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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Urteil verkündet am 11.06.2003
Aktenzeichen: 1 A 482/01
Rechtsgebiete: GG, BLV, BRL BMVg 1995


Vorschriften:

GG Art. 33 Abs. 2
BLV § 40
BLV § 41
BLV § 41a
BRL BMVg 1995 Nr. 4
BRL BMVg 1995 Nr. 13
BRL BMVg 1995 Nr. 15
BRL BMVg 1995 Nr. 16
BRL BMVg 1995 Nr. 17
Das nach den "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten und Arbeitnehmer im Bundesministerium der Verteidigung" vom 1./2.11.1995 (BRL BMVg) vorgesehene einstufige Beurteilungssystem ist mit Blick auf den Grundsatz der Bestenauslese nicht grundsätzlich zu beanstanden.

Das gleiche gilt für die danach bei Regelbeurteilungen zur Einhaltung eines einheitlichen Maßstabes durchzuführenden Beurteilungskonferenzen, die anschließende Vergabe der Gesamturteile und die gegebenenfalls erforderliche Neuerstellung der Beurteilungsentwürfe durch die Berichterstatter als Gehilfen der Beurteiler (Anschluss an BVerwG, Urteile vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 - und vom 27.2.2003 - 2 C 16.02 -).

Die Richtwertempfehlungen nach Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg für die (Regel-) Beurteilungsrunde 1995 waren rechtmäßig.


Tatbestand:

Der im entscheidungserheblichen Zeitraum nach BesGr. A 15 BBesO besoldete Kläger wird im Bundesministerium der Verteidigung verwendet.

Die über ihn aufgrund der ab dem 1.11.1995 geltenden "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten und Arbeitnehmer im Bundesministerium der Verteidigung" - BRL BMVg - für den Zeitraum vom 1.10.1994 bis zum 1.11.1995 mit der Gesamtnote "übertrifft die Anforderungen" erstellte Regelbeurteilung wurde im Jahre 1997 von der Beklagten wegen einer sogenannten Beurteilungslücke aufgehoben und neu erstellt. Diese - streitgegenständliche - Regelbeurteilung erfasste nunmehr den zutreffenden Beurteilungszeitraum und schloss mit dem gleichen Gesamturteil.

Nach Ablehnung seines Abänderungsantrages erhob der Kläger Klage und trug zur Begründung u. a. vor, die Beurteilung nach den streitgegenständlichen Beurteilungsbestimmungen sei nicht das Ergebnis einer analytischen Vorgehensweise, nach der das Gesamturteil aus Einzelbewertungen "von unten nach oben" entwickelt werde. Der Endbeurteiler lege vielmehr zuerst die Gesamtnote fest und lasse dann die Bewertung der Einzelmerkmale darauf abstimmen. Der Berichterstatter habe aufgrund der verbindlichen Weisung des Beurteilers die Einzelbewertungen mit dem Gesamturteil stimmig und die Beurteilung schlüssig zu machen. Seine vorherigen Beurteilungsentwürfe ("Bleistiftentwürfe") würden in der Beurteilungskonferenz als bloße Diskussionsgrundlage genutzt. Das den Richtlinien zugrunde liegende Verfahrens- und Denkmodell widerspreche statistischen bzw. mathematisch-naturwissenschaftlichen Gesetzmäßigkeiten. Ferner beanstandet der Kläger, dass die Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen nicht eingehalten worden seien.

Das VG wies die Klage ab. Die Berufung blieb ohne Erfolg.

Gründe:

Der Kläger kann nicht beanspruchen, dass der Bescheid des Bundesministeriums der Verteidigung vom 29.10.1997 und die streitbefangene Beurteilung aufgehoben werden und die Beklagte über ihn für den Zeitraum vom 1.11.1991 bis zum 1.11.1995 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue Regelbeurteilung erstellt. Die ihm unter dem 30.9.1997 erteilte Regelbeurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 6.8.2002 - 2 BvR 2357/00 -, ZBR 2003, 31; und vom 29.5.2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82; BVerwG, Urteil vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, JURIS, m.w.N.

Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen.

Gemessen an diesen Maßstäben sind rechtliche Fehler der zum 1.11.1995 über den Kläger erstellten Regelbeurteilung vom 30.9.1997 nicht festzustellen. Sie ist in Anwendung der "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten und Arbeitnehmer im Bundesministerium der Verteidigung" - BRL BMVg - vom 2.11.1995, die die Beklagte zur Durchführung der §§ 40, 41 BLV erlassen hat, von dem nach Nr. 15 Abs. 1 BRL BMVg zuständigen Hauptabteilungsleiter unter Verwendung des den Beurteilungsbestimmungen als Anlage 1 beigefügten allgemeinen Vordrucks (vgl. Nr. 2 Satz 2 BRL BMVg) erstellt worden.

Obgleich die Beurteilungsbestimmungen erst mit Wirkung ab dem 1.11.1995 in Kraft getreten sind und während des Beurteilungszeitraums die Beurteilungsbestimmungen vom 21.8.1991 (VMBl. 1991, 426) galten, war die dienstliche Beurteilung einheitlich für den gesamten Zeitraum nach den damals neu gefassten Bestimmungen zu erstellen. Maßgebend ist allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat. Die dienstliche Beurteilung mit ihrer auf das übertragene Amt bezogenen Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Beamten dient als Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen regelmäßig dem Vergleich unter den für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens oder für die Verleihung eines Beförderungsamtes in Betracht kommenden Beamten (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 BBG, §§ 12, 40 Abs. 1 BLV). Subjektive Rechte des Beamten sind durch eine Neuregelung der Beurteilungsrichtlinien nicht betroffen. Soweit die Richtlinien einen anderen Weg zur Gewinnung eines Urteils über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten - hier etwa die "einstufige" Beurteilung durch den Abteilungsleiter - vorsehen, wird nicht belastend in Rechtspositionen des Beamten eingegriffen. Seine Rechts- und Pflichtenstellung ergibt sich nicht aus den Vorschriften über die dienstliche Beurteilung und dazu ergangenen Richtlinien, sondern aus dem materiellen Beamtenrecht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2.3.2000 - 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621.

Den Dienstherrn zur Beurteilung berechtigender Anlass war die Verfügung des Staatssekretärs vom 2.11.1995, dass über die nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten und im Bundesverteidigungsministerium tätigen Beamtinnen und Beamten zum Stichtag 1.11.1995 Regelbeurteilungen im Sinne der Nr. 4 Abs. 1 BRL BMVg zu erstellen sind. Der während des gesamten Beurteilungszeitraums nach BesGr. A 15 BBesO besoldete und im Bundesverteidigungsministerium tätige Kläger gehört zu dieser Gruppe von Beamten; zum Beurteilungszeitpunkt hatte er auch noch nicht das 60. Lebensjahr vollendet, was einer Regelbeurteilung entgegen stünde (Nr. 4 Abs. 2 Teilstrich 3 BRL BMVg). Die ursprünglich unter dem 7.2.1996 erstellte Regelbeurteilung hatte die Beklagte mit Verfügung vom 12.8.1997 aufgehoben. Danach bestand, obwohl die zum Stichtag 1.11.1995 durchgeführte Beurteilungsrunde im Wesentlichen seit Anfang 1996 abgeschlossen war, für den Zeitraum vom 1.11.1991 bis zum 1.11.1995 hinsichtlich des Klägers weiterhin Bedarf an einer Regelbeurteilung.

Verfahrensvorschriften sind nicht verletzt. Die von dem Kläger wiederholt gerügte Verletzung von Zuständigkeitsbestimmungen liegt nicht vor. Daher bedarf es auch keiner Entscheidung, ob das Tätigwerden eines unzuständigen so genannten Berichterstatters, der unter anderem in Nr. 3, Nr. 13, Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg genannt und am Beurteilungsverfahren als Mitwirkender beteiligt ist (Nr. 1 Abs. 2 BRL BMVg), zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führen kann. Als Berichterstatter vorgesehen ist, da die Ausnahmevorschrift Nr. 13 Abs. 2 BRL BMVg nicht eingreift, für alle Beamten der Referatsleiter, Nr. 13 Abs. 1 Satz 1 BRL BMVg. Tätig geworden ist jedoch der Unterabteilungsleiter der Abteilung, der nächsthöhere Vorgesetzte des Referatsleiters, in dessen Bereich der Kläger im Beurteilungszeitraum tätig gewesen ist. Dagegen bestehen keine Bedenken: Der Beurteiler kann die Aufgabe des Referatsleiters in begründeten Ausnahmefällen abweichend von Nr. 13 auf dessen Vorgesetzten übertragen, Nr. 16 BRL BMVg. Wann ein begründeter Ausnahmefall vorliegt, wird in den Beurteilungsbestimmungen nicht beschrieben. In den zugleich mit den Beurteilungsbestimmungen erlassenen Durchführungshinweisen heißt es dazu, dass Ausnahmen "insbesondere" anzunehmen seien, wenn der Berichterstatter entgegen Nr. 13 Abs. 1 BRL BMVg - die Nennung des Abs. 2 ist ein offensichtliches Redaktionsversehen - die ihm erteilten Vorgaben bei der Erstellung des Beurteilungsentwurfs nicht beachtet und die Rückgabe nach Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg zum Zwecke der Berichtigung ernsthaft keinen Erfolg verspricht. Gemeint ist damit die Situation, dass von einem am Beurteilungsverfahren beteiligten Berichterstatter nicht mehr erwartet werden kann, dass er dem Beurteiler einen in sich schlüssigen und die Beurteilungsnote tatsächlich begründenden Beurteilungsentwurf fertigen werde. Eine so umschriebene Konfliktlage ist nicht erkennbar; im Ergebnis ist hier aber von einer dem Grundgedanken der Vorschrift entsprechenden Lage auszugehen, obwohl eine Rückgabe zum Zwecke der Berichtigung nicht anstand und es in dem ab August 1997 geführten Beurteilungsverfahren nach dem Inhalt der Akten und dem Vorbringen der Beteiligten zu keinerlei Unstimmigkeiten zwischen dem früheren Berichterstatter und dem Beurteiler kam. Die Durchführungshinweise nennen den zuvor beschriebenen Ausnahmetatbestand beispielhaft, ohne zugleich andere, vergleichbare Fälle ausschließen zu wollen. Vorliegend hat sich die Beklagte zunächst nur darauf berufen, dass der Unterabteilungsleiter - anders als der erst seit dem 1.4.1994 tätige Referatsleiter - während des gesamten Beurteilungszeitraums Vorgesetzter des Klägers gewesen ist. Entscheidend hinzu kam allerdings, dass es zwischen dem Beurteiler und dem Berichterstatter anlässlich der Erstellung der aufgehobenen dienstlichen Beurteilung vom 7.2.1996 gravierende inhaltliche Differenzen gab, wie sie in dem Vermerk vom 11.1.1996 zum Ausdruck gekommen sind. Dieser zu der damaligen Beurteilung in die Personalakten genommene Vermerk lässt erkennen, dass der damalige Berichterstatter weisungsgemäß den Vordruck der damaligen Beurteilung ausgefüllt hat, diese Weisung aber inhaltlich für falsch hielt. Aus dem Vermerk lässt sich seine eigene Bewertung entnehmen, dass die über den Kläger damals gefertigte Beurteilung zu schlecht ausgefallen sei und die Einzelmerkmale ohne sachlichen Grund herabgesetzt worden seien. Damit verkennt der Berichterstatter, dass ihm im Rahmen des Beurteilungsverfahrens keine eigene Kompetenz übertragen ist, Leistung und Befähigung des Beamten insgesamt oder in Ausschnitten mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit zu bewerten und dies etwa gegenüber der Beurteilung des zuständigen Dienstvorgesetzten auch noch (förmlich) zu dokumentieren. Der Berichterstatter ist nach den Beurteilungsbestimmungen an die Festlegung des Gesamturteils durch den Beurteiler gebunden und hat seinen Entwurf entsprechend dem anderweitig gefundenen Ergebnis zu fertigen, Nr. 13 Abs. 1 Satz 3 BRL BMVg. Die Beurteilung und insbesondere die Gesamtbewertung obliegt allein dem Beurteiler, dessen Entscheidung der Berichterstatter umzusetzen hat; dieser trifft keine eigene Beurteilung oder eine Erstbeurteilung, wie dies etwa im zweistufigen Beurteilungsverfahren vorgesehen ist, sondern wird nach dem Inhalt der Beurteilungsbestimmungen wie ein Gehilfe des Beurteilers tätig. Der von dem Berichterstatter gefertigte Entwurf kann von dem Beurteiler zurückgegeben werden, wenn er offensichtlich "unschlüssig" ist (Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg), sich also das von dem Beurteiler festgelegte Gesamturteil und die Bewertung der Einzelmerkmale nicht in Einklang bringen lassen. Der Beurteiler hat für die Schlüssigkeit Sorge zu tragen, Nr. 15 Abs. 2 Satz 1 BRL BMVg. Der von dem Berichterstatter verfasste Vermerk stellt, soweit er zur Beurteilung und zur Personalakte genommen wird, einen Sonderfall der Unschlüssigkeit dar, da er die Beurteilung entgegen der in den Beurteilungsbestimmungen eindeutig zum Ausdruck kommenden und von Gesetzes wegen auch gebotenen Zielsetzung - zumindest vermeintlich - als sachlich fehlerhaft erscheinen lässt. Eine solche gravierende richtlinienwidrige Konfliktsituation stellt einen hinreichenden Ausnahmefall dar, der die Übertragung der Aufgaben des Berichterstatters auf den nächsthöheren Vorgesetzten rechtfertigt. Die Übertragung selbst ist durch den Referatsleiter auf Weisung des Beurteilers erfolgt. Den Anforderungen der Nr. 16 BRL BMVg ist damit Genüge getan.

Die angegriffene dienstliche Beurteilung leidet auch nicht an einem zu ihrer Aufhebung führenden (formellen) Begründungsmangel. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass sich Umfang und Intensität einer Begründung im Beurteilungsverfahren daran auszurichten haben, was angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.12.1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.

Da die Beurteilungsbestimmungen eine aus der Leistungsbeurteilung und den Erkenntnissen der Befähigungsbeurteilung gebildete Gesamtbewertung vorsehen (Nr. 11, 12 BRL BMVg), Leistungsbeurteilung und Befähigungsbeurteilung aus der Bewertung von Einzelmerkmalen abgeleitet werden (Nr. 10, Nr. 9 BRL BMVg i.V.m. der Anlage 3 der Richtlinien), wird dem Begründungserfordernis in aller Regel durch das Ausfüllen der auf die vorgenannten Merkmale und die Einzelmerkmale abgestimmten Vordrucke nebst etwaigen Zusatzerläuterungen (z.B. nach Nr. 10 Abs. 2 BRL BMVg) genügt. Nachdem der Kläger die erfolgte Bewertung der Einzelmerkmale ausdrücklich nicht angegriffen hat, bedurfte es im anschließenden Verwaltungs- und Gerichtsverfahren keiner darüber hinaus gehenden Begründung der Einzelbewertungen und des abgegebenen Gesamturteils. Die bloße unsubstantiierte Behauptung des Klägers, seine Leistungs- und Befähigungsbeurteilung sei insgesamt zu schlecht ausgefallen, zieht keinen weiteren (formellen) Begründungsbedarf nach sich.

Ergänzender Begründungsbedarf ergab sich auch nicht aus anderweitigen Besonderheiten des Beurteilungsverfahrens, etwa weil der Beurteilungsentwurf des Berichterstatters und das Gesamturteil voneinander abgewichen wären. In dem von der Beklagten geschaffenen Beurteilungssystem sind besondere Begründungspflichten bei Abweichungen nur in Nr. 15 Abs. 2 Satz 3 BRL BMVg vorgesehen. Eine Abweichung zwischen der Bewertung des Beurteilers und dem Entwurf des Berichterstatters ist hier jedoch nicht festzustellen. Anderweitige Begründungspflichten sind ebenfalls nicht gegeben. Sie bestehen, wenn etwa in einem zweistufig gestalteten Verfahren die anders lautende Beurteilung des Endbeurteilenden auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils oder auf einzelfallübergreifenden Erwägungen beruht, nämlich dem allgemeinen Quervergleich mit den Leistungen der zur Vergleichsgruppe gehörenden Beamten.

Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 13.2.2001 - 6 A 2966/00 -, Beschluss vom 13.12.1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O.

Derartige Abweichungen sind hier jedoch nicht festzustellen; vielmehr hat die Beklagte in ihren Beurteilungsbestimmungen ein einstufiges Beurteilungsverfahren vorgesehen, in dem allein ein Beurteiler für die Bewertung der Beamten zuständig und berufen ist. Dem Berichterstatter obliegt - wie bereits ausgeführt - keinerlei Beurteilungskompetenz, und es ist nicht erkennbar, dass der Berichterstatter eine solche Kompetenz für sich in Anspruch genommen haben könnte.

Das Gesamturteil ist aufgrund einer zutreffend ermittelten Bewertungsgrundlage getroffen worden. Der Beurteiler hat sich in Übereinstimmung mit Nr. 20 Abs. 1 BRL BMVg die für die Beurteilung bedeutsamen Erkenntnisse über den Kläger durch die Einholung von Beurteilungsbeiträgen verschafft. Der Berichterstatter hat in Vorbereitung der Beurteilung förmliche Beiträge von den jeweils im ersten und im zweiten Teil des Beurteilungszeitraums als unmittelbare Vorgesetzte des Klägers tätig gewesenen Referatsleitern eingeholt. Der bis zum 30.9.1994 tätig gewesene Referatsleiter hat seinen Beitrag unter Verwendung des für diese Zwecke vorgesehenen Vordrucks sowie durch ergänzende schriftliche Erläuterungen in freier Form (vgl. Nr. 20 Abs. 1 Satz 2 BRL BMVg) erbracht. Der nachfolgende Referatsleiter hat seinen Beitrag ebenfalls formgerecht verfasst; entsprechend Nr. 21 Satz 2 BRL BMVg hat der Berichterstatter dazu Stellung genommen. Aus den auf diese Weise verschafften Kenntnissen hat der Beurteiler unter Beachtung des in der Behörde geltenden Maßstabes - und damit formell ordnungsgemäß - das Gesamturteil gebildet. Für die - formelle - Rechtmäßigkeit dieses Bewertungsvorganges kommt es entgegen der Auffassung des Klägers nicht darauf an, ob die Notenfindung in den Beurteilungskonferenzen (Nr. 18 BRL BMVg) als solche rechtmäßig ist. Die streitgegenständliche Beurteilung ist nicht in der zum 1.11.1995 durchgeführten Beurteilungsrunde zustande gekommen. Sie ist insbesondere nicht in der Weise zustande gekommen, dass der Kläger zeitgleich mit den anderen nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten beurteilt worden wäre und der für ihn vom Berichterstatter erstellte Beurteilungsentwurf im Anschluss an eine Beurteilungskonferenz (Nr. 18 BRL BMVg) auf Weisung des Beurteilers (Nr. 13 Abs. 1 Satz 2 BRL BMVg) abgeändert worden wäre. Die über den Kläger damals unter dem 7.2.1996 auf diese Weise erstellte Regelbeurteilung ist vielmehr mit Verfügung vom 12.8.1997 ersatzlos aufgehoben worden. Die streitgegenständliche Beurteilung vom 30.9.1997 ist rund zwei Jahre nach dem Beurteilungsstichtag bezogen auf den Regelbeurteilungszeitraum in einem individuell ausgestalteten Verfahren neu erstellt worden. In dieser Verfahrenslage konnte die in Nr. 18 BRL BMVg vorgesehene Beurteilungskonferenz schon aus tatsächlichen Gründen nicht stattfinden und hatte die früher stattgefundene Beurteilungskonferenz keine unmittelbaren Auswirkungen. Da andererseits die Regelbeurteilung noch zu erstellen war, konnte - etwa in entsprechender Anwendung der Nr. 19 BRL BMVg - wie bei der Erstellung einer individuellen Anlassbeurteilung verfahren werden.

Materielle Beurteilungsfehler sind nicht feststellbar. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beurteiler den anzuwendenden Maßstab verkannt haben könnte. Das BVerwG hat zu diesem Maßstab in Bekräftigung der von dem VG zutreffend wiedergegebenen Rechtsprechung jüngst zusammenfassend nochmals ausgeführt, dass der Dienstherr innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen Verfahren und den Inhalt dienstlicher Beurteilungen weitgehend durch Beurteilungsbestimmungen festlegen und nach den Erfordernissen in den einzelnen Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen aufstellen und festlegen kann, welchen Begriffsinhalt die einzelnen Notenbezeichnungen haben. Dienstliche Beurteilungen dienen der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie tragen zugleich dem berechtigten Anliegen der Beamten Rechnung, in ihrer Laufbahn entsprechend ihrer Eignung, Befähigung und Leistung angemessen voranzukommen. Beurteilungen haben entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer Wettbewerbssituation". Ihre Aussagekraft erhalten sie erst auf Grund ihrer Relation zu anderen dienstlichen Beurteilungen. Um die Vergleichbarkeit der beurteilten Beamten zu gewährleisten, muss - soweit möglich - gleichmäßig verfahren werden. Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und gleich angewendet werden. Dies erfordert, dass der Begriffsinhalt der Noten mit demselben Aussagegehalt verwendet wird, und das Gesamturteil muss für die Dienstbehörde und für den Beamten zuverlässig Aufschluss geben, welchen Standort der einzelne Beamte im Leistungswettbewerb einnimmt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - 2 C 16.02 -, JURIS.

Gemessen an diesen Voraussetzungen ist nicht erkennbar, dass die Beklagte den Maßstab verkannt haben könnte. Die von den früheren Referatsleitern eingeholten Beurteilungsbeiträge sind von dem Beurteiler im Hinblick auf die nunmehr geltenden Beurteilungsbestimmungen und die aus ihnen zu entnehmenden Anforderungen gewürdigt worden. Das VG hat in seinem Urteil auf den Seiten 15 und 16 des amtlichen Abdrucks ausgeführt, dass der Beurteilungsbeitrag des früheren Referatsleiters sachgerecht berücksichtigt worden ist; darauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen. Ergänzend ist auszuführen, dass es wegen der Bezugnahme des früheren Referatsleiters auf die 1992 erstellte Beurteilung, die aufgrund früherer Beurteilungsbestimmungen erstellt wurde, einer zusätzlichen - ergänzenden - Bewertung des Beurteilers bedurfte. Dieser hatte ausgeführt, diese Unterschiede seien erkannt und beachtet worden. Dabei sei der Umstand zum Tragen gekommen, dass in dem früheren Beurteilungszeitraum noch keine maßstabswahrenden Elemente - gemeint sind die nach Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg zu beachtenden Richtwerte - gegolten hätten. Auch darüber hinaus ist nicht erkennbar, dass die Vorgaben der Nr. 17 Abs. 1 BRL BMVg missachtet worden wären oder ungleiche Maßstäbe angewendet worden wären. Der Beurteiler hat dazu wörtlich ausgeführt,

"Nach nochmaliger intensiver Betrachtung der Leistungen im Beurteilungszeitraum und deren Bewertung im Vergleich mit anderen Beamten der gleichen Besoldungsgruppe kam es zu den geringfügigen Änderungen in drei Einzelmerkmalen."

und damit zu erkennen gegeben, dass er die zutreffend gebildete Vergleichsgruppe der nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten im Verteidigungsministerium in den Blick genommen und die Leistung und Befähigung des Klägers im Beurteilungszeitraum mit denen der Beamten dieser Vergleichsgruppe abgewogen hat. Er hat damit den sich aus Nr. 17 Abs. 1 BRL BMVg und den sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Anforderungen genügt. Aus der Bewertung der Einzelmerkmale lässt sich das Gesamturteil schlüssig ableiten. (wird ausgeführt)

Die gegenüber der dem Kläger zuletzt erteilten Regelbeurteilung erfolgte Herabstufung um eine Notenstufe bei gleichbleibender Leistung ist nicht zu beanstanden. Die Herabstufung beruht im Ergebnis auf der Anwendung eines strengeren Beurteilungsmaßstabes, der in den Richtwertempfehlungen zum Ausdruck kommt. Diese in Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg vorgesehenen Richtwertempfehlungen, die die Beklagte in der Weise umgesetzt hat, dass grundsätzlich nur 5 % der Beurteilungen innerhalb der Vergleichsgruppe die höchste Notenstufe (= "überragend") und 40 % die zweithöchste Notenstufe (= "übertrifft die Anforderungen deutlich") erreichen sollen, sind rechtlich nicht zu beanstanden. Derartige Richtwerte begegnen unter den von dem VG genannten einschränkenden, hier erfüllten Voraussetzungen - unter anderem der hinreichenden Größe der Vergleichsgruppe und der relativen (durch das im Klageverfahren eingeführte Zahlenwerk des Klägers bestätigten) Unverbindlichkeit der Richtwerte - keinen Bedenken. Der Dienstherr darf durch die Angabe eines in der Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten den von ihm gewollten Inhalt der Noten und damit die anzuwendenden Maßstäbe näher bestimmen. Auch eine an den Gegebenheiten des Haushalts und der Stellenplanbewirtschaftung orientierte Skala wäre denkbar, wenn etwa die Quote der besten Notenstufe im Wesentlichen an der Menge der zu erwartenden Beförderungsplanstellen orientiert wird, sodass der Dienstherr im Anschluss an die Beurteilungsrunde bereits den Kreis der potentiell zu befördernden Beamten bestimmen kann.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26.6.1980 - 2 C 13.79 -, DÖD 1980, 224; und vom 13.11.1997 - 2 A 1.97 - DVBl. 1998, 638; Schnellenbach, Richtwertvorgaben bei dienstlichen Beurteilungen, DÖD 1999, 1 (3), m.w.N.

Durch Richtwerte, deren Bestimmung von dem BVerwG nicht als - personalvertretungsrechtlich - mitwirkungsbedürftiger Erlass von (weiteren) Beurteilungsrichtlinien bewertet wird, verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr darüber hinaus den Aussagegehalt, den er den einzelnen Noten des Gesamturteils beilegen will. Durch diese Form der Konkretisierung des Beurteilungsmaßstabs erleichtert der Dienstherr den bei Auswahlentscheidungen anzustellenden Vergleich zwischen mehreren nach den selben Bestimmungen beurteilten Beamten, schon um der Tendenz entgegenzuwirken, dass auch schlechtere und durchschnittliche Leistungen mit einer der in der Notenskala vorgesehenen Notenbezeichnung bewertet werden, die für überragende oder überdurchschnittliche Leistungen vorgesehen sind.

BVerwG, Urteil vom 13.11.1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638.

Dagegen sind die von dem Kläger im Berufungsverfahren erneut angeführten mathematisch-naturwissenschaftlichen Regeln und die Vorschriften des Bundesstatistikgesetzes schon im Ansatz nicht geeignet, die vorgenannten Grundsätze in Frage zu stellen oder gar die Rechtswidrigkeit der über ihn erstellten Beurteilung zu begründen. Sie beruhen allem Anschein nach auf der Annahme, ein gerechtes oder richtiges Gesamturteil lasse sich durch eine naturwissenschaftlich-exakte Behandlung einzelner Befunde - etwa der einzelnen Leistungsmerkmale - gewinnen. Wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt hat, müsse der Beurteiler bei einer durch Richtwerte gesteuerten Festlegung der Beurteilungsnote und entsprechender Anpassung der Einzelmerkmale das "Messobjekt - das ist hier der Mitarbeiter - entsprechend formen oder er muss den Messwert fälschen". Die diesem Gedankengang zugrunde liegenden Annahmen des Klägers werden dem Beurteilungswesen in keiner Weise gerecht. Sie sind bei Anwendung auf mechanische Vorgänge wohl grundsätzlich zutreffend, wenn etwa die von ihm beispielhaft erwähnten Messwerttoleranzen in der Waren- und Produktionskontrolle in Rede stehen. Auch ist es zutreffend, dass nach § 1 BStatG für die Statistik gilt, dass sie Daten zu erheben, zu sammeln, aufzubereiten, darzustellen und zu analysieren hat und dabei die Grundsätze der Neutralität, Objektivität und wissenschaftlichen Unabhängigkeit zu wahren sind. Der Kläger verkennt jedoch, dass bereits die Entscheidung, welches Bewertungs- und/oder Erkenntnismodell zutreffend ist und auf das Beurteilungswesen anzuwenden sein soll, eine dem Dienstherrn vorbehaltene (subjektive) Wertentscheidung darstellt. Selbst wenn man etwa dem "naturwissenschaftlichen" Ansatz des Klägers weiter folgen wollte, stellte sich die weitergehende Frage, was man an dem Beamten mit welchen Maßstäben messen wollte und woran bemessen man etwas als "gut" oder "schlecht" oder als "verfälscht" oder "verformt" verstehen sollte. Sogar das von ihm immer wieder herangezogene Bundesstatistikgesetz verlangt eine Datenerhebung nach den "jeweils sachgerechten Methoden" (§ 1 BStatG), verlangt also vor der Messung zu treffende wertende Entscheidungen. Das von dem Kläger gemeinte Modell beruht auf der falschen Hypothese, es gebe entsprechend der "naturwissenschaftlichen" Tatsachenfeststellung mehr oder weniger objektive oder objektiv zu behandelnde zwingende Einzelmerkmale, die in dem Gesamtvorgang der Beurteilung als unumstößliche Tatsachen zu behandeln und zu bewerten seien. Der Beurteiler habe diese Befunde nicht zu berichtigen und daraus ein Gesamturteil zu entwickeln, dürfe jedenfalls nicht das Datenmaterial ergebnisorientiert manipulieren. Jedoch sind bereits die Festlegung der Einzelmerkmale und deren "Bemessung" ein Akt wertender Erkenntnis, der allein dem Dienstherrn vorbehalten ist.

Erst recht gilt dies für das abschließende Gesamturteil. Insoweit verlangt § 41 Abs. 2 BLV sprachlich und inhaltlich eindeutig, dass die Bewertung nach "Eignung und Leistung des Beamten" (§ 40 Abs. 1 Satz 1 BLV) in einem einheitlichen Gesamturteil zum Ausdruck kommt. Die Bildung des Gesamturteils ist ein ausschließlich dem Dienstherrn anvertrauter Akt der Gesamtwürdigung. Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG darf das Gesamturteil nach § 41 Abs. 2 BLV nicht aus dem arithmetischen Mittel der Einzelnoten ermittelt werden. Das schließt zwar nicht aus, dass die zugrunde liegenden einzelnen Werturteile das arithmetische Mittel weiterer Einzelmerkmale sein können. Daher stünde es grundsätzlich im Beurteilungsermessen des Dienstherrn, bei Bildung eines Gesamturteils die Teilnoten für einzelne Bereiche aufgrund arithmetischer Wertung von Einzelmerkmalen zu gewinnen. Der Dienstherr muss dann allerdings bei dem zusammenfassenden Werturteil in besonderer Weise die unterschiedliche Bedeutung der einzelnen Bewertungsmerkmale berücksichtigen und diese gewichten, um ein Korrektiv zu der arithmetischen Ermittlung der Teilnoten zu schaffen und ein aus sich heraus aussagekräftiges Gesamturteil zu gewährleisten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.1994 - 2 C 21.93 -, BVerwGE 97, 128 (131), m.w.N.

Dementsprechend gibt es keine davon unabhängige oder objektive oder nur von einem "Erstbeurteiler" zu bewertende Leistung des Beamten; die Leistungsmerkmale und deren Inhalte werden vielmehr ausschließlich von dem Dienstherrn festgelegt, sodass bereits die Bewertung des Einzelmerkmals nicht als ein von einem Beurteilungssystem losgelöster "objektiver" Akt verstanden werden kann. Es ist dem Dienstherrn unbenommen, Tatsachen bzw. tatsächliche Feststellungen - etwa die Anzahl der von dem Beamten erledigten Vorgänge - seiner Beurteilung zugrunde zu legen. Er muss dies jedoch nicht. Bereits die dem Art. 33 Abs. 2 GG zu entnehmenden unbestimmten Begriffe "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" eröffnen dem Dienstherrn einen Beurteilungsspielraum, der schon allein wegen der darin enthaltenen prognostischen Elemente gerichtlich nur beschränkt überprüfbar ist. Dies steht zwar im Spannungsverhältnis zu Art. 19 Abs. 4 GG, zumal Beurteilungen auch allein auf Werturteile (nicht: Tatsachen) gestützt sein können und Werturteile ohnehin einer beweismäßigen Prüfung entzogen sind. Dies ist jedoch von der Materie vorgegeben und hinzunehmen. Die unbestimmten (grundgesetzlichen) Rechtsbegriffe können so komplex, dynamisch oder vage sein, dass die behördliche Entscheidung im Einzelfall kaum noch nachvollzogen werden kann und die gerichtliche Kontrolle an ihre Funktionsgrenzen stößt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.5.2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82 (83).

Dieser von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung - unzutreffend - unter anderem als "Philosophie" bezeichnete Befund steht dem von ihm verfochtenen Anspruch auf Beurteilung nach Maßgabe von - aus seiner Sicht - "objektiven" oder "objektivierten" Tatsachenfeststellungen entgegen.

Im Rahmen des von der Beklagten geschaffenen einstufigen Beurteilungssystems ist es nicht zuletzt deshalb unbedenklich, wenn - wie hier - von den Berichterstattern gefertigte so genannte "Bleistiftentwürfe" der Beurteilungen von den Beurteilern in der Beurteilungskonferenz eigenständig bewertet, in Abstimmung untereinander der Maßstab und die einzelnen Gesamturteile festgelegt und der Berichterstatter im Bedarfsfall aufgefordert oder angewiesen wird, einen dazu stimmigen neuen Beurteilungsentwurf zu fertigen. Ein Beurteilungsvorschlag kann im Verlaufe des Verfahrens jederzeit geändert werden. Das folgt für das mehrstufige Verfahren bereits daraus, dass mehrere Beurteiler Einfluss auf Inhalt und Ergebnis der Beurteilung haben und zu einem einheitlichen Ergebnis gelangen müssen. Gleiches gilt für das einstufige Verfahren, in dem der Berichterstatter nur als Gehilfe des Beurteilers tätig wird und insbesondere keine so genannte Erstbeurteilung fertigt. Ebenso nicht zu beanstanden ist weiterhin, dass sich die Beurteiler in einer Konferenz zunächst auf ein Gesamturteil festgelegen und danach die bisher vorgeschlagenen Einzelbewertungen überprüft werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, JURIS.

Die in solchen Konferenzen stattfindende Diskussion über die Gesamtbeurteilung der einzelnen betroffenen Beamten dient im Rahmen des Entscheidungsbildungsprozesses ebenso wie die Richtwerte der Wahrung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes (vgl. Nr. 18 Abs. 1 und Abs. 2 BRL BMVg).

Ende der Entscheidung

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