Judicialis Rechtsprechung

2. Zu den Anforderungen an eine Erprobungsmaßnahme nach § 21 GTK.

Die Kläger wandten sich gegen die Erhebung des hälftigen zusätzlichen Elternbeitrags für die Über-Mittag-Betreuung (sog. Blockbetreuung) ihres Kindes im städtischen Kindergarten in Q. Für die Durchführung der Blockbetreuung als Erprobungsmaßnahme nach § 21 GTK hatte der Landschaftsverband Rheinland auf den Antrag der Stadt Q. als Trägerin der Einrichtung vom 5.5.1999 unter dem 16.6.1999 die Genehmigung erteilt, "Blocköffnungszeiten" in "1 Kindergartengruppe" zu erproben. Die Blockbetreuung wurde in der Einrichtung in der Weise umgesetzt, dass die Vormittagsbetreuung in fünf Gruppen erfolgte, wobei die Kinder aus der Blockbetreuung nicht in einer eigenen Gruppe zusammengefasst, sondern auf mehrere Gruppen verteilt waren. Nach Beendigung der Vormittagsbetreuung wurden diese Kinder für die Über-Mittag-Betreuung unter der Leitung der jeweils diensthabenden Erzieherin in einer Gruppe zusammengefasst. Nach dem zwischen den Klägern und der Stadt Q. geschlossenen Betreuungsvertrag endete bei der Blockbetreuung die vertragliche Betreuungspflicht um 14.00 Uhr. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Die - zugelassene - Berufung führte zur Verpflichtung des Beklagten, die Festsetzung des hälftigen zusätzlichen Elternbeitrags aufzuheben.

Gründe:

Die Kläger haben gegen den Beklagten einen Anspruch auf Aufhebung der Festsetzung eines monatlichen Zuschlags für die Betreuung über Mittag.

Der zusätzliche Elternbeitrag für die Über-Mittag-Betreuung kann nicht auf § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK in der Fassung vom 30.11.1993, GV. NRW. S. 984, gestützt werden. Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK ist für die regelmäßige Betreuung eines Kindes im Kindergarten über Mittag (zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr) ein zusätzlicher Beitrag zu zahlen. Der Beitragstatbestand der Über-Mittag-Betreuung nach § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK rechtfertigt außerhalb der Erprobungsregelung des § 21 GTK allerdings nur dann eine Beitragserhebung, wenn die Über-Mittag-Betreuung nach der in der jeweiligen Einrichtung implementierten Betreuungsstruktur der Überbrückung eines vormittäglichen Betreuungsangebots zu einem nachmittäglichen Betreuungsangebot dient.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.3.2001 - 16 A 4298/00 -, EStT 2001, 428 ff.

Soweit argumentiert wird, die Regelung der Beitragsermäßigung in § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK durch die Bezugnahme auf § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK laufe leer, da ein Über-Mittag-Beitrag nach § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK von vornherein nicht anfalle, wenn die Betreuung in der Einrichtung spätestens um 14.00 Uhr ende, lässt sich der scheinbare Widerspruch zwanglos durch eine Interpretation dahingehend auflösen, dass sich ausgehend vom Normalfall einer zusätzlich beitragspflichtigen Über-Mittags-Betreuung im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK (Übergang in eine anschließende Nachmittagsbetreuung) ein ermäßigter Beitrag ergeben soll. Wenn darüber hinaus eine Abweichung von der gesetzlichen Typik, wie sie aus den maßgeblichen Vorschriften des Gesetzes über die Tageseinrichtung für Kinder im Übrigen hervorgeht, beabsichtigt sein sollte, bedürfte das - gerade im Hinblick auf die erheblichen beitragsrechtlichen Konsequenzen - einer hinreichend eindeutigen Regelung. Als Versuch einer verdeckten Änderung hergebrachter Strukturen könnte die Formulierung keine Beachtung beanspruchen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.3.2001, a.a.O.

Die demnach erforderliche Gewährleistung einer anschließenden Nachmittagsbetreuung schließt es nicht aus, innerhalb einer Einrichtung Gruppen zu bilden, in denen regelmäßig unterschiedliche Betreuungen angeboten werden (z.B. Blockbetreuung einschließlich der Über-Mittag-Betreuung bis 14.00 Uhr, Vormittagsbetreuung von 07.00 Uhr bis 12.30 Uhr und Nachmittagsbetreuung von 14.00 Uhr bis 16.30 Uhr ohne Über-Mittag-Betreuung und Ganztagesbetreuung von 07.00 Uhr bis 18.00 Uhr). Soll jedoch ein zusätzlicher Beitrag für die Über-Mittag-Betreuung erhoben werden, erfordert die dieser Betreuungsform immanente Überbrückungsfunktion, dass das Betreuungsangebot der Einrichtung nach der Organisationsstruktur und der diesbezüglichen Betriebserlaubnis einen regulären Übergang aus der Über-Mittag-Betreuung in eine Nachmittagsbetreuung vorsieht. Hierzu muss nach der geltenden Betriebserlaubnis für die in Betracht kommenden Kinder aus der Über-Mittag-Betreuung jeweils ein Platz in einer Gruppe mit Nachmittagsbetreuung vorgehalten werden, der von diesen Kindern - im Rahmen der Öffnungs- und Betreuungszeiten - jederzeit in Anspruch genommen werden kann.

Hinzu kommt, dass die Verwirklichung des Beitragstatbestandes der Über-Mittag-Betreuung als einer gesonderten Angebotsform auch deren gesonderte Inanspruchnahme voraussetzt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.9.2005 - 12 A 2184/03 -.

Eine Beitragserhebung gegenüber den Klägern kommt danach nur in Betracht, wenn ihrem Kind in dem hier maßgeblichen Zeitraum eine Über-Mittag-Betreuung zuteil geworden ist, die gerade ihm - und nicht etwa anderen Kindern aus der Blockbetreuung - die Möglichkeit eines regulären Übergangs in eine anschließende Nachmittagsbetreuung mit einem hierfür zur Verfügung stehenden Gruppenplatz eröffnet hätte.

Dies ist hier indes nicht der Fall. Für die Kinder aus der Über-Mittag-Betreuung (Blockbetreuung) waren in der vom Kind der Kläger besuchten Tageseinrichtung im Rahmen der Betreuungsorganisation und der Planung der Gruppenstärken grundsätzlich keine Plätze in den Gruppen mit Nachmittagsbetreuung vorgesehen. Dies widersprach von vornherein der besonderen Form dieser Betreuung, die durch die Verlängerung der Betreuungszeit von 12.30 Uhr - dem regulären Ende der Vormittagsbetreuung - bis 14.00 Uhr insbesondere den Müttern die Aufnahme einer Teilzeit-/Halbtagstätigkeit ermöglichen oder deren Fortführung erleichtern, jedoch sowohl aus der Sicht der Träger als auch nach Auffassung der Eltern gerade nicht in eine Ganztagsbetreuung münden sollte. Aus diesem Grund sahen auch die privatrechtlichen Betreuungsverträge keine Nachmittagsbetreuung der Kinder aus der Blockbetreuung vor oder schlossen diese sogar aus. Wie der Beklagte zudem selber ausführt, hätte es eines Wechsels in eine Gruppe mit Ganztagesbetreuung in der Tageseinrichtung L. oder aber einer im Rahmen der Planung nach § 10 GTK notwendigen Ausweitung der Ganztagesplätze in dem vom Kind der Kläger besuchten Kindergarten bedurft, um eine Nachmittagsbetreuung der Kinder aus der Blockbetreuung vorzusehen. Dass - wie der Beklagte behauptet - kein entsprechender Bedarf artikuliert worden ist, mag es gerechtfertigt haben, von der entsprechenden Erweiterung des Angebots im Rahmen der Bedarfsplanung abzusehen, ein beitragsrechtlicher Erklärungsgehalt kommt der Entscheidung der Eltern, sich auf die Blockbetreuung ihres Kindes bis 14.00 Uhr zu beschränken, jedoch nicht zu.

Soweit aufgrund geringerer Auslastung der Nachmittagsbetreuung möglicherweise noch freie Plätze in den Gruppen mit Nachmittagsbetreuung vorhanden gewesen sind, die im Rahmen der geltenden Betriebserlaubnis von Kindern aus der Blockbetreuung tatsächlich hätten genutzt werden können, rechtfertigt dies keine andere Bewertung. Derartige durch kaum steuerbare Nachfrageschwankungen bedingte und damit eher zufällige Vakanzen vermögen die strukturelle Gewährleistung eines durchgängig verfügbaren Gruppenplatzes für die Nachmittagsbetreuung der Kinder aus der Blockbetreuung nicht zu ersetzen.

Der zusätzliche Elternbeitrag kann auch nicht auf § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK gestützt werden. Hiernach ermäßigt sich im Rahmen der nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GTK genehmigten Erprobungsmodelle der zusätzliche Beitrag um die Hälfte, wenn in den Fällen des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK - regelmäßige Betreuung eines Kindes über Mittag - die Betreuung in Kindergartengruppen nach dem Betreuungsvertrag spätestens um 14.00 Uhr endet und dadurch das Tagesangebot der Tageseinrichtung ergänzt wird.

Unabhängig von der Frage, ob § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK einen eigenständigen Beitragstatbestand normiert, trägt § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK hier die Beitragserhebung deshalb nicht, weil die Betreuung des Kindes der Kläger in der Tageseinrichtung "S. " nicht der vom Landschaftsverband erteilten Genehmigung entsprach und darüber hinaus das Tagesangebot in der Einrichtung durch die Blockbetreuung nicht i.S.d. genannten Regelung ergänzt worden ist.

Mit der Genehmigung des Landschaftsverbandes wurde die Erprobung der "Blocköffnungszeiten" in "1 Kindergartengruppe", d.h. in einer Kindergartengruppe, gestattet. Der Begriff der Gruppe hat im Kindergartenrecht zentrale Bedeutung; die Gruppenbildung ist immanenter Bestandteil jeder Tageseinrichtung. Tageseinrichtungen i.S.d. § 1 GTK sind Einrichtungen, die im Sinne des Gesetzes eine räumliche, sachliche und personelle Organisation von einer gewissen Beständigkeit voraussetzen, in der nicht nur einzelne Kinder - im Gegensatz zur Tagespflege - sondern mehrere Kinder in Gruppen betreut werden.

Vgl. Moskal/Foerster, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen, 17. Auflage 1999, S. 33.

Die Bildung von Gruppen innerhalb eines Kindergartens gewährleistet die Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrags, der u.a. vorsieht, das Kind unterschiedliche soziale Verhaltensweisen, Situationen und Probleme bewusst erleben zu lassen und jedem einzelnen Kind die Möglichkeit zu geben, seine eigene soziale Rolle innerhalb der Gruppe zu erfahren (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 GTK). Dies setzt in der Regel eine längerfristige Zuordnung des jeweiligen Kindes zu einer bestimmten Gruppe voraus. So sieht es im Übrigen auch der Beklagte, da er die Kinder aus der Blockbetreuung während der Vormittagsbetreuung in ihren angestammten Gruppen belassen hat.

Der Begriff der Gruppe kennzeichnet darüber hinaus neben der jeweiligen Art - und Dauer - der Betreuung (Kindergartengruppe, Kindergartentagesstättengruppe, Hortgruppe, altersgemischte Gruppen, vgl. §§ 2 bis 4 GTK, §§ 1 und 3 BKVO vom 11.3.1994, GV. NRW. S. 144, i.d.F. der Änderungsverordnung vom 17.12.1998, GV. NRW. S. 706) die organisatorische Zusammenfassung einer Mehrzahl von Kindern innerhalb einer Einrichtung unter der Leitung einer sozialpädagogischen Fachkraft (vgl. § 3 der Vereinbarung über die Eignungsvoraussetzung der in Tageseinrichtungen für Kinder tätigen Kräfte vom 17.2.1992, GV. NRW. 1994, S. 147). Die Anzahl der Gruppen, die Arten der in einer Einrichtung vorhandenen Gruppen und ihre sich aus der längerfristigen Zuordnung bestimmter Kinder ergebende Gruppenstärke sind zudem zentrale Anknüpfungspunkte für die Bemessung der Betriebskostenförderung (vgl. etwa § 3 BKVO). Die hiernach das Kindergartenrecht prägende längerfristige Aufteilung der in der jeweiligen Einrichtung betreuten Kinder auf bestimmte Gruppen, denen jeweils eine Leitungsperson zugeordnet ist, bestimmt den regelmäßigen, üblichen Bedeutungsgehalt des Gruppenbegriffs.

Wenn danach im Bescheid des Landschaftsverbandes vom 16.6.1999 die "Blocköffnungszeiten" (07.00 Uhr bis 14.00 Uhr) in einer Kindergartengruppe (Hervorhebung durch den Senat) genehmigt worden sind, bedeutet dies nichts anderes, als dass dem Beklagten gestattet worden ist, Kinder aus der Tageseinrichtung "R. " unter der Leitung einer pädagogischen Fachkraft über den Erprobungszeitraum in einer Kindergartengruppe zusammenzufassen und - abweichend von den sonst üblichen Betreuungszeiten - in der Zeit von 07.00 Uhr bis 14.00 Uhr pädagogisch betreuen zu lassen.

Die vom Beklagten demgegenüber praktizierte Gruppenorganisation ist davon nicht gedeckt. Weder bildeten die Kinder während des überwiegenden Teils der Blocköffnungszeiten eine feste Gruppe, noch war diesen Kindern eine Leiterin zugeordnet. Die Kinder blieben vielmehr in ihren bisherigen verschiedenen Gruppen und wurden dort von den jeweiligen Leitungspersonen während der Vormittagsstunden von 7.00 Uhr bis 12.30 Uhr betreut; sie wurden lediglich nach Beendigung der Vormittagsbetreuung in der Zeit von 12.30 Uhr bis 14.00 Uhr in einer Gruppe unter der Leitung der jeweils diensthabenden Erzieherin zusammengefasst.

Dass diese vom herkömmlichen Gruppenverständnis völlig abweichende Betreuungsform Gegenstand des Genehmigungsantrags des Beklagten vom 5.5.1999 gewesen ist, ist den dem Senat vorliegenden Unterlagen an keiner Stelle zu entnehmen. Angesichts der sich bei dieser Organisation aufdrängenden Frage, wie auf diese Weise insbesondere die erforderliche qualitative Weiterentwicklung des pädagogischen Angebots (§ 3 der Verordnung zur Regelung des Erprobungsverfahrens nach § 21 GTK vom 8.3.1999, GV. NRW. S. 80) erfolgen sollte, hätte es einer entsprechenden Erläuterung der Erprobungsmaßnahme bedurft. Demgegenüber wird unter Nr. II.1 zur geplanten Erprobungsmaßnahme lediglich ausgeführt "07.00 Uhr - bis 14.00 Uhr (max. 25. Plätze), möglicher Bedarf einer zweiten Gruppe könnte sich entwickeln" und damit an das herkömmliche Verständnis der Kindergartengruppe angeknüpft, dem die Genehmigung des Landschaftsverbandes durch die entsprechende Verwendung des Begriffs der Kindergartengruppe Rechnung trägt.

Soweit der Beklagte zur Rechtfertigung der Aufteilung der Kinder aus der Blockbetreuung auf die anderen Gruppen eine analoge Anwendung von 3 Abs. 3 BKVO befürwortet, folgt der Senat dem nicht. § 3 Abs. 3 Satz 1 BKVO legt fest, dass eine förderungsfähige Tagesstättengruppe dann gegeben ist, wenn mindestens die Hälfte der Kinder über Mittag betreut wird. Nach § 3 Abs. 3 Satz 2 BKVO ist die Förderung einer Gruppe als Kindertagesstättengruppe auch dann zulässig, wenn ein Teil der über Mittag betreuten Kinder auf andere Gruppen der Einrichtung verteilt wird. Diese vom Verordnungsgeber erkennbar nur für den Spezialfall der Tagesstätten geregelte Möglichkeit der Verteilung eines Teils der Kinder auf andere Gruppen in der Einrichtung lässt sich schon nicht auf reguläre Kindergartengruppen und erst Recht nicht auf die besonderen, unter § 21 GTK fallenden Erprobungen übertragen.

Unabhängig davon trägt § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK die Beitragsforderung auch deshalb nicht, weil nicht ersichtlich ist, dass durch die praktizierte Betreuung das Tagesangebot der Tageseinrichtung "S1. " i.S.d. genannten Regelung ergänzt worden ist.

Die vom Landschaftsverband erteilte Genehmigung, die insbesondere von einer qualitativen Weiterentwicklung des pädagogischen Angebots durch die Erprobungsmaßnahme ausging, entfaltet gegenüber den Klägern keine verbindliche Regelungswirkung. Eine gesetzlich angeordnete Bindung besteht nicht. Auch sind die Eltern nicht Beteiligte des Verfahrens nach § 21 GTK i.V.m. Verordnung zur Regelung der Erprobungsverfahren, so dass der in diesem Verfahren erteilte - und im Übrigen weder an sie gerichtete noch Ihnen vom Landschaftsverband bekannt gegebene - Genehmigungsbescheid als solcher das Beitragsverhältnis nicht gestalten kann.

Die Erhebung des zusätzlichen Elternbeitrags nach § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK im Rahmen einer nach § 21 Abs. 1 GTK i.V.m. § 3 der Verordnung zur Regelung des Erprobungsverfahrens genehmigten Erprobungsmaßnahme setzt danach vielmehr neben der wirksamen und vollziehbaren Genehmigung der Erprobung, für die der Beitrag erhoben wird, insbesondere voraus, dass die kumulativen materiellen Voraussetzungen einer Erprobungsmaßnahme tatsächlich gegeben sind, d.h., dass die Erprobungsmaßnahme eine qualitative Weiterentwicklung des pädagogischen Angebots, der Angebotsstruktur und der Organisation der Tageseinrichtung (§ 3 Nr. 1 der Verordnung), keine Verschlechterung der Qualität der Aufgabenerledigung (§ 3 Nr. 2 der Verordnung) und die Übertragbarkeit der mit der Erprobung gemachten Erfahrungen auf andere Einrichtungen (§ Nr. 3 der Verordnung) erwarten lässt.

Da eine Erprobungsmaßnahme ihrer Natur nach sowohl zum Erfolg als auch zum Misserfolg führen kann, kommt es für die Beurteilung, ob die vorgenannten Voraussetzungen erfüllt sind, nicht auf den tatsächlichen Eintritt des Erfolgs der Maßnahme, sondern darauf an, ob im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung - hier also im Juni 1999 - auf der Grundlage des Antrags ("nach dem Antrag", vgl. § 3 der Verordnung) die Prognose gerechtfertigt war, dass die Erprobungsmaßnahme die einzelnen Voraussetzungen erfüllen wird.

Dabei kann im Fall der Verlängerung der Öffnungszeiten von der nach § 3 Nr. 1 der Verordnung geforderten qualitativen Weiterentwicklung des pädagogischen Angebots nicht schon dann ausgegangen werden, wenn das herkömmliche Betreuungsangebot (etwa Spielen, Basteln, Singen etc.) in den verlängerten Öffnungszeiten lediglich fortgesetzt wird. Eine über diese rein quantitative Erhöhung des Betreuungsangebots hinausgehende qualitative Erweiterung des pädagogischen Angebots ist erst dann gegeben, wenn aufgrund der verlängerten Öffnungszeiten pädagogische Konzepte verwirklicht werden können, die gegenüber den in der Einrichtung bislang verwirklichten Konzepten eine unter pädagogischen Gesichtspunkten verbesserte Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrags (§ 2 GTK) erwarten lassen.

Auf der insoweit maßgebenden Grundlage des Antrags vom 5.5.1999 sind derartige Konzepte nicht einmal ansatzweise zu erkennen. Ziel der Maßnahme war vielmehr die "bedarfsgerechte Erweiterung/Ergänzung des Angebots" (Nr. II.3 des Antragsformulars). Der zu deckende Bedarf bestand seinerzeit jedoch nicht in der inhaltlichen Fortentwicklung pädagogischer Erziehungs- und Bildungskonzepte, sondern in der schlichten Verlängerung der Öffnungszeiten bis 14.00 Uhr, um eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu erreichen. Gerade Halbtagsbeschäftigte kamen mit der angebotenen Öffnungszeit am Vormittag (bis 12.30 Uhr) nicht aus, da die Fahrtzeiten zur und von der Arbeitsstelle schwankten und damit eine geordnete Abholung der betroffenen Kinder nicht gewährleistet war (vgl. Schreiben des Elternrates des Kindergartens H.--straße vom 16.3.1999). Dementsprechend ist im Genehmigungsantrag unter Nr. II.5 zur Beschreibung der konzeptionellen Vorgehensweise ausgeführt "Lediglich Erweiterung des Angebots ohne Veränderung der bestehenden Konzeption". Dem ist aus der Sicht des Senats nichts hinzuzufügen.

Ende der Entscheidung