Judicialis Rechtsprechung

2. Ein derartiger Bebauungsplan widerspricht der städtebaulichen Ordnung i. S. d. § 1 Abs. 3 BauGB, wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahme von dem Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG nicht vorliegen.

3. Eine Ausnahme vom Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a. F. (§ 5 Abs. 1 Satz 3 FluglärmG n. F.) kann nur dann "dringend geboten" sein, wenn die Hinnahme fluglärmbedingter Beeinträchtigungen die einzige realistische Möglichkeit darstellt, die in der Vorschrift genannten gewichtigen öffentlichen Interessen zu befriedigen. An das Vorliegen dieser Voraussetzung sind strenge Anforderungen zu stellen.

Die Antragstellerin betreibt den Verkehrsflughafen "D. I.". Sie wandte sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 "N.-C., G.-Weg /M." der Stadt N. Das Plangebiet liegt etwa 5 km von dem Flughafen entfernt innerhalb der nach der Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen in D. bestimmten Lärmschutzzone 2 und innerhalb der Lärmschutzzone B des Landesentwicklungsplans "Schutz vor Fluglärm". Der Bebauungsplan enthält für das Grundstück der Beigeladenen neben der Ausweisung eines reinen Wohngebiets zugleich die Festsetzung, dass nur die "Nutzungsart Seniorenresidenz (Wohngebäude mit Betreuung und Pflege)" zulässig ist.

Die Beigeladene beantragte bei der Antragsgegnerin die Einleitung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans für ihr Grundstück, um dort eine Seniorenresidenz mit ca. 80 Wohneinheiten - mit vorgesehener intensiver Betreuung und Versorgung der Bewohner - zu errichten. Nach einem im Rahmen des Aufstellungsverfahrens eingeholten schalltechnischen Gutachten war an mehreren Fassaden der Altenwohnanlage eine Überschreitung der Orientierungswerte der DIN 18005 durch den Straßenverkehr auf der F.-Straße sowie den Schienenverkehr der S. um bis zu 9 dB(A) zu erwarten. Neben dem nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm erforderlichen Schalldämm-Maß für Außenbauteile von 45 dB(A) waren hiernach an der lärmexponierten Südfassade Be- und Entlüftungssysteme erforderlich. Im Aufstellungsverfahren bat die Beigeladene die Bezirksregierung E. darum, eine Ausnahme vom Bauverbot für Altenheime nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG in Aussicht zu stellen. Unter Verweis auf Auskünfte der Antragsgegnerin und des Landrates des Kreises O. führte sie an, es bestehe ein dringender Bedarf an Heimplätzen in N.-C., der nicht anderweitig gedeckt werden könne. Mit Schreiben vom 18.7.2005 stimmte die Bezirksregierung E. gegenüber der Beigeladenen der Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 6 der Antragsgegnerin hinsichtlich der luftrechtlichen Belange im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG zu. Der von der Antragstellerin hiergegen erhobene Widerspruch hatte keinen Erfolg. Das Berufungsverfahren ist nach einer die Klage abweisenden Entscheidung des VG beim erkennenden Gericht anhängig (20 A 89/07). Der Normenkontrollantrag gegen den nach der Zustimmung von der Antragsgegnerin beschlossenen Bebauungsplan hatte Erfolg.

Gründe:

A. Der Antrag ist zulässig.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person einen Normenkontrollantrag stellen, die geltend macht, durch Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Sie muss Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass durch die Festsetzungen des Bebauungsplans die geltend gemachte Rechtsverletzung eintritt.

Nach dem tatsächlichen Vorbringen der Antragstellerin kommt jedenfalls eine Verletzung des ihr zustehenden Rechts auf gerechte Abwägung ihrer privaten Belange in Betracht. Das in § 1 Abs. 7 BauGB verankerte Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind, und kann deshalb ein "Recht" im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sein. Abwägungserheblich sind solche private Belange, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Dieses umfassende Recht des von der Planung Betroffenen ist erforderlich, weil auf der anderen Seite ein - in seinem Kern gerichtlich nicht überprüfbarer - Gestaltungsspielraum besteht, der jeder Planung innewohnt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.9.1998 - 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46.

Das Interesse der Antragstellerin, jedenfalls bei Erweiterungen oder Änderungen ihres Flughafenbetriebs keinen zusätzlichen Beschränkungen oder finanziellen Verpflichtungen wegen der Seniorenresidenz ausgesetzt zu sein, war in die Abwägung der durch die Planung berührten öffentlichen und privaten Belange einzustellen. Solche Erweiterungen und Änderungen sind in Anbetracht des seit Jahren erheblich wachsenden Luftverkehrs und prognostizierten Wachstumsraten von jährlich fünf Prozent in den kommenden 20 Jahren, vgl. Anlage 5 zum Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung - Drucksache 16/508 -, Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen, sowie zu den Anträgen der Abgeordneten Kauch, Hermann u.a., BT-Drucks. 16/3813, S. 24, beim Flughafen D. konkret zu erwarten.

Die Antragstellerin musste zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 22.6.2006 wegen der Seniorenresidenz mit betrieblichen oder finanziellen Nachteilen im Hinblick auf den durch ihren Flugbetrieb verursachten Lärm rechnen. Denn bei der genannten Anlage handelt es sich um eine besonders schutzwürdige Einrichtung, für die ein weitergehender Schutz vor Fluglärm geboten war als für die vorhandenen, den Immissionen der Flugzeuge bereits ausgesetzten Wohnhäuser. Dies gilt sowohl für die zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses als auch für die derzeit geltende Rechtslage.

Bei der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung betrieblicher Änderungen eines Flughafens gemäß § 6 LuftVG sowie der Planfeststellung für Änderungen von Flughäfen gemäß § 8 LuftVG ist der Schutz vor Fluglärm nach § 6 Abs. 2 Satz 1 bzw. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG zu berücksichtigen. Nach § 9 Abs. 2 LuftVG sind dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen, die zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Den Bestimmungen der zur Zeit des Satzungsbeschlusses im Juni 2006 geltenden §§ 6 ff. des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 27.3.1999 (BGBl. I S. 550) - LuftVG a. F. - hat sich nicht entnehmen lassen, welche Fluglärmbeeinträchtigungen einen relevanten "Nachteil" begründet haben und welche zumutbar gewesen sind. Eine mögliche konkretisierende Regelung ist unterblieben, da von der Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 LuftVG zum Erlass einer Rechtsverordnung zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm kein Gebrauch gemacht worden ist. Die in § 2 Abs. 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 30.3.1971 (BGBl. I S. 282) - FluglärmG a. F. - für die Einrichtung von Lärmschutzzonen genannten gebietsbezogenen Werte von 67 dB(A) und 75 dB(A) waren nicht hinreichend aussagekräftig.

Mangels normativer Werte war es Aufgabe der Zulassungsbehörden und Gerichte zu entscheiden, wann Lärmbelästigungen in relevante Nachteile umschlagen und welche Lärmschutzvorkehrungen zur Einhaltung der mit einer gerechten Abwägung nicht mehr überwindbaren Zumutbarkeitsgrenze notwendig sind. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit wurden für die einzelnen Flughäfen allgemein zulässige Dauerschall- und Maximallärmpegel für die Tag- und Nachtzeit bestimmt.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. 7.1978 - IV C. 79.76 -, DVBl. 1978, 845 (851), und vom 16.3.2006 - 4 A 1001.04 -, BRS 70 Nr. 28.

Dabei galt nach der Rechtsprechung des BVerwG für die lärmsensiblen Einrichtungen der Altenwohn- und Altenpflegeheime ein über die für Wohnnutzungen allgemein geltenden Anforderungen hinausgehendes Schutzniveau, um eine angemessene Kommunikation trotz altersbedingter Erschwernisse zu ermöglichen und die vegetative Belastbarkeit der Betroffenen zu reduzieren.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.3.2006, a. a. O.

Dieses erhöhte Schutzniveau war im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses maßgeblich, da der vorhabenbezogene Bebauungsplan sowohl die Errichtung eines Altenwohn- als auch eines Altenpflegeheims zulässt. Denn zu den ausgewiesenen Wohngebäuden im Sinne des § 3 Abs. 4 BauNVO gehören solche, die ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen, sodass die Festsetzung die typischen Altersheime in Form der Altenwohn- und Altenpflegeheime erfasst.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9.1.1997 - 7 A 2175/05-; Beschluss vom 24.11.2006 - 7 A 1052/06 -.

Der besondere Lärmschutz für Altenwohn- und Altenpflegeheime konnte nach dem z.Z. des Satzungsbeschlusses geltenden Recht zu Lasten der Antragstellerin durch passive Schallschutzmaßnahmen oder durch betriebsregelnde Maßnahmen erreicht werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.3.2006, a. a. O.

Der Betreiber eines Flughafens musste also damit rechnen, dass er jenseits der Verpflichtungen des § 9 FluglärmG a. F. zur Erreichung dieser niedrigeren Lärmwerte auch die Aufwendungen für passive Schallschutzmaßnahmen (Schalldämmfenster, Belüftungseinrichtungen) zu tragen haben könnte. Derartige über § 9 FluglärmG a. F. hinausgehende Aufwendungen musste die Antragstellerin bereits in der Vergangenheit erstatten. Nach der Genehmigung des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens D. vom 9.11.2005 war die Antragstellerin verpflichtet, zur Sicherung niedriger Innenpegel in Altenheimen u.a. die Aufwendungen für den Einbau schallgedämmter Belüftungsgeräte in dem bereits in der Lärmschutzzone 2 bestehenden Altenheim in N.-C. zu tragen.

Schließlich musste die Antragstellerin zur Wahrung des Lärmschutzes in den schutzwürdigen Einrichtungen auch mit Maßnahmen des aktiven Schallschutzes durch betriebliche Beschränkungen (z. B. hinsichtlich der Zahl der nächtlichen Flugbewegungen) rechnen. Dies gilt gerade auch im Hinblick auf die Seniorenresidenz. Denn mit der Errichtung dieses Altenheims rückt eine schutzwürdige Einrichtung in die unmittelbare Nähe des von der Antragstellerin betriebenen Flughafens. In der südwestlichen Verlängerung der Start- und Landebahnen ist das geplante Vorhaben das nächste zum Flughafen liegende Altenheim. Das andere in N.-C. befindliche Altenheim - das K. an der T.-Straße - ist über einen Kilometer weiter vom Flughafen entfernt. Es ist insoweit unerheblich, dass einige Wohnhäuser einen kürzeren Abstand zu den Start- und Landebahnen aufweisen, da - wie oben dargelegt - für Altenheime ein besonderer Lärmschutz geboten gewesen ist.

Das Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin ist auch nicht im Hinblick auf die Neufassung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.10.2007 entfallen. Die Antragstellerin hat bei betrieblichen Erweiterungen und Änderungen wegen der Seniorenresidenz auch weiterhin mit Nachteilen zu rechnen. Zwar sind anders als nach dem bisherigen Recht nach § 8 Abs. 1 Sätze 3 und 4 LuftVG bei der Genehmigung bzw. der Planfeststellung von Flughäfen die - niedrigeren - gebietsbezogenen Lärmwerte des § 2 Abs. 2 FluglärmG zu beachten, die keine gesonderte Regelung für schutzbedürftige Einrichtungen enthalten. Nach der Rechtsprechung des BVerwG ist es aber der zuständigen Behörde bei der Festsetzung von Lärmschutzbereichen nicht verwehrt, diese Lärmgrenzwerte zum Schutz lärmsensibler Einrichtungen zu unterschreiten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.9.2007 - 4 A 1007.07 (4 A 1023.06) -, juris (dort Rn. 29); kritisch hierzu: Wysk, Rechtliche Aspekte des neuen Fluglärmgesetzes, Lärmbekämpfung 2007, 243 (248).

Jedenfalls muss die Antragstellerin mit beschränkenden Maßnahmen des aktiven Schallschutzes rechnen. Nach § 13 Abs. 2 FluglärmG bleiben Vorschriften, die weitergehende Planungsmaßnahmen zulassen, unberührt. Solche Planungsmaßnahmen sind bei der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung und Planfeststellung von Flughäfen nach §§ 6, 8 LuftVG im Rahmen der luftverkehrsrechtlichen Abwägung möglich. Hier sind gerade zum Schutz lärmsensibler Einrichtungen Maßnahmen des - im FluglärmG nicht geregelten - aktiven Schallschutzes (z.B. Nachtflugbeschränkungen) in Betracht zu ziehen.

Vgl. Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, a. a. O., S. 12, Anlage 1 zu dem Bericht, a. a. O., S. 19; Giemulla/Rathgeb, in: Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.1., Stand: Dezember 2007, § 6 Rn. 15c; Wysk, a. a. O.

B. Der Normenkontrollantrag ist begründet.

Der Plan ist materiell rechtswidrig.

1. Der Bebauungsplan steht nicht im Einklang mit § 1 Abs. 3 BauGB. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist.

a) Nicht erforderlich ist ein Bebauungsplan, der sich als vollzugsunfähig erweist, weil seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Das ist hier der Fall, weil das Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG - ungeachtet der Frage, ob diese Regelung drittschützend ist - ein derartiges rechtliches Hindernis darstellt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BRS 65 Nr. 95 (zu einem landschaftsrechtlichen Bauverbot).

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG dürfen im Lärmschutzbereich keine Altenheime - und andere schutzbedürftige Einrichtungen - errichtet werden.

Dieses verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Bauverbot, vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.10.1980 - 2 BvR 584/76, 598/76, 599/76 und 604/76 -, BVerfGE 56, 298 (314), stellt eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar, da die Privatnützigkeit des Eigentums und die Verfügungsbefugnis erhalten bleiben.

Vgl. Soell, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand der Bearbeitung: Oktober 1991, § 8 FluglärmG Rn. 4; BVerwG, Urteil vom 16.3.2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116 (261).

Das Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG begründet keine völlige wirtschaftliche Entwertung des Eigentums. Es schließt lediglich grundsätzlich die Bebauung des Grundstücks mit schutzbedürftigen Einrichtungen aus, nicht aber dessen sonstige wirtschaftliche Nutzung.

Die Voraussetzungen dieses Bauverbots sind gegeben. Die im Bebauungsplan ausgewiesene Seniorenresidenz ist ein Altenheim und soll innerhalb der in §§ 2, 4 der Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen D. vom 4.3.1974 (BGBl. I S. 657) - Lärmschutzbereichsverordnung - festgesetzten Schutzzone 2 dieses Lärmschutzbereichs errichtet werden.

Der Wirksamkeit der getroffenen Festsetzung stehen die von der Antragsgegnerin erhobenen Bedenken an der fortdauernden Gültigkeit dieser Verordnung nicht entgegen. Der Umstand, dass nach der jüngsten Betriebsgenehmigung für den Flughafen D. vom 9.11.2005 das Gebiet mit einem zu erwartenden Dauerschallpegel von mindestens 67 dB(A) kleiner ist als die in der Lärmschutzbereichsverordnung für den gleichen Pegel ausgewiesene Schutzzone 2, begründet als solcher keine nachträgliche Unwirksamkeit der Verordnung. Entscheidend für die Festsetzung der Schutzgebiete - und damit auch für die fortbestehende Gültigkeit der Verordnung - ist gemäß § 3 FluglärmG der äquivalente Dauerschallpegel unter Berücksichtigung von Art und Umfang des voraussehbaren Flugbetriebs auf der Grundlage des zu erwartenden Ausbaus des Flughafens, also eine Lärmbelastung, die voraussichtlich in der Zukunft - etwa in einem Jahrzehnt - eintreten wird.

Vgl. Bericht der Bundesregierung über die Erfahrungen bei der Durchführung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 30.3.1971 - Fluglärmbericht -, BT-Drucks. 8/2254, S. 13.

In Anbetracht des zunehmenden Flugverkehrs und damit - entsprechend der bisherigen Entwicklung weiterhin - zu erwartender betrieblicher Erweiterungen des Betriebs des Verkehrsflughafens D. drängt es sich nicht auf, dass der genannte Dauerschallpegel auch in Zukunft nicht erreicht wird. Dies ist von der Antragsgegnerin auch nicht substantiiert behauptet worden.

b) Ein dauerhaftes rechtliches Hindernis für den Erlass eines Bebauungsplans ist trotz grundsätzlichen Bauverbots dann nicht gegeben, wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahme oder Befreiung von diesem Verbot objektiv vorliegen und deren Erteilung auch sonst nichts entgegensteht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, a. a. O., Beschluss vom 9.2.2004 - 4 BN 28.03 -, BRS 67 Nr. 1.

Der Senat ist nicht gehindert darüber zu entscheiden, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Bauverbot nach der - gemäß Art. 3 des Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen vom 1.6.2007 (BGBl. I S. 986, 991) bis zur Ausweisung neuer Lärmschutzgebiete fortgeltenden - Bestimmung des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a. F. (§ 5 Abs. 1 Satz 3 FluglärmG n. F.) vorliegen, da er nicht durch eine möglicherweise erteilte Ausnahme gebunden ist.

Zwar ist eine bestandskräftig erteilte Ausnahme infolge ihrer Tatbestandwirkung von allen Staatsorganen, insbesondere auch von den Gerichten zu beachten. Ob eine bestandskräftige Ausnahme zu Recht erteilt worden ist, ob also eine Ausnahmelage objektiv gegeben ist, dürfte das Gericht in einem solchen Fall nicht überprüfen. Fehlt es jedoch an einer bestandskräftigen Entscheidung, so bildet die in der Ausnahme zum Ausdruck gekommene Beurteilung der Fachbehörde zwar ein gewichtiges Indiz, vermag das Gericht jedoch nicht zu binden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9.2.2004, a. a. O.

Die mit Schreiben der Bezirksregierung E. vom 18.7.2005 erteilte Zustimmung zur Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans stellt danach keine den Senat bindende Ausnahme dar. Es kann hier dahinstehen, ob es sich bei dieser ohne ersichtliche Ermessensausübung und ohne jegliche Begründung (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 3 VwVfG) erklärten Zustimmung überhaupt um eine förmliche Ausnahmeerteilung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a. F. handelt. Es mag sogar einiges dafür sprechen, dass die bloße Zustimmung zu dem streitgegenständlichen Bebauungsplan nicht als die in § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a. F. vorgesehene Entscheidung zu verstehen ist, sodass es an einer solchen bisher gänzlich fehlt. Dies kann jedoch offen bleiben. Denn jedenfalls ist keine Bindungswirkung eingetreten. Denn die Zustimmung hat bis heute keine Bestandskraft erlangt. Sie ist Gegenstand des beim 20. Senat des erkennenden Gerichts anhängigen Berufungsverfahrens 20 A 89/07.

Sollte das Schreiben der Bezirksregierung E. vom 18.7.2005 als Zustimmung im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a. F. anzusehen sein, so ist diese rechtswidrig. Denn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme zur Errichtung des Altersheims "Seniorenresidenz" sind nicht gegeben. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a. F. können Ausnahmen vom Bauverbot nur zugelassen werden, wenn dies zur Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Einrichtungen oder sonst im öffentlichen Interesse dringend geboten ist. Daran fehlt es hier.

Eine Ausnahme vom Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a. F. kann nur dann "dringend geboten" sein, wenn die Hinnahme fluglärmbedingter Beeinträchtigungen die einzige realistische Möglichkeit darstellt, die in der Vorschrift genannten gewichtigen öffentlichen Interessen zu befriedigen. An das Vorliegen dieser Voraussetzung sind strenge Anforderungen zu stellen.

Zur vergleichbaren Problematik im Prozessrecht vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.6.2004 - 2 BvQ 70/03 -; Beschluss vom 1.10.1963 - 1 BvR 415/63 -, BVerfGE 17, 120 (122); OVG NRW, Beschluss vom 13.2.1997 -10a B 3010/96.NE -, BRS 59 Nr. 52.

Denn mit der Erteilung einer Ausnahme vom Bauverbot wird hingenommen, dass die Nutzer der in der Lärmschutzzone errichten Baulichkeiten durch Fluglärm in einem Maße beeinträchtigt werden, der jedenfalls im Außenwohnbereich - im vorliegenden Fall mit sehr hohen durchschnittlichen Spitzenpegeln sowie mit einem zulässigen Dauerschallpegel oberhalb von 67 dB(A) - Gesundheitsrisiken nicht mehr ausschließt. Eine derartige mit Sicherheit zu erwartende Beeinträchtigung kann aus Gründen der allgemeinen Gesundheitsvorsorge, aber auch wegen der grundrechtlich relevanten Betroffenheit der dem Lärm ausgesetzten Personen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), nur in seltenen Ausnahmefällen hingenommen werden. Dies mag dann denkbar sein, wenn ein Bedarf an wichtigen öffentlichen Infrastruktureinrichtungen schlechthin nicht an anderer Stelle befriedigt werden kann - wie dies bei zwingend wohnungsnahe zu errichtenden Kindergärten oder Grundschulen der Fall sein mag - oder seiner Befriedigung an anderer Stelle kaum überwindbare Hindernisse entgegenstehen.

Ob die Erteilung einer Ausnahme vom Bauverbot in diesem Sinne "dringend geboten" ist, kann nur unter Berücksichtigung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalles entschieden werden. Dabei ist sowohl das Gewicht der zu befriedigenden öffentlichen Interessen als auch die Frage zu berücksichtigen, innerhalb welchen Zeitraums dieses Interesse innerhalb des Lärmschutzbereichs einerseits bzw. an anderer Stelle befriedigt werden kann. Zu bedenken ist auch, dass Gemeinden, deren Gebiet überwiegend innerhalb von Fluglärmschutzzonen liegt, trotz dieses Lagenachteils verpflichtet sind, die erforderlichen Infrastruktureinrichtungen zu schaffen; allerdings rechtfertigt dieser Umstand für sich genommen eine Ausnahme von dem auch im öffentlichen Interesse bestehenden Bauverbot nicht. Ebenso wenig vermögen wirtschaftliche Vorteile oder Gründe der Praktikabilität für sich genommen die Erteilung einer Ausnahme zu begründen. Schließlich ist bei der Anwendung der Vorschrift der gesetzgeberischen Wertung einer Unterscheidung zwischen Wohnungen und in stärkerem Maße schutzbedürftigen Einrichtungen Rechnung zu tragen; die letztgenannten sollen nach der eindeutigen Wertung des Gesetzgebers dort, wo bloßes Wohnen noch zulässig ist, regelmäßig gerade nicht errichtet werden. Denn die Nutzer öffentlicher Einrichtungen oder - wie hier - von privat geführten Einrichtungen, deren Vorhandensein im öffentlichen Interesse liegt, sind in besonderem Maße schutzwürdig, weil sie auf die zur Verfügung stehenden Einrichtungen in hohem Maße angewiesen sind und regelmäßig nur wenig Alternativen vorfinden; auch ist ein Wechsel der einmal gewählten Einrichtung im Falle von Altenwohneinrichtungen häufig nur unter besonderen Schwierigkeiten möglich. Demgegenüber sind Privatpersonen nicht in gleichem Maße darauf angewiesen, Bauland gerade im Bereich einer Lärmschutzzone zu nutzen, auch wenn selbstverständlich nicht zu verkennen ist, dass gerade im Umfeld von Flughäfen das Angebot an weniger lärmbelasteten Flächen die Nachfrage in vielen Fällen nicht decken kann.

Nach Maßgabe dieser Voraussetzungen ist die Ausnahme vom Bauverbot hier nicht dringend geboten. Die Errichtung der Seniorenresidenz innerhalb der Schutzzone 2 des Lärmschutzbereichs stellt nicht die einzige realistische Möglichkeit dar, die - unbezweifelbar im öffentlichen Interesse liegende - Versorgung der Bevölkerung mit Altenheimplätzen sicherzustellen.

Bereits für einen ungedeckten Bedarf an Altersheimplätzen im Gesamtgebiet des Kreises O. - zu dem die Stadt N. gehört - fehlt jeglicher Anhaltspunkt. Der Landrat des Kreises O. hat in seinem Schreiben vom 13.10.2004 vielmehr ausgeführt, dass der früher bestehende Investitionsstau im Bereich der stationären Altenpflege durch die Errichtung einiger neuer Altenheime aufgelöst worden sei und dem wachsenden Bedarf an Heimplätzen eine Ausweitung des Angebots gegenüberstehe.

Selbst bei einer unzureichenden Zahl von Heimplätzen im - isoliert betrachteten - Gebiet der Stadt N. wäre die Bedarfsdeckung nicht zwingend im Lärmschutzbereich von N.-C. erforderlich. Denn jedenfalls ist die Errichtung eines Altenheims in einem anderen Stadtteil von N. außerhalb des in der Lärmschutzbereichsverordnung festgesetzten Lärmschutzbereichs grundsätzlich möglich, da der größte Teil des Stadtgebiets außerhalb dieses Fläche liegt. Es fehlt auch jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass in diesen Stadtteilen kein Altenheim in einer zentrumsnahen und verkehrsgünstigen Lage gebaut werden kann.

Die Errichtung eines Altenheims ist auch in N.-C. außerhalb des Lärmschutzbereichs nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Denn auch außerhalb der Lärmschutzzone stehen für die gemeindliche Planung der Antragsgegnerin Flächen zur Verfügung. Dies bedarf hier keiner weiteren Klärung, denn es ist nicht zwingend erforderlich, dass der vollständige Bedarf an Altenheimplätzen für die Bewohner von N.-C. ausschließlich innerhalb ihres Stadtteils gedeckt wird. Es genügt, dass die Heimplätze - wie hier - in einem angrenzenden zwei bis drei Kilometer entfernten Stadtteil geschaffen werden können. Dies steht der angestrebten ortsnahen Versorgung (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 SGB XI) nicht entgegen. Es ist auch nicht zwingend, dass sich das Altenheim in einer fußläufigen Entfernung zu den früheren Wohnungen der Heimbewohner und zum bisherigen Ortsmittelpunkt befindet. Einen solchen Grundsatz, der ein dringendes Bedürfnis für eine Ausnahme vom gesetzlichen Bauverbot rechtfertigen könnte, gibt es nicht.

Abgesehen davon besteht auch innerhalb der Lärmschutzzone in N.-C. kein dringender Bedarf für die Errichtung der Seniorenresidenz mit 80 Plätzen. Denn dort ist ein Altersheim mit 120 Plätzen vorhanden. Unter Zugrundelegung der eigenen Berechnung der Antragsgegnerin und des Landrates des Kreises O. hat dieses zur Zeit des Satzungsbeschlusses zur vollständigen Deckung ausgereicht. Nach dem - auf Angaben der Antragsgegnerin beruhenden - Schreiben des Landrats des Kreises O. vom 24.6.2005 lebten zu diesem Zeitpunkt 1347 Senioren über 75 Jahre in der Lärmschutzzone. Nach der vom Kreis O. für erforderlich erachteten Deckungsquote stationärer Heimplätze von 8,8 % sind lediglich 118 Plätze nötig. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass ein darüber hinausgehender dringender Bedarf besteht. Das bedeutet, dass die von der Beigeladenen geplante Seniorenresidenz zumindest zu einem erheblichen Teil auf Interessenten angewiesen wäre, die bisher außerhalb der Lärmschutzzone wohnen. Trotz der steigenden Zahl der Senioren über 75 Jahre gilt nach den vorgelegten Zahlen der Antragsgegnerin dasselbe auch für das Jahr 2015. Voraussichtlich werden dann im genannten Bereich 1734 Personen der betroffenen Altersgruppe wohnen (75 % von 2312 Personen in ganz N.-C.). Aber selbst für diese besteht bei einer Quote von 8,8 % nur ein Bedarf von insgesamt 153 Heimplätzen. Die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen als wichtig erachtete örtliche Nähe des Altenheims zu den bisherigen Wohnungen der alten Menschen gebietet die Errichtung der Seniorenresidenz an diesem Standort damit nicht. Denn aufgrund der gegebenen Bedarfsdeckung innerhalb der Lärmschutzzone ist davon auszugehen, dass der größte Teil von deren potentiellen Bewohnern nicht aus deren unmittelbarer Umgebung stammen wird.

Das Fehlen der Voraussetzungen für die Ausnahme vom Bauverbot im Rahmen der Prognose, die sie bei der nach § 1 Abs. 3 BauGB gebotenen Erforderlichkeitsprüfung anzustellen hat, vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, a. a. O., musste sich der Antragsgegnerin aufdrängen. Dem stand das Schreiben der Bezirksregierung E. vom 18.7.2005 nicht entgegen, wonach die Voraussetzungen für eine Ausnahme gegeben seien. Denn diese Beurteilung beruhte nicht auf einer besonderen Kompetenz der Fachbehörde, über die die Antragsgegnerin nicht verfügt hat. Die Antragsgegnerin hat vielmehr selbst maßgeblich hieran mitgewirkt. Die Bezirksregierung E. hat sich insoweit entscheidend auf die Angaben des Bürgermeisters der Antragsgegnerin und des Landrates des Kreises O. gestützt. Diese haben die Bezirksregierung erst dazu bewegt, abweichend von der ursprünglich bestehenden Auffassung die Voraussetzungen für eine Ausnahme zu bejahen.

2. Der vorhabenbezogene BebauungspIan verstößt auch gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind.

a) Nach § 3 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raumes. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. Ihnen liegt eine landesplanerische Abwägung zwischen den durch die Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Nr. 3 ROG) verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen zu Grunde. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich, sodass die sich aus ihnen ergebenden planerischen Vorgaben verbindlich sind. Dem für eine Zielfestsetzung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5; OVG NRW, Urteil vom 6.6.2005 - 10 D 145/04.NE -, BRS 69 Nr. 2.

Die Ziele der Raumordnung werden in Nordrhein-Westfalen gemäß § 12 LPlG NRW u. a. in Landesentwicklungsplänen dargestellt.

Dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 steht danach ein Ziel der Raumordnung entgegen, weil er nicht im Einklang mit bindenden Planungsvorgaben des Landesentwicklungsplans "Schutz vor Fluglärm" vom 17.8.1998 (GV. NRW. 1998 S. 512) (LEP) steht.

Der LEP bestimmt unter der textlichen Darstellung II.2., dass innerhalb der - in einem Plan ausgewiesenen - "Lärmschutzzone B" in der Bauleitplanung reine, allgemeine und besondere Wohngebiete, Kleinsiedlungsgebiete, Dorf- und Mischgebiete, Kerngebiete und Sondergebiete, soweit in ihnen nach ihrer Zweckbestimmung Wohnungen oder andere besonders lärmempfindliche Anlagen oder Einrichtungen zulässig sind, nicht in einer Weise neu dargestellt bzw. festgesetzt werden, die neue Baurechte entstehen lässt. Im Rahmen der Darstellungen des Gebietsentwicklungsplanes sind Ausnahmen zulässig, wenn es sich um die Abrundung einer Baufläche handelt. Hierbei können auch Festsetzungen für Einrichtungen der wohnungsnahen Infrastruktur getroffen werden.

Diese die Bauleitplanung beschränkenden Vorgaben sind verbindlich, weil sie eindeutig sind. Den zeichnerischen Darstellungen lässt sich der räumliche Bereich der Lärmschutzzone B (67 dB(A)) hinreichend präzise entnehmen. Auch die genannten textlichen Vorgaben sind bestimmt bzw. eindeutig bestimmbar.

b) Der Senat hat - entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen - auch keine Zweifel an der Wirksamkeit des LEP. Es ist insbesondere unschädlich, dass die zur Zeit der Bekanntmachung dieses Plans im Jahre 1998 gemessenen Fluglärmimmissionen an der zur Lärmschutzzone B gehörenden Messstation N.-C. den Pegel von 67 dB(A) um ca. 4 - 5 dB(A) unterschritten haben. Denn für die Darstellung im LEP kommt es nicht auf seinerzeit vorgenommene Messungen an. Der LEP hat die Aufgabe, die langfristige Entwicklung lärmempfindlicher Siedlungsstrukturen in der Umgebung der Flughäfen mit der langfristigen Entwicklung des auf diesen Flugplätzen durchgeführten Flugbetriebes so zu koordinieren, dass Konfliktsituationen vorsorglich vermieden werden. Dementsprechend dokumentiert der LEP in Anknüpfung an einen vorgestellten Endausbauzustand und eine entsprechende Zahl an Flugbewegungen auf dem Flughafen, auf welchen Flugbetrieb die Umgebung des Flughafens bei ihren Planungen und Vorstellungen Bedacht zu nehmen hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.12.2004 - 20 D 134/00.AK - u.a., NWVBl. 2005, 338 (341); Nichtzulassungsbeschwerde zurückgewiesen: BVerwG, Beschluss vom 18.8.2005 - 4 B 17.05 -, Buchholz, 442.40, § 10 LuftVG Nr. 13.

Es spricht auch nichts dafür, dass die genannten Vorgaben inzwischen gegenstandslos geworden sein könnten. Die tatsächliche Lärmentwicklung der vergangenen Jahre, die namentlich durch Fortschritte der Flugzeugtechnik im Bereich der Lärmminderung gekennzeichnet war, bietet hierfür keine Anknüpfung. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die bestehenden landesplanerischen Zielvorstellungen - u.a. im Regionalplan für den Regierungsbezirk E. (GEP 99) -, die eine weitergehende Entwicklung des Flughafens und die erweiterte Nutzung der bereits vorhandenen baulichen Kapazitäten anerkennen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.5.2007 - 20 D 136.05.AK -.

c) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 6 widerspricht der textlichen Darstellung im LEP unter Ziffer II.2. Ausweislich der zeichnerischen Darstellungen des LEP befindet sich das Bebauungsplangebiet in der Lärmschutzzone B. Mit der Festsetzung "reines Wohngebiet/Seniorenresidenz" weist der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 6 die besonders lärmempfindliche Anlage eines Altenheims aus. Diese Festsetzung ist nach Ziffer II.2, S. 1 der textlichen Darstellungen des LEP unzulässig, weil hierdurch neue Baurechte geschaffen werden.

Ohne den Erlass des Bebauungsplans ist die Errichtung der geplanten Seniorenresidenz bereits ungeachtet des Bauverbots nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG bauplanungsrechtlich unzulässig, ohne dass es einer abschließenden Entscheidung darüber bedarf, ob das Vorhabengrundstück im Außen- oder Innenbereich liegt. Nach § 35 Abs. 2 BauGB war das Vorhaben unzulässig. Es wäre unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen ausgesetzt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB); zudem hätte es zu einer unerwünschten Zersiedlung geführt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB). Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.1.1985 - 4 C 29.81 -, BRS 44 Nr. 87 sowie Beschluss vom 11.10.1999 - 4 B 77.99 -, BRS 62 Nr. 118. Denn es hätte zu einer Ausdehnung des nördlichen Ortsrands von N.-C. in den bislang von Bebauung freigehaltenen Bereich geführt. (Wird ausgeführt.) Auch nach § 34 Abs. 1 BauGB wäre das Vorhaben unzulässig, da es sich hinsichtlich der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. (Wird ausgeführt).

Die Ausweisung eines "reinen Wohngebiets/Seniorenresidenz" ist auch nicht nach Ziffer II.2, S. 4 und 5 der textlichen Darstellungen des LEP ausnahmsweise zulässig. Es handelt sich nicht um den Fall der Abrundung einer Baufläche. Bei einer Abrundung kann es sich allenfalls um eine geringfügige Erweiterung einer vorhandenen Baufläche handeln. Die neu zugelassene Baufläche stellt aufgrund ihrer Größe keine geringfügige Erweiterung dar. Zudem hat es bislang keine separate Ausweisung einer Baufläche für eine Seniorenresidenz gegeben, die abzurunden ist. Im übrigen dürfen bei der Abrundung einer anderen Baufläche nach Ziffer II.2., Satz 5 der textlichen Darstellungen des LEP lediglich Festsetzungen für Einrichtungen der wohnungsnahen Infrastruktur getroffen werden. Bei der geplanten lärmempfindlichen Einrichtung "Altersheim" handelt es sich aber nicht um eine wohnungsnahe Infrastruktur, wie dies z.B. bei Kindergärten der Fall ist. Zudem wird auch in der Begründung des LEP die besonders weitgehende Beschränkung der Zulassung lärmsensibler Einrichtungen herausgestellt. Nach Ziffer 4.5.2 darf in der Zone B für diese Anlagen grundsätzlich kein neues Baurecht begründet werden. Wohnungsnahe Infrastruktur soll hiernach nur dann ausnahmsweise zulässig sein, wenn sie für die vorhandene Siedlungsstruktur dringend erforderlich ist. Ungeachtet der fehlenden Zugehörigkeit des Altersheims zur wohnungsnahen Infrastruktur ist die Seniorenresidenz für die vorhandene Siedlungsstruktur - wie oben dargelegt - auch nicht dringend erforderlich.

d) Ein für eine Abweichung von der verbindlichen Planungsvorgabe des LEP erforderliches Zielabweichungsverfahren nach § 24 LPlG NRW ist nicht durchgeführt worden.

3. Schließlich weist der Bebauungsplan der Antragsgegnerin Abwägungsmängel auf, die ebenfalls zu seiner Unwirksamkeit führen.

Das Gebot, die öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander gerecht abzuwägen (§ 1 Abs. 7 BauGB), wird verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

Die Abwägungsentscheidung, trotz der erheblichen Lärmbeeinträchtigung durch den Flugverkehr (Dauerschallpegel ca. 60 dB(A)) sowie des die Orientierungswerte der DIN 18005 überschreitenden Straßen- und Schienenverkehrslärms ein "reines Wohngebiet/Seniorenresidenz" innerhalb des Lärmschutzbereichs von N.-C. festzusetzen, ist unabhängig von den bisherigen Ausführungen zu § 1 Abs. 3 und 4 BauGB fehlerhaft. Je weiter die Orientierungswerte der DIN 18005 überschritten werden und desto höher die Immissionsbelastung ist, desto gewichtiger müssen die für die Planung sprechenden städtebaulichen Gründe sein und umso mehr hat die Gemeinde die baulichen und technischen Möglichkeiten auszuschöpfen, die ihr zu Gebote stehen, um diese Auswirkungen zu verhindern.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.3.2007 - 4 CN 2.06 -, BVerwGE 128, 238 (241).

Als gewichtigen städtebaulichen Grund für die vorgenommene Planung hat die Antragsgegnerin lediglich angeführt, es sei dringend geboten, den Bedarf an Altenheimplätzen in N.-C. zu decken. Eine gleichwertige Alternative für den vorgesehenen Standort bestehe nicht. Diese angeführten Gründe rechtfertigen die Ausweisung der Seniorenresidenz an diesem stark immissionsbelasteten Standort nicht, da sie unzutreffend sind. Wie oben dargelegt, ist es nicht dringend geboten, einen Bedarf an Altenheimplätzen an dem vorgesehenen Standort im Lärmschutzbereich in N.-C. zu decken. Insbesondere hätte sich ein alternativer Standort des Altenheims in einem lediglich 2 - 3 km entfernten Stadtteil oder außerhalb der Fluglärmzone 2 in C. als ernsthafte Alternative aufgedrängt. Dort steht dem Nachteil eines begrenzten Abstands zum bisherigen Wohnumfeld der Senioren der erhebliche Vorteil einer deutlich geringeren Lärmbeeinträchtigung entgegen. Zudem ist bei der Abwägung nicht berücksichtigt worden, dass wegen des fehlenden Bedarfs für ein Altenheim mit 80 Personen innerhalb des Lärmschutzbereichs ein großer Teil der Bewohner der geplanten Seniorenresidenz aus anderen Gebieten der Stadt N. oder aus anderen Städten kommen wird. Damit fehlt diesen Bewohnern nicht nur die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen für die Standortwahl als wichtig erachtete unmittelbare räumliche Nähe zu ihrem bisherigen Wohnsitz. Vor allem hat dies zur Folge, dass viele bislang außerhalb des Lärmschutzbereichs wohnende Senioren erst in die Lärmschutzzone ziehen müssen, um im Altenheim leben zu können. Die Aufnahme in eine besonders schutzwürdige Einrichtung bewirkt dementsprechend für viele Bewohner, dass sie erstmalig einer erheblichen Lärmbeeinträchtigung ausgesetzt werden. Dieser wesentliche Aspekt hätte bei der Entscheidung zur planerischen Festsetzung des Altenheims, dessen Bewohner einer besonders starken Lärmbeeinträchtigung ausgesetzt sind, nicht unberücksichtigt bleiben dürfen.

Der dargelegte Abwägungsfehler ist auch beachtlich im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Der Mangel betrifft einen wesentlichen Punkt. Dieser ist offensichtlich, da er sich aus den Aufstellungsvorgängen ergibt. Zudem ist er auf das Ergebnis von Einfluss gewesen. Hätte der Rat den betroffenen Belang ordnungsgemäß berücksichtigt, hätte er voraussichtlich vom Erlass dieses vorhabenbezogenen Bebauungsplans abgesehen.

Ende der Entscheidung