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Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Urteil verkündet am 21.04.2005
Aktenzeichen: 1 A 265/04
Rechtsgebiete: GG, LBG, GKG, BVO NRW


Vorschriften:

GG Art. 2 Abs. 1
LBG § 88
LBG § 102
LBG § 102 a
LBG § 102 d
GKG § 2
GKG § 23
BVO NRW § 15 Abs. 2
1. Überträgt eine Gemeinde die Bearbeitung der Beihilfeangelegenheiten ihrer Beamten nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit auf einen Kreis, stellt die damit verbundene Weitergabe bzw. Überlassung persönlicher Daten einen Eingriff in das Recht der betroffenen Beamten auf informationelle Selbstbestimmung dar.

2. Nach derzeitiger Rechtslage fehlt es in Nordrhein-Westfalen für die Rechtfertigung eines solchen Eingriffs an der erforderlichen (formell-)gesetzlichen Grundlage. Eine solche gesetzliche Grundlage findet sich insbesondere weder in den Vorschriften der §§ 102 ff. LBG über den Umgang mit Personalakten noch im Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit oder in § 88 LBG i.V.m. § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO.


Tatbestand:

Die kreisangehörige Gemeinde S. hatte die Bearbeitung der Beihilfeangelegenheiten ihrer Beamten im Wege mandatierender öffentlich-rechtlicher Vereinbarung nach § 23 Abs. 1 GkG auf den Kreis S. übertragen. Zu diesem Zweck sollten dem Kreis neben den Beihilfeanträgen auch die Beihilfeakten der Beamten überlassen werden. Hiergegen wandte sich der Kläger als Beamter der Gemeinde S. mit der Begründung, die Überlassung seiner beihilferelevanten Daten an den Kreis greife in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Das VG gab der Unterlassungsklage statt. Die Berufung der Beklagten blieb erfolglos.

Gründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

Die Klage ist zulässig und begründet.

(...)

Der Kläger hat gegen die Beklagte einen Anspruch darauf, dass sie es unterlässt, seine Beihilfeanträge und Beihilfeakten dem Kreis S. zu Bearbeitungszwecken zu überlassen. Dieser Unterlassungsanspruch leitet sich aus dem Gewährleistungsgehalt der (Freiheits-)Grundrechte ab und besteht als Eingriffsabwehranspruch, wenn durch ein hoheitliches Verhalten eines öffentlichen Rechtsträgers rechtswidrig in eine grundrechtlich geschützte Rechtsposition eingegriffen wird und der Eingriff noch andauert bzw. seine Fortsetzung konkret zu befürchten steht.

Vgl. dazu allgemein etwa Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Auflage 1998, S. 285 ff., 300 f., 307 ff.; zur Ableitung entsprechender Ansprüche aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn bei Eingriffen in Persönlichkeitsrechte des Beamten BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - 2 C 10.02 - BVerwGE 118, 10 ff.

Die Behandlung von Beihilfedaten des Klägers durch seinen Dienstherrn unterfällt dem Schutzbereich des dem Kläger zustehenden Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. 1 Abs. 1 GG bzw. auf Schutz seiner personenbezogenen Daten nach Art. 4 Abs. 2 Verf NRW. Diese im Kern wesens- und inhaltsgleichen Grundrechte gewährleisten, dass es grundsätzlich in die Befugnis des Einzelnen fällt, selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen - das heißt auf ihn bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren - Daten zu bestimmen.

Vgl. grundlegend: BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209 u.a./83 -, BVerfGE 65, 1 (41 ff.).

Das Recht bezieht sich seinem Inhalt nach nicht nur auf den Bereich der automatisierten Datenverarbeitung, sondern erfasst jede Form der Informationsverarbeitung und -weitergabe.

Vgl. z.B. Kathke, Personalaktenrecht, 1994, Rdnr. 17 m.w.N. aus der Rechtsprechung des BVerfG.

Grundsätzlich steht es nicht nur Privatpersonen, sondern auch den Beamten bzw. Ruhestandsbeamten gegenüber ihrem Dienstherrn zu.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.2.1988 - 2 BvR 522/87 - DVBl. 1988, 530; OVG NRW, Urteil vom 2./9.10.1986 - 1 A 2877/84 - ZBR 1987, 151; Kathke, a.a.O., Rdnr. 20; Werres, Das Outsourcing der Beihilfebearbeitung aus verfassungsrechtlicher Sicht, ZBR 2001, 429 (432).

Dieses Recht steht im Mittelpunkt des vorliegenden Rechtsstreits. Denn Beihilfeakten und -anträge einschließlich der beigefügten Anlagen (Arztrechnungen, Rezepte, Stellungnahmen zu Ereignissen wie Unfällen etc.) enthalten personenbezogene Daten des Betroffenen, darunter insbesondere Daten zur Krankheitsgeschichte, (wird ausgeführt).

Der Dienstherr verletzt den Anspruch des Beamten auf Wahrung seiner Persönlichkeitsrechte in Gestalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, wenn er höchstpersönliche Daten, wie sie in Beihilfeakten enthalten sind, an Dritte weitergibt oder ihnen überlässt, ohne dazu gesetzlich ermächtigt zu sein. Denn das Persönlichkeitsrecht in der Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung erlaubt Einschränkungen nur, wenn sie durch Gesetz zugelassen sind.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209 u.a./83 - a.a.O.

Nach diesen Maßgaben steht dem Kläger im gegebenen Fall der geltend gemachte Unterlassungsanspruch zu, weil die Weitergabe bzw. Überlassung seiner beihilferechtlichen Daten an den Kreis einen Eingriff in das ihm zustehende Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellt (nachfolgend 1.), der nach derzeitiger Rechtslage in Nordrhein-Westfalen ohne die erforderliche gesetzliche Grundlage erfolgt (nachfolgend 2.).

1. Die Weitergabe bzw. Überlassung der in den Beihilfeakten enthaltenen Daten des Klägers an den Kreis enthält einen Eingriff in den Schutzbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts des Klägers in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Dieser Eingriff besteht unabhängig davon, ob der Kläger seine Beihilfeanträge zunächst weiterhin bei der Beklagten einreicht und diese die Anträge sodann an den Kreis weiterleitet, oder ob der Kläger infolge der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen der Beklagten und dem Kreis gehalten ist, die Anträge selbst beim Kreis einzureichen. Entscheidend ist nicht die Weitergabe der Daten durch aktives Handeln der Beklagten im Einzelfall, sondern vielmehr, dass die Beklagte sich durch Abschluss der Vereinbarung und Auflösung ihrer eigenen Beihilfebearbeitungsstelle der Möglichkeit begeben hat, die beihilferelevanten Daten des Klägers gegen den Zugriff anderer Stellen zu schützen und stattdessen jene Daten ohne Einwilligung des Klägers dem Zugriff dieser anderen Stellen durch Überlassung der Akten und Anträge preisgibt.

Ähnlich Werres, a.a.O., S. 432; im Ergebnis für einen Eingriff sprechend auch Battis/Kersten, a.a.O., 145 (150 f.)

Der Eingriff wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass sich durch die mandatierende öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen der Beklagten und dem Kreis S. nach § 23 Abs. 1 2. Halbsatz GkG nach Auffassung der Beklagten lediglich die Organisation der Bearbeitung geändert hat, die Beklagte aber weiterhin Trägerin der Aufgabe bleibt (vgl. § 2 der Vereinbarung).

Vgl. zur sog. mandatierenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung im Sinne des § 23 Abs. 1 2. Halbsatz GkG OVG NRW, Beschluss vom 7.10.2003 - 1 A 3210/03 -.

Für die Frage, ob ein Grundrechtseingriff vorliegt, kommt es nämlich nicht auf die (rein objektiv-rechtlich zu beurteilende) organisationsrechtliche Zulässigkeit der Maßnahme an, sondern darauf, ob sie in ihrer subjektiv-rechtlichen Ausrichtung ein Grundrecht des Betroffenen nachhaltig beeinträchtigt. Dies ist aber der Fall, soweit der Kläger auf eine von ihm nicht durch Zustimmung gebilligte Bearbeitung seiner Beihilfeanträge durch den Kreis S. verwiesen wird.

An einem Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf Schutz der personenbezogenen Daten fehlt es auch nicht etwa deshalb, weil die Übertragung der Beihilfebearbeitung auf eine Körperschaft öffentlichen Rechts erfolgt ist und nicht auf einen Privaten.

Vgl. zum Gesetzesvorbehalt bei der Verlagerung der Beihilfebearbeitung auf eine privatrechtliche Versicherung OVG NRW, Urteil vom 23.9.2003 - 15 A 1973/98 - juris.; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 19.4.2002 - 2 A 10209/02 - ZBR 2002, 368 f.

Ein Eingriff ist dabei auch nicht deswegen zu verneinen, weil das Recht des Beamten auf informationelle Selbstbestimmung seinem Dienstherrn gegenüber möglicherweise bestimmten Geltungseinschränkungen bzw. Einschränkungen seiner Reichweite unterliegt, die letztlich in dem Beamtenverhältnis als umfassenden Dienst- und Treueverhältnis wurzeln.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.2.1989 - 2 B 129/88 - NJW 1989, 1942; Urteil vom 28.8.1986 - 2 C 51.84 - BVerwGE 75, 17 ff.

Solche Grundrechtseinschränkungen können nämlich nur in dem internen Verhältnis zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn in Betracht kommen. Soweit außerhalb des Dienstherrn stehenden Rechtssubjekten personenbezogene Daten des Beamten durch Handlungen des Dienstherrn zugänglich gemacht werden sollen, besteht das Recht des Beamten auf Schutz dieser Daten uneingeschränkt. Denn durch eine Weitergabe der Daten an Dritte werden die durch das Dienst- und Treueverhältnis - in welcher Form auch immer - gezogenen Grenzen, innerhalb derer rechtliche Sonderbeziehungen bestehen (können), überschritten. Ob die Daten dabei an Privatrechtssubjekte oder an andere öffentlich-rechtliche Rechtsträger weitergegeben werden, ist für die Frage der Geltung des Grundrechts und des Eingriffs in dieses Grundrecht unerheblich.

2. Die Weitergabe der beihilferelevanten Daten des Klägers an den Kreis S. verletzt den Kläger in seinem Recht auf Schutz seiner persönlichen Daten. Denn die Bekanntgabe von Teilen der Personalakte an Stellen außerhalb der Organisation des Dienstherrn bedarf einer Regelung in einem formellen und materiellen Gesetz. Hieran fehlt es.

a) Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) bzw. Schutz der personenbezogenen Daten (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Verf NRW) ist nicht schrankenlos gewährleistet, sodass staatliche Eingriffe im Allgemeininteresse oder wie hier im dienstlichen Interesse, welche die geschützten Daten betreffen, nicht gänzlich ausgeschlossen, sondern unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind. Auf der Grundlage der Rechtsprechung des BVerfG bedürfen Eingriffe in das in Rede stehende Grundrecht einer verfassungsmäßigen formellen und materiellen gesetzlichen Grundlage, und zwar einer solchen, die hinreichend klar formuliert ist und aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang des Eingriffs für die Betroffenen erkennbar bestimmen lassen. Außerdem muss das Eingrifssgesetz den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren; schließlich können in diesem Zusammenhang auch verfahrens- und organisatorische Schutzvorkehrungen geboten sein.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209 u.a./83 -, a.a.O. S. 43 f.; Kathke, a.a.O., Rdnr. 19.

Für das Verfassungsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen ist das Erfordernis eines formellen Gesetzes in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Verf NRW sogar ausdrücklich bestimmt.

b) Eine solche formell-gesetzliche Grundlage für die vom Kläger beanstandete Verfahrensweise der Beklagten liegt nicht vor. Sie findet sich weder im Landesbeamtengesetz noch in der Beihilfenverordnung oder im Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG).

aa) Die Regelungen der §§ 102 ff. LBG (gleichlautend §§ 90 ff. BBG und die Rahmenregelungen der §§ 56 ff. BRRG), eingefügt durch das Sechste Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 6.7.1993 (GV. NRW 1993, S. 468), in Umsetzung der bundesrechtlichen Regelungen durch das Neunte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 11.6.1992 (BGBl. I, S. 1030), stellen abschließende Sonderregelungen über den Umgang mit personenbezogenen Daten des Beamten, die sich im Besitz des Dienstherrn befinden, dar.

Vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - 2 C 10.02 - a.a.O.; Kathke, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Teil C, § 102 Rdnr. 156; a.A. Battis/Kersten, ZBR 2000, 145 (152).

Zu diesen personenbezogenen Daten gehören auch die in der sogenannten Beihilfeakte gesammelten Unterlagen über Beihilfe, die nach § 102 a LBG (gleichlautend § 90 a BBG, § 56 a BRRG) Bestandteil der Personalakten sind und besonderen Aufbewahrungs- und Bearbeitungsanforderungen unterliegen.

In den Regelungen zum Umgang mit Personalakten findet sich keine - den für ein Eingriffsgesetz dargestellten Anforderungen an hinreichende Normenklarheit entsprechende - Ermächtigung des Dienstherrn, Beihilfedaten seiner Beamten aus seiner Sphäre heraus nach außen weiterzugeben. Das Argument der Beklagten, die Vorschriften enthielten auch kein ausdrückliches Verbot einer Übertragung der Beihilfebearbeitung, stellt nicht in Frage, dass die §§ 102 ff. LBG ein umfassendes und abschließendes Regelungssystem über den Umgang mit Personalakten enthalten, die sich im Besitz des Dienstherrn befinden, und sich dort eine gesetzliche Grundlage für den in Rede stehenden Grundrechtseingriff nicht finden lässt.

Das VG hat den Inhalt und systematischen Zusammenhang der Vorschriften der §§ 102 bis 102 g LBG zutreffend herausgearbeitet (wird ausgeführt).

Die Vorschrift des § 102 d LBG räumt dem Dienstherrn nach derzeitiger Gesetzeslage zumindest im Grundsatz nicht die Befugnis ein, Teile von Personalakten - hier in Gestalt von Beihilfeanträgen und -akten - ohne Einwilligung des Beamten an eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts abzugeben. Ein von diesem Grundsatz abweichender, ausdrücklich geregelter Fall liegt hier nicht vor.

Die Vorlage von Personalakten an andere Stellen als die personalverwaltende Dienststelle ist im Absatz 1 des § 102 d LBG vom Vorliegen bestimmter, letztlich enger Voraussetzungen abhängig gemacht worden. Diese grenzen zum einen - in aufzählender Weise - den Kreis der in Betracht kommenden Behörden/Stellen näher ein, zum anderen knüpfen sie die Weitergabe der Personalakte an bestimmte Zwecke. Die zumindest ganz überwiegende Zahl der erfassten Fälle betrifft dabei ersichtlich die Weitergabe allein an solche Behörden (Stellen), die demselben Dienstherrn wie die mitteilende Stelle zugehören. Das trifft zunächst zweifellos für die "oberste Dienstbehörde" (§ 3 Abs. 1 Satz 1 LBG) zu, gilt zumindest regelmäßig aber auch für "eine im Rahmen der Dienstaufsicht (des betreffenden Dienstherrn) weisungsbefugte Behörde", also insgesamt für die Fälle des Satzes 1. Soweit der Satz 2 lediglich betreffend den Unterfall der Mitteilung an "Behörden eines anderen Geschäftsbereichs" ausdrücklich den Zusatz "desselben Dienstherrn " enthält, ist dies nicht so zu verstehen, dass jene Beschränkung den weiteren dort geregelten Unterfall der Mitteilungen an Behörden "desselben Geschäftsbereichs" nicht erfassen soll. Sie wird vielmehr auch für jenen Unterfall vom Gesetz (stillschweigend) vorausgesetzt. Das erschließt sich mittelbar aus der inhaltlichen (Zweck-)Vorgabe, dass die Vorlage der Personalakte in diesem Fall "zur Vorbereitung oder Durchführung einer Personalentscheidung notwendig" sein muss. Zu Personalentscheidungen betreffend Beamte sind aber allein Dienststellen des jeweiligen Dienstherrn befugt und nicht solche eines anderen Dienstherrn; Letztere haben allenfalls an der Entscheidung mitzuwirken. § 102 d Abs. 1 Satz 3 LBG enthält schließlich eine Sonderregelung für die Weiterleitung der Personalakte an Ärzte, die im Auftrag der personalverwaltenden Behörde ein Gutachten zu erstellen haben. Werden somit andere juristische Personen des öffentlichen Rechts, also solche außerhalb der Organisation des Dienstherrn, von den Regelungen des § 102 d LBG grundsätzlich nicht erfasst, so fallen sie nach der Systematik der Vorschrift mit unter den Absatz 2, sind sie also als "Dritte" zu behandeln. Für diese "Dritten besteht indes nur die - zudem an weitere einschränkende Voraussetzungen geknüpfte - Möglichkeit der Auskunftserteilung, über die im vorliegenden Verfahren nicht gestritten wird.

Der Kreis S. zählt nicht zu den in § 102 d Abs. 1 LBG genannten Behörden, insbesondere ist er keine im Verhältnis zu der Beklagten im Rahmen der Dienstaufsicht weisungsbefugte Behörde. Dem Landrat des Kreises obliegt zwar die allgemeine Rechtsaufsicht gegenüber der Beklagten als kreisangehöriger Gemeinde (§ 117 Abs. 1 Satz 1 GO). Ob diese von dem Begriff "Dienstaufsicht" in § 102 d Abs. 1 Satz 1 LBG mitumfasst wird, mag dahinstehen. Nach der zwischen der Beklagten und dem Kreis geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung wird der Kreis im Rahmen der Beihilfebearbeitung nämlich in keiner Weise in einer aufsichtsbehördlichen Funktion tätig.

Der Kreis rückt auch nicht in die Rechtsstellung der Beklagten als Dienstherrin des Klägers ein, wenn er die Beihilfebearbeitung übernimmt; ebenso führt die Verlagerung der Beihilfebearbeitung nicht zu einer Aufgabenübertragung im organisationsrechtlichen Sinne. Denn nach der gemäß § 23 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 GkG geschlossenen Vereinbarung bleiben die Rechte und Pflichten der Beklagten gegenüber dem Kläger als beihilfeberechtigtem Beamten bestehen.

Diese Aufzählung der umgangsbefugten Stellen in § 102 d Abs. 1 LBG ist mit Blick auf die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Qualifizierung der Vorschriften über den Umgang mit Personalakten abschließend und hat nicht lediglich exemplarischen Charakter.

Vgl. aber in letzterem Sinne Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, § 90 d Rdnr. 4 ff.

Dies erweist sich bereits mit Blick auf die Entstehungsgeschichte der Norm. Nach dem Willen des Bundesgesetzgebers bei der Neuregelung des Personalaktenrechts zum 1.1.1993 sollte die Vorlage von Personalakten außer an die genannten Behörden nur noch an Ärzte gestattet werden, wohingegen die Übersendung der Personalakte an Behörden eines anderen Dienstherrn an das Einverständnis des Beamten gebunden bleiben sollte.

Vgl. die Begründung des Entwurfs eines Neunten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften, BT-Drs. 12/544, S. 19.

Es ist weiter zu berücksichtigen, dass bei Annahme einer lediglich exemplarischen Aufzählung möglicher Adressaten der Personalaktenvorlage in § 102 d Abs. 1 LBG die Vorschrift dem für ein Eingriffsgesetz geltenden Gebot hinreichender Normklarheit nicht mehr gerecht würde. Dieses Gebot erfordert, wie bereits dargestellt, dass sich Voraussetzungen und Umfang der Grundrechtsbeschränkung klar und für den Betroffenen erkennbar aus der Eingriffsnorm ergeben.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209 u.a./83 - a.a.O., S. 44.

An welche weiteren Stellen die Vorlage der Personalakten über die gesetzlich erwähnten hinaus unter diesen Umständen zulässig sein sollte, lässt sich den gesetzlichen Regelungen dann nicht mehr eindeutig entnehmen.

Ob § 102 d Abs. 1 LBG eine Vorlage von Personalakten an Behörden eines anderen Dienstherrn im Falle eines bevorstehenden Dienstherrnwechsels zulässt, so etwa im Vorfeld einer beabsichtigten Versetzung des Beamten zu einem anderen Dienstherrn, vgl. in diesem Sinne Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, a.a.O., Rdnr. 7, zur nach dortiger Auffassung erlaubten Vorlage der Personalakte an die aufnehmende Dienststelle im Falle der Versetzung des Beamten zu einem anderen Dienstherrn, braucht hier nicht entschieden zu werden. Um einen solchen Fall geht es vorliegend nicht. Der Kläger wechselt nicht in den Bereich des Kreises S. als Dienstherrn, und der Kreis tritt auch umgekehrt nicht in die Funktion seines bisherigen Dienstherrn ein.

Schließlich kann die Beklagte dem dargestellten Verständnis der Vorschriften der §§ 102 ff. LBG nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Schutzzweck der Normen über die Führung von Personalakten werde nicht verletzt, sondern gerade gefördert, wenn der Kreis als Juristische Person des Öffentlichen Rechts die Beihilfebearbeitung übernehme, weil auf diese Weise das Abschottungsgebot des § 102 a LBG besser eingehalten werden könne und der Kreis wie die Beklagte selbst an die Bestimmungen des Landesbeamtengesetzes zum Personalaktenrecht gebunden sei. Inhalt des Gesetzesvorbehalts ist das Erfordernis eines formellen Gesetzes zur Rechtfertigung eines Eingriffs in ein subjektives Recht. Davon zu trennen ist die Frage, ob ein solches Gesetz materiell-rechtlich unbedenklich wäre, mit anderen Worten, ob der Gesetzgeber regeln könnte, dass auch eine andere Stelle als der Dienstherr - etwa eine andere juristische Person des Öffentlichen Rechts - die Bearbeitung und Aufbewahrung von Personalakten übernimmt. (wird ausgeführt)

Dementsprechend kommt es entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht entscheidungserheblich darauf an, ob eine dienstherrnfremde Stelle die Einhaltung des Gebotes der Abschottung von Beihilfeakten effektiver garantieren könnte als der Dienstherr selbst. Das Gebot der Abschottung von Beihilfeakten ist nicht Selbstzweck, sondern eine spezielle Ausprägung des Grundsatzes, dass die Personalakten vom Dienstherrn selbst geführt werden (müssen). Es hat allein den Sinn zu gewährleisten, dass Beihilfeakten ausschließlich zweckentsprechend verwendet werden und der personalführenden Stelle des Dienstherrn, die für sonstige den Beamten betreffenden Entscheidungen zuständig ist, nicht zur Kenntnis gelangen. Der Regelung des § 102 a LBG könnte zwar der Sache nach ebenso Rechnung getragen werden, wenn die Führung der Beihilfeakten auf eine dienstherrnfremde Stelle übertragen würde. Unbeschadet einer dadurch bewirkten Effektivitätssteigerung wäre in diesem Fall jedoch der allgemeine Schutzzweck der Vorschriften über Personalaktenführung berührt, der - neben dem Schutz dienstlicher Interessen - darin liegt, die persönlichen und privaten Daten des Beamten vor jeglichem fremden Zugriff zu schützen.

Vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf des Neunten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften, a.a.O. S. 10.

Diese auf Vertrauensschutz angelegten Bestimmungen sollen gewährleisten, dass sensible persönliche Daten des Beamten das rechtliche Umfeld, das hier durch den das Dienstverhältnis zu dem jeweiligen Dienstherrn bestimmenden öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treuegedanken gekennzeichnet ist, nicht verlassen, weil grundsätzlich nur in diesem Bereich das höchstmögliche Maß an Datensicherheit erreicht werden kann.

OVG Rh.-Pf., Urteil vom 19.4.2002 - 2 A 10209/02 - a.a.O.

(...)

bb) § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO, eingefügt in die Beihilfenverordnung durch die Achtzehnte Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung -BVO - vom 17.9.2002, GV. NRW, S. 449, stellt für sich genommen keine dem Parlamentsvorbehalt genügende Rechtsgrundlage für die Überlassung der Beihilfeunterlagen an den Kreis Soest dar. Die Regelung ist untergesetzliche Rechtsvorschrift, die nur in Verbindung mit einem formellen Gesetz einen Grundrechtseingriff wie hier rechtfertigen kann. Nach Maßgabe dieser Voraussetzungen stellt § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO weder in Verbindung mit § 23 GkG noch in Verbindung mit § 88 LBG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für einen Grundrechtseingriff in Gestalt der Weitergabe der Beihilfedaten an den Kreis dar.

Gemäß § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO können die Gemeinden und Gemeindeverbände eine Übernahme der Beihilfefestsetzung nach § 23 Abs. 1 GkG vereinbaren. Diese mit Wirkung zum 1.10.2002 geschaffene Möglichkeit ist der in § 15 Abs. 2 1. Alt. BVO enthaltenen Regelung nachgebildet, wonach die Gemeinden und Gemeindeverbände die kommunalen Versorgungskassen mit der Festsetzung der Beihilfe beauftragen können, soweit dies gesetzlich zugelassen ist. Für den Bereich der kommunalen Versorgungskassen regelt § 2 Abs. 2 VKZVKG, Gesetz über die kommunalen Versorgungskassen und Zusatzversorgungskassen im Lande Nordrhein-Westfalen -VKZVKG - vom 8. April 1975, GV. NRW, S. 286, in der Fassung der Bekanntmachung vom 6.11.1984, GV. NRW, S. 694, dass die kommunalen Versorgungskassen auf Antrag der Mitglieder u.a. auch die Berechnung und Zahlung der Beihilfe übernehmen können.

Im Bereich der Verlagerung der Beihilfebearbeitung auf eine andere Gemeinde oder einen Gemeindeverband bilden diesen organisationsrechtlichen Hintergrund die Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 26.4.1961, GV. NRW, S. 190, in der Fassung der Bekanntmachung vom 1.10.1979, GV. NRW, S. 621.

(...)

Es kommt für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nicht darauf an, ob eine solche Aufgaben(erfüllungs-)übertragung auch im Bereich der Beihilfe organisationsrechtlich in rechtmäßiger Weise auf § 23 i.V.m. § 1 GkG gestützt werden kann. Entscheidend ist vielmehr, dass die Vorschriften des GkG ausschließlich organisationsrechtlicher bzw. kompetenzrechtlicher Natur sind. Die Bestimmungen des GkG regeln lediglich, unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband (nicht näher bestimmte) Aufgaben auf eine andere Gemeinde oder einen anderen Gemeindeverband übertragen kann. Davon zu trennen ist die hier maßgebliche Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde als Dienstherr grundrechtlich geschützte Beihilfedaten an eine dienstherrnfremde Stelle weitergeben darf. Diese Fragestellung wird von den Vorschriften des GkG weder ausdrücklich noch deren Sinngehalt nach erfasst. Das GkG enthält keine Regelungen über die Übertragung von Beihilfebearbeitung oder über die Weitergabe von personenbezogenen Daten von Beamten an andere Gemeinden oder Gemeindeverbände. Eine - zudem noch dem Gebot der Normenklarheit entsprechende - Eingriffsermächtigung in Bezug auf das subjektive Recht des Klägers auf Schutz seiner personenbezogenen Daten lässt sich daher aus den Vorschriften des GkG in Verbindung mit § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO nicht ableiten.

Auf die vom Vertreter des öffentlichen Interesses aufgeworfene Frage, warum dann bislang die Übertragung der Beihilfebearbeitung auf die kommunalen Versorgungskassen nach § 2 Abs. 2 VKZVKG i.V.m. § 15 Abs. 2 1. Alt. BVO unbeanstandet geblieben sei, vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.9.2003 - 15 A 1973/98 -, juris, dort in einem obiter dictum eher beispielhaft erwähnt, kommt es für die hier zu treffende Entscheidung nicht an. Mit § 2 VKZVKG liegt immerhin ein Gesetz im formellen und materiellen Sinne vor, das die Möglichkeit der Beihilfesachbearbeitung durch einen Dritten ausdrücklich regelt. Inwieweit durch diese Bestimmungen den bundesverfassungsgerichtlichen Anforderungen an ein Eingriffsgesetz genügt wird und ob eine solche Regelung vor dem Hintergrund der bundesgesetzlichen Rahmenregelung der §§ 56 ff. BRRG Bestand haben kann, bedarf im vorliegenden Fall weder der Prüfung noch der Entscheidung.

Schließlich gewährt auch § 88 LBG dem Verordnungsgeber der Beihilfenverordnung keine Ermächtigung, durch Weitergabe von Beihilfedaten nach außen in Persönlichkeitsrechte des Beihilfeberechtigten einzugreifen.

Dabei kann offen bleiben, ob die in Satz 4 der Vorschrift geregelte Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung den Verordnungsgeber in organisationsrechtlicher Hinsicht befugt, die Bearbeitung von Beihilfeanträgen auf eine dienstherrnfremde Stelle zu übertragen. § 88 LBG enthält sich einer Vorgabe dazu, welche organisatorische Einheit für die Beihilfebearbeitung und -festsetzung zuständig ist. Die Ermächtigung in § 88 Satz 4 LBG zum Erlass einer Rechtsverordnung, die "das Nähere" regeln soll, umfasst daher grundsätzlich auch die Befugnis des Verordnungsgebers, die zuständigen Stellen für die Bearbeitung und Festsetzung der Beihilfe zu bestimmen, wie sie in § 13 Abs. 1 und § 15 BVO erfolgt ist. Ob Einschränkungen dieser Ermächtigung mit Blick darauf geboten sind, dass das gesamte Beihilferecht Ausprägung der Fürsorgepflicht des jeweils betroffenen Dienstherrn ist, vgl. nur Senatsurteile vom 23.11.2003 - 1 A 475/00 - und vom 25.3.2004 - 1 A 4814/00 -, sodass § 88 Satz 4 LBG auch nur in diesem Rahmen (dienstherrninterne) Zuständigkeitsregelungen ermöglicht, braucht hier nicht entschieden zu werden.

Denn entgegen den von der Beklagten vorgetragenen Argumenten geht es vorliegend nicht um die organisationsrechtliche Zulässigkeit der Übertragung von Beihilfesachbearbeitung, sondern allein darum, ob eine Weitergabe von Daten des Beihilfeberechtigten an Stellen außerhalb des Dienstherrn von § 88 LBG i.V.m. § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO gedeckt sein kann. Dabei mag zwar in seinen Auswirkungen das eine vom anderen nicht zu trennen sein; streitentscheidend ist hier aber nur die letztere Frage.

Insofern ist von Folgendem auszugehen: § 88 LBG und die Vorschriften der §§ 102 ff. LBG - Letztere jedenfalls mit Blick auf ihren die Kompetenzen der personalaktenführenden Stelle begrenzenden Regelungs- und Schutzgehalt - sind jeweils Ausprägungen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und stehen in dieser Funktion nebeneinander: Der Dienstherr gewährt im Rahmen seiner Fürsorgepflicht dem Beamten Beihilfen; bei der Verwaltung der beihilferelevanten Daten des Beamten ist er an seine Pflicht gebunden, unter Beachtung der Vorgaben der §§ 102 ff. LBG die Persönlichkeitsrechte des Beamten zu wahren. Erlauben die Schutzbestimmungen der §§ 102 ff. LBG es dem Dienstherrn - wie oben dargelegt - nicht, die in Rede stehenden individuellen Daten des Beamten, die in Personalakten enthalten sind bzw. in sie aufzunehmen wären, nach außen zu geben, so steht ihm dieses Recht auch nicht im Rahmen der Beihilfegewährung zu. Die Verordnungsermächtigung in § 88 Satz 4 LBG erstreckt sich daher schon aus diesem Grund nicht darauf, dienstherrnfremden Stellen beihilferelevante Daten des Beamten zu überlassen. Zudem genügt § 88 Satz 4 LBG offensichtlich schon seiner Struktur als Generalklausel nach nicht den genannten Anforderungen, welche die Verfassung an ein Gesetz in Bezug auf Art und Umfang des von ihm erlaubten Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung stellt.

Soweit die in § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO enthaltene Übertragungsbefugnis notwendig mit der Preisgabe von Daten verbunden ist, die von den Vorschriften der §§ 102 ff. LBG geschützt werden, überschreitet die Regelung deswegen die Grenzen der Verordnungsermächtigung: Nach Art. 80 Abs. 1 GG, Art. 70 VerfNRW hat sich die Verordnungsbestimmung in dem nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmten Rahmen zu halten, den das formelle Gesetz, welches zum Erlass der Verordnung ermächtigt, vorgibt; soweit ihr Inhalt nicht mit der Ermächtigungsnorm übereinstimmt, ist die Verordnungsbestimmung unwirksam. Da der von § 88 Satz 4 LBG vorgegebene Rahmen sich wie aufgezeigt auf den Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht erstreckt, ist § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO von dieser Norm auch nicht gedeckt. § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO kann dementsprechend auch in Verbindung mit der Ermächtigungsnorm des § 88 LBG nicht taugliche Rechtsgrundlage eines Eingriffs in das Recht des Beamten auf Schutz seiner persönlichen Daten sein.

cc) Weitere rechtliche Grundlagen für den Grundrechtseingriff sind nicht ersichtlich. Insbesondere scheidet ein Rückgriff auf die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes aus, weil die abschließenden beamtenrechtlichen Sondervorschriften der §§ 102 ff. LBG diesen allgemeinen Datenschutzregelungen vorgehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - 2 C 10.02 - a.a.O.

Ende der Entscheidung

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