wenn sie keines weiteren Vollziehungs- oder Umsetzungsaktes (durch den Verbandsvorsteher) mehr bedürfen, sondern sie aus sich heraus ein Außenrechtsverhältnis gestalten.

Vgl. zur fehlenden Außenwirkung eines Gemeinderatsbeschlusses bei der Schulaufhebung Sächs. OVG, Beschluss vom 24. 9. 2001 - 2 BS 196/01 - juris.dok.; ebenso hinsichtlich einer Schulverlegung durch Gemeinderatsbeschluss VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. 9. 1995 - 9 S 2352/95 - juris.dok.;

Letzteres trifft aber wegen der angeführten gesetzlichen und satzungsrechtlichen Regelungen im gegebenen Fall gerade nicht zu.

Schließlich spricht auch gegen eine Außenwirkung des Beschlusses, dass sein Inhalt dem Kläger nicht förmlich bekanntgegeben worden ist. Selbst wenn dem Kläger die Entscheidung der Verbandsversammlung auf nicht förmlichem Wege mitgeteilt worden wäre, könnte der Kläger hieraus keine Rechte herleiten. Es entspricht gefestigter Rechtsprechung, dass eine (formlose) Eröffnung der beabsichtigten Ernennung an den Beamten kein Recht auf Vornahme der Ernennung begründet, weil solchen Mitteilungen in der Regel ein Rechtsbindungswille des Dienstherrn fehlt und es sich um reine unverbindliche Absichtserklärungen handelt.

Vgl. zur Mitteilung, "bezüglich der Aushändigung der Ernennungsurkunde (...) vorzusprechen", BVerwG, Urteil vom 13. 12. 1978 - 6 C 56.76 - ZBR 1979, 331 ff.; zur Ruferteilung an einen Professor VG Wiesbaden, Urteil vom 20. 3. 1995 - 8/V E 844/93 -.

2. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf erneute ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Beförderung zum Forstamtsrat. Denn der Beklagte hat das Stellenbesetzungsverfahren in rechtlich nicht zu beanstandender Weise abgebrochen.

Der aus Art. 33 Abs. 2 GG folgende Anspruch des Beamten auf rechtsfehlerfreie Anwendung der Vorschriften über die Vornahme einer Ernennung nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung besteht nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann, wenn eine Ernennung in ein und demselben Besetzungsverfahren auch tatsächlich vorgenommen werden soll.

Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 25. 4.l 1996 - 2 C 21/95 -, BVerwGE 101, 112 ff., und vom 22. Juli 1999 - 2 C 14/98 - juris.dok.

Entscheidet sich der Dienstherr, trotz und nach Durchführung eines Auswahlverfahrens die Beförderung nicht vorzunehmen, berührt diese aus dem Organisationsrecht folgende organisationspolitische Entscheidung die Rechtsstellung des Beamten grundsätzlich nicht. Dementsprechend kann der Dienstherr sich in aller Regel auch dann noch gegen eine Vornahme der Ernennung entscheiden, wenn die Entschließung, welcher Bewerber auszuwählen ist, bereits getroffen wurde. Denn auch in diesem Fall greift der sachliche Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG in seiner subjektiven Ausrichtung nicht, der insofern ein Gleichheitsrecht nur bei der Vergabe eines öffentlichen Amtes gewährt. Das gleiche gilt unter Anwendung der die Verfassungsnorm konkretisierenden Ernennungs- und Beförderungsvorschriften des einfachen Rechts. Auch sie gewähren einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Durchführung des Ernennungsverfahrens und der Ernennungsentscheidung nur, soweit eine Ernennung auch tatsächlich erfolgt.

BVerwG, Urteil vom 25. 4. 1996 - 2 C 21/95 -, a.a.O.

Daraus folgt zugleich, dass der Dienstherr in jedem Stadium des Besetzungsverfahrens bis hin zum unmittelbaren Bevorstehen der Ernennung von einer Beförderung absehen, also das Verfahren ohne Vornahme einer Ernennung beenden darf.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. 4. 1996 - 2 C 21/95 -, a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 10. 4. 2003 - 6 B 143/03 - ; Hess. VGH, Beschluss vom 15. 5. 1992 - 1 TG 2485/91 -, ZBR 1993, 337 f.

Das ihm dabei zustehende weite organisationspolitische Ermessen, das sich wesentlich von dem Auswahlermessen bei einer Stellenbesetzung unterscheidet, ist nur durch das Erfordernis sachlicher Gründe für die Abbruchentscheidung begrenzt.

Von der Möglichkeit des Abbruchs hat der Beklagte hier Gebrauch gemacht. Die Verbandsversammlung hat in ihrer Sitzung am 19. 9. 2001 über die erfolgte Beanstandung des Beförderungsbeschlusses durch den Verbandsvorsteher beschlossen und zugleich ihren Beschluss vom 29. 6. 2001 mit 6 zu 4 Stimmen aufgehoben. Der Beklagte hat alsdann mit Schreiben vom 9. 10. 2001 dem Kläger gegenüber verbindlich zu erkennen gegeben, dass nach Aufhebung des Beschlusses vom 29. Juni 2001 durch die Verbandsversammlung das Beförderungsverfahren als beendet bzw. abgebrochen anzusehen sei. Die gleiche Mitteilung enthält auch der Widerspruchbescheid des Beklagten.

Rechte des Klägers wurden durch den Abbruch des Beförderungsverfahrens nicht verletzt. Es kann offen bleiben, ob der Beklagte nach Maßgabe seines Organisationsrechts (verfahrensrechtlich) verpflichtet war, den Beschluss der Verbandsversammlung vom 29. 6. 2001 durch einen Aufhebungsbeschluss aus der Welt zu schaffen, und welches Stimmenverhältnisses es dazu bedurfte. Denn wie bereits dargelegt, kann der Kläger mangels einer subjektiven Rechtsposition dabei etwa aufgetretene Verfahrensfehler nicht mit Erfolg geltend machen. Ebenso wie er keine Rechte aus dem positiven Beschluss für sich herleiten kann, ist es ihm auch versagt, die etwaige Verletzung objektiven Verfahrensrechts bei der Aufhebung des Beschlusses mit Erfolg zu rügen. Insofern unterscheidet sich die Rechtsstellung eines Beamten, der an einem abgebrochenen Beförderungsverfahren (erfolglos) teilgenommen hat, grundlegend von derjenigen eines Beamten, dessen Bewerbungsverfahrensanspruch in bezug auf ein bis zum Ende durchgeführtes Stellenbesetzungsverfahren in Rede steht. Nur im letzteren Fall kann der Beamte die der Berücksichtigung des Leistungsgrundsatzes dienende verfahrensrechtlich richtige Behandlung seiner Bewerbung verlangen.

Vgl. zum Bewerbungsverfahrensanspruch nur zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 16. Dezember 2004 - 1 B 1576/04 -; hinsichtlich der Anforderungen an die Abbruchentscheidung wohl zu weitgehend dagegen Hess. VGH, Beschluss vom 15. 5. 1992 - 1 TG 2485/91 -, a.a.O., wonach die Abbruchentscheidung am Maßstab des Bewerbungsverfahrensanspruchs zu messen sei.

Maßgeblich ist damit allein, ob für den Abbruch des Beförderungsverfahrens ein sachlicher Grund bestand. Dies ist, worauf auch das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend abgehoben hat, der Fall: Der mehrheitliche Teil der Verbandsversammlung war, nachdem der Verbandsvorsteher den Beschluss vom 29. 6. 2001 beanstandet hatte und Rechtsgutachten über die Wirksamkeit bzw. Rechtmäßigkeit des Beschlusses eingeholt worden waren, zu der Auffassung gelangt, dass das Beförderungsverfahren mit einem Verfahrensfehler behaftet gewesen sei. Hinzu kam, dass im Zusammenhang mit der Zustimmung des Gesamtpersonalrates zu den angestrebten Beförderungen Zweifel an der Berechtigung des Klägers aufgekommen waren, bei den entsprechenden Beratungen und der Beschlussfassung des Gesamtpersonalrates in eigenen Angelegenheiten mitwirken zu dürfen. Unabhängig davon, ob diese Rechtsauffassungen - insbesondere hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom 29. 6. 2001 - zutreffend waren, besteht jedenfalls kein Anlass dafür, Motive dieser Art als ermessensmissbräuchlich oder willkürlich anzusehen. Zum einen hatte der Beklagte zur Absicherung der Rechtsauffassung des Verbandsvorstehers Rechtsauskünfte sowohl eines Rechtsanwalts als auch des Innenministeriums eingeholt und sich in Kenntnis dieser gutachtlichen Stellungnahmen in der Verbandsversammlung vom 19. 9. 2001 durch Aufhebung von dem Beschluss gelöst. Eine solche Vorgehensweise ist auch dann nicht als willkürlich oder unsachlich zu bezeichnen, wenn die eingeholten Rechtsauskünfte fehlerhaft gewesen sein sollten. Begründete Zweifel des Dienstherrn an dem rechtmäßigen Ablauf eines Beförderungsverfahrens können deshalb ohne weiteres ein sachlicher Grund sein, das Verfahren abzubrechen, weil es im organisatorischen Ermessen des Dienstherrn liegt, das Risiko eines Unterliegens in einem möglichen Rechtsstreit eines unterlegenen Konkurrenten oder - wie hier - in einem personalvertretungsrechtlichen Verfahren als zu hoch einzuschätzen. Daher muss es dem Dienstherrn möglich sein, zur Vermeidung eines solchen Risikos das (vermeintlich) fehlerhafte Verfahren ohne Beförderung zu beenden. Zum anderen können etwa auch rein organisationspolitische Erwägungen sachliche Gründe für den Abbruch eines Stellenbesetzungsverfahrens darstellen, vgl. zum Abbruch eines Beförderungsverfahrens für eine C- 3 Stelle, weil eine "Hausberufung" verhindert werden sollte, BVerwG, Urteil vom 22. 7. 1999 - 2 C 14/98 - a.a.O., ohne dass es darauf ankäme, ob die dabei angestrebten Konsequenzen später auch tatsächlich eintreten. Die Grenze des dem Dienstherrn zustehenden weiten Organisationsspielraumes wird in aller Regel erst dann überschritten sein, wenn die zugrundeliegenden Motive etwa jeglichen Sachbezug vermissen lassen oder sie sich als bewusste/gewollte Benachteiligung des jeweiligen Beamten offenbaren.

(.......)

Ende der Entscheidung