Judicialis Rechtsprechung

In zwei Verfahren wenden sich die Kläger gegen eine - vor dem Hintergrund bekannt gewordener sexueller Übergriffe auf weibliche Taxifahrgäste erlassene - Verpflichtung in einer kommunalen Taxenordnung, Fahrerausweise (u. a. mit Namensangaben) in den Taxen anzubringen. Streitig ist dabei insbesondere die Frage, ob die Taxenordnung auf 47 Abs. 3 PBefG als Ermächtigungsgrundlage gestützt werden konnte oder ob dies wegen der bundesrechtlichen Kompetenzzuweisung in § 57 Abs. 1 PBefG ausgeschlossen war. Das VG wies die Feststellungsklagen der Kläger, dass sie nicht zur Anbringung des Fahrerausweises verpflichtet seien, ab. Die Berufungen der Kläger hatten keinen Erfolg.

Gründe:

Da (auch bei einer Feststellungsklage) die Rechtsvorschriften maßgeblich sind, die im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gelten, vgl. BVerwG, Urteil vom 3.11.1994 - 3 C 17.92 -, NJW 1995, 3067 (3068); Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 113 Rdnrn. 29 ff, beurteilt der Senat das Klagebegehren - über den bisher formell gestellten Antrag der Kläger hinaus - auch unter Einbeziehung der im Juli 2004 im Amtsblatt der Stadt bekannt gemachten (erneuten) Änderung des § 5 TaxenO und nicht nur anhand der dem verwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegenden Änderungsfassung der Taxenordnung von Dezember 2001. Entscheidungserhebliche Auswirkungen hat dies hingegen nicht, weil die Änderungen in der nunmehr maßgebenden Fassung der Taxenordnung von 2004 die in diesem Verfahren vorrangig relevanten Fragen, ob für § 5 TaxenO eine wirksame und taugliche Ermächtigungsgrundlage gegeben ist und die Kläger einen Fahrerausweis bereithalten müssen, nicht berühren, die zwischen den Beteiligten hauptsächlich streitige Frage der Verpflichtung zur Angabe (eines Teils) des Vornamens und des Familiennamens auf einem Fahrerausweis sowohl in der Fassung des § 5 TaxenO von 2001 als auch in der von 2004 enthalten war/ist und im Übrigen die Fassung von 2004 auch die Verpflichtung zur Angabe von Daten teilweise (z. B. hinsichtlich des Namens des Unternehmers) entfallen lassen hat und daher insoweit keine relevanten Fragen mehr anstehen.

Die Taxenordnung und ihr § 5 beruhen, wie das VG zutreffend ausgeführt hat, auf einer wirksamen und geeigneten Ermächtigungsgrundlage, überschreiten nicht deren vorgegebenen Rahmen und begegnen auch sonst keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

§ 5 TaxenO hat in § 47 Abs. 3 PBefG i. V. m. § 4 der Zuständigkeitsverordnung hinreichende Ermächtigungsgrundlagen. Dies hat das VG für die Fassung des § 5 TaxenO von 2001 zutreffend ausgeführt; der Senat schließt sich insoweit und auch im Hinblick auf § 5 der TaxenO in der derzeit maßgebenden Änderungsfassung von 2004 der Wertung des VG an.

Der Annahme des § 47 Abs. 3 PBefG als Ermächtigungsgrundlage steht nicht entgegen, dass in § 57 PBefG eine Ermächtigung für zur Durchführung des Personenbeförderungsgesetzes, internationaler Abkommen sowie europarechtlicher Verordnungen erforderlicher Rechtsverordnungen durch das Bundesverkehrsministerium enthalten ist. Der Senat ist mit dem VG der Auffassung, dass dem § 57 PBefG ein Anwendungsbereich zukommt, der keine Sperrwirkung gegenüber § 47 Abs. 3 PBefG entfaltet. Dabei kann dahinstehen, ob - wie das Hamb. OVG (VRS 108, 228; NJW 2005, 1209) angenommen hat - die Begriffe in den beiden Vorschriften unscharf sind und sich die Anwendungsbereiche der Bestimmungen überschneiden, zumal diese Sichtweise Bedenken im Hinblick auf den in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Grundsatz der nach Inhalt, Zweck und Ausmaß erforderlichen Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigung aufwerfen könnte.

Schon die Aufnahme von zwei Ermächtigungstatbeständen für den Erlass von Rechtsverordnungen, nämlich des § 57 PBefG einerseits und des § 47 Abs. 3 PBefG andererseits, in einem Bundesgesetz lässt die Einschätzung des Gesetzgebers erkennen, dass beide Ermächtigungen nebeneinander ihre Berechtigung haben (sollen). Die Regelung zweier Ermächtigungstatbestände mit unterschiedlichen Ermächtigungsadressaten ist nämlich - sofern nicht, wofür hier keine Anhaltspunkte vorliegen, von einer gesetzgeberischen Nachlässigkeit ausgegangen werden muss - nur vor dem Hintergrund erklärbar, dass entweder der Anwendungsbereich der einen Ermächtigungsnorm nicht als ausreichend bzw. als abschließend angesehen wurde zur Regelung aller mit der öffentlichen Personenbeförderung bzw. dem Taxiverkehr zusammenhängenden Fragen und Probleme, oder die Anwendungsbereiche beider Ermächtigungsvorschriften bewusst vage und sich überschneidend um-/beschrieben worden sind, um von vornherein die Annahme eingeschränkter Regelungs- und Anwendungsbereiche zu vermeiden und Spielräume für unterschiedliche Bewertungen auf Bundes- und Landesebene zu ermöglichen. Dafür spricht auch die (zeitliche) Gesetzesabfolge. Der die Landesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigende § 47 Abs. 3 PBefG wurde durch das 5. PBefG-ÄndG vom 25.2.1983 (BGBl. I S. 196) in das Gesetz eingefügt. Bereits § 47 Abs. 3 Satz 2 PBefG in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes von 1961 (BGBl. I S. 241) sah zur näheren Bestimmung des Bereitstellens von Kraftdroschken die Möglichkeit des Erlasses von "Droschkenordnungen, die nach Landesrecht erlassen werden", vor. Den Gesetzesmaterialien zum 5. ÄndG (BT-Drucks. 9/2128, S. 8) ist zwar (nur) zu entnehmen, dass die Änderung des § 47 Abs. 3 PBefG aus Gründen der Rechtsklarheit erforderlich war, weil Zweifel hinsichtlich der Reichweite der Ermächtigung zum Erlass von Taxenordnungen entstanden waren; konkretere Ausführungen zur Ermächtigung der Landesregierung und zu den einer solchen Rechtsverordnung zugänglichen Regelungsbereichen finden sich hingegen dort nicht. Da aber sowohl bei der Erstfassung des Gesetzes als auch bei der § 47 Abs. 3 PBefG in der jetzigen Fassung einfügenden Änderungsfassung von 1983 in Abschnitt VII des Gesetzes (Erlass von Rechtsverordnungen und Allgemeinen Verwaltungsvorschriften) zusätzlich eigenständige Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass von Rechtsverordnungen auf Bundesebene vorhanden waren und der Gesetzgeber in Kenntnis dieses Umstands gleichwohl (erneut) in § 47 Abs. 3 PBefG eine weitere Verordnungsermächtigung für die Landesregierung aufgenommen hat, kann dies nur in dem obigen Sinne dahin interpretiert werden, dass nach seiner Vorstellung ein Nebeneinander beider Ermächtigungsbestimmungen gewollt war/ist. Dafür spricht auch der Umstand, dass § 57 PBefG seine jetzige Fassung überwiegend durch das 3. RBerG vom 28.6.1990 (BGBl. I S. 1221, 1234) erhalten hat und auch bei dieser Änderung des Personenbeförderungsgesetzes der Gesetzgeber - in Kenntnis der Bestimmungen des § 47 Abs. 3 PBefG - offenbar von der Berechtigung eines gesetzlichen Nebeneinanders von Verordnungsermächtigungen für Regelungen auf Bundesebene (§ 57 PBefG) und für Landesregierungen (§ 47 Abs. 3 PBefG) ausging.

Auch aus Sinn und Zweck und auf Grund einer sach- und interessengerechten Wertung der fraglichen Normen und ihres Zusammenhangs folgt, dass den beiden Ermächtigungsgrundlagen des § 47 Abs. 3 PBefG und des § 57 PBefG unterschiedliche Anwendungsbereiche zukommen und dass § 57 PBefG als Ermächtigungsgrundlage für die Taxenordnung nicht einschlägig ist und deshalb die Anwendung des § 47 Abs. 3 PBefG als Grundlage für die fragliche Regelung des § 5 TaxenO nicht hindert. § 57 Abs. 1 PBefG, der in Bezug auf die in Frage stehenden Fahrerausweise für Taxifahrer (nur) mit den Nummern 2 und 3 relevant sein kann, bezieht sich auf Anforderungen an die in einem Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr zum Einsatz kommenden Fahrzeuge, beinhaltet insoweit also fahrzeugbezogene Vorgaben bzw. Anforderungen an den Betrieb des Unternehmens und die dort beschäftigten Bediensteten und enthält damit betriebs-/unternehmensbezogene Elemente und an der "Sicherheit und Ordnung des Betriebs" orientierte unternehmerische Pflichten. Diese Bestimmung kann daher schon wegen dieser begrenzten Regelungsbereiche nicht als abschließende Ermächtigungsgrundlage für sämtliche mit dem Straßenpersonen- bzw. Taxenverkehr zusammenhängenden Regelungen angesehen werden.

Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, 2. Aufl., B § 57 Rdn. 1.

§ 47 PBefG betrifft demgegenüber mit den einer landesrechtlichen Rechtsverordnung zugänglichen Bereichen des Umfangs der Betriebspflicht, der Ordnung auf Taxenständen sowie der Einzelheiten des Dienstbetriebs und der beispielhaften Aufzählung einzelner Regelungsbereiche, zu denen z. B. auch der Fahr- und Funkbetrieb gehört (§ 47 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 PBefG), die "äußere" Seite des Taxenverkehrs, also wie der Taxenverkehr in seiner Funktion als Verkehrsträger, als Mittel der Bedienung des öffentlichen Verkehrs, dem Benutzer entgegentritt. Dies kann bereits dem § 47 Abs. 3 PBefG in der ursprünglichen Gesetzesfassung von 1961 entnommen werden, weil der Begriff des Bereitstellens von Kraftdroschken an bestimmten behördlich zugelassenen Stellen in der Gemeinde, zu dem Näheres in nach Landesrecht zu erlassenden Droschkenordnungen geregelt werden konnte, das Außenverhältnis zum Kunden betrifft, und folgt auch aus dem Begriff der "Einzelheiten des Dienstbetriebs" in der derzeitigen Gesetzesfassung, weil damit das Vorgehen des Unternehmers bzw. des Fahrers bei Ausübung des Taxidienstes, also die Art und Weise, wie der Unternehmer und die bei ihm tätigen Fahrer die Aufgabe der individuellen öffentlichen Verkehrsbedienung nach außen gegenüber (potentiellen) Taxinutzern wahrnehmen, beschrieben wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8.7.1988 - 7 B 83.88 -, NZV 1988, 198; Bay. ObLG, Beschluss vom 18.5.1987 - 3 Ob Owi 66/87 -, DÖV 1987, 873; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: November 2005, § 47 Rdn. 9; Bidinger, a. a. O., § 47 Rdn. 30.

Diese Abgrenzung der Regelungsbereiche der Normen in diesem Sinne wird auch deutlich in obergerichtlichen Entscheidungen zu § 47 Abs. 3 PBefG, vgl. BVerwG, Beschluss vom 8.7.1988 - 7 B 83.88 -, a. a. O.; KG Berlin, Beschluss vom 26.3.1990 - 2 Ss 19/90 - 3 Ws (B) 29/90 -, VRS 79, 59, wonach § 47 Abs. 3 PBefG die Landesregierungen nicht dazu ermächtigt, die Pflicht von Taxiunternehmern zur namentlichen Benennung der beschäftigten Fahrer, der Art ihrer Fahrberechtigung sowie der Art und Dauer ihrer Beschäftigung zu regeln, oder dem Taxiunternehmer zwecks Erleichterung der Aufsichts- und Prüfungsbefugnisse der Genehmigungsbehörde bestimmte Nachweispflichten aufzuerlegen. Derartige Verpflichtungen sind den unternehmerischen Pflichten beim Betrieb eines Taxiunternehmens ("Betriebspflichten") zuzuschreiben und können nach der o. a. Abgrenzung konsequenterweise nicht dem Anwendungsbereich des § 47 Abs. 3 PBefG unterstellt werden.

Eine sich aus dem Personenbeförderungsgesetz selbst ableitende Sperrwirkung des Bundesrechts (§ 57 Abs. 1 PBefG) gegenüber landesrechtlichen Regelungen in einer Verordnung (§ 47 Abs. 3 PBefG) besteht nach dem Vorstehenden demnach nicht. Auf die Frage, welche der einzelnen Bestimmungen des § 57 Abs. 1 PBefG der Wertung des § 47 Abs. 3 PBefG als wirksame Ermächtigungsgrundlage für § 5 TaxenO entgegenstehen könnte, kommt es somit ebenfalls nicht entscheidend an. Im Übrigen ist der Fahrerausweis insbesondere, auch wenn er während des Dienstes des Fahrers am Armaturenbrett des Taxis anzubringen ist, nicht fahrzeugbezogen i. S. d. § 57 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a) PBefG, sondern - weil den Fahrer bezeichnend - personenbezogen. Das Anbringen am Armaturenbrett dient lediglich der besseren Wahrnehmbarkeit des Ausweises, die angesichts der Sitzpositionen des Fahrers und der Fahrgäste, vor allem solcher im Fond des Wagens, bei einer Befestigung des Ausweises an der (Vorderseite der) Kleidung des Fahrers nicht ausreichend gewährleistet wäre. Auf der Basis der vorstehend beschriebenen Regelungsbereiche des § 57 Abs. 1 PBefG und des § 47 Abs. 3 PBefG schließt sich der Senat zudem nicht der Auffassung des Hamb. OVG (a. a. O.) an, als Ermächtigungsgrundlage für eine Verpflichtung für Taxifahrer, Fahrerausweise mitzuführen, könne (auch) auf § 57 Abs. 1 Nr. 2 b) und Nr. 3 PBefG abgestellt werden. Nach den beschriebenen Regelungsbereichen der §§ 47 Abs. 3, 57 Abs. 1 PBefG sind diese Bestimmungen konsequenterweise auf den die unternehmerischen Pflichten beim Betrieb eines Taxiunternehmens und beim Einsatz von - bestimmten Qualifikationsanforderungen unterliegendem - Personal im Rahmen dieses Betriebs, also auf einen betriebs- oder unternehmensbezogenen (also "innerbetrieblichen") Anwendungsbereich beschränkt und können sie deshalb nicht auch auf Verpflichtungen eines Taxifahrers im ("Außen")-Verhältnis zum Fahrgast Anwendung finden.

Ein Fahrerausweis für Taxifahrer unterfällt danach, wie das VG zutreffend dargelegt hat, dem Regelungsbereich des § 47 Abs. 3 PBefG und dort dem Tatbestandsmerkmal der Regelbarkeit von "Einzelheiten des Dienstbetriebs" durch landesrechtliche Normen.

Vgl. Hamb. OVG, Urteile vom 6.8.2004 - 1 Bf 81/03 -, - 1 Bf 83/03 - , a. a. O.; KG Berlin, Beschluss vom 26.4.1995 - 3 Ws (B) 51/95 -, VRS 89, 385.

Dass § 5 TaxenO u. a. mit dem Zweck, das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu erhöhen und den missbräuchlichen Einsatz eines Taxis zu erschweren, als Präventivregelung der Gefahrenabwehr im weiteren Sinne dient, steht dem nicht entgegen und schließt die Anwendbarkeit des § 47 Abs. 3 PBefG als Ermächtigungsgrundlage für die Regelung auch im Hinblick darauf, dass die Norm nicht ausdrücklich Gefahrenabwehrtatbestände benennt und eine bundesrechtliche Ermächtigung für Landesverordnungen nicht möglich ist, wenn - wie hier bezüglich der allgemeinen Gefahrenabwehr - ohnehin eine landesrechtliche Zuständigkeit besteht, nicht aus. Alle Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes und zugehöriger untergesetzlicher Normen, die im weiteren Sinne einen ordnungsrechtlichen Bezug aufweisen - dazu gehören sowohl § 47 Abs. 3 als auch § 57 Abs. 1 PBefG -, sind an der Prämisse, dass eine ordnungsgemäße Personenbeförderung unter Beachtung aller insoweit betroffenen und relevanten Sicherheitsinteressen gewährleistet sein soll, zu orientieren. Vor dem Hintergrund dieses Gesetzesanliegens und dieser Zweckrichtung und angesichts des - wie dargelegt - dem Gesetzgeber bekannten Nebeneinanders mehrerer Ermächtigungsnormen im Gesetz sowohl für Regelungen auf Bundesebene als auch für Landesverordnungen ist der Schluss gerechtfertigt, dass § 47 Abs. 3 PBefG, der insoweit vom Wortlaut her auch keine Einschränkung enthält, eine der Gefahrenabwehr dienende landesrechtliche Regelung - hier in Form des § 5 TaxenO - nicht ausschließt.

Mit dem VG ist auch der Senat der Auffassung, dass die Regelungen des § 5 TaxenO nicht in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise in Grundrechte der Kläger eingreifen; er nimmt diesbezüglich Bezug auf die entsprechenden Ausführungen des VG.

Vgl. auch Hamb. OVG, Urteile vom 6.8.2004 - 1 Bf 81/03 - und - 1 Bf 83/03 - , a. a. O.; VG Hamb., Urteile vom 9.1.2003 - 15 VG 2207/2002 - und - 15 VG 2287/2002 -.

Soweit die Kläger in diesem Zusammenhang geltend gemacht haben, die Regelung des § 5 TaxenO sei schon deshalb ungeeignet, weil jeder Fahrer den Ausweis unkontrolliert selbst herstellen könne und deshalb kein Fälschungsschutz bestehe, ist dieser Einwand jedenfalls nach dem Inkrafttreten der jetzt geltenden Fassung der Bestimmung von 2004 nicht mehr relevant, weil Fahrerausweise neben dem (evtl. abgekürzten) Vornamen, dem Familiennamen und einem Lichtbild nunmehr auch eine amtliche Plakette mit Gültigkeitsdatum enthalten müssen (§ 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 TaxenO) und nach § 5 Abs. 2 Satz 4 TaxenO die Fahrerausweise ausschließlich von den für die Ausstellung von Fahrerlaubnissen zur Fahrgastbeförderung zuständigen Stellen mit den amtlichen Plaketten versehen werden. Das Risiko gefälschter Fahrerausweise ist damit weitgehend reduziert. Die diesbezügliche Verpflichtung und konkrete Formulierung in § 5 TaxenO trägt den entsprechenden Erwägungen in den Urteilen des VG Rechnung, das die bisherige Regelung als zu unbestimmt angesehen hatte. Dabei begegnet die Pflicht, den Fahrerausweis mit einer amtlichen Plakette mit einer an der Geltungsdauer der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung orientierten Gültigkeitsdauer versehen zu lassen, keinen Bedenken, weil dadurch die zeitliche Geltung auch des Fahrerausweises für alle Beteiligten eindeutig erkennbar ist; im Übrigen haben auch die Kläger diesbezügliche Bedenken nicht substantiiert geltend gemacht.

Die von den Klägern angesprochene Möglichkeit der Angabe einer Kennnummer auf dem Fahrerausweis an Stelle des Namens ist nicht in gleicher Weise wie die Namensangabe geeignet, den Regelungszweck zu erfüllen. Bei realistischer Betrachtung ist nicht zu erwarten, dass sich ein Fahrgast, erst recht nicht in einer möglicherweise durch den Taxifahrer hervorgerufenen bedrängenden Situation, eine mehrstellige Nummer eher merken wird als einen Namen oder Bruchstücke desselben und dass durch eine Nummernangabe eine höhere Aufklärung solcher Vorfälle bewirkt wird als bei Angabe des Namens, der in Zusammenhang mit dem Lichtbild einen höheren Identifizierungsgrad ermöglicht. Dass in anderen Städten die Angabe einer Identifikationsnummer für ausreichend erachtet wird, steht dem nicht entgegen und begrenzt nicht den der Beklagten zustehenden Spielraum in der Ausgestaltung von Rechtsnormen. Soweit die Kläger in Verbindung mit der Namensangabe auf dem Fahrerausweis eine vermeintlich höhere Gefährdung ihrer Person oder ihrer Familien befürchten, ist dies, wie bereits das VG ausgeführt hat, zum einen nicht verifizierbar - auch wenn das generelle Gefährdungsrisiko für Taxifahrer nicht verkannt wird - und zum anderen jedenfalls nicht in einem solchen Ausmaß anzunehmen, dass diesen Belangen Vorrang vor den Interessen der Fahrgäste, den Namen des Fahrers zu erfahren, eingeräumt werden müsste. Dies gilt auch angesichts dessen, dass sexuell motivierte Übergriffe auf weibliche Taxi-Fahrgäste, die in der Vergangenheit die Regelung des § 5 TaxenO veranlasst haben, nur einen (relativ kleinen) Bereich im alltäglichen Taxibetrieb, in dem der Fahrerausweis bei der Aufklärung hilfreich sein kann, ausmachen, darüber hinaus der Ausweis aber auch in dem größeren Bereich "allgemeiner" Beschwerden über Taxifahrer nützlich sein kann.

Ende der Entscheidung