Judicialis Rechtsprechung

1. Eine Bauvoranfrage ist nicht bescheidungsfähig, wenn auf der Grundlage der mit der Bauvoranfrage eingereichten Bauvorlagen keine positive Aussage darüber getroffen werden kann, ob das Vorhaben hinsichtlich der mit der Bauvoranfrage zur Entscheidung gestellten Fragen baurechtlich zulässig ist.

2. Wird mit der Bauvoranfrage die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Verbrauchermarktes zur Entscheidung gestellt, kann diese bauplanungsrechtliche Zulässigkeit - wenn auch die zugehörige Stellplatzanlage und deren Zufahrten Gegenstand des begehrten Bauvorbescheides sein sollen - im Hinblick auf die in § 15 Abs. 1 BauNVO genannten Aspekte je nach den Umständen des Einzelfalles (hier: zwei weitere Verbrauchermärkte in unmittelbarer Nachbarschaft) nur auf der Grundlage einer Immissionsprognose verbindlich festgestellt werden.

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Tatbestand:

Die Kläger beantragten bei dem Beklagten die Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheides für den Teilabriss und den Um- und Ausbau einer Gerätehalle sowie für die Änderung der Nutzung dieser Gerätehalle in einen Verkaufsmarkt. In den mit der Bauvoranfrage eingereichten Lageplan waren die für das Vorhaben geplanten Stellplätze sowie die Ein- und Ausfahrten der Stellplatzanlage konkret eingetragen. Nachdem der Beklagte im laufenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren den begehrten Bauvorbescheid erteilt hatte, hielten die Kläger ihre ursprünglich als Untätigkeitsklage erhobene Verpflichtungsklage in Form der Fortsetzungsfeststellungsklage aufrecht. Das VG wies die Klage mit der Begründung ab, die Bauvoranfrage sei in der Sache nicht bescheidungsfähig gewesen. Die Berufung hatte keinen Erfolg. Gründe:

Den Klägern stand zu keiner Zeit ein Anspruch auf Erteilung des begehrten positiven Bauvorbescheides entsprechend ihrem Antrag vom 1.4.1998 zu.

Mit der Einreichung des unter dem 30.3.1998 erstellten Lageplans des Ingenieurbüros H. am 1.4.1998 haben die Kläger den Gegenstand der ursprünglichen Bauvoranfrage vom 26.11.1997 ausgewechselt. Das neue Vorhaben stellt gegenüber dem ursprünglichen Vorhaben ein "aliud" dar, weil es mit dem Wegfall der baulichen Verbindung zwischen Grünmarkt und Verkaufsmarkt sowie im Hinblick auf die abzubrechende Bausubstanz und die Anordnung der Stellplätze, Fahrgassen und Zufahrten wesentliche Änderungen vorsieht, die eine erneute Überprüfung der materiellen Zulässigkeitskriterien erfordern.

Das durch den am 1.4.1998 eingereichten Lageplan konkretisierte Vorhaben war somit alleiniger Gegenstand des mit der Untätigkeitsklage gestellten Verpflichtungsantrags, der die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides zum Ziel hatte.

Nach § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW kann vor Einreichung des Bauantrages zu Fragen des Bauvorhabens ein Bescheid (Vorbescheid) beantragt werden. Ein solcher baurechtlicher Vorbescheid ist nach ständiger Rechtsprechung der Bausenate des erkennenden Gerichts ein vorweggenommener Teil des feststellenden Ausspruchs der Baugenehmigung.

Zu welchen "Fragen des Bauvorhabens" die Kläger einen Vorbescheid beantragt haben, lässt sich dem am 26.11.1997 eingereichten Antragsformular, dem das Vorhaben konkretisierenden Lageplan vom 30.3.1998 sowie den Angaben zur Verkaufsfläche und zum Betreiber des geplanten Verkaufsmarktes allerdings nicht eindeutig entnehmen. Im Antragsformular ist das Feld "Antrag auf Vorbescheid" angekreuzt. Unter "Genaue Bezeichnung des Vorhabens" heißt es "Nutzungsänderung einer Gerätehalle in einen Verkaufsmarkt". Im Feld "Genaue Fragestellung zum Vorbescheid" findet sich keine Eintragung.

Mithin muss durch Auslegung gemäß § 133 BGB ermittelt werden, welche Zulässigkeitsfragen die Kläger im Rahmen ihrer Bauvoranfrage von der Baugenehmigungsbehörde mit Bindungswirkung entschieden haben wollten. Ausgangspunkt für die Auslegung kann dabei nur das konkret beschriebene Vorhaben sein, denn der Bauvorbescheid ist ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt, dessen Inhalt durch den auf seine Erteilung gerichteten Antrag vorgegeben wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 4.7.1980 - 4 C 99.77 -, BRS 36 Nr. 158), wobei sich die in diesem Zusammenhang gestellten Fragen auf ein bestimmtes Bauvorhaben beziehen müssen. Es ist allein Sache des Antragstellers, festzulegen, was das "Vorhaben" und damit der zu beurteilende Verfahrensgegenstand sein soll. Dies darf er nicht der Baugenehmigungsbehörde überlassen, die im Vorbescheidsverfahren von sich aus keine bindende Aussage zur Zulässigkeit eines Bauvorhabens machen kann, welches nicht Gegenstand der Bauvoranfrage ist. Eine solche Aussage wäre als gutachterliche Stellungnahme zu qualifizieren, zu deren Abgabe die Baugenehmigungsbehörde nicht befugt ist (vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.7.2002 - 10 A 5372/99 -, BRS 65 Nr. 173).

Nach Art, Umfang und Inhalt der mit der Bauvoranfrage eingereichten Bauvorlagen ging es den Klägern in erster Linie um eine so genannte Bebauungsgenehmigung für das mit dem Lageplan vom 30.3.1998 konkretisierte Vorhaben. Die Baugenehmigungsbehörde sollte vorab über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit dieses Vorhabens - insbesondere im Hinblick auf die Art der baulichen Nutzung - entscheiden. Da in dem vorgenannten Lageplan auch die Lage der für das Vorhaben vorgesehenen Stellplätze einschließlich der zugehörigen Fahrgassen und Zufahrten konkret angegeben sind, war die Behörde mangels gegenteiliger Verlautbarungen der Kläger gehalten, diese Anlagen nicht nur im Rahmen der bauplanungsrechtlichen Prüfung als Teil des konkret zur Entscheidung gestellten Vorhabens zu behandeln, sondern ihre Entscheidung auch auf die bauordnungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf § 51 Abs. 8 BauO NRW a.F. (heute § 51 Abs. 7 BauO NRW) zu erstrecken.

Die Bauvoranfrage der Kläger war mit den vorstehend umschriebenen Fragestellungen zu keiner Zeit bescheidungsfähig, denn auf der Grundlage der mit der Bauvoranfrage eingereichten Unterlagen kann keine positive Aussage darüber getroffen werden, ob die von den Klägern ins Auge gefasste Nutzungsänderung hinsichtlich der von ihnen zur Entscheidung gestellten Fragen bauplanungsrechtlich zulässig ist.

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens ist nach § 34 BauGB zu beurteilen, da das Grundstück, auf dem die zur Umnutzung vorgesehene Gerätehalle steht, nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, wohl aber innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils der Stadt G. liegt. Bauplanungsrechtlich zulässig ist ein Vorhaben nach dieser Vorschrift dann, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, die Erschließung gesichert ist, die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewahrt bleiben und das Ortsbild nicht beeinträchtigt wird (§ 34 Abs. 1 BauGB).

Was die Frage des Sicheinfügens angeht, kann offen bleiben, inwieweit die Kläger den Prüfungsrahmen durch das Weglassen entscheidungsrelevanter Angaben - etwa im Hinblick auf das vorgesehene Maß der baulichen Nutzung - faktisch beschränkt haben. In jedem Fall wollten sie eine Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde zu der Frage, ob sich das konkrete Vorhaben einschließlich der dargestellten Stellplätze, Fahrgassen und Zufahrten hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Gerade diese Entscheidung lässt sich auf der Grundlage der eingereichten Bauvorlagen nicht treffen.

Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung des Baugrundstücks einem der Baugebiete, die in der Baunutzungsverordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit eines Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Baunutzungsverordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre (§ 34 Abs. 2 BauGB). Der Beklagte hat ausweislich des den Klägern unter dem 23.2.1999 erteilten Bauvorbescheides angenommen, dass die Eigenart der hier maßgeblichen näheren Umgebung einem Mischgebiet im Sinne von § 6 BauNVO entspreche. Ob diese Annahme zutrifft oder ob sich die Umgebung als Gemengelage darstellt und die Beurteilung der Zulässigkeit des Vorhabens insgesamt nach § 34 Abs. 1 BauGB erfolgen muss, braucht der Senat letztlich nicht zu entscheiden. Für die fehlende Bescheidungsfähigkeit der Bauvoranfrage ist es ohne Belang, ob die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art nach § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 6 BauNVO oder nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilen ist.

Handelt es sich bei der näheren Umgebung des Baugrundstücks um ein faktisches Mischgebiet (§ 34 Abs. 2 BauGB), wäre das Vorhaben seiner Art nach zulässig, wenn es zu den in § 6 Abs. 2 BauNVO aufgeführten Nutzungsarten gehörte, es nach Lage, Umfang oder Zweckbestimmung nicht der Eigenart des Baugebiets widerspräche, von ihm keine Belästigungen oder Störungen ausgehen könnten, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar wären und es keinen derartigen Belästigungen oder Störungen ausgesetzt würde (§ 15 Abs. 1 BauNVO). Bei der Beantwortung der hier maßgeblichen Frage, ob ein Vorhaben seiner Art nach in einem faktischen Baugebiet bauplanungsrechtlich zulässig ist, gehört auch der Tatbestand des § 15 Abs. 1 BauNVO zum Prüfprogramm. Danach kann ein Vorhaben, das in einem bestimmten Baugebiet nach den dafür einschlägigen Bestimmungen der Baunutzungsverordnung grundsätzlich zulässig wäre, im Einzelfall gleichwohl unzulässig sein, wenn beispielsweise Belästigungen oder Störungen von ihm ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind. In diesem Zusammenhang spielen auch die verkehrlichen Auswirkungen eines Vorhabens eine maßgebliche Rolle. So gehören beispielsweise zu den Kriterien, die einen Gewerbebetrieb hinsichtlich seiner Gebietsverträglichkeit qualifizieren, auch die Störungen, die von dem mit ihm typischerweise verbundenen Zu- und Abgangsverkehr ausgehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9.10.1990 - 4 B 121.90 -, BRS 50 Nr. 58).

Die mit dem Zu- und Abgangsverkehr des geplanten Verbrauchermarkts verbundenen Emissionen (Lärm und Abgase) sind grundsätzlich geeignet, Belästigungen oder Störungen hervorzurufen, die sowohl in dem Baugebiet selbst, als auch in den östlich der Straße "B." und nördlich der Straße "A." gelegenen Bereichen, die überwiegend der Wohnnutzung dienen, unzumutbar sein können. Ob allerdings negative Auswirkungen des Zu- und Abgangsverkehrs auf die Umgebung konkret zu erwarten sind - was zur planungsrechtlichen Unzulässigkeit des Vorhabens führen könnte -, bedarf der eingehenden Prüfung. Hierfür kommt es wesentlich darauf an, in welcher Größenordnung schädliche Immissionen durch die Nutzung der geplanten Stellplätze, Fahrgassen und Zufahrten verursacht werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine enge räumliche Verbindung zu dem bereits vorhandenen Lebensmittelmarkt und dem so genannten "Grünmarkt" besteht und die den Betrieben jeweils zugeordneten Stellplatzflächen nicht voneinander getrennt werden sollen. Auf diese Weise ist eine Mitbenutzung der dem jeweiligen Betrieb zugeordneten Stellplätze durch Kunden der jeweiligen anderen Betriebe möglich, was die Zahl der möglichen Fahrbewegungen pro Stellplatz und Tag - bezogen auf das Vorhaben der Kläger - auch unter Berücksichtigung von Erfahrungswerten, die im Zusammenhang mit anderen Verbrauchermärkten der gleichen Art gewonnen worden sein mögen, weitgehend im Unklaren lässt. Ebenfalls nicht zu vernachlässigen ist der Umstand, dass sich nach der vorgegebenen Planung der Zu- und Abfahrtsverkehr aller drei Betriebe entweder schwerpunktmäßig auf die Straße "A." oder auf die O.-Straße verlagern könnte.

Jedenfalls in einer Situation, in der - wie hier - mehrere Einzelhandelsbetriebe mit hohem Kundenverkehrsaufkommen sowie die Stellplatzflächen und Zufahrten dieser Betriebe räumlich eng miteinander verzahnt sind und sich in der unmittelbaren Nachbarschaft der neu geplanten Stellplätze und Zufahrten störungsempfindliche Wohnbebauung befindet, kann die Umgebungsverträglichkeit eines Vorhabens, das in hohem Maße weiteren Kundenverkehr mit sich bringt, im Hinblick auf die in § 15 Abs. 1 BauNVO genannten Aspekte nur auf der Grundlage einer entsprechenden Immissionsprognose verbindlich festgestellt werden, wenn auch die zugehörige Stellplatzanlage und deren Zufahrten Gegenstand des begehrten Bauvorbescheides sein sollen.

Ohne eine solche Immissionsprognose müsste der von den Klägern beantragte Vorbescheid die gestellte Frage, nämlich ob sich das konkrete Vorhaben einschließlich der Stellplätze, Fahrgassen und Zufahrten seiner Art nach in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, letztlich offen lassen. Ein Vorbescheid aber, der die gestellte Frage offen lässt und dem daher zu dem Vorhaben, soweit es zur Prüfung gestellt ist, für das Baugenehmigungsverfahren keine abschließende Bindungswirkung zukommt, ist der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen fremd (vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.7.2002 a.a.O.).

Die Frage der Bescheidungsfähigkeit der Bauvoranfrage stellte sich nicht anders dar, wenn es sich bei der näheren Umgebung des Baugrundstücks um eine Gemengelage handeln würde und § 34 Abs. 1 BauGB anzuwenden wäre.

Nach dieser Vorschrift fügt sich ein Vorhaben in der Regel dann ein, wenn es sich innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmens hält, wobei hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung auf die Nutzungstypen abzustellen ist, die die Baunutzungsverordnung als eine insoweit sachverständige Konkretisierung allgemeiner städtebaulicher Grundsätze umschreibt. Als Korrektiv dient allerdings das Gebot der Rücksichtnahme, das im Begriff des Einfügens mit enthalten ist. Das bedeutet, dass sich ein Vorhaben, welches den von der Umgebungsbebauung vorgegebenen Rahmen einhält, gleichwohl nicht einfügt, wenn es die gebotene Rücksichtnahme auf die sonstige - insbesondere in seiner unmittelbaren Nähe vorhandene - Bebauung vermissen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.5.1986 - 4 C 34.85 -, BRS 46 Nr. 176).

Insoweit ist eine Interessenabwägung erforderlich, die sich danach auszurichten hat, ob den durch das Vorhaben Betroffenen dessen nachteilige Auswirkungen billigerweise nicht mehr zuzumuten sind. Die vorstehenden Ausführungen zu § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 15 BauNVO gelten entsprechend. Die Einhaltung des Gebotes der Rücksichtnahme ist hier ohne eine Immissionsprognose nicht überprüfbar, sodass nicht bindend festgestellt werden kann, ob sich das Bauvorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt.

Soweit die Kläger einwenden, ihre Bauvoranfrage sei im Hinblick auf die zur Entscheidung gestellten Fragen unter dem Gesichtspunkt der Meistbegünstigung so auszulegen, wie es dem damit erkennbar verfolgten Ziel und Zweck am besten dienlich sei, trifft dies nicht zu. Der Antragsteller allein bestimmt den Gegenstand der Bauvoranfrage, indem er das Vorhaben und die Fragen zu diesem Vorhaben, die er mit Bindungswirkung beantwortet haben will, durch Vorlage entsprechender Pläne und Bauzeichnungen beschreibt beziehungsweise ausdrücklich formuliert. Die Baugenehmigungsbehörde kann die Prüfung nicht von sich aus auf Teilaspekte des zur Entscheidung gestellten konkreten Vorhabens beschränken.

Die Frage, ob der Beklagte verpflichtet gewesen wäre, die Bauvoranfrage nach § 71 Abs. 2 in Verbindung mit § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW als unvollständig oder mangelhaft zurückzuweisen oder ob er gehalten gewesen wäre, von den Klägern in Ergänzung der Bauvorlagen eine Immissionsprognose zu fordern, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens. An der fehlenden Bescheidungsfähigkeit der von den Klägern gestellten Bauvoranfrage würde eine solche Verpflichtung des Beklagten, sollte sie bestanden haben, nichts ändern.

Ende der Entscheidung