Judicialis Rechtsprechung

Die klagende Gemeinde ist Trägerin einer Schule. Nachdem in einem Schuljahr erstmals gemeindeeigene Kinder nicht aufgenommen wurden, beschloss der Gemeinderat:

"Als Trägerin der Schule legt die Gemeinde für die alljährlichen Aufnahmeverfahren gemäß § 5 Abs. 2 AschO i.V.m. 20 Abs. 4 Satz 2 SchVG folgendes allgemeine Aufnahmekriterium fest:

Aufnahmeanspruch im Rahmen des Elternwahlrechts von einheimischen Kindern (Hauptwohnsitz in der Gemeinde) gegenüber Kindern aus Nachbargemeinden ohne eigene Gesamtschule bis zur Ausschöpfung einer Kapazitätsgrenze von 75 % der Gesamtzahl der in die Jahrgangsstufe 5 aufzunehmenden Kinder; vorrangig vor sonstigen Aufnahmekriterien.

Gleiches gilt für die Aufnahme von Kindern in spätere Jahrgangsstufen sowohl für zuziehende Kinder als auch für Rückläufer von anderen Schulen."

Diesen Beschluss hob die Kommunalaufsichtsbehörde auf. Die dagegen gerichtete Klage blieb in beiden Instanzen ohne Erfolg.

Gründe:

Der Ratsbeschluss misst sich seinem ausdrücklichen Inhalt nach den Rechtscharakter einer Festlegung eines den Schulleiter bindenden allgemeinen Rahmens für seine Schüleraufnahmeentscheidung zu. Als solche Rahmenfestlegung verstößt der Beschluss gegen § 5 Abs. 2 ASchO NRW. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO NRW (heute § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW) entscheidet über die Aufnahme eines Schülers in die Schule der Schulleiter innerhalb des vom Schulträger für die Aufnahme festgelegten allgemeinen Rahmens.

Der Beschluss ist nicht schon deshalb rechtswidrig, weil er ausdrückliche Kriterien für die Aufnahme von Schülern festlegt. Der Wortlaut des § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO NRW schließt nicht schon aus, dass der Schulträger überhaupt Aufnahmekriterien festlegt. Mit dem Normbegriff des Rahmens ist mehr gemeint als die bloße Existenz in anderem Zusammenhang vom Schulträger geschaffener und für die Aufnahmeentscheidung relevanter Rahmenbedingungen. Das ergibt sich aus dem Attribut "vom Schulträger für die Aufnahme festgelegten" Rahmen. Der Rahmen wird demnach nicht bloß als relevante Bedingung vorgefunden, sondern durch Festlegung gerade für die Aufnahme geschaffen.

Der Ratsbeschluss erfüllt auch die begrifflich von einen "allgemeinen Rahmen" zu fordernden formalen Voraussetzungen. Wie sich aus dem Verhältnis von Entscheidung des Schulleiters über die Aufnahme einerseits und dem zu fordernden Verbleib der Entscheidung innerhalb des festgelegten allgemeinen Rahmens andererseits ergibt, ist es dem Schulträger zwar versagt, die Einzelentscheidung an sich zu ziehen, nicht aber, die Einzelentscheidung bei der Auswahl durch Vorgabe abstrakter Kriterien als eines allgemeinen Rahmens vorzuprägen. Die Vorgabe einer allgemeinen Quotierung ist eine vom Einzelfall losgelöste allgemeine Rahmenvorgabe.

Jedoch überschreitet die in Rede stehende Festlegung, nämlich eine vor anderen Auswahlkriterien zu berücksichtigenden Quote gemeindeansässiger Schüler vor gemeindefremden Schülern, inhaltlich die Befugnis des Schulträgers, einen allgemeinen Rahmen für die Aufnahme zu setzen.

Allerdings lässt sich eine solche Beschränkung dem Wortlaut des § 5 Abs. 2 ASchO NRW nicht entnehmen, da dieser allein auf das formale Kriterium der Allgemeinheit des Rahmens, nicht auf den Inhalt des Rahmens abstellt. Sie ergibt sich jedoch aus systematischen Gründen, nämlich aus der allgemeinen schulrechtlichen Verteilung der Aufgaben zwischen Schulleiter und Schulträger. Das allgemein zur Erledigung aller schulischen Aufgaben in schulfachlicher und verwaltungsfachlicher Hinsicht berufene Organ ist nach § 20 Abs. 2 SchVG NRW der Schulleiter (heute § 59 Abs. 2 und 3 SchulG NRW), dem § 5 Abs. 2 ASchO NRW auch die Aufnahmeentscheidung zugewiesen hat. Der Schulträger demgegenüber ist in seinem Aufgabenbereich auf bestimmte Materien beschränkt, nämlich auf Errichtung, Organisation, Verwaltungsführung und Unterhaltung der Schule (§§ 2 Abs. 1, 30 Abs. 1 SchVG NRW). Nur in diesem herkömmlich als äußere Schulangelegenheiten bezeichneten Bereich ist der Schulträger dem Schulleiter gegenüber weisungsbefugt (§ 20 Abs. 4 SchVG NRW, heute § 59 Abs. 9 Satz 2 SchulG NRW unter Verwendung des Begriffes des Aufgabenbereichs des Schulträgers).

Diese Aufgabenverteilung zwischen Schulleiter und Schulträger verändert die Allgemeine Schulordnung NRW nicht dadurch, dass sie in § 5 Abs. 2 dem Schulträger die Kompetenz zuweist, einen allgemeinen Rahmen für die Schüleraufnahme festzulegen. Dies folgt schon daraus, dass dann, wenn man keine inhaltliche Begrenzung der Rahmenvorgaben des Schulträgers annehmen wollte, die Kompetenzverteilung zwischen Schulleiter und Schulträger materiell vollständig aufgehoben wäre und alleine auf das formale Kriterium der Allgemeinheit der Rahmenregelung beschränkt wäre. Der Schulträger wäre etwa befugt - was dem Prinzip der Aufgabenverteilung zuwider liefe - spezifisch pädagogische Auswahlgesichtspunkte im allgemeinen Rahmen vorzugeben. Dass eine solche punktuelle Aufhebung der allgemeinen Kompetenzverteilung zwischen Schulleiter und Schulträger gleichsam nebenbei durch Weglassen ausdrücklicher Kompetenzgrenzen mit der Formulierung in § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO NRW über den allgemeinen Rahmen gewollt sein könnte, ist auszuschließen. Dies ergibt sich im Übrigen auch daraus, dass die Allgemeine Schulordnung NRW als Rechtsverordnung auf der Ermächtigung des § 26 SchVG NRW beruht. Sie dient daher der weiteren Ausfüllung der durch das Schulverwaltungsgesetz NRW vorgeprägten Materie, nicht aber deren qualitativer Veränderung. Die dem Schulträger in § 5 Abs. 2 ASchO NRW eröffnete Möglichkeit, einen allgemeinen Rahmen für die Aufnahme festzulegen, ist also keineswegs allein dadurch eingegrenzt, dass die Schulformwahlfreiheit der Eltern zu wahren ist.

Vgl. Bülter, Das Aufnahmeverfahren gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO auf der Grundlage der Rechtsprechung des OVG NRW, NWVBl. 2003, 449 (450); a. A. möglicherweise Pöttgen/Jehkul/Zaun, ASchO, 16. Aufl., § 5 Rn. 2 (S. 54).

Vielmehr steht dem Schulträger diese Regelungsbefugnis nur dann zu, wenn er damit die ihm ansonsten zugewiesenen Aufgaben wahrnimmt. Dazu zählt die Aufnahmequotierung nach gemeindeansässigen und gemeindefremden Schülern nicht, denn sie betrifft weder die Errichtung, Organisation, Verwaltungsführung noch Unterhaltung der Schule. Insbesondere kann - entgegen der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vertretenen Auffassung - aus der Zuständigkeit des Schulträgers für die Errichtung einer Schule nicht hergeleitet werden, dieser dürfe die im Zeitpunkt der Schulerrichtung vorhandenen Motivationen und Ziele fortlaufend in der Weise weiter verfolgen, dass er sie ohne weitere Anknüpfung an zugewiesene Kompetenzbereiche durch Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Aufnahme von Schülern konkretisieren könne. Der Kompetenztitel "Errichtung" ist mit der Gründung der Schule abgeschlossen und kann sich allenfalls in Form einer Erweiterung fortsetzen. Auch der Kompetenztitel "Verwaltungsführung" stützt den aufgehobenen Ratsbeschluss nicht, da damit allein die Verwaltungsaufgaben angesprochen sind, die die personelle und sächliche Ausstattung der Schule durch den Schulträger betreffen.

Die Befugnis des Schulträgers, Schuleinzugsbereiche festzulegen (§ 9 SchVG NRW, heute § 84 SchulG NRW), gibt für die Zulässigkeit des aufgehobenen Ratsbeschlusses nichts her: Ein solcher Einzugsbereich ist hier nicht festgelegt worden. Die Ermächtigung, einen allgemeinen Rahmen für die Schüleraufnahme festzulegen, dient nicht dazu, den Einzugsbereich der Schule ohne Erlass einer Verordnung nach § 9 SchulVG NRW zu beschränken. Darüber hinaus würde durch die hier in Rede stehende Rahmenfestlegung die für gebildete Schuleinzugsbereiche bestehende Regelung für die Aufnahme von Schülern nach § 9 Abs. 1 Satz 5 SchVG NRW (heute § 84 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW) umgangen.

Die Verpflichtung des Schulträgers, Schülerfahrkosten zu tragen (vgl. die Schülerfahrkostenverordnung NRW) rechtfertigt den Ratsbeschluss nicht. Abgesehen davon, dass dessen Inhalt hierauf nicht abstellt, kann dieser Aspekt jedenfalls ein absolut vorrangiges Aufnahmekriterium, wie es hier in Rede steht, nicht stützen.

Schließlich kann der Ratsbeschluss auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass die Schule eine gemeindliche Einrichtung im Sinne des § 8 GO NRW ist, der den Einwohnern einen Benutzungsanspruch einräume. Die schulrechtlichen Sondervorschriften über den Zugang zu Schulen und insbesondere der Grundsatz des Zugangs auch gemeindefremder Schüler (§ 28 Abs. 2 Satz 1 SchVG NRW, heute § 46 Abs. 3 SchulG NRW) gehen diesen allgemeinen Vorschriften über kommunale Einrichtungen vor und führen bei § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO NRW nicht zu einer Erweiterung der Kompetenzen des Schulträgers über den schulrechtlich zugewiesenen Aufgabenbereich hinaus.

Vgl. zur Vereinbarkeit der Eröffnung des Zugangs der Schulen für gemeindefremde Schüler mit dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht OVG NRW, Beschluss vom 28.5.2002 - 19 B 1145/01 -, NWVBl. 2003, 269 (271 f.).

Sonstige Gesichtspunkte aus dem Aufgabenbereich der Klägerin, die die Festlegung des beanstandeten allgemeinen Rahmens rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Da somit der aufgehobene Ratsbeschluss bereits kompetenzwidrig ergangen ist, kann dahinstehen, ob die Quotierung darüber hinaus auch gegen § 28 Abs. 2 SchVG NRW verstößt.

Ende der Entscheidung