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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Urteil verkündet am 28.01.2003
Aktenzeichen: 15 A 203/02
Rechtsgebiete: GO NRW, VwVfG NRW


Vorschriften:

GO NRW § 26
VwVfG NRW § 32
1. Ein Bürgerbegehren richtet sich i.S.d. § 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW gegen einen Beschluss des Rates (kassatorisches Bürgerbegehren), wenn es in die vom Rat getroffenen Regelungen eingreift, sei es, dass es sich in der Aufhebung dieser Regelungen erschöpft, sei es, dass es sie durch andere ersetzt. Demgegenüber widersprechen die nicht von der Fristenregelung des § 26 Abs. 3 GO NRW erfassten sog. initiierenden Bürgerbegehren Ratsbeschlüssen nicht, sondern bearbeiten gleichsam ein noch unbestelltes Feld und stoßen damit ausschließlich gemeindliche Aktivitäten an.

2. Erschöpft sich ein Ratsbeschluss darin, einen auf Änderung früherer Ratsbeschlüsse gerichteten Sachantrag abzulehnen, so handelt es sich mangels Regelung nicht um einen Ratsbeschluss i.S.d. § 26 Abs. 3 GO NRW, gegen den sich ein kassatorisches Bürgerbegehren richten kann.

3. Ratsbeschlüsse, mit denen ausschließlich bereits durch Ratsbeschluss getroffene Regelungen bestätigt oder wiederholt werden, lösen grundsätzlich keine neue Frist für ein Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 3 GO NRW aus.

4. § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW, der die Abänderung eines Bürgerentscheids durch einen neuen Bürgerentscheid vor Ablauf von zwei Jahren nur auf Initiative des Rates erlaubt, ist nicht entsprechend dahin anzuwenden, dass jeder Ratsbeschluss nach Ablauf von zwei Jahren durch einen Bürgerentscheid aufgehoben oder geändert werden dürfte.

5. Der Ablauf der Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW steht einem Bürgerbegehren dann nicht entgegen, wenn die betroffenen Ratsbeschlüsse sich erledigt haben oder ihnen durch wesentliche tatsächliche oder rechtliche Änderungen der Verhältnisse die Grundlage entzogen worden ist.

6. Gegen die Versäumung der Ausschlussfrist zur Einreichung eines kassatorischen Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 3 GO NRW ist die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 32 VwVfG NRW nicht möglich.

7. Der nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW erforderliche Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme muss eine überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung enthalten.


Tatbestand:

Die Kläger sind die Vertreter eines Bürgerbegehrens, mit dem die Verlegung des städtischen Busbahnhofes zum Hauptbahnhof erstrebt wird. Die städtische Planung sieht eine Aufgabe des Hauptbahnhofes zu Gunsten zweier neu anzulegender Schienenhaltepunkte mit Busanbindung vor. Im Vorfeld hatten sich die Kläger von der Stadtverwaltung bezüglich der Formulierung des Bürgerbegehrens beraten lassen. Nach dem Beschluss des Rates, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei, erstrebten die Kläger die Verpflichtung des Rates, die Zulässigkeit des Bürgerbegehren festzustellen. Die Klage blieb in beiden Instanzen erfolglos.

Gründe:

Das Begehren ist gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GO NRW verfristet. Nach dieser Vorschrift muss ein Bürgerbegehren drei Monate nach dem Sitzungstag eingereicht sein, wenn es sich gegen einen Beschluss des Rates richtet, der nicht der Bekanntmachung bedarf. Das Bürgerbegehren richtet sich gegen den Beschluss des Rates vom 18.3.1999, mit dem der Rat der Planung zur Gestaltung der Umfelder und der Anlage von Bushaltestellen an den zukünftigen Schienenhaltepunkten M. und G. zustimmte und die Verwaltung beauftragte, die notwendigen Abstimmungsgespräche u.a. mit der Deutschen Bahn AG zu führen. Dieser Beschluss ist Teil eines Prozesses der Durchsetzung eines vom Rat beschlossenen Innenstadtkonzepts, das unter anderem auf die Schließung des südlich der Innenstadt im Bereich eines Gewerbe- und Industriegebietes gelegenen Hauptbahnhofs und als Ersatz für diesen auf die Neuanlegung zweier weiterer Schienenhaltepunkte gerichtet ist.

Das von § 26 Abs. 3 GO NRW erfasste fristgebundene sogenannte kassatorische Bürgerbegehren unterscheidet sich von dem nicht fristgebundenen initiierenden Bürgerbegehren dadurch, dass es notwendigerweise die Beseitigung eines Ratsbeschlusses erfordert, der eine positive sachliche Regelung, also eine über die bloße Ablehnung eines Antrags hinausgehende Regelung enthält. Das ergibt sich aus dem Sinn der Fristgebundenheit: Der Gesetzgeber wollte mit der Fristgebundenheit im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Rates beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann.

Vgl. die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 11/4983, S. 8.

Während also initiierende Bürgerbegehren, die den Regelungen von Ratsbeschlüssen nicht widersprechen, gleichsam ein noch unbestelltes Feld bearbeiten und damit ausschließlich gemeindliche Aktivitäten anstoßen, greifen kassatorische Bürgerbegehren in die auf einem Feld vom Rat getroffenen Regelungen ein, sei es, dass sie sich in dem Aufheben der getroffenen Regelungen erschöpfen, sei es, dass sie die durch Ratsbeschluss getroffenen Regelungen durch andere ersetzen.

Für den die Fristgebundenheit auslösenden kassatorischen Charakter eines Bürgerbegehrens kommt es nicht darauf an, ob in ihm Elemente enthalten sind, die bislang nicht Gegenstand von Ratsbeschlüssen waren. Maßgebend ist nach dem oben beschriebenen Sinn und Zweck der Fristgebundenheit kassatorischer Bürgerbegehren allein, ob das Bürgerbegehren bei einer verständigen Würdigung ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will, jedenfalls dann, wenn die Aufhebung oder Änderung nicht nur ein völlig nebensächliches Detail betrifft, von dem anzunehmen ist, dass es im Kontext der durch das Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellten Frage von bisherigen Ratsbeschlüssen nicht erfasst sein sollte. Unerheblich ist daher insbesondere, ob nach dem Text des Bürgerbegehrens Ratsbeschlüsse ausdrücklich aufgehoben werden sollen.

Ebenso Schneider, in: Dieckmann/Heinrichs (Hrsg.), Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 26 Erl. 2; Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., Loseblattsammlung (Stand: Januar 2002), § 26 Anm. IV.

Gemessen an diesen Maßstäben hat das Bürgerbegehren kassatorischen Charakter. Mit dem Bürgerbegehren wird gegenüber dem oben genannten Ratsbeschluss ein konträres Konzept verfolgt: Die Funktion des Hauptbahnhofes soll nicht, wie es der Ratsbeschluss vom 18.3.1999 vorsah, in den Bereich der neuen Haltepunkte verlegt werden, vielmehr soll der alte Standort des Hauptbahnhofs beibehalten und durch die Verlegung des Busbahnhofs von der südwestlichen Grenze der Fußgängerzone zum Bahnhof gestärkt werden. Keine Rolle spielt es, dass die Veränderungen hinsichtlich der Schienenhaltepunkte nicht von der Stadt entschieden werden können, sondern im Rahmen einer eisenbahnrechtlichen Planfeststellung zu erfolgen haben, und dass die Verlegung des Busbahnhofs bislang noch nicht Gegenstand eines Ratsbeschlusses war: Es geht sowohl beim Ratsbeschluss vom 18.3.1999 als auch beim Bürgerbegehren um die für das eisenbahnrechtliche Planfeststellungsverfahren bedeutsame gemeindliche Willensbildung, wie nach dem Wunsch der Stadt ihre Eisenbahnanbindung gestaltet werden soll und welche begleitenden gemeindlichen Verkehrsregelungen zu dieser Eisenbahnanbindung getroffen werden sollen. Kern des Bürgerbegehrens ist nicht die Festlegung eines geeigneten neuen Standortes für den Busbahnhof, in dessen Folge dann gleichsam ungewollt und zufällig auch Ausstrahlungswirkungen auf die Frage der Verlegung der Hauptbahnhoffunktion eintreten.

Das ergibt sich schon aus dem auch im Unterschriftenformular genannten Namen, den sich das Bürgerbegehren gegeben hat: "Bürgerbegehren zur Attraktivierung des Hauptbahnhofes - Verknüpfungspunkt von Bus und Bahn". Der Name macht als Kern des Bürgerbegehrens das im Widerspruch zu dem genannten Ratsbeschluss stehende Ziel der Erhaltung des Hauptbahnhofs deutlich. Im Übrigen ergibt sich der kassatorische Charakter des Bürgerbegehrens geradezu handgreiflich aus seiner beigefügten Begründung, die darauf abstellt, dass der Rat es abgelehnt habe, "die bisherigen Beschlüsse hinsichtlich der neuen DB-Haltepunkte M. und G. aufzuheben". Schließlich belegt auch der Kostendeckungsvorschlag den gegen den Ratsbeschluss vom 18.3.1999 gerichteten Charakter des Bürgerbegehrens, wenn danach die Kosten der Verlegung des Busbahnhofs und wohl auch des Ausbaus des Hauptbahnhofs aus den bereitgestellten Geldern für die Errichtung zweier neuer Haltepunkte, also für die Umsetzung des Ratsbeschlusses vom 18.3.1999, bestritten werden sollen.

Die Frist ist durch den Ratsbeschluss vom 10.2.2000, mit dem ein dem Bürgerbegehren entsprechender Sachantrag abgelehnt wurde, nicht erneut ausgelöst worden. Dies gilt schon deshalb, weil mit diesem Beschluss keine Regelung getroffen wurde, die Gegenstand eines kassatorischen Bürgerbegehrens sein könnte. Der Beschluss erschöpft sich darin, dem vorgelegten Sachantrag der B-Fraktion auf Änderung früherer Ratsbeschlüsse nicht zuzustimmen. Darin liegt keine Regelung. Im Übrigen würde auch eine ausdrückliche Bestätigung oder Wiederholung der bisherigen sachlichen Regelung keine neue Frist auslösen, denn es bliebe dabei, dass durch das Bürgerbegehren auch der vorhergehende Beschluss, für den die Frist abgelaufen war, kassiert würde.

Ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep, a.a.O., § 26 Erl. IV; anders das bad.-württ. Recht, VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.4.1993 - 1 S 1076/92 -, NVwZ-RR 1994, 110.

Im Gegenteil zeigt eine Bestätigung oder Wiederholung des bisherigen sachlichen Regelungsprogramms nur die fortbestehende Aktualität der bisherigen Ratsbeschlüsse und damit die fortbestehende Notwendigkeit des Schutzes vor zu später Beseitigung durch ein Bürgerbegehren. Etwas Anderes könnte nur gelten, wenn der Rat den alten Beschluss - etwa auf Grund zwischenzeitlicher wesentlich neuer Entwicklungen - durch ein neues, wenngleich möglicherweise inhaltlich gleiches Regelungsprogramm hätte ersetzen wollen. Dann hätte der alte Beschluss seine Wirksamkeit verloren, sodass auch ein Bürgerbegehren nicht mehr gegen ihn gerichtet sein könnte. Das ist aber mit dem Ratsbeschluss vom 10.2.2000 nicht geschehen, der noch nicht einmal eine als solche keine neue Frist auslösende Wiederholung oder Bestätigung der vorgefundenen Beschlusslage beinhaltet, sondern lediglich deren beantragte Änderung ablehnt.

Der Ratsbeschluss vom 18.3.1999 ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt des § 26 Abs. 5 Nr. 10, Abs. 8 Satz 2 GO NRW nachträglich wieder anfechtbar geworden. Danach kann ein Bürgerentscheid, der nach Satz 1 dieser Vorschrift die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat, vor Ablauf von zwei Jahren nur auf Initiative des Rates durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden. Daraus ergibt sich mittelbar, dass nach zwei Jahren ein Bürgerentscheid durch Ratsbeschluss kassiert werden kann. Diese Vorschrift ist nicht umgekehrt anwendbar auf die Kassation eines Ratsbeschlusses durch einen Bürgerentscheid. Dem Wortlaut nach ist die Vorschrift beschränkt auf die Kassation eines Bürgerentscheids durch Ratsbeschluss. Für eine analoge Anwendung fehlt es an einer Regelungslücke, die es zu schließen gälte: Die Fristgebundenheit für kassatorische Bürgerbegehren ist abschließend in § 26 Abs. 3 GO NRW geregelt. Danach endet der Schutz von Ratsbeschlüssen nicht durch bloßen Zeitablauf, sondern ist nach Fristablauf grundsätzlich endgültig.

Ebenso Rehn/Cronauge/von Lennep, a.a.O., § 26 Erl. IV; Held u.a., Kommunalverfassungsrecht, Loseblattsammlung (Stand: März 2002), § 26 Erl. 3.2.

Gerade der vorliegende Fall, bei dem es um einen in einen jahrelangen Verwirklichungsprozess des Innenstadtkonzepts eingebetteten Ratsbeschluss geht, zeigt, dass es zur Vermeidung eines sachlichen Hin und Her im Entscheidungsprozess auch eines über zwei Jahre hinausgehenden Bestandsschutzes von Ratsbeschlüssen bedarf. Demgegenüber ist § 26 Abs. 5 Nr. 10, Abs. 8 Satz 2 GO NRW Ausdruck eines schwächeren Bestandsschutzes von Bürgerentscheiden.

Vgl. die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 11/4983, S. 9.

Das heißt allerdings nicht, dass sich Bürgerbegehren nach Fristablauf nie gegen einen Ratsbeschluss wenden dürften. Maßgebend ist nämlich nicht, ob sich das Bürgerbegehren gegen einen noch formell bestehenden Ratsbeschluss wendet, sondern ob das aktuelle sachliche Regelungsprogramm des Rates verändert werden soll. Ratsbeschlüsse können eine zeitlich begrenzte Wirkung haben, die insbesondere mit der Erledigung des Ratsbeschlusses endet (vgl. zur Begrenzung der Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes durch Erledigung § 43 Abs. 2 VwVfG NRW). Wenn etwa ein Ratsbeschluss vollständig umgesetzt ist, kann seine Wirkung erlöschen. Auch kann eine nach dem Ratsbeschluss eingetretene tatsächliche oder rechtliche Änderung der Verhältnisse so wesentlich sein, dass sie einem getroffenen Ratsbeschluss die Grundlage entzieht.

Vgl. etwa den in den Wertungen ähnlichen Fall des Wegfalls der Geschäftsgrundlage (clausula rebus sic stantibus) bei einem öffentlichen-rechtlichen Vertrag, Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 60 Rn. 1.

Das ist hier allerdings mit der - hier insoweit allenfalls in Betracht kommenden - Eröffnung der C.-Galerie nicht eingetreten. Sie berührt mit ihrer Lage im nördlichen Bereich des Zentrums nicht die Frage der Verlegung der Hauptbahnhofsfunktion, sondern allenfalls die Frage, ob der Busbahnhof - wohin auch immer - verlegt werden sollte. Das aber ist nicht der alleinige wesentliche Gegenstand des Bürgerbegehrens. Etwas Anderes könnte etwa dann gelten, wenn die C.-Galerie im Bereich des Hauptbahnhofs läge und dort zu einem Publikumsströme anziehenden Magnet geworden wäre, der die Frage der Eisenbahnanbindung der Stadt grundsätzlich neu aufwürfe.

Verbleibt es somit bei der Drei-Monats-Frist hinsichtlich des Ratsbeschlusses vom 18.3.1999, so ist diese Frist bei Einreichung des Bürgerbegehrens am 6.7.2000 verstrichen. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand kommt nicht in Betracht. Allerdings ist § 32 VwVfG NRW über die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand anwendbar. Das ergibt sich aus der systematischen Stellung der Vorschrift in Teil II des Verwaltungsverfahrensgesetzes, der mit "Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren" überschrieben ist, und aus der Definition des Verwaltungsverfahrens in § 9 VwVfG NRW. Danach ist das Verwaltungsverfahren im Sinne dieses Gesetzes die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörde, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist.

Die Einreichung eines Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 2 GO NRW setzt ein Verwaltungsverfahren im oben beschriebenen Sinne in Gang. Es ist dann nämlich unverzüglich nach Abs. 6 der Vorschrift durch den Rat die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu prüfen und ein entsprechender feststellender Verwaltungsakt zu erlassen (§ 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW). Wie sich schon aus dem Umstand des Erlasses eines Verwaltungsaktes ergibt, handelt es sich bei der Bekanntgabe des feststellenden Ratsbeschlusses an die Vertreter des Bürgerbegehrens um eine nach außen wirkende Tätigkeit (vgl. die Definition des Verwaltungsaktes in § 35 Satz 1 VwVfG NRW: Maßnahme, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist), nicht um eine im Gemeindeinternum verbleibende Tätigkeit.

Dennoch kommt hier eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht in Betracht, weil sich aus einer Rechtsvorschrift, hier § 26 Abs. 3 GO NRW, ergibt, dass sie ausgeschlossen ist (§ 32 Abs. 5 VwVfG NRW). Eine solche Ausschlussfrist, die zum Untergang des materiell-rechtlichen Anspruchs ohne Rücksicht auf ein Verschulden hinsichtlich des Versäumens der Frist führt, muss nicht ausdrücklich im Gesetz geregelt sein, sondern kann auch dessen Regelungszusammenhang entnommen werden. Wegen der mit der Fristversäumung verbundenen einschneidenden Rechtsfolge bedürfen derartige Ausschlussfristen aber jedenfalls eines hinreichenden Anhalts im einschlägigen Fachrecht dahingehend, der Gesetzgeber habe dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist den Vorrang vor dem Interesse des Antragstellers an deren nachträglicher Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumung eingeräumt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.3.1996 - 7 C 28.95 -, BVerwGE 101, 39 (42 ff.); OVG NRW, Urteile vom 26.2.2002 - 15 A 527/00 -, ZKF 2002, 233 (234), vom 6.2.1991 - 16 A 240/90 -, NWVBl. 1991, 280 f., und vom 30.11.1990 - 5 A 2561/88 -, NVwZ 1992, 183 f.

Das trifft für die hier in Rede stehende Frist zu. Die Sachmaterie, in deren Rahmen die Frist gesetzt ist, betrifft weder die Ausübung grundrechtlicher Freiheiten, noch geht es um durch Gesetz eingeräumte Leistungsansprüche des Bürgers. In derartigen Fällen kommt, wenn es sich überhaupt um eine rechtsfolgenbewehrte Frist jenseits einer bloßen Ordnungsvorschrift handelt, eine Wiedereinsetzung regelmäßig in Betracht, da es um individuelle Rechtspositionen im Einzelfall geht, bei denen am ehesten der mit der Fristsetzung verfolgte Zweck hinter der Rechtswahrung bei unverschuldeter Fristversäumung zurücktreten kann. Hier geht es jedoch um die Ausgestaltung des Verfahrens gemeindlicher Willensbildung, also um eine kommunalverfassungsrechtliche Regelung. In diesem Verfahren ist der am Bürgerbegehren teilnehmende Bürger zwar in seinem status activus betroffen, also in der Beteiligung an der Bildung des Staatswillens.

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 9.7.1997 - 2 BvR 389/94 -, BVerfGE 96, 231 (239 ff.).

Jedoch steht nicht die Wahrnehmung des Abstimmungsrechts im Einzelfall, sondern die Fristgerechtigkeit des Bürgerbegehrens, also die Ordnungsgemäßheit der gewählten Verfahrensart insgesamt, in Frage. Dies ist kein Gegenstand des gewährten politischen Teilhaberrechts des status activus wie das Wahlrecht, sondern eine Frage der Ordnungsgemäßheit des Willensbildungsprozesses, wie es auf der staatsrechtlichen Ebene etwa die Fristbestimmungen des Art. 77 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG für das bundesrechtliche Gesetzgebungsverfahren darstellen, die auch ohne ausdrückliche Anordnung als Ausschlussfristen anzusehen sind.

Vgl. Lücke, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 77 Rn. 19 und 37.

Weil es somit nicht um individuelle Rechte im Einzelfall, vgl. zu diesem Gesichtspunkt OVG NRW, Urteil vom 21.1.1977 - XV A 305/76 -, DVBl. 1978, 149 (150), sondern um die Einhaltung der Verfahrensbestimmungen der gemeindlichen Willensbildung geht, deren strikte Maßgeblichkeit nicht vom subjektiven Vermögen der jeweiligen Vertreter eines Bürgerbegehrens abhängen darf, ergibt sich aus dem Sinn und Zweck dieser Fristbestimmung, dass eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ausgeschlossen ist.

Selbst wenn eine Wiedereinsetzung grundsätzlich möglich wäre, stünde ihr hier jedenfalls § 32 Abs. 4 VwVfG NRW entgegen. Im Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens am 6.7.2000 war bereits ein Jahr nach dem Verstreichen der Drei-Monats-Frist hinsichtlich des angegriffenen Ratsbeschlusses vom 18.3.1999 abgelaufen. Nach der genannten Vorschrift darf in einem solchen Fall Wiedereinsetzung in den vorigen Stand allein bei höherer Gewalt gewährt werden, die nicht vorlag. Das gilt auch für die angeblich fehlerhafte Beratung durch die Stadt. Selbst wenn den Klägern auf ihre Beratungsbitte im Schreiben vom 14.4.2000 die - zutreffende - Auskunft erteilt worden wäre, das Bürgerbegehren sei unzulässig, hätte dies allenfalls dazu geführt, dass davon abgesehen worden wäre, das Bürgerbegehren weiter zu betreiben. Eine Beseitigung der Folgen der schon damals eingetretenen Fristversäumung wäre jedenfalls auch bei zutreffender Auskunft nicht möglich gewesen. Dass die Kläger dann möglicherweise keine Aufwendungen mehr zur Verfolgung des Bürgerbegehrens getätigt hätten, spielt für die hier allein in Rede stehende Frage der Fristgemäßheit des Bürgerbegehrens keine Rolle.

Schließlich ist es auch nicht so, dass - wie die Rechtsprechung für außergewöhnliche Umstände annimmt - den Klägern die Versäumung der Frist nicht entgegengehalten werden kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.3.1996 - 7 C 28.95 -, a.a.O., S. 45 ff.

Eine solche Unbeachtlichkeit der Fristversäumung wegen angeblich falscher Beratung durch die Stadtverwaltung scheidet schon aus dem vorgenannten Grund fehlender Ursächlichkeit der Beratung für die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens aus. Die Fristversäumnis muss zudem auch deshalb beachtlich bleiben, weil ansonsten der Zweck der Fristbestimmung verfehlt würde.

Vgl. dazu P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 31 Rn. 10.

Der Schutz der Ratsbeschlüsse vor zu spätem Angriff durch ein Bürgerbegehren im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung gebietet eine feste Fristenregelung für die Einleitung eines Bürgerbegehrens, die nicht durch subjektive Hindernisse auf Seiten der Vertreter des Bürgerbegehrens in Frage gestellt werden kann, mögen sie noch so unverschuldet und unausweichlich sein und sogar im Bereich der Gemeindeverwaltung ihren Ursprung haben.

Das Bürgerbegehren ist ferner auch deshalb unzulässig, weil es entgegen § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW keinen ausreichenden Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthält. Mit diesem Kostendeckungsvorschlag, der ausweislich der Entstehuungsgeschichte der Vorschrift, vgl. die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 11/4983, S. 7, nicht Bestandteil des Bürgerentscheids ist und für den Rat keine bindende Wirkung hat, soll sichergestellt werden, dass die Bürger über Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht unterrichtet werden.

Vgl. zum Kostendeckungsvorschlag nach den Rechtsvorschriften anderer Bundesländer Nds. OVG, Urteil vom 24.3.2000 - 10 M 986/00 -, juris; Hess. VGH, Urteil vom 28.10.1999 - 8 UE 3683/97 -, ESVGH 50, 115 (120 f.); VGH Bad.-Württ., Urteile vom 29.11.1982 - 1 S 1415/81 -, VBlBW 1983, 313, und vom 6.7.1982 - 1 S 1526/81 -, ESVGH 33, 42 (44 f.).

Ein ausreichender Kostendeckungsvorschlag muss demnach zumindest eine überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung enthalten. Dem wird der vorliegende Kostendeckungsvorschlag schon deshalb nicht gerecht, weil er lediglich auf bestimmte vorhandene Mittel verweist, sich aber nicht zu der durch die zur Entscheidung gestellte Maßnahme ausgelösten Kostenfolge verhält.

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist das Bürgerbegehren dagegen nicht deshalb unzulässig, weil es im Widerspruch zu § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW über eine Angelegenheit geführt werden solle, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden sei. Richtig ist zwar, dass die vom Bürgerbegehren bekämpfte Anlegung zweier neuer Schienenhaltepunkte und die Schließung des Hauptbahnhofs im Rahmen eines eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden sind (vgl. § 18 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes). Richtig ist auch, dass Wortlaut und Sinn der Vorschrift einen umfassenden Anwendungsbereich des Ausschlusstatbestandes begründen, der nicht nur das planfeststellungsbedürftige Vorhaben als solches dem Bürgerbegehren entzieht, sondern auch mittelbar darauf gerichtete Maßnahmen, die sich nur in das formelle Gewand einer anderen Frage kleiden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5.2.2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl. 2002, 346 (348 f.): Änderung eines Abfallwirtschaftskonzepts im Punkt einer planfeststellungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlage; Urteil vom 23.4.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR, 2002, 766 (767) zum Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW "Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen: Aufgabe des Vorhabens einer Bebauungsplanänderung.

Wo die Grenze verläuft zwischen einer Maßnahme, die noch außerhalb einer in einem Planfeststellungsverfahren zu entscheidenden Angelegenheit liegt, und einer in das Gewand einer anderen Maßnahme gekleideten, in einem Planfeststellungsverfahren zu entscheidenden Angelegenheit, ist jedoch eine vom Einzelfall und dem jeweils betroffenen Fachrecht abhängige Frage. Hier geht es hinsichtlich der eisenbahnplanfeststellungsbedürftigen Angelegenheiten um die gemeindliche Willensbildung, wie die Stadt sich die Eisenbahnanbindung wünscht und welche sich daraus ergebenden Maßnahmen für den innerstädtischen Verkehr zu treffen sind. Dies ist einerseits so eng verbunden mit ureigenen kommunalen Aufgaben der Verkehrsplanung und andererseits noch so losgelöst von der konkreten eisenbahnplanfeststellungsrechtlichen Entscheidung, dass die durch das Bürgerbegehren gestellte Frage nicht als eine in ein anderes Gewand gekleidete, in einem Planfeststellungsverfahren zu entscheidende Angelegenheit angesehen werden kann.

Ende der Entscheidung


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