Judicialis Rechtsprechung

Das VG hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Insbesondere hat es rechtsfehlerfrei die am 16.10.1995 in Kraft getretene "Anweisung für das betriebliche Vorschlagswesen bei der Deutschen Telekom AG" vom 28.9.1995 (im Folgenden: Anweisung 1995) als Rechtsgrundlage für den vom Kläger im März 1996 - erneut - geltend gemachten Prämierungsanspruch herangezogen.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Anweisung 1995 unter Abänderung der Anweisung 1990 rechtswirksam in Form einer Gesamtbetriebsvereinbarung eingeführt worden. Insbesondere bestehen - auch unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben - keine Bedenken im Hinblick darauf, dass die Neuregelung in Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995 eine Möglichkeit zur Stellung eines zweiten Antrags auf nachträgliche Annahme nicht mehr vorsieht.

Bei der Anweisung 1990 handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um Verwaltungsvorschriften, mithin um verwaltungsinterne innerdienstliche Weisungen für die Aufgabenerledigung der Verwaltungseinheit, an die sie sich richten. Diese Verwaltungsvorschriften vermögen über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus auch Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger dergestalt zu entfalten, dass sie die Verwaltung bei gleichmäßiger Anwendung an ihre Einhaltung binden, sei es vermittelt über den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) respektive das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG), vgl. BVerwG, Urteil vom 8.4.1997 - 3 C 6.96 -, BVerwGE 104, 220 (223), sei es über eine entsprechend der Auslobung gemäß §§ 657 ff. BGB durch Bekanntgabe begründete unmittelbare Selbstverpflichtung der Verwaltung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31.1.1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (352 f.); OVG NRW, Urteil vom 11.11.1993 - 1 A 130/90 -, NWVBl. 1994, 215 (216).

In Anlehnung an die Rechtsprechung des BVerwG hätte auch im Fall der Begründung einer Selbstbindung der Beklagten an die Anweisung 1990 durch eine entsprechende Anwendung der §§ 657 ff. BGB der jeweils zuständige Prüfungs- und Bewertungsausschuss bei seinen Entscheidungen über die Annahme und Prämierung von Verbesserungsvorschlägen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) zu beachten, vgl. für das Vorschlagswesen in der Bundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31.1.1980 - 2 C 3.78 -, a.a.O. (353 f.), so dass Art. 3 Abs. 1 GG jedenfalls als Maßstab für die Beurteilung der Wirksamkeit der Änderung der Verwaltungsvorschrift heranzuziehen ist.

In der Anwendung der Nr. 6 Abs. 2 der Anweisung 1995, wonach eine nachträgliche Annahme nunmehr lediglich einmal beantragt werden kann, liegt indes kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Denn nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG ist eine Änderung von Verwaltungsvorschriften nach Ermessen des Vorschriftengebers für die Zukunft zulässig, vorausgesetzt sie erfolgt aus willkürfreien, sachgerechten Erwägungen und findet auf alle neu Betroffenen gleichmäßige Anwendung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8.4.1997 - 3 C 6.95 -, a.a.O., und Beschluss vom 1.6.1979 - 6 B 33.79 -, ZBR 1980, 24.

Beide Voraussetzungen sind hier erfüllt. Eine gleichmäßige Anwendung der neuen Verwaltungsvorschrift ist durch die Umschreibung des Anwendungsbereichs in Nr. 1 der Anweisung 1995 gewährleistet. Überdies liegt die von der Beklagten für die Verkürzung der Antragsfrist in einem Vermerk zur Anweisung 1995 gegebene Begründung - namentlich die angesichts der schnellen Umfeldveränderungen bestehende Schwierigkeit, alte Verbesserungsvorschläge als Ursache für aktuelle Innovationen anzuerkennen - ebenfalls der Reduzierung der Anzahl der Antragsmöglichkeiten zu Grunde und ist insofern als ein die Änderung der Verwaltungsvorschrift sachlich rechtfertigender Grund anzuerkennen. Denn für den Fall, dass für einen Einsender die Möglichkeit besteht, zwei Mal eine nachträgliche Annahme zu beantragen, stellt sich angesichts des mit der Durchführung eines zweiten Annahmeverfahrens verbundenen Zeitablaufs - zumal bei Ausnutzung der Antragsfristen - das Problem der Kausalitätsfeststellung in gleicher Weise. Bereits als allgemeiner Erfahrungssatz kann festgehalten werden, dass die Feststellung der Kausalität konkreter tatsächlicher Umstände bzw. Ursachen für einen bestimmten Erfolg mit zunehmendem Zeitablauf erheblichen Schwierigkeiten im tatsächlichen Bereich unterliegt. Diese Problematik stellt sich um so mehr in Lebensbereichen - wie hier der Telekommunikation -, die auf Grund des raschen technischen Fortschritts sowie ggf. der Gleichzeitigkeit von Neuentwicklungen einem ständigen Wandel unterworfen sind. Der Einwand des Klägers, die praktische Relevanz von Verbesserungsvorschlägen komme mitunter erst nach längerer Zeit zum Tragen, greift insofern nicht, als er nicht geeignet ist, das Problem der Kausalitätsfeststellung in Frage zu stellen. Er betrifft vielmehr einen qualitativ anderen Gesichtspunkt, dem die Beklagte durch das Institut der nachträglichen Annahme von Verbesserungsvorschlägen innerhalb einer Antragsfrist von drei Jahren hinreichend Rechnung getragen hat, dem sie jedoch gerade nicht im Rahmen des ihr bei der Ausgestaltung des betrieblichen Vorschlagswesens zustehenden Ermessensspielraums den Vorrang eingeräumt hat.

Ferner stellt sich die Änderung der Anweisung 1990, genauer die Reduzierung der Möglichkeit zur Beantragung einer nachträglichen Annahme in Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995, auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) - selbst unter Anlegung der vom BVerfG entwickelten Maßstäbe über die Rückwirkung von Rechtsnormen - nicht als unzulässig dar.

Mit dem VG ist bei der in Rede stehenden Sachlage lediglich ein Fall "unechter" Rückwirkung anzunehmen. Eine solche liegt vor, wenn retrospektiv auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte oder Rechtsbeziehungen für die Zukunft eingewirkt und die betroffenen Rechtspositionen nachträglich im Ganzen entwertet werden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.3.1971 - 2 BvL 17/69 -, BVerfGE 30, 392 (402).

Da zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Anweisung 1995 die nach Nr. 4.9 der Anweisung 1990 geltende Antragsfrist von fünf Jahren gerechnet vom Tag der Absendung des letzten Ablehnungsbescheids, für den Kläger noch lief, wurde auf einen noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt mit Wirkung ex nunc eingewirkt und das Recht zur Beantragung einer nachträglichen Annahme nachträglich zum Nachteil des Klägers neu gestaltet.

Eine "unechte" Rückwirkung ist unter Berücksichtigung des Gebots des Vertrauensschutzes grundsätzlich zulässig, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23.3.1971 - 2 BvL 17/69 -, a.a.O., und vom 13.5.1986 - 1 BvL 55/83 -, BVerfGE 72, 141 (154), es sei denn, dass im Rahmen einer Abwägung dem Vertrauen des nachteilig in seiner Rechtsposition Betroffenen in die bestehende Rechtslage gegenüber den Gründen für die Neuregelung der Vorrang gebührt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.3.1971 - 2 BvL 17/69 -, a.a.O. (404); Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 20 Rn. 137.

Das VG ist in seiner Entscheidung zu dem zutreffenden Ergebnis gelangt, dass das Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand der Anweisung 1990 keinen Vorrang vor den Interessen der Beklagten an der Änderung der Verwaltungsvorschrift verdient. Auch wenn für den Kläger nach Nr. 6.3 Abs. 2 Anweisung 1995 die Möglichkeit zur Stellung eines zweiten Antrags auf nachträgliche Annahme nicht mehr besteht, ist ein etwa betätigtes Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand der Anweisung 1990 nicht schutzwürdig. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des BVerwG, der sich für die "Arbeitsanweisungen für das betriebliche Vorschlagswesen (Fassung 1982)" der Rechtsvorgängerin der Beklagten bereits der Senat angeschlossen hat, materiell-rechtliche Prämienansprüche nur (und erst) nach Maßgabe der Entscheidung des jeweils zuständigen Prämienausschusses eingeräumt werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31.1.1980 - 2 C 3.78 -, a.a.O. (352 f.); OVG NRW, Urteil vom 11.11.1993 - 1 A 130/90 -, a.a.O.

Demzufolge bestehen bis zu einer Entscheidung des zuständigen Ausschusses gerade keine gesicherten Rechtspositionen, sondern lediglich bloße Chancen bzw. Erwartungen im Hinblick auf die künftige Begründung eines materiell-rechtlichen Prämienanspruchs nach Wahrnehmung des in der Anweisung eingeräumten Antragsrechts, die einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand zu begründen nicht geeignet sind. Überdies ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein Vertrauen auf den Fortbestand und die unveränderte zukünftige Anwendung von Verwaltungsvorschriften - für sich - keinen Rechtsschutz genießt, da Verwaltungsvorschriften generell unter dem Vorbehalt der Änderung stehen und einen Besitzstand für die Zukunft nicht begründen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1.6.1979 - 6 B 33.79 -, a.a.O. (24); OVG NRW, Urteil vom 30.11.1979 - XI A 510/77 -, DVBl. 1980, 648 (649).

Dies gilt für den vorliegenden Fall um so mehr, als es sich bei der Prämierung von Verbesserungsvorschlägen im Rahmen des betrieblichen Vorschlagswesens um einen normativ nicht vorgeprägten Bereich freiwilliger Leistungen handelt, bezüglich dessen Regelung - insbesondere der Voraussetzungen für die Begründung materiell-rechtlicher Prämienansprüche - der Beklagten ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht.

Vgl. für das Vorschlagswesen in der Bundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31.1.1980 - 2 C 3.78 -, a.a.O. (350 f.).

Schließlich hat der Kläger auch keine besonderen finanziellen Dispositionen getätigt, die im Rahmen der Abwägung zu seinen Gunsten einzustellen wären. Demgegenüber besteht - wie bereits dargelegt - ein sachlich begründetes und auch anerkennenswertes Interesse der Beklagten an der Neuregelung des Antragsrechts im Bereich der nachträglichen Annahme von Verbesserungsvorschlägen. Dem Bedürfnis für eine Reduzierung der Antragsmöglichkeiten zur Vermeidung von Schwierigkeiten im Rahmen der Kausalitätsfeststellung steht auf Seiten des Klägers nach alledem ein schutzwürdiges Vertrauen auf die alte Rechtslage nicht entgegen. Der Kläger kann auch nicht mit dem Einwand gehört werden, die Beklagte habe zumindest Übergangsvorschriften zum Schutz seiner bestehenden Rechtspositionen schaffen müssen. Denn solche Rechtspositionen sind durch die Anweisung 1990 - wie ausgeführt - gerade nicht begründet worden.

Entgegen der - in Bezug auf die Verkürzung der Antragsfrist geäußerten - Rechtsauffassung des Klägers führt die Reduzierung der Antragsmöglichkeiten auch nicht zu einer Verletzung des Klägers in seinem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG. Es dürfte insoweit bereits an der Eröffnung des Schutzbereichs fehlen. Die primäre Gewährleistungsdimension des Art. 12 Abs. 1 GG liegt entsprechend der Grundkonzeption eines Freiheitsgrundrechts in der Funktion als Abwehrrecht des Bürgers gegenüber hoheitlichen Eingriffen in die berufliche Freiheit (status negativus).

Vgl. Tettinger, in Sachs: a.a.O., Art. 12 Rn. 9.

Der Kläger macht vorliegend in der Sache keine Beeinträchtigung in seinen schöpferischen Leistungen im Rahmen seiner beruflichen Betätigung und damit eine Verletzung des status quo geltend, sondern begehrt vielmehr eine Erweiterung seines Rechtskreises durch Zuerkennung eines Prämienanspruchs seitens der Beklagten. Ein Teilhabe- und Leistungsrecht (status positivus) gewährt Art. 12 Abs. 1 GG jedoch nur ausnahmsweise, wenn dies notwendige Voraussetzung für die Verwirklichung des Grundrechts ist. Als solches ist Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG insbesondere im Bereich der Berufs- und Ausbildungswahl anerkannt, wenn es um den Zugang zu staatlichen Berufen und Arbeitsplätzen bzw. zu in staatlicher Verantwortung betriebenen Ausbildungseinrichtungen geht.

Vgl. Tettinger, a.a.O., Art. 12 Rn. 11; Pieroth/Schlink, Grundrechte, 13. Aufl., Rn. 862.

Ein solcher Ausnahmefall liegt hier indes nicht vor. Bei der vom Kläger begehrten Prämienzahlung handelt es sich vielmehr um freiwillige Leistungen in einem nicht von Rechtsnormen vorgeprägten Raum, der der Gestaltung der Beklagten auf Grund eigener Initiative und nach selbst gesetzten Regeln und Wertungen offen steht. Namentlich besteht für die Beklagte keinerlei öffentlich-rechtliche Rechtspflicht, auch nicht aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG), ihren Bediensteten für eingereichte Verbesserungsvorschläge Belohnungen in Form von Geldprämien zu zahlen.

Vgl. für das Vorschlagswesen in der Bundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31.1.1980 - 2 C 3.78 -, a.a.O. (350 f.).

Insofern kann eine zusätzliche, über die gesetzlich bestehenden Besoldungs- bzw. Versorgungsverpflichtungen hinaus versprochene Leistung des Dienstherrn, die ausschließlich auf einer Selbstverpflichtung beruht, nicht über Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG eingefordert werden. Überdies dürfte insoweit der Anwendungsvorrang des einfachen Rechts zum Tragen kommen und ein Bedürfnis für den Rückgriff auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht anzunehmen sein.

Jedenfalls läge in der Reduzierung der Antragsmöglichkeiten durch die Anweisung 1995 aber eine im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG zulässige Schranke auf Grund des § 11 des Postpersonalrechtsgesetzes, die auch verhältnismäßig wäre, da sie ihre Rechtfertigung - wie auf der hier einschlägigen Stufe der Berufsausübung erforderlich - in sachlichen Erwägungen des Gemeinwohls (Reduzierung der Schwierigkeiten der Kausalitätsfeststellung infolge zunehmenden Zeitablaufs) fände.

Weiterhin hat das VG zu Recht eine eigenständige, zeitlich unbeschränkte Verpflichtung der Beklagten zur Annahme von Verbesserungsvorschlägen mit der Konsequenz abgelehnt, dass das Ob und Wann einer Antragstellung letztlich unbeachtlich wäre. Insbesondere begegnet die von ihm vorgenommene Auslegung der Nr. 6.3 der Anweisung 1995 dergestalt, dass Abs. 1 der Vorschrift lediglich eine Verpflichtung zur nachträglichen Annahme von Amts wegen regele, wenn die Beklagte selbst die Annahmevoraussetzungen anerkenne, während Abs. 2 und 3 die Fälle beträfen, in denen die Annahmevoraussetzungen streitig seien, keinen rechtlichen Bedenken. Nr. 6.3 der Anweisung 1995 differenziert bezüglich der nachträglichen Annahme von abgelehnten Verbesserungsvorschlägen zwischen dem von Amts wegen einzuleitenden Wiederaufgreifen des Annahmeverfahrens mit einer gebundenen Annahmeentscheidung einerseits (Abs. 1) und der Einleitung des Annahmeverfahrens auf Antrag des Einsenders eines abgelehnten Verbesserungsvorschlags andererseits (Abs. 2). Bereits Wortlaut und Systematik der Vorschrift legen nahe, dass beide Verfahrensarten unterschiedliche Anwendungsbereiche betreffen. Insbesondere aber aus der zeitlichen Beschränkung des Antragsrechts in Abs. 3 folgt, dass eine zwingende, zeitlich unbegrenzte Prüfungspflicht der Beklakgten in Abs. 1 nicht gewollt sein kann, da eine solche dem oben dargelegten Sinn und Zweck der Antragsfrist widerspräche, der durch die Verkürzung der Antragsfrist sowie die Reduzierung der Möglichkeiten zur Antragstellung gerade noch besondere Betonung erfahren hat. Für eine solche Auslegung spricht auch die ursprüngliche Fassung der Anweisung 1990, wonach gemäß Nr. 4.9 Abs. 3 eine nachträgliche Annahme allgemein nur innerhalb einer bestimmten Frist möglich war. Dafür, dass die Beklagte diesen Rechtsgedanken in der Neufassung 1995 aufgeben wollte, bestehen - zumal vor dem Hintergrund der Fristverkürzung und der Reduzierung der Antragsmöglichkeiten - keine Anhaltspunkte.

Ende der Entscheidung