Judicialis Rechtsprechung

Zum Begriff der Teilleistung.

Die Regulierungsbehörde/Bundesnetzagentur erließ im August 1999 eine Auskunftsanordnung nach § 45 PostG gegen die Klägerin, wonach diese Auskunft zu erteilen hatte über abgeschlossene Verträge zu (zwölf in der Verfügung genannten) Teilleistungsvertragstypen, u. a. zur "Freistempelung von Sendungen", zur "Freistempelung von DV-Anlagen" (Briefdienst)" und zur "Kooperation bei Infopostversand". Im anschließenden gerichtlichen Verfahren wegen Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ordnete das VG die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels der Klägerin bezüglich dreier Teilleistungsvertragstypen und das OVG (NVwZ 2000, 702) hinsichtlich zweier weiterer Teilleistungsvertragstypen an. Die VG hob die Auskunftsanordnung bezüglich vier Teilleistungsvertragstypen auf und wies im Übrigen die Klage ab. Dagegen stellten die Beteiligten Anträge auf Zulassung der Berufung und legten anschließend Berufung ein. Die Berufung der Klägerin wurde nicht fristgerecht begründet. Das OVG hat die Berufung der Klägerin wegen Versäumung der Begründungsfrist und nicht möglicher Wiedereinsetzung in den vorigen Stand als unzulässig verworfen und auf die Berufung der Beklagten das Urteil des VG geändert und die Klage insgesamt abgewiesen; die Anschlussberufung der Klägerin hatte keinen Erfolg. Die Revision wurde zugelassen.

Gründe:

Die Berufung der Klägerin ist unzulässig. Deren Anschlussberufung ist zulässig. (Wird jeweils ausgeführt).

Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet; die Anschlussberufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Nach Auffassung des Senats ist die Auskunftsanordnung der Beklagten im Materiellen rechtmäßig, so dass die Klage der Klägerin abzuweisen ist.

Eine Erledigung der angefochtenen Auskunftsanordnung durch Zeitablauf ist nicht eingetreten. Die Auskunftsanordnung enthält vor dem Hintergrund, dass die Klägerin nach Auffassung der Beklagten bisher ihrer gesetzlich normierten Vorlageverpflichtung nicht ausreichend nachgekommen war, insoweit ein zeitliche Angabe, als die Vorlage aller "seit dem 01.01.1998" abgeschlossener Verträge verlangt wird, und betrifft deshalb den Zeitraum von Anfang 1998 bis zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung. Ein anderer Endtermin ist in der Anordnung hingegen nicht genannt. Ein solcher war auch nicht geboten, weil Teilleistungsverträge ohnehin von der in § 30 Abs. 1 PostG normierten gesetzlichen Vorlageverpflichtung erfasst werden. Die Beklagte hat in der Berufungsverhandlung glaubhaft versichert, dass die Kenntnis der Teilleistungsverträge aus der von der Auskunftsanordnung erfassten Zeit auch derzeit noch von Bedeutung ist, beispielsweise um Entwicklungen und Veränderungen im Marktgeschehen beurteilen zu können, und dass die bisher zum Teil vorgelegten Verträge diesbezüglich nicht ausreichten. Eine (teilweise) Erledigung der angefochtenen Auskunftsanordnung ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass nach Darstellung der Klägerin ein Teil der darin bezeichneten Vertragstypen wegen zwischenzeitlicher Beendigung der Verträge nicht mehr zur Anwendung kommt. Der die Vorlagepflicht für Teilleistungsverträge normierende § 30 Abs. 1 PostG knüpft diese allein an den Vertragsabschluss und enthält keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass im Rahmen der Vorlageverpflichtung (auch) der Beendigung eines Vertrags Bedeutung zukommen soll. Ob etwas anderes u. U. dann gilt, wenn sich ein Vertrag nur für eine sehr begrenzte und kurzfristige Zeitspanne "im Markt" auswirken konnte, kann, da Anhaltspunkte für einen solchen Fall hier nicht erkennbar sind, dahinstehen. Die Möglichkeit der Auskunftsanordnung nach § 45 PostG ist zudem, wie noch ausgeführt wird, Ausdruck und Teil der der Regulierungsbehörde zugewiesenen Aufgabe der Überwachung gesetzlicher Vorgaben und Erfordernisse im Postbereich. Wie die Beklagte zutreffend dargelegt hat, könnte dieser regulatorischen Überwachungsaufgabe, die sich zwangsläufig gerade auch auf zurückliegende Umstände beziehen muss, nur mit Einschränkungen nachgekommen werden, wenn die Vorlagepflichtigkeit von Verträgen von deren - durch die Klägerin beeinflussbaren - Aktualität abhängig und auf noch praktizierte Verträge begrenzt wäre. Die von der Klägerin behauptete zwischenzeitliche Beendigung von Verträgen bedingt daher nicht eine (teilweise) Erledigung des Verfahrens.

Den seit Erlass der angefochtenen Auskunftsanordnung bzw. nach dem Urteil des VGs in Kraft getretenen Änderungen des Postgesetzes kommt keine entscheidende Relevanz für dieses Verfahren zu, weil die maßgebenden Bestimmungen der §§ 28 ff, 45 PostG nicht wesentlich geändert wurden.

Der Senat geht weiterhin von einer grundsätzlich bestehenden Regulierungsbefugnis der Beklagten im Postbereich aus. Gemäß § 44 PostG i. V. m. §§ 66, 71 TKG in der ursprünglichen Fassung vom 25.7.1996 (BGBl. I S. 1120) überwacht die Regulierungsbehörde die Einhaltung des Postgesetzes und der gemäß dem Gesetz oder einer auf Grund des Gesetzes erlassenen Rechtsverordnung ergangenen Auflagen, Anordnungen und Verfügungen. Zwar ist das Telekommunikationsgesetz 1996, auf das in § 44 Satz 2 PostG verwiesen wird, am 26.6.2004 außer Kraft getreten (vgl. § 152 Abs. 2 TKG 2004; BGBl. I 2004, 1190, 1242), so dass die Bezugnahme an sich formal ins Leere geht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.3.2006 - 6 C 13.05 -, NVwZ-RR 2006, 580.

Es ist aber nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber von der unter Geltung des Telekommunikationsgesetzes 1996 gewollten Rechtslage abrücken und insoweit bewusst eine andere Regelung treffen wollte (vgl. auch § 116 Abs. 1 TKG 2004). Die unterbliebene Anpassung der Formulierung in § 44 Satz 2 PostG an die Regelungen des jetzigen Telekommunikationsgesetzes ist vielmehr einer mangelnden Sorgfalt bei der gesetzgeberischen Arbeit zuzuschreiben und hat keine Auswirkungen in materiellrechtlicher oder prozessualer Hinsicht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31.10.2007 - 13 B 1428/07 u.a. -, DVBl. 2007, 1570.

Die Auskunftsanordnung stützt sich zu Recht auf § 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG. Danach kann die Regulierungsbehörde, soweit es zur Erfüllung der ihr im Postgesetz übertragenen Aufgaben erforderlich ist, von im Postwesen tätigen Unternehmen und Vereinigungen von Unternehmen Auskunft über ihre wirtschaftlichen Verhältnisse, insbesondere über Umsatzzahlen, verlangen.

Grundsätzlich stehen der Regulierungsbehörde als Instrumentarium für eine wirkungsvolle Erfüllung der bezeichneten Aufgabe neben im Postgesetz ausdrücklich formulierten Befugnissen (z. B. § 19 PostG bei der Entgeltregulierung) auch die Möglichkeiten des Auskunfts- und/oder Prüfungsrechts nach § 45 Abs. 1 PostG zur Verfügung. Dieser Zweck des § 45 PostG ergibt sich aus der Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 13/7774, S. 32), wonach "die Auskunfts- und Prüfungsrechte zur Gewährleistung einer wirkungsvollen Aufgabenerfüllung der Regulierungsbehörde erforderlich sind". § 45 PostG ist deshalb, wie bereits das VG unter Hinweis auf die darin zum Ausdruck kommende weite Aufgabenstellung der Regulierungsbehörde und die systematische Stellung der Vorschrift im eigenständigen Abschnitt 10 des Postgesetzes ausgeführt hat und wovon auch der Senat im Beschluss in dem diesem Verfahren vorausgegangenen Eilverfahren ausgegangen ist, Ausdruck der der Regulierungsbehörde zustehenden allgemeinen Rechtsaufsicht.

Vgl. Badura, in: Beck'scher PostG-Kommentar, 2. Aufl., § 45 Rdn. 2; Holznagel/Schulz, Die Auskunftsrechte der Regulierungsbehörde aus § 72 TKG und § 45 PostG, MMR 2002, 364.

Diese liefe weitgehend leer, wenn § 45 PostG nur als Mittel zur Informationsbeschaffung angesehen würde und nicht auch als "Druckmittel" zur Schaffung gesetzesmäßiger Zustände, wenn sich im Rahmen der Rechtsaufsicht Anhaltspunkte für ein Fehlverhalten ergeben. Die Bestimmung des § 45 PostG kann deshalb grundsätzlich taugliche Ermächtigungsgrundlage u. a. für Auskunftsanordnungen der vorliegenden Art sein. Dies wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass ein Verstoß gegen § 30 PostG gem. § 49 Abs. 1 Nr. 6 PostG eine Ordnungswidrigkeit darstellt. Eine Ausschließlichkeitswirkung in der Weise, dass deswegen § 45 PostG als Ermächtigungsgrundlage für eine Auskunftsanordnung ausscheidet, kommt der Aufnahme eines Verstoßes gegen § 30 PostG in den Katalog von Ordnungswidrigkeiten nicht zu. In einem Ordnungswidrigkeitenverfahren wird ein nicht gesetzmäßiges Verhalten im nachhinein geahndet. Die Regulierungsbehörde kann die ihr zugewiesene Überwachungsaufgabe im Postbereich einschließlich etwaiger aufsichtsrechtlicher Maßnahmen aber nur wirkungsvoll erfüllen und einsetzen, wenn sie die entsprechenden Informationen zeitgerecht einfordern kann und ihr diese zeitnah zugänglich sind. Dies ist nur auf der Basis einer anlassbezogenen und konkreten Auskunftsanordnung gewährleistet.

Dass die Vorschrift des § 45 PostG der Regulierungsbehörde keine unbegrenzte und schrankenlose Berechtigung zu Auskunftsverlangen und Prüfungen einräumt und entsprechende Begehren "ins Blaue hinein" danach nicht gerechtfertigt sind, haben bereits das VG und der Senat mit den Hinweisen dargelegt, dass sich die Tätigkeit der Regulierungsbehörde im Rahmen der ihr durch das Postgesetz zugewiesenen Aufgaben vollziehen müsse und verifizierbare Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen Bestimmungen des Postgesetzes vorliegen müssten bzw. ein "gewisser Anfangsverdacht" gegeben sein müsse. Derartige Prämissen und Anwendungsschranken sind - unabhängig von ihrer konkreten Bezeichnung - bereits dem Begriff, dass Auskunfts- und/oder Prüfungsmaßnahmen zur Erfüllung der der Regulierungsbehörde übertragenen Aufgaben im Postwesen erforderlich sein müssen, immanent und ergeben sich zudem daraus, dass sich nach rechtsstaatlichen Kriterien "allgemeine Rechtsaufsicht" nur auf anlass- und einzelfallbezogene Maßnahmen im jeweiligen Regelungsbereich maßgebender Gesetzesbestimmungen erstrecken kann. Die den Gegenstand dieses Verfahrens bildende Auskunftsanordnung dient - wie bereits das VG ausgeführt hat - der Kontrolle und der Durchsetzung der nach § 30 Abs. 1 PostG für marktbeherrschende Anbieter von Postdienstleistungen bestehenden Pflicht, der Regulierungsbehörde Verträge über Teilleistungen nach § 28 PostG innerhalb eines Monats nach Vertragsabschluss vorzulegen. Die Beklagte hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Auskunftsanordnung nicht wegen eines konkreten Missbrauchsverdachts oder im Rahmen oder zur Vorbereitung eines konkreten Entgeltregulierungsverfahrens ergangen ist, sondern nur im Hinblick auf eine Verletzung der Vorlagepflicht nach § 30 Abs. 1 PostG durch die Klägerin.

Da § 45 PostG sowohl die Möglichkeit, Auskunft zu verlangen (§ 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG), als auch die Berechtigung, die geschäftlichen Unterlagen einzusehen und zu prüfen (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 PostG), vorsieht und beide Maßnahmen eigenständig nebeneinander stehen, ergibt sich auch kein Ausschluss der einen Regelung durch die Befugnis zu der anderen Anordnung und zwar auch nicht im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dieser ist ohnehin bei jeder behördlichen Maßnahme zu beachten. Im Übrigen besteht hier auch kein konkreter Anhaltspunkt dafür, dass eine Prüfmaßnahme nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 PostG in den eigenen Geschäftsräumen der Klägerin für diese weniger belastend (gewesen) wäre als die in Frage stehende Auskunftsanordnung.

Die angefochtene Auskunftsanordnung, die den formellen Anforderungen des § 45 Abs. 2 PostG genügt, entspricht den Tatbestandsmerkmalen des § 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG. Die Klägerin war zuvor auf Grund der ihr gesetzlich zunächst bis zum 31.12.2002 und dann bis zum 31.12.2007 eingeräumten Exklusivlizenz (§ 51 Abs. 1 Satz 1 PostG), die nicht dazu geführt hat, dass die Klägerin von der Verpflichtung nach den §§ 28, 30 PostG ausgenommen war, vgl. Gramlich, Die Reichweite des Anspruchs auf Teilleistungen nach § 28 PostG, N & R 2004, 154, ein im Postwesen tätiges Unternehmen und ist derzeit als solches tätig. Sie ist nach Auffassung des Senats auch - ohne dass dies im Einzelnen mit konkreten Anteilszahlen für den Briefmarkt belegt werden muss - (nach wie vor) im Briefdienst als marktbeherrschend anzusehen.

Die Auskunftsanordnung bezieht sich auch auf die wirtschaftlichen Verhältnisse der Klägerin. Zwar ist eine gesetzliche Definition dieses Begriffs nicht vorhanden und gibt auch die Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 13/7774, S. 32) dazu nichts her. Eine am Zweck des § 45 PostG orientierte Auslegung, im Rahmen der allgemeinen Rechtsaufsicht Maßnahmen der Regulierungsbehörde zur Durchsetzung nach dem Postgesetz bestehender Verpflichtungen zu ermöglichen, und die Beachtung auch des Hinweises in der Gesetzesbegründung, dass die Vorschrift inhaltlich den Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes nachgebildet sei und sich eine entsprechende Vorschrift in (dem seinerzeit geltenden) § 46 GWB (jetzt: § 59 GWB) finde, kann aber nur dazu führen, dass der Begriff der wirtschaftlichen Verhältnisse nicht durch die beispielhafte Benennung der Umsatzzahlen in § 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG begrenzt und definiert wird, sondern weit zu verstehen ist und alle tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten erfasst, die letztlich von wirtschaftlicher Bedeutung sind und die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Betriebs (mit-)bestimmen. Dazu gehören außer dem innerbetrieblichen Bereich auch die Außenbeziehungen und u.a. auch Art und Umfang vertraglicher Beziehungen mit Kunden oder Wettbewerbern.

Vgl. Badura, a. a. O., § 45 Rdn. 12 f.; Holznagel/Schulz, a. a. O.; OVG NRW, Beschluss vom 2.4.1998 - 13 B 213/98 -, NJW 1998, 3370.

Dementsprechend können auch - wie hier - Dienstleistungsverträge mit im selben Marktbereich tätigen Unternehmen Gegenstand einer Auskunftsanordnung nach § 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG sein. Verträge der Klägerin mit Tochtergesellschaften oder Beteiligungsunternehmen sind davon - anders als die Klägerin meint - nicht deshalb ausgeschlossen, weil eine Abhängigkeit von der Muttergesellschaft bestehe und die abhängigen Unternehmen nicht eigenständig am Markt teilnähmen. § 30 Abs. 1 PostG differenziert bei der Vorlagepflicht für Teilleistungsverträge nicht nach den Vertragsbeteiligten und enthält keine Ausnahmetatbestände, nimmt also konzerninterne Verträge eines im Postwesen tätigen Unternehmens nicht von der Vorlagepflicht aus. Eine derartige Verfahrensweise wäre auch mit Sinn und Zweck der Vorschrift des § 30 Abs. 1 PostG, der Regulierungsbehörde einen Überblick über das Marktgeschehen im Bereich von Teilleistungsverträgen zu verschaffen (vgl. BT-Drucks. 13/7774, S. 28 zu dem dem heutigen § 30 PostG entsprechenden § 29 des Gesetzentwurfs), nicht vereinbar, weil es dann die Muttergesellschaft durch Verträge mit ihr verbundenen Unternehmen in der Hand hätte, die Vorlagepflicht nach § 30 Abs. 1 PostG zu unterlaufen und dadurch das Gesetzesziel, einen hinreichenden Überblick über das Marktgeschehen zu erlangen, in Frage gestellt würde. Ein insoweit hinreichender Überblick mit der dazu notwendigen Transparenz bestehender Verträge in diesem Bereich erfordert auch die Vorlage von Verträgen mit Tochterunternehmen eines marktbeherrschenden Postdienstunternehmens, um erkennen zu können, ob diesem evtl. Vorzugskonditionen gewährt und dadurch evtl. andere Unternehmen im gleichen Betätigungsfeld im Markt benachteiligt werden. Da allein das Produkt einer Firma von Bedeutung ist, werden im Übrigen auch konzerninterne Beteiligungs- oder Tochterunternehmen mit eben diesem Produkt am Markt wahrgenommen, ohne dass das Abhängigkeitsverhältnis zu einer Muttergesellschaft erkennbar ist. Von einer fehlenden Teilnahme konzerninterner Unternehmen am Markt kann demnach keine Rede sein. Zudem wird im Rahmen des Teilleistungen betreffenden § 28 PostG auch nicht danach differenziert, durch wen eine Teilleistung nachgefragt wird und ob dies durch ein Tochterunternehmen der Klägerin erfolgt. Wenn eine relevante Teilleistung durch ein solches Unternehmen erbracht wird bzw. werden soll, ist auch dieses "Nachfrager" im Sinne des § 28 PostG.

Vgl. auch Entscheidung der Kommission vom 23.10.2001 - (K(2001) 3186) - ABl. EG 2002, L 120/19 (La Poste), die sich auch auf Tochterunternehmen bezieht.

Die Auskunftsanordnung ist auch zur Erfüllung der der Regulierungsbehörde übertragenen Aufgaben erforderlich in dem Sinne, dass dieser die für den Überblick über das Marktgeschehen im Bereich postrechtlicher Teilleistungsverträge und zur Vorbereitung u.U. weiterer Entscheidungen notwendigen Informationen nicht auf andere/einfachere Art und Weise zugänglich sind. Dass das bei Verletzung der Vorlagepflicht nach § 30 Abs. 1 PostG mögliche Ordnungswidrigkeitsverfahren (§ 49 Abs. 1 Nr. 6 PostG) dieses nicht gewährleisten kann, wurde bereits ausgeführt.

Die Beklagte hat zu Recht angenommen, dass eine die Auskunftsanordnung rechtfertigende Sachlage gegeben war. Dem Merkmal der Erforderlichkeit in § 45 Abs. 1 Nr 1 PostG ist - wie bereits angemerkt - immanent, dass objektiv ein Anlass für eine Auskunftsanordnung bestanden haben bzw. bestehen muss. Der Senat hat dies in dem genannten Beschluss mit dem Begriff des "gewissen Anfangsverdachts" bezeichnet. Bei erneutem Überdenken erscheint es zweifelhaft, ob der Begriff ein geeignetes Anwendungskriterium auch bei - hier relevanten - möglichen Verstößen gegen § 30 Abs. 1 PostG darstellt oder ob dieser dem Strafrecht entlehnte Begriff (nur) bei Fällen des Verdachts einer missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung zur Anwendung kommen sollte und (so das VG) bei möglichen Verstößen gegen § 30 Abs. 1 PostG vom "Vorliegen objektiver Anhaltspunkte" auszugehen ist. Entscheidend im Rahmen des § 45 PostG ist, dass auf Grund bestimmter Umstände Anlass zu der Annahme bestand/besteht, es liege ein Verstoß gegen Bestimmungen des Postgesetzes vor. Das war hier der Fall. (Wird ausgeführt). Ohne die Vorlage von Verträgen war somit für die RegTP ein konkreter Überblick über das Marktgeschehen im Bereich von postrechtlichen Teilleistungsverträgen, insbesondere hinsichtlich der nach der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drucks. 13/7774, S. 27, zu dem dem heutigen § 28 PostG entsprechenden § 27 des Gesetzentwurfs) entscheidenden Tarifierung von Postdienstleistungen sowie mit Blick auf möglicherweise erforderliche Maßnahmen nach § 32 Abs. 2 PostG nicht möglich und das mit § 30 PostG verfolgte Ziel nicht erreichbar. Zur Erreichung dieses Ziels war/ist dementsprechend die angefochtene Auskunftsanordnung auch unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit gerechtfertigt.

Bei den Vertragstypen, die Gegenstand der Auskunftsanordnung der Beklagten sind und die auf Grund der (Anschluss-)Berufungen der Beteiligten in ihrer Gesamtheit zur Überprüfung anstehen, handelt es sich um nach § 30 Abs. 1 PostG vorlagepflichtige Teilleistungsverträge.

Für den Begriff der Teilleistung i. S. d. § 28 PostG findet sich national weder im Postgesetz selbst noch in den Gesetzesmaterialien eine Definition; auch europarechtlich, z. B. in der Postdienste-RL vom 15.12.1997 (ABl. EG 1998, L 15 S. 14), geändert durch die Richtlinie 2002/39/EG vom 10.6.2002 (ABl. EG 2002, L 176 S. 21), ist eine Definition nicht vorhanden. Der Begriff ist deshalb unter Berücksichtigung der Formulierung in § 28 Abs. 1 Satz 1 PostG, dass der marktbeherrschende Lizenznehmer "Teile der von ihm erbrachten Beförderungsleistungen gesondert anzubieten hat", der Begriffsbestimmung in § 4 Nr. 3 PostG, wonach Beförderung das Einsammeln, Weiterleiten oder Ausliefern von Postsendungen an den Empfänger ist, und unter Beachtung dessen zu ermitteln, dass nach den Gesetzesmaterialien (vgl. BT-Drucks. 13/7774, S. 20) der Begriff "Beförderung" sich nicht auf den reinen Transportvorgang beschränkt, sondern die gesamte Wertschöpfungskette vom Absender bis zum Empfänger umfasst und § 28 PostG Kunden des Marktbeherrschers die Möglichkeit eröffnen soll, Teile der Wertschöpfungskette (z.B. Einsammeln, Vorsortieren, Transportieren; vgl. BT-Drucks. 13/7774, S. 27) in Eigenleistung zu erbringen. Eine Begrenzung des Begriffs der Teilleistung auf den reinen Beförderungs- bzw. Transportvorgang ist danach nicht angezeigt. Eine derartige begrenzte Begriffsbestimmung wäre zu eng und würde dem Gesetzesanliegen und dem Willen des Gesetzgebers ersichtlich nicht gerecht. Die Beförderungskette (des Marktbeherrschers) ist abhängig von der jeweiligen Postdienstleistung/dem jeweiligen Produkt und setzt sich regelmäßig aus verschiedenen Leistungen zur Briefbeförderung zusammen. Der Begriff der Teilleistung kann insbesondere nicht ausschließlich in Abhängigkeit von den Verrichtungen bestimmt werden, die von der (bisher geltenden) Exklusivlizenz für die Klägerin mit dem Beginn der durch die Lizenz geschützten Tätigkeit ab dem Einsammeln an Zugangspunkten (vgl. § 4 Nr. 3 PostG; Art. 7 Abs. 1, Art. 2 Nrn. 3, 4 Postdienst-RL) erfasst wurden. Das Spektrum des durch die Exklusivlizenz "monopolisierten" Bereichs erfasst(e) unter Berücksichtigung der entsprechenden Begriffsbestimmungen im Postgesetz und in Art. 2 Postdienste-RL den gesamten Bereich von der Abholung einer Postsendung, d.h. dem Einsammeln von Postsendungen an Zugangspunkten (Art. 2 Satz 1 Nrn. 3,4 Postdienste-RL), über das Sortieren (dies unterfällt nach Art. 2 Satz 1 Nr. 5 Postdienste-RL dem Begriff der "Zustellung") und den Transport von Briefsendungen bis zu ihrer Auslieferung/Zustellung. Der Begriff des "Einsammelns" kennzeichnet dabei den Beginn des reservierbaren und reservierten Bereichs bzw. den des der Klägerin obliegenden Universaldienstes nach der Post-Universaldienstleistungsverordnung, die an Begriffsbestimmungen des Postgesetzes anknüpft. Diese Grenzziehung betrifft deshalb die Abgrenzung "vorgeschalteter Dienstleistungen" (vgl. Entscheidung der Kommission vom 23.12.2001 - (K(2001) 3186) - a. a. O., Anm. 56) zu dem von der (bisherigen) Exklusivlizenz erfassten Bereich bzw. zum Universaldienst, ist aber für die konkrete Einstufung bestimmter Verrichtungen als Teilleistung nicht von entscheidender Bedeutung. Bei dieser Abgrenzungslinie würde eine Vielzahl von Absendertätigkeiten (wie z.B. Kuvertieren, Frankieren, Transport einer Briefsendung zum Briefkasten) von vornherein dem Wettbewerb entzogen, was mit dem Sinn des Postgesetzes, Wettbewerb zu ermöglichen, nicht vereinbar wäre.

Es ist vielmehr gerechtfertigt bzw. geboten, bei der begrifflichen Bestimmung der Teilleistung auch derartige Verrichtungen, die vor dem mit dem Begriff des "Einsammelns" i. S. d. gesetzlichen Definition in § 4 Nr. 3 PostG verbundenen Zeitpunkt liegen, zu berücksichtigen und dementsprechend auch den Absender einer Briefsendung, wenn er diese Tätigkeiten durchführt, in den Blick zu nehmen. Anlass dazu geben bereits die Gesetzesmaterialien zu § 4 Abs. 3 PostG (BT-Drucks. 13/7774, S. 20). Auch wenn die Gesetzesmaterialien zu § 27 des seinerzeitigen Entwurfs eines Postgesetzes, der dem derzeitigen § 28 PostG entsprach, davon sprechen, dass mit dem Angebot von Teilleistungen durch den Marktbeherrscher an Kunden existierende Vorteile der Arbeitsteilung genutzt werden können, ist vor dem Hintergrund, dass alle Regelungen des Postgesetzes der Schaffung und Sicherung eines funktionsfähigen Wettbewerbs im Postbereich dienen sollen, die Einbeziehung auch des Absenders ein deutliches Indiz dafür, dass insoweit alle eine Brief-Dienstleistung ausmachenden Maßnahmen, also von der Absendung derselben bis zur Auslieferung, in Betracht kommen. Es ist nicht erkennbar, dass seinerzeit bei dem Gesetzesvorhaben die Vorstellung des Gesetzgebers bestand, der Wettbewerbsgedanke sei für Maßnahmen zu Beginn einer Postdienstleistung und im Vorfeld des in § 4 Abs. 3 PostG definierten Beförderungsvorgangs nicht relevant. Warum in diesem Bereich Wettbewerb nicht stattfinden sollte, ist nicht nachvollziehbar. Der Absender einer Briefsendung, der durch Adressierung, Wahl der Beförderungsart usw. in gewissem Umfang die anstehende Postdienstleistung vorbestimmt, fragt grundsätzlich die gesamte Logistikleistung mit all ihren Bearbeitungs- und Transportschritten nach, die zur bestimmungsgemäßen Verbringung des Briefs zum Empfänger erforderlich ist. Bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise, die bei der Bestimmung der gesamten Wertschöpfungskette angezeigt ist, ist ein enger - auch wettbewerbsrechtlich relevanter - Bezug zwischen der Briefbeförderung selbst und etwaigen "postvorbereitenden Dienstleistungen" eines Kunden/Wettbewerbers (wie Kuvertierung, Etikettierung, Adressierung und Frankierung der Sendung) gegeben, so dass sich ein Verhalten des Marktbeherrschers auf dem Gebiet der Briefbeförderung auch im Bereich der "postvorbereitenden Dienstleistungen" auswirken kann. Da eine vom marktbeherrschenden Unternehmen anzubietende Teilleistung nach § 28 PostG nur angenommen werden kann beim spiegelbildlichen Vorliegen einer teilleistungsrelevanten Vor- oder Eigenleistung des Kunden oder Wettbewerbers, führen entsprechende Eigenleistungen - abhängig vom konkret angebotenen bzw. in Frage stehenden Produkt - dementsprechend dann zu einer Teilleistung des Marktbeherrschers, wenn sie im ansonsten von ihm angebotenen Leistungsbereich erfolgen, also zwischen dem Anfangs- und dem Endpunkt der von ihm erbrachten Beförderungskette liegen, aber auch dann, wenn sie zwar vor dem an sich mit dem Begriff des "Einsammelns" verbundenen Zeitpunkt liegen, das angebotene Leistungsspektrum des Marktbeherrschers aber beeinflussen und sich in ihm, z. B. durch Einsparung ansonsten erforderlicher Arbeitsschritte mit entsprechenden möglichen Kosteneinsparungen in der gesamten Wertschöpfungskette, auswirken (können). Es erscheint daher nicht gerechtfertigt, den Bereich sog. "postvorbereitender Dienstleistungen" wie Kuvertierung, Etikettierung, Adressierung und Frankierung der Sendung nicht als teilleistungsrelevant und als einer Teilleistung i. S. d. § 28 PostG nicht zugänglich anzusehen.

So wohl BKartA, Beschluss vom 11.2.2005 - B 9-55/03 -, WuW/E DE-V 1025; vgl. auch Entscheidungen der Kommission vom 20.10.2004 - (K(2004)4001/3), WuW/E EU-V 1035, und vom 23.10.2001 - (K(2001) 3186) - ABl. EG 2002, L 120/19.

Die Gefahr einer Atomisierung eines bisher als Einheit angesehenen Vorgangs in kleinste Teile erscheint demgegenüber - unabhängig davon, dass diese als unabwendbare Folge des beabsichtigten intensiven Wettbewerbs im Postbereich weitgehend hinzunehmen ist - nicht als gravierend, zumal sich eine mögliche Aufsplittung nur in den Grenzen des jeweiligen Grundprodukts vollziehen kann und dies dem Entscheidungsspielraum der beteiligten Partner unterliegt bzw. im Übrigen davon abhängig ist, inwieweit sich das Produkt überhaupt am Markt durchgesetzt hat. Außerdem ergibt sich im Hinblick auf einen befürchteten Atomisierungsprozess eine Beschränkung auch aus der Formulierung in § 28 Abs. 1 PostG, wonach dem marktbeherrschenden Lizenznehmer das Angebot einer Teilleistung "wirtschaftlich zumutbar" sein muss.

Die Erwägungen des Senats in dem genannten Beschluss, dass den Entgeltbereich betreffende Vorleistungen von Kunden/Wettbewerbern oder die Entgeltentrichtung betreffende Kontroll- und Sicherungsmaßnahmen der Klägerin nicht der Wertschöpfungskette der Beförderungsleistung unterfallen, und dass eine teilleistungsrelevante Vorleistung eines Kunden/Wettbewerbers nur dann anzunehmen sei, wenn ein die Beförderungskosten des marktbeherrschenden Beförderers greifbar ermäßigender Kundenbeitrag gegeben sei, hält der Senat als Kriterium für eine Teilleistung nicht (mehr) aufrecht. Allgemein spielt Geld im Wirtschaftsleben und in der Beurteilung der Wertschöpfungskette insofern eine Rolle, als es vom Verbraucher/Nachfragenden zum Hersteller/Dienstleister fließt. Das Entgelt, d. h. der Preis, ist der Gegenwert für ein Handelsgut oder eine Dienstleistung. Ihm kommt grundsätzlich eine maßgebende Bedeutung bei der Bewertung einer Leistung zu, so dass es nicht gerechtfertigt erscheint, bei der Wertung einer Postdienstleistung das Entgelt von vornherein außer Acht zu lassen. In die maßgebende Beförderungskette der Klägerin, die - wie dargelegt - das Einsammeln, die Weiterleitung und die Auslieferung von Postsendungen erfasst, fallen auch Kontroll- und Sicherungsmaßnahmen im Entgeltbereich, weil eine Beförderung von Postsendungen durch sie regelmäßig und insbesondere im Bereich der Briefbeförderung eine vorherige ordnungsgemäße Entgeltentrichtung für die beanspruchte Postdienstleistung voraussetzt. Spiegelbildlich dazu können sich auch im Entgeltbereich teilleistungsrelevante Vor-/Eigenleistungen von Kunden/Wettbewerbern der Klägerin ergeben, wenn diese zu Einsparungen entsprechender Arbeitsschritte bei der Klägerin führen. Zwar kann davon ausgegangen werden, dass in der Praxis eine Teilleistung nur nachgefragt und vom marktbeherrschenden Unternehmen nur angeboten wird, wenn sich dies in einem günstigeren Preis für eine Postdienstleistung niederschlägt. Die in dem o.a. Beschluss des Senats enthaltene Erwägung, dass nur ein die Beförderungskosten des marktbeherrschenden Beförderers greifbar ermäßigender Kundenbeitrag zu berücksichtigen ist, findet jedoch in § 28 PostG keine hinreichende Stütze. Die Frage der Kostenwirksamkeit und -vorteile teilleistungsrelevanter Vorleistungen von Kunden/Wettbewerbern ist nicht inhaltlicher Bestandteil der Bestimmung. Entscheidend ist dabei auch nicht die Sicht der Klägerin, sondern maßgebend ist objektiv eine etwaige Vergünstigung und ein möglicher günstigerer Beförderungstarif für die Postdienstleistung insgesamt. Ziel des § 28 PostG ist es nämlich, im Interesse der Kunden an möglichst günstigen Tarifen für die Briefbeförderung die Vorteile einer Arbeitsteilung und die sich daraus realisierbaren Gewinne im Sinne einer Senkung der Gesamtkosten im Postsektor zu nutzen (vgl. BT-Drucks. 13/7774, S. 27, zu § 27 PostG-Entwurf). Eine allein auf die Verhältnisse bei der Klägerin abstellende Sichtweise würde dazu führen, dass die Sicht des Nachfragers nicht berücksichtigt wird und dass der marktbeherrschende Beförderer es in der Hand hätte, durch Nichtangabe von Kosteneinsparungen Teilleistungen zu verneinen und die Vorlagepflicht für Teilleistungsverträge zu unterlaufen. Maßgebend ist demnach allein, ob eine Teilleistung von Kunden/Wettbewerbern nachgefragt wird, also im Ausgangspunkt deren Sicht, ohne dass die Auswirkungen auf die Kosten der Klägerin für die Beförderungsleistung im Vordergrund stehen oder entscheidend sind. Eine preisliche Vergünstigung in Bezug auf den gesamten Vorgang der Postbeförderung wird sich zwar regelmäßig (nur) ergeben bei der Gewährung eines Preisnachlasses durch das marktbeherrschende Unternehmen, der seinerseits durch eine Reduzierung der bei ihm entstehenden Kosten veranlasst ist, setzt einen solchen aber nicht zwingend voraus, weil sich eine preislich günstigere Postbeförderung auch als Folge einer ermäßigten Teilleistung durch einen in den Markt drängenden Anbieter einstellen kann, ohne dass diesem vom Marktbeherrscher eine Vergünstigung gewährt wird. Etwaige Kosteneinsparungen beim marktbeherrschenden Unternehmen, d. h. bei der Klägerin, sind regelmäßig auch nicht erkennbar, weil für eine Briefbeförderung durch die Klägerin in der Regel das zu zahlende Standardporto gilt und sich eine Kostenverringerung nur ergibt, indem dem Vorleistungen Erbringenden Rabatte durch die Klägerin auf das Standardporto eingeräumt werden und diese, wenn sie an den Endkunden weitergegeben werden, einen insgesamt günstigeren Tarif für die Briefbeförderung bewirken. Finanzielle Aspekte finden im Rahmen des § 28 Abs. 1 PostG nur insoweit Berücksichtigung, als das gesonderte Angebot von Teilleistungen für das marktbeherrschende Unternehmen wirtschaftlich zumutbar sein muss oder wenn durch die Teilleistung die Funktionsfähigkeit seiner Einrichtungen oder die Betriebssicherheit gefährdet würde. Eine über diese Fragen hinausgehende Berücksichtigung finanzieller Aspekte auf Seiten des marktbeherrschenden Unternehmens und insbesondere, ob ihm greifbare Kostenvorteile entstehen, ist daher nicht geboten und nicht gerechtfertigt. Entscheidend ist vielmehr lediglich, ob die Vorleistungen des Kunden/Wettbewerbers zu Einsparungen von Arbeitsschritten bei der Klägerin führen und diese die entsprechenden Leistungen nicht mehr erbringen muss, und dies zu Kostensenkungen für die Beförderungsleistung führt.

Teilleistungen i. S. d. § 28 PostG sind deshalb - zusammengefasst - die um relevante Eigenleistungen eines Kunden/Wettbewerbers reduzierten Teile der Leistungs-/Beförderungskette.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.1.2000 -13 B 47/00 -, a. a. O.; Gerstner, in: Beck'scher PostG-Kommentar, 2. Aufl., § 28 Rdnrn. 28 ff.; BKartA, Beschluss vom 11.2.2005 - B 9-55/03 -, a. a. O.; OLG Düsseldorf (Kartellsenat), Beschluss vom 13.4.2005 - VI-Kart 3/05 (V) -, WuW/E DE-R 1473 = MMR 2005, 542; Maschke/Kirschall, Postalischer Teilleistungszugang und Konsolidierung, N & R 2005, 105.

Grundsätzlich kann danach jede Dienstleistung innerhalb der Beförderungskette isoliert nachgefragt und kann jeder abgrenzbare und in der beschriebenen Beförderungskette des Marktbeherrschers sich auswirkende Teil, für den wegen einer entsprechenden Eigenleistung von Kunden/Wettbewerbern eine Nachfrage besteht, als teilleistungsrelevante Eigenleistung angesehen werden, die die Verpflichtung des Marktbeherrschers nach § 28 PostG auslöst, diesen oder den verbleibenden Teilbereich aus der ansonsten bei ihm als Vollprodukt angebotenen integrierten Gesamtleistung der "Beförderungskette" gesondert anzubieten.

Nach den o. a. Kriterien sind die in der Auskunftsanordnung bezeichneten Vertragstypen vorlagepflichtige Teilleistungsverträge i. S. d. § 28 Abs. 1 PostG. Ohne dass es insoweit eines Eingehens auf die einzelnen Vertragstypen bedarf, ergibt sich dies bereits als Folge der dargelegten Erwägung, auch die Entgeltvereinnahmung und deren Kontrolle und Sicherung betreffende Maßnahmen als teilleistungsrelevant anzusehen und auf das Kriterium einer greifbaren Ermäßigung der Beförderungskosten beim marktbeherrschenden Beförderer zu verzichten. Die Entscheidung des VG, bestimmte Vertragstypen der Auskunftsanordnung wegen ihrer Relevanz (allein) im "Entgeltbereich" von der Vorlagepflicht nach §§ 28 Abs. 1, 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG auszunehmen, ist danach nicht haltbar. Im Rahmen dieser Vertragstypen stehen insgesamt Maßnahmen wie die Freistempelung der Sendungen durch den Kunden, die Einlieferung bei bestimmten Postämtern und in einer bestimmten Art und Weise bzw. in einer bestimmten Menge an, die sich in der Beförderungskette der Klägerin in den Entgelt-, Sortierungs- Transport- und Auslieferungsbereichen bzw. in der zu Grunde zu legenden maßgebenden Wertschöpfungskette auswirken und deshalb als teilleistungsrelevant anzusehen sind und als Folge dessen auch der Vorlagepflicht unterliegen.

Dies gilt im Speziellen auch bezüglich der Vertragstypen, bezüglich derer das VG die Auskunftsanordnung aufgehoben hatte und die nunmehr ebenfalls der Klageabweisung unterliegen. (Wird ausgeführt).

Ermessensfehler sind bezüglich der Auskunftsanordnung nicht erkennbar. Dafür, dass sich die Beklagte nicht bewusst war, eine Ermessensentscheidung treffen zu müssen, liegen - insbesondere vor dem Hintergrund der früheren Auskunftsanordnung von Februar 1999 - keine Anhaltspunkte vor.

Die Auskunftsanordnung widerspricht nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit behördlicher Maßnahmen. Der mit der Erfüllung der Auskunftsanordnung und deren Prüfung verbundene Aufwand ist, wie die diesbezüglichen Stellungnahmen in der Berufungsverhandlung haben erkennen lassen, kein Problem für die Beteiligten und stellt sich angesichts der Möglichkeiten des Einsatzes medientechnischer Hilfsmittel auch nicht objektiv als solches dar. Angesichts der Vielzahl der betroffenen Verträge werden die Beteiligten ohnehin im eigenen Interesse bestrebt sein, als Folge dieser Entscheidung eine pragmatische, dem wechselseitig erforderlichen Aufwand Rechnung tragende Lösung zu finden. Dabei wird seitens der Beklagten vor dem Hintergrund einer evtl. beabsichtigten zwangsweisen Durchsetzung der Vorlagepflicht auch in Erwägung zu ziehen sein, ob es tatsächlich der Vorlage aller relevanten Verträge bedarf. Zudem besteht nach dem allgemein-verwaltungsrechtlichen Grundsatz des Mittelaustausches für die Klägerin die Möglichkeit, der Vorlagepflicht auch in einer anderen, aus ihrer Sicht mit weniger organisatorischem und kostenmäßigem Aufwand verbundenen, aber gleich geeigneten Form nachzukommen.

Ende der Entscheidung