Judicialis Rechtsprechung

1. Soweit nicht Sonderregelungen eingreifen, wird die zuschussfähige Obergrenze des Personaleinsatzes in Kindergärten durch § 1 Abs. 7 Satz 1 BKVO i.V.m. der zugehörigen Tabelle (Anlage) abschließend und unabhängig von individuellen arbeitsrechtlichen Personalkostenfaktoren (z. B. Kündigungsfristen, arbeitsgerichtlichen Abfindungsvergleichen etc.) bestimmt.

2. Die Bestimmung des Kostenanteils, der auf einen nach § 1 Abs. 7 Satz 1 BKVO ermittelten Stundenüberhang entfällt, richtet sich nach § 1 Abs. 6 Satz 1 BKVO; in der Regel ist bezogen auf den jeweiligen Bereich (FK - Fachkraftstunden - bzw. EK - Ersatzkraftstunden -), in dem ein Überhang ermittelt worden ist, der in diesem Bereich gezahlte höchste Stundensatz zugrundezulegen.

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Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Zuschussfähigkeit von im Jahr 2005 entstandenen Personalkosten. Die Klägerin betreibt in I. den Kindergarten St. K. . In dieser Einrichtung wurde am 31.7.2005 eine Gruppe geschlossen. Zwei Mitarbeiterinnen wurde im März 2005 mit Wirkung zum 30.9.2005 gekündigt. Eine der gekündigten Mitarbeiterinnen blieb über den Zeitpunkt der Gruppenschließung hinaus bis zum 15.8.2005 im Kindergarten der Klägerin. Danach konnte sie einvernehmlich in eine andere Einrichtung vermittelt werden. Das Arbeitsverhältnis der anderen Mitarbeiterin wurde über den Zeitpunkt der Gruppenschließung hinaus bis zum Ablauf des Jahres 2005 fortgesetzt, da eine andere Mitarbeiterin der Klägerin zum 20.10.2005 zunächst in eine Vertretungsstelle und dann in einen anderen Kindergarten übergeleitet werden konnte. Nach erfolglosem Vorverfahren gab das VG der Klage der Klägerin auf Bezuschussung der zusätzlich angefallenen Personalkosten als sog nachwirkende Personalkosten statt. Die Berufung der Beklagten führte zur Abänderung des angefochtenen Urteils und zur Abweisung der Klage.

Gründe:

Welche Betriebskosten im vorliegenden Fall zuschussfähig sind, regelt zunächst § 16 GTK in der für das Jahr 2005 maßgebenden Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder - GTK - vom 16.12.1998, GV. NRW. S. 704. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 GTK sind Betriebskosten im Sinne des Gesetzes u. a. die angemessenen Personalkosten, die durch den nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII erlaubten Betrieb einer Tageseinrichtung für Kinder entstehen, sofern sie die Voraussetzungen nach den §§ 1 bis 4 GTK erfüllt.

Letzteres wird hier nicht in Frage gestellt. Auch die weitere Voraussetzung des nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII erlaubten Betriebs der Einrichtung ist für den hier in Rede stehenden Zeitraum vom 1.8. bis zum 31.12.2005 gegeben (wird ausgeführt).

Die von der Klägerin geltend gemachten Personalkosten sind auch i. S. d. § 16 Abs. 1 Satz 1 GTK durch den erlaubten Betrieb entstanden. Im vorliegenden Fall geht es weder um die Frage sog. Vorlaufkosten vor der Aufnahme des erlaubten Betriebs der Einrichtung noch um Betriebskosten, die erst nach der Beendigung des erlaubten Betriebs der Einrichtung anfallen. Ebenso wenig geht es um die Frage, ob die Zahlung einer Abfindung zuschussfähig ist, vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.10.1994 - 16 A 4276/93 -, noch um die Zuschussfähigkeit von Lohnfortzahlungen bei gleichzeitiger Freistellung, vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.2.1989 - 8 A 512/87 -, mithin nicht um die Zuschussfähigkeit nachwirkender Personalkosten im eigentlichen Sinne.

Grundlage der im vorliegenden Fall geltend gemachten Personalkosten ist vielmehr der Einsatz des nach der Auflösung der vierten Kindergartengruppe in der Einrichtung verbliebenen und weiterhin pädagogisch tätigen Personals. Diese Tätigkeit war in Würdigung des dem Senat unterbreiteten Sachverhalts ersichtlich durch den Betrieb der (erlaubten) Einrichtung bedingt, weil auch das nach der Auflösung der vierten Kindergartengruppe in der Einrichtung verbliebene, pädagogisch tätige Personal unstreitig Aufgaben wahrzunehmen hatte und wahrgenommen hat, die der Erfüllung des der Einrichtung obliegenden Betreuungs-, Erziehungs- und Bildungsauftrags (vgl. § 2 GTK) gedient haben.

Gleichwohl hat die Klägerin keinen Anspruch auf Bezuschussung der geltend gemachten Personalkosten. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 GTK sind Personalkosten im Sinne des Gesetzes

- die Aufwendungen des Trägers der Einrichtung für die Vergütung der pädagogisch tätigen Kräfte nach den Bestimmungen des Bundesangestelltentarifvertrags (BAT) oder vergleichbarer Vergütungsregelungen

- einschließlich des gesetzlichen Arbeitgeberanteils zur Sozialversicherung und einer zusätzlichen Altersversorgung sowie

- ein Zuschlag von 0,7 v. H. auf diesen Betrag zur Abgeltung sonstiger Personalnebenkosten.

Gemäß § 16 Abs. 2 Satz 3 GTK gehören zu den Personalkosten außerdem die angemessenen Aufwendungen für die regelmäßige Fortbildung der pädagogisch tätigen Kräfte.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich allein hieraus nicht bereits der Umfang der zuschussfähigen Personalkosten. § 16 Abs. 1 GTK stellt die Zuschussfähigkeit der Personalkosten (sowie der Sachkosten) vielmehr unter den allgemeinen Vorbehalt der Angemessenheit. Die Ausgestaltung der hiernach erforderlichen wertenden Betrachtung hat der Gesetzgeber ausdrücklich dem Verordnungsgeber überlassen.

Nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c) GTK wird die Oberste Landesjugendbehörde ermächtigt, durch Rechtsverordnung nach Zustimmung des Ausschusses für Kinder, Jugend und Familie und des Haushalts- und Finanzausschusses des Landtages das Nähere über die Bestandteile und die Angemessenheit der Betriebskosten (Hervorhebung durch den Senat) und die Höhe der Pauschalen zu regeln.

Die danach für die Bestimmung der Angemessenheit der Betriebskosten und damit auch für die Bestimmung der Angemessenheit der Personalkosten maßgebende Rechtsverordnung ist mit der Verordnung zur Regelung der Gruppenstärken und über die Betriebskosten nach dem Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (Betriebskostenverordnung - BKVO) vom 11.3.1994; GV. NRW. S. 144, erfolgt. Im vorliegenden Fall findet die Betriebskostenverordnung in der Fassung des Art. 6 des Gesetzes zur finanziellen Entlastung der Kommunen in Nordrhein-Westfalen (EntlKommG) vom 29.4.2003, GV. NRW. S. 254, Anwendung.

Gemäß § 1 Abs. 1 BKVO sind angemessene - und damit zuschussfähige - Personalkosten vorbehaltlich der Absätze 7 und 8 die Aufwendungen für die Vergütung des in Tageseinrichtungen für Kinder aufgrund der "Vereinbarung über die Voraussetzungen der Eignung der in Tageseinrichtungen für Kinder tätigen Kräfte" vom 17.2.1992 (Anlage) - Vereinbarung - pädagogisch tätigen Personals. Nach Satz 1 des § 1 Abs. 7 BKVO, der durch Änderungsverordnung vom 17.12.1998, GV. NRW. S. 706, mit Wirkung zum 1.8.1999 gerade zur Regelung der Angemessenheit der Personalkosten eingeführt worden ist, vgl. Moskal/Foerster, GTK, 18. Auflage 2006, S. 177, und der gemäß der Vorrangregelung in § 1 Abs. 1 BKVO dieser allgemeinen Bestimmung vorgeht, gelten für den - zuschussfähigen - Einsatz des Personals in - wie hier - Kindergartengruppen im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 erster Spiegelstrich die in der Tabelle (Anlage) aufgeführten einrichtungsbezogenen Fachkraftstunden (FK) und Ergänzungskraftstunden (EK) einschließlich der Verfügungszeiten als Obergrenze.

Die danach maßgebende Tabelle (Anlage) weist ausschließlich pauschalierte, nach Fachkraftstunden (FK) und Ergänzungskraftstunden (EK) differenzierte Wochenstundensätze in Abhängigkeit von der Anzahl der Kindergartengruppen in der Einrichtung (und in Abhängigkeit von der Anzahl der am Nachmittag in die Einrichtung in Kindergartengruppen zurückkehrenden Kinder) aus, wobei die ausgewiesenen pauschalierten und gruppenabhängigen Stundensätze nach § 1 Abs. 7 Satz 1 BKVO ausdrücklich die Verfügungszeiten mitumfassen und die zuschussfähige Obergrenze bilden. Danach ist für die Ermittlung der Obergrenze zwingend vorgegeben, den Umfang des zuschussfähigen Personaleinsatzes des pädagogisch tätigen Personals in pauschalen Arbeitszeitkontingenten (Gesamtbudgets - vgl. § 1 Abs. 7 Satz 3 BKVO) zu bemessen, die - abgesehen von der Anzahl der am Nachmittag in die Einrichtung in Kindergartengruppen zurückkehrenden Kinder - nur noch an die Anzahl der in der Einrichtung vorhandenen Kindergartengruppen (zur relevanten Gruppenstärke vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 erster Spiegelstrich, § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 3 Abs. 2 BKVO) anknüpfen. Ein derart pauschalierender Maßstab schließt seinem Sinn und Zweck nach die Berücksichtigung von Spitzen infolge von außerhalb der einschlägigen pauschalierten Bemessungsgrößen liegenden, individuellen Personalkostenfaktoren, wie etwa arbeits- bzw. tarifvertraglichen Bindungen an Kündigungsfristen, tarifvertragliche Unkündbarkeit, arbeitsgerichtliche Abfindungsvergleiche etc., regelmäßig aus. Ebenso verbietet sich im Rahmen des § 1 Abs. 7 Satz 1 BKVO eine hypothetische Betrachtungsweise (etwa in dem Sinne, dass zu prüfen ist, welche Personalkosten angefallen wären, wenn das von der Gruppenschließung betroffene Personal nicht weiterbeschäftigt, sondern diesem eine Abfindung gezahlt worden wäre).

Soweit nicht Sonderregelungen zum Personaleinsatz eingreifen, wie etwa - § 1 Abs. 7 Satz 4 BKVO - Berücksichtigung höherer EK und FK in Abstimmung mit dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe -, - § 1 Abs. 7 Satz 5 BKVO - Vereinbarungen in den von der Tabelle nicht erfassten Betreuungssituationen -, - § 1 Abs. 7 Satz 6 BKVO - zusätzliche Berücksichtigung von insgesamt bis zu 7,5 FK und EK bei regelmäßiger Über-Mittag-Betreuung von bis zu 9 Kindern aus Kindergartengruppen -, - § 1 Abs. 7 Satz 7 BKVO - Berücksichtigung höherer FK im Rahmen von Erprobungen nach § 21 GTK -, - § 1 Abs. 2 BKVO i.V.m. § 5 Abs. 4 und Abs. 5 der Vereinbarung vom 17.2.1992 - über die personelle Mindestbesetzung (§ 5 Abs. 1 der Vereinbarung) hinausgehende, weitere Fachkräfte, Ergänzungskräfte bzw. therapeutische Kräfte in integrativ arbeitenden Gruppen sowie Einsatz zusätzlicher Kräfte bei erschwerten Bedingungen, sofern deren Beschäftigung vom Landesjugendamt gem. § 45 Abs. 2 SGB VIII angeordnet oder anerkannt worden ist -, - § 1 Abs. 3 BKVO - Aufwendungen für pädagogisch tätige Vertretungskräfte -, - § 1 Abs. 4 BKVO - Aufwendungen für besonders ausgebildete Fachkräfte in Tageseinrichtungen, die der besonderen Betreuung von Kindern aus sozialen Brennpunkten dienen -, ist danach die Obergrenze des zuschussfähigen Personaleinsatzes (ohne Berücksichtigung der ebenfalls pauschalierten Zuschläge nach § 16 Abs. 2 Satz 1 GTK - 0,7 v. H. der Vergütungsaufwendungen einschließlich des gesetzlichen Arbeitgeberanteils zur Sozialversicherung und einer zusätzlichen Altersversorgung für die Personalnebenkosten - und nach § 1 Abs. 5 BKVO - 25 v. H. der angemessenen Personalkosten für die regelmäßige Fortbildung der pädagogisch tätigen Kräfte -) in - wie hier - Kindergartengruppen im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 erster Spiegelstrich BKVO durch § 1 Abs. 7 Satz 1 BKVO i.V.m. der Tabelle (Anlage) abschließend bestimmt.

Die Erlasse des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28.5.2004 - Az. 311 - 6272.14.10 - bzw. vom 30.6.2004 - Az. 311.6001.5 - rechtfertigen eine von der Bemessung des zuschussfähigen Personaleinsatzes nach § 1 Abs. 7 Satz 1 BKVO abweichende Bewertung nicht (wird ausgeführt).

Ergibt sich nach dem für die Bestimmung der Angemessenheit des Personaleinsatzes maßgebenden Gesamtbudget ein nicht berücksichtigungsfähiger Stundenüberhang, sind die Personalkosten entsprechend zu kürzen. Dabei kommt angesichts des Charakters des Gesamtbudgets als eines pauschalierten Höchststundensatzes eine individuelle Zuordnung des Stundenüberhangs - etwa aufgeschlüsselt nach verschiedenen in der Einrichtung pädagogisch tätigen Kräften mit jeweils unterschiedlichen Zeitanteilen - grundsätzlich nicht in Betracht. Die außerhalb des Anwendungsbereichs des § 1 Abs. 7 Satz 1 BKVO erfolgende Bestimmung des auf den Stundenüberhang entfallenden Kostenanteils richtet sich vielmehr nach der allgemeinen Regelung des § 1 Abs. 6 Satz 1 BKVO. Danach werden u.a. Aufwendungen, die den Grundsätzen einer wirtschaftlichen oder sparsamen Verwaltung widersprechen, nicht berücksichtigt. Von dem die Obergrenze überschreitenden und damit - im Rahmen pauschalierender Betrachtung - nicht als notwendig anzuerkennenden Personaleinsatz widerspricht regelmäßig diejenige unnötig aufgewandte Arbeitszeit den Grund-sätzen einer wirtschaftlichen oder sparsamen Verwaltung am stärksten, die am höchsten vergütet worden ist. Dementsprechend ist jeweils die in der Einrichtung für FK-/EK-Stunden gezahlte höchste Vergütung pro Stunde zugrundezulegen.

Gemessen hieran besteht ein Anspruch der Klägerin auf die geltend gemachten Personalkosten nicht. Nach § 1 Abs. 7 Satz 1 BKVO i.V.m. der Tabelle (Anlage) ist unter Berücksichtigung einer Zahl von 28 Kindern, die am Nachmittag in die Kindergartengruppen zurückkehren, und unter Zugrundelegung von drei Kindergartengruppen für den Zeitraum vom 1.8.bis zum 31.12.2005 ein Wochenbudget von 115,5 FK/103 EK anzusetzen. Hieraus errechnet sich für den in Rede stehenden Zeitraum von insgesamt 22 Wochen ein Gesamtbudget von 2.541 FK/ 2.266 EK.

Nach den - auch im Berufungsverfahren nicht in Frage gestellten oder abgeänderten - Antragsunterlagen ergibt sich ein die Obergrenze überschreitender Differenzbetrag im Bereich FK von 60 Stunden und im Bereich EK von 616 Stunden. Ausgehend von den in den Antragsunterlagen ausgewiesenen Ist-Ausgaben hat unter Berücksichtigung der im Zeitraum 1.8. bis 31.12.2005 pädagogisch tätigen Kräfte der höchste Stundensatz im Bereich FK bei 31,60 € gelegen. Im Bereich EK hat der höchste Stundensatz bei 22,94 € gelegen. Danach errechnet sich ein nicht berücksichtigungsfähiges Personalkostenvolumen von 16.027,04 € (60 x 31,60 € = 1.896,00 €; 616 x 22,94 € = 14.131,04 €), ein Betrag, der den geltend gemachten Personalkostenbetrag vom 8.854, 67 € deutlich übersteigt.

Der Hinweis der Klägerin auf die dünne Finanzdecke insbesondere kleinerer Einrichtungen verfängt angesichts der bestehenden Auffangregeln nicht.

Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 22.11.2006 - 12 A 3045/06 -, juris.

Eine sachwidrige Ungleichbehandlung privater Träger gegenüber kommunalen Trägern bei der Refinanzierung besteht ebenfalls nicht, da die sich aus §§ 16 GTK, 1 Abs. 7 BKVO ergebenden Refinanzierungsgrenzen für die kommunalen Träger in gleicher Weise gelten.

Soweit kommunale Träger nicht refinanzierbare Personalkosten (und andere nicht refinanzierbare Betriebskosten) aus ihren Haushaltsmitteln und damit (auch) aus öffentlichen Mitteln tragen, ist dies die Folge der Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers, neben den Trägern der freien Jugendhilfe auch die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe sowie die sonstigen kreisangehörigen Gemeinden und Gemeindeverbände als Einrichtungsträger zuzulassen (§ 69 Abs. 2 SGB VIII, § 11 Abs. 1 GTK). Dies ist unbedenklich, soweit gegenüber § 11 Abs. 1 GTK höherrangiges Recht, wie etwa die Trägervielfalt (§ 3 Abs. 1 SGB VIII), das damit korrespondierende Wunsch- und Wahlrecht (§ 5 SGB VIII), die Subsidiarität von Einrichtungen, Diensten und Veranstaltungen der öffentlichen Jugendhilfe (§ 4 Abs. 2 SGB VIII).

Vgl. hierzu: OVG NRW, Beschlüsse vom 16.10.2007 - 12 B 1300/07 -, vom 19.6.2007 - 12 B 481/07 -, Beschluss vom 30.3.2005 - 12 B 2444/04 -, ZfJ 2005, 485 f. sowie das Mitwirkungsrecht der Kirchen und Religionsgemeinschaften und der Verbände der freien Wohlfahrtspflege u.a. in den Angelegenheiten der Kinder- und Jugendhilfe (Art. 6 Abs. 4 LV NRW), vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 22.11.2006 - 12 A 3045/06 -, a. a. O., nicht verletzt wird. Dass die sich aus den vorgenannten Bestimmungen ergebenden institutionellen Gewährleistungen - nicht zuletzt mit Blick auf die im GTK angelegten Auffangregelungen - gefährdet sind, ist jedoch weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

Ende der Entscheidung