Judicialis Rechtsprechung

Die Antragstellerin ist Miteigentümerin des Grundstücks Gemarkung U. -L1. , Flur 47, Flurstück 80 (L. 69), das zu Wohnzwecken und in geringem Umfang zur Kleintierhaltung genutzt wird. Sie wendet sich gegen die auf der Grundlage des § 35 Abs. 6 BauGB erlassene Außenbereichssatzung der Antragsgegnerin für einen Bereich im westlichen Außenbezirk L. im Außenbereich der Stadt U.

Das Grundstück der Antragstellerin bildet mit sieben weiteren bebauten Grundstücken eine Splittersiedlung im Außenbereich der Antragsgegnerin. Südlich des asphaltierten Weges "L. " liegen sechs Grundstücke, die jeweils mit einem Wohnhaus und kleineren Nebengebäuden bebaut sind; das am weitesten östlich gelegene Wohnhaus L. Nr. 73 steht derzeit leer. Auf der gegenüberliegenden Seite des L. befinden sich zwei größere Grundstücke. Östlich liegt eine ehemalige landwirtschaftliche Hofstelle, die inzwischen auf der Grundlage einer Baugenehmigung zu Wohn- und zu Gewerbezwecken (Büro und Lager für Geräteteile von Wasseraufbereitungsanlagen) genutzt wird. Westlich grenzt das Grundstück L. 75/77 an. Neben einem 1913/14 errichteten Wohnhaus (L. 75) und einem Garagengebäude befindet sich dort ein ehemaliges Stallgebäude (L. 77), für das am 27.3.2002 eine Baugenehmigung zum Umbau in ein Betriebsgebäude für eine Kunstgalerie und einen Kunstverlag erteilt wurde. Die Bauzustandsbesichtigung zur Fertigstellung erfolgte am 7.4.2004. In der Folgezeit wurde die genehmigte Nutzung jedoch nicht aufgenommen. Vielmehr wird das Gebäude seit dem 24.4.2004 durch die A-GmbH, einen "Full-Service Dienstleister für Werbung, Neue Medien und Internetservices" genutzt. Die Zufahrt zu diesem Betrieb ist vom L. auf der Höhe des leer stehenden Gebäudes L. 73 aus geführt. Eine Baugenehmigung für diese Nutzung wurde zunächst weder beantragt noch erteilt. Erst nach Einleitung eines ordnungsbehördlichen Verfahrens stellte der Eigentümer des Gebäudes einen Bauantrag, in dem als Betriebszeit die Zeit zwischen 8.00 und 18.00 Uhr (in der Betriebsbeschreibung: 7.00 bis 17.00 Uhr) sowie die Zahl der Beschäftigen mit 20 angegeben war. Als Betriebsart war "Agentur für Werbung, Neue Medien und Internetdienstleistung; Handel mit Hard- und Software" genannt. Da die Nutzung des ehemaligen Stallgebäudes durch die Fa. von der Baugenehmigungsbehörde nicht als genehmigungsfähig angesehen wurde, stellte die Antragsgegnerin die streitgegenständliche Satzung auf, so dass die Baugenehmigungsbehörde am 28.2.2006 eine Baugenehmigung für die Nutzung des ehemaligen Stallgebäudes durch die Fa. erteilte und am 15.3.2006 die Bauzustandsbesichtigung zur Fertigstellung durchführte.

Die streitgegenständliche Außenbereichssatzung umfasst die vorerwähnten bebauten Grundstücke nördlich und südlich des Weges L. teilweise ganz (L. 68-70, 75, 77), teilweise lediglich in Teilbereichen (L. 71-73, 76). Sie setzt zeichnerisch Baugrenzen fest, die überwiegend die vorhandenen Gebäude erfassen bzw. deren Grundflächen geringfügig und auf einzelnen Parzellen deutlich erweitern. Textlich ist festgesetzt, dass zu Wohnzwecken genutzten baulichen Anlagen nicht entgegengehalten werden könne, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder dass sie die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen (§ 1). Weiter heißt es:

"§ 2: Handwerks- und Gewerbebetrieben dienende Vorhaben im Außenbereich

§ 1 dieser Satzung gilt für kleinere Handwerks- und Gewerbebetriebe ... entsprechend.

§ 3: Zulässigkeit von Vorhaben

Vorhaben im Sinne des § 1 dieser Satzung sind nur zulässig, wenn sie innerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen durchgeführt werden. Eine Erweiterung der Gebäude für gewerbliche Nutzung ist demnach nicht von dieser Satzung abgedeckt. ... Die Errichtung zusätzlichen Wohnraums für Zwecke einer betrieblichen Erweiterung ist nicht zulässig."

Das Aufstellungsverfahren für die Satzung nahm folgenden Verlauf:

Durch Schreiben vom 15.6.2004, etwa zwei Monate nachdem die A-GmbH den Betrieb in den als Kunstgalerie und Kunstverlag umgebauten Räumen ohne Baugenehmigung aufgenommen hatte, beantragte der Eigentümer des Grundstücks bei der Antragsgegnerin den Erlass einer Außenbereichssatzung mit der Begründung, die Nutzung durch die A-GmbH entlaste und schone den Außenbereich gegenüber der genehmigten Nutzung als Kunstgalerie mit zu erwartenden 20.800 Fahrzeugbewegungen jährlich, weil bei ca. 20 Mitarbeitern nur mit ca. 9.000 Fahrzeugbewegungen jährlich zu rechnen sei. Der Ausschuss der Antragsgegnerin für Planen, Bauen und Umwelt beschloss am 16.11.2004 die Aufstellung der Satzung. In der Zeit vom 20.12.2004 bis zum 20.1.2005 fand die Behörden- und Bürgerbeteiligung nach § 13 BauGB statt; in diesem Rahmen wurde u.a. durch die Eigentümer der betroffenen Grundstücke L. Nr. 68, 69, 71 bis 73 und 76 vorgebracht, die beabsichtigte Satzung sei unnötig und diene lediglich der Fa. ; im Übrigen werde sie Erschließungskosten verursachen und schade dem Natur- und Landschaftsschutz. Nach Durchführung einer Bürgerversammlung am 9.5.2005 beschloss der Ausschuss für Planen und Bauen, Umland und Umwelt am 5.7.2005 eine neuerliche Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung, die in der Zeit vom 19.9. bis zum 20.10.2005 durchgeführt wurde. Die Eigentümer mehrerer im künftigen Plangebiet liegender Grundstücke erneuerten ihre Einwendungen und wiesen darauf hin, dass die Satzung nicht einmal zu einer Legalisierung des Betriebes der Fa. führen werde, weil § 35 Abs. 3 Nr. 3 und 5 BauGB diesem Betrieb nicht zuletzt wegen der erheblichen Emissionen auch weiterhin entgegenstehe.

Am 10.11.2005 wies der Rat der Antragsgegnerin die erhobene Einwendung zurück und beschloss den Planentwurf als Satzung. Zu den Einwendungen der Nachbarn wurde u.a. ausgeführt, dass der von ausgelöste Verkehr begrenzt sei, weil es nur etwa 20 Mitarbeiter gebe, die Arbeitszeiten auf die Woche beschränkt seien und Kundenverkehr nicht zu erwarten sei. Demgegenüber sei die zuvor dort betriebene Galerie auch von Kunden und Besuchern aufgesucht worden, und zwar auch am Wochenende. Das Verkehrsaufkommen und damit die Belastung des Außenbereichs werde also tendenziell um ca. 60% zurückgehen. In der Planbegründung hieß es, der Zweck der Satzung bestehe darin, erleichterte Zulässigkeitsvoraussetzungen "für bestimmte Vorhaben in bestimmten Bereichen des Außenbereichs" zu schaffen, die kein Ortsteil seien und nicht zu einem solchen entwickelt werden sollten. Der Satzungsbeschluss wurde am 24.2.2006 im Amtsblatt des Kreises X. öffentlich bekannt gemacht.

Die Antragstellerin hat am 24.2.2007 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt und rügt, die Voraussetzungen für den Erlass einer Außenbereichssatzung seien nicht gegeben. B. sei kein kleinerer Gewerbebetrieb, weil das Unternehmen über 24 Arbeitsplätze verfüge. Die Satzung sei auch städtebaulich nicht erforderlich, weil eine Legalisierung der nicht genehmigungsfähigen gewerblichen Nutzung im Plangebiet durch die Satzung ohnehin nicht zu erreichen sei. Schließlich sei die Satzung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung unvereinbar und beruhe auf einer fehlerhaften Abwägung. Die Interessen des zu legalisierenden Gewerbebetriebes seien einseitig bevorzugt worden, während die Belastung der Nachbarschaft durch Verkehr fehlerhaft zu gering gewichtet worden sei.

Gründe:

Der zulässige Antrag hat Erfolg.

Die Satzung ist materiell fehlerhaft und deshalb unwirksam.

Nach § 35 Abs. 6 BauGB kann eine Außenbereichssatzung für bebaute Bereiche im Außenbereich erlassen werden, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist. Weitere Voraussetzungen sind nach Satz 4 der Vorschrift, dass die Satzung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist, dass sie nicht die Zulässigkeit von UVP-pflichtigen Vorhaben begründet und dass keine Anhaltspunkte für die Beeinträchtigung von Umweltbelangen (Schutzgüter des § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB) bestehen. Schließlich muss die Satzung städtebaulich erforderlich sein (§ 1 Abs. 3 BauGB) und dem Abwägungsgebot genügen (§ 1 Abs. 7 BauGB). Die Rechtswirkungen einer nach § 35 Abs. 6 BauGB erlassenen Satzung sind allerdings nach Wortlaut und Sinn der Vorschrift begrenzt. Sie verändert weder die Zuordnung von Grundstücken und baulichen Anlagen zum Außenbereich noch begründet sie Baurechte; vielmehr beschränkt sie sich darauf, die Zulassung bestimmter Außenbereichsvorhaben zu erleichtern bzw. - soweit von der Ermächtigung des § 35 Abs. 6 Satz 3 BauGB Gebrauch gemacht wird - zu modifizieren. Deshalb kann eine Außenbereichssatzung nur solche bebauten Bereiche erfassen, in denen das Ziel des § 35 BauGB - Freihaltung des Außenbereichs von Bebauung - bereits wesentlich eingeschränkt ist.

Vgl. m.w.N. OVG NRW, Urteile vom 18.11.2004 - 7 A 4414/03 und 7 A 4415/03 -, letztgenannte Entscheidung: BRS 67 Nr. 112, sowie vom 8.6.2001 - 7 D 52/99.NE -, BRS 64 Nr. 107; vgl. zu § 1 Abs. 3 BauGB: Bay.VGH, Urteil vom 12.8.2003 - 1 BV 02.1727 -, BRS 66 Nr. 112.

Nach diesen Grundsätzen ist die angegriffene Außenbereichssatzung rechtswidrig. Zwar handelt es sich bei dem Geltungsbereich der Satzung um einen bebauten Bereich im Außenbereich, der nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt ist und in dem eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist. Die im Geltungsbereich der Satzung gelegenen Wohnhäuser L. Nr. 68-73 sowie 75 und 76 stellen eine zusammenhängende kleine Splittersiedlung dar, die die Größe eines Ortsteils zwar bei weitem nicht erreicht, aber jedenfalls ein Gewicht aufweist, das eine Verwirklichung des Regelungsziels des § 35 Abs. 1 BauGB - Freihaltung des Außenbereichs von Bebauung - nicht mehr erwarten lässt. Eine überwiegende landwirtschaftliche Prägung des Satzungsbereichs ist nicht gegeben. Die Wohnhäuser L. Nr. 68 bis 73 und 75 waren nie landwirtschaftlich genutzt, sondern sind von vornherein als bloße Wohnhäuser errichtet worden; die auf einigen Grundstücken in geringem Umfang betriebene Kleintierhaltung ändert daran nichts. Das Grundstück L. 76 schließlich ist zwar noch als frühere landwirtschaftliche Hofstelle erkennbar, doch ist der Umfang der landwirtschaftlichen Nutzung offenkundig stark zurückgegangen und entfaltet keine den Geltungsbereich der Satzung prägende Wirkung; dies wäre hiervon unabhängig wegen des prägenden Gewichts der übrigen Wohnbebauung selbst dann nicht der Fall, wenn das Grundstück noch in vollem Umfang landwirtschaftlich genutzt würde, so dass es einer Aufklärung, in welchem Umfang landwirtschaftliche Nutzung noch stattfindet, nicht bedarf.

Die Außenbereichssatzung ist jedoch nicht mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar (§ 35 Abs. 6 Satz 4 Nr. 1 BauGB); sie ist überdies städtebaulich nicht erforderlich und abwägungsfehlerhaft.

Die Satzung soll die Möglichkeit einer Legalisierung des Betriebs der A-GmbH auf dem Grundstück L. 75/77 bieten. Dies würde zu einer tiefgreifenden gewerblichen Umformung des Siedlungssplitters führen, der bisher fast ausschließlich durch wenige Wohnbauvorhaben und eine zurückhaltende gewerbliche Lagernutzung von geringem Umfang geprägt ist. Denn die ausschließlich zu Wohnzwecken genutzten Grundstücke L. 68-73 sowie 75 verursachen nur wenige Verkehrsbewegungen täglich, und dasselbe wäre von der im Gebäude L. 76 genehmigten Galerienutzung anzunehmen, ohne dass es hier einer Entscheidung bedarf, ob die dieser Nutzung zu Grunde liegende Baugenehmigung überhaupt noch Wirkung entfaltet, da die durch sie legalisierte Nutzung nicht aufgenommen worden ist (Schlussabnahme am 7.4.2004, Nutzungsaufnahme durch die A-GmbH und damit Nutzungsänderung am 24.4.2004). Städtebauliche Gründe für eine derartige gewerbliche Umformung des Satzungsgebiets sind den Aufstellungsvorgängen nicht zu entnehmen und auch sonst nicht ersichtlich. Im Gegenteil haben fast alle Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet der Satzung dieser Umformung ausdrücklich widersprochen, und die Antragsgegnerin hält in geringer Entfernung Gewerbeflächen bereit, die in einer das Satzungsgebiet nicht berührenden Weise erschlossen sind und weitere gewerbliche Nutzungen ohne weiteres aufnehmen können. Es entspricht nicht einer geordneten städtebaulichen Entwicklung, in einer derartigen Situation einen von gewerblichen Tätigkeiten bisher fast vollständig freien Siedlungssplitter im Außenbereich für eine deutlich spürbare gewerbliche Nutzung freizugeben.

Die Satzung ist zudem städtebaulich nicht erforderlich (§ 1 Abs. 3 BauGB), da sie, wie ausgeführt, einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zuwider einen städtebaulichen Missstand schafft und zudem Überwiegendes dafür spricht, dass sie ihr städtebauliches Ziel - eine Legalisierung des illegalen Gewerbebetriebes der Fa. - ohnehin nicht erreichen kann. Denn die rechtliche Wirkung der Satzung beschränkt sich darauf, dass dem Betrieb der A-GmbH nicht mehr entgegengehalten werden könnte, dass er den Darstellungen des Flächennutzungsplans über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widerspricht oder dass er die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten ließe. Hiervon abgesehen wäre auch im Anwendungsbereich der Satzung zu prüfen, ob der Betrieb nach § 35 Abs. 2 BauGB genehmigungsfähig ist, insbesondere ob er schädliche Umweltauswirkungen hervorruft und seiner Genehmigung deshalb öffentliche Interessen entgegenstehen (§ 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB). Dies dürfte im Hinblick auf den durch etwa 20 Mitarbeiter ausgelösten Ziel- und Quellverkehr im Vergleich zu dem bisher vorhandenen, von einer Nutzung durch acht Wohnbauvorhaben und eine kleine gewerbliche Nutzung ausgelösten Verkehr der Fall sein. Der Umstand, dass die in dem Gebäude L. 77 genehmigte Galerie mit Kunstverlag ebenfalls Verkehr hätte auslösen können, dürfte hier keine Rolle spielen, da diese Nutzung nie aufgenommen worden ist.

Aus den angeführten Gründen ist die Satzung schließlich abwägungsfehlerhaft. Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet. Um den Anforderungen des Abwägungsgebots gerecht zu werden, muss der Satzunggeber - genau - erfassen, welche Auswirkungen seine Planung auf die Rechtspositionen Betroffener haben wird. Er muss deshalb in einem ersten Schritt eine Bestandsaufnahme der im Plangebiet vorhandenen Nutzungen und der von der Planung berührten Rechtspositionen vornehmen; diese Bestandsaufnahme ist ggf. auf Belange von Betroffenen außerhalb des Plangebiets zu erstrecken. Nur auf der Grundlage einer solchen Bestandsaufnahme kann im Anschluss daran eine zutreffende Gewichtung der betroffenen Belange erfolgen, die wiederum Voraussetzung für die Abwägungsgerechtigkeit der vom Plangeber gewollten planerischen Lösung ist.

Daran fehlt es im vorliegenden Fall. Weder der Planbegründung noch den Aufstellungsvorgängen lässt sich entnehmen, dass dem Satzunggeber bewusst war, dass maßgeblicher Zweck der Satzung die Legalisierung einer ohne die erforderliche Genehmigung aufgenommenen und materiell zudem nicht genehmigungsfähigen gewerblichen Nutzung war. Es mag sein, dass der Umstand, dass durch diese Nutzung eine nicht unbeachtliche Zahl von Arbeitsplätzen am Standort gesichert werden könnte, einiges Gewicht hat. Doch fehlt in der Abwägungsentscheidung über die - zahlreichen - Einwendungen von Satzungsbetroffenen an jegliche Auseinandersetzung mit diesem Aspekt. Im Gegenteil ergibt sich aus der Begründung der ablehnenden Abwägung von Nachbareinwendungen, dass dem Satzunggeber der Eindruck vermittelt wurde, die Galerie habe ihren Betrieb bereits aufgenommen, so dass die Splittersiedlung bereits durch intensive Verkehrsbewegungen vorgeprägt sei. Dass dies nicht den Tatsachen entspricht, folgt aus dem geringen zeitlichen Abstand zwischen Schlussabnahme nach dem Umbau des Stallgebäudes und der Nutzungsänderung durch die A-GmbH. Insgesamt erweckt die Abwägungsentscheidung den Eindruck, dass der Erlass der Satzung gewissermaßen "bestellt" war und dass keine durchgreifenden Gründe dafür bestanden, die nachvollziehbaren Interessen der in der Splittersiedlung wohnenden Personen gegenüber der illegal aufgenommenen Nutzung zurücktreten zu lassen. Insbesondere ist der für den Erlass maßgebliche Umstand, dass es letztlich ausschließlich um die Legalisierung einer "Schwarznutzung" ging, im Verfahren nicht angesprochen worden. Darin liegt ein vollständiger Abwägungsausfall, in der Zurücksetzung der Belange der übrigen Eigentümer eine Fehlgewichtung.

Der Abwägungsmangel führt zur Unwirksamkeit des Bebauungsplanes. Gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB ist ein Mangel, der nicht Gegenstand der Regelung nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist, erheblich, wenn er offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen ist. Ein offensichtlicher Mangel ist gegeben, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen hinweisen. Das ist hier der Fall. Es hätte nach den Umständen des Falles auch die konkrete Möglichkeit bestanden, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre, denn es spricht alles dafür, dass es bei ergebnisoffener Bestandsaufnahme der maßgeblichen Belange zu der Satzung nicht gekommen wäre.

Ende der Entscheidung