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2. Der Rat ist nicht befugt, stellvertretenden Ausschussmitgliedern Sitzungsgeld zu gewähren, ohne dass der Vertretungsfall eingetreten ist.

Der beklagte Rat beschloss, dass ein sachkundiger Bürger als stellvertretendes Mitglied eines Ratsausschusses, das die klagende Fraktion zur Wahl gestellt hatte, kein Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen erhalten solle. Einer inhaltlich dagegen gerichteten Feststellungsklage wurde im Berufungsrechtszug zum Teil stattgegeben.

Gründe:

Die Klage ist als Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits zulässig. Die Klägerin als Teil des beklagten Gemeindeorgans begehrt eine Feststellung zum Anspruch sachkundiger Bürger, die stellvertretende Ausschussmitglieder sind, auf Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen. Für diese Feststellungsklage hat die Klägerin die notwendige Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO. Danach kann nur der zulässig eine Klage erheben, der geltend macht, in seinen Rechten verletzt zu sein.

Vgl. zur Erforderlichkeit einer Klagebefugnis auch bei der Feststellungsklage BVerwG, Urteil vom 10.7.2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 (360); a. A. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 Rn. 63.

Hier besteht allerdings das festzustellende Rechtsverhältnis zwischen Dritten, nämlich der Stadt und sachkundigen Bürgern in ihrer Eigenschaft als stellvertretenden Ausschussmitgliedern. Die Klagebefugnis für eine Feststellungsklage erfordert aber, dass es dem Kläger um die Verwirklichung seiner Rechte geht, sei es, dass er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.6.2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 (279).

Letzteres ist hier der Fall. Die Regelungen zur Gewährung von Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen (heute § 45 Abs. 4 Satz 1 - 3 GO NRW) begründen zwar unmittelbar nur Rechte des jeweiligen Sitzungsgeldberechtigten, der für den ausschussmitgliedschaftsbedingten Aufwand entschädigt werden soll. Gleichzeitig dient dieser Sitzungsgeldanspruch aber auch der Wahrnehmung der Fraktionsaufgaben und damit von Organteilkompetenzen. Der Sitzungsgeldanspruch für die Teilnahme an Fraktionssitzungen ist ein Element der ansonsten in § 56 Abs. 3 GO NRW geregelten Förderung der Fraktionsarbeit durch die Gemeinde. Es handelt sich bei § 45 Abs. 4 Satz 1 - 3 GO NRW nicht um einen bloßen die Fraktion begünstigenden Rechtsreflex, sondern um eine Vorschrift, die dem Organteilinteresse der Fraktion zu dienen bestimmt ist. Die Fraktionsarbeit soll durch Zahlung einer Entschädigung für die Sitzungsteilnahme gefördert werden. Die auf die Förderung der Fraktion gerichtete Zielrichtung der Norm ergibt sich auch aus deren Entstehungsgeschichte. Die Fraktionsarbeit wurde durch Zuwendungen an die Fraktionen und die Gewährung von Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen bereits gefördert, bevor dies durch die Gemeindeordnung ausdrücklich zugelassen wurde.

Vgl. für die Gewährung von Sitzungsgeld § 3 der Entschädigungsverordnung vom 21.12.1972 (GV.NRW. 1973 S. 14).

Durch Art. I Nr. 12 Buchst. c und d des Zweiten Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15.5.1979 (GV.NRW. S. 408) wurde die Fraktionsförderung erstmals gesetzlich zugelassen. Der zu Grunde liegende Gesetzentwurf ist ausdrücklich dahin motiviert, die Rechtstellung der Fraktion zu stärken, und bestätigt klarstellend die bisherige Praxis.

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 8/3152, S. 1, 55 f., 61.

Erweist sich somit die Vorschrift über die Gewährung von Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen als eine auch im Interesse der Fraktion bestehenden Norm, betrifft die Verweigerung des Sitzungsgelds mit der Begründung, für die in Rede stehende Teilnahme bestehe kein Sitzungsgeldanspruch, auch die Rechtstellung der Fraktion, sodass diese hinsichtlich einer entsprechenden Feststellungsklage klagebefugt ist.

Die Klägerin hat auch ein Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO) gerade gegenüber dem beklagten Rat.

Vgl. zum Erfordernis eines beklagtenbezogenen Feststellungsinteresses BVerwG, Urteil vom 10.10.2002 - 6 C 8.01 -, BVerwGE 117, 93 (116).

Zwar besteht der Sitzungsgeldanspruch nur gegenüber der Gemeinde. Hier jedoch nimmt der beklagte Rat für sich gegenüber der Klägerin als ihrem Organteil in Anspruch, innergemeindlich verbindlich über die Gewährung des in Rede stehenden Sitzungsgeldes im ablehnenden Sinne entscheiden zu dürfen. Daher besteht das Feststellungsinteresse auch gegenüber dem Beklagten.

Die so zulässige Klage erweist sich jedoch überwiegend als unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Stellvertretende Ausschussmitglieder haben als solche keinen Anspruch auf ein Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen.

A. A.: Innenministerium NRW, Eild LKT 1982, 135; Wansleben, in: Held/Becker u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattsammlung (Stand: März 2005), § 45 GO Anm. 4 und § 30 KrO Anm. 5; Rehn/Cronauge/v. Lennep, GO NRW, Loseblattsammlung (Stand: Oktober 2004), § 45 Anm. 3.

Nach § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW erhalten Ausschussmitglieder, die nicht dem Rat angehören, für die Teilnahme u.a. an Fraktionssitzungen ein Sitzungsgeld. Mit diesem Sitzungsgeld soll der Aufwand abgegolten werden, der in Ausübung der Tätigkeit als Ausschussmitglied anfällt. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang mit § 45 Abs. 4 Satz 1 GO NRW, der das Sitzungsgeld für Ratsmitglieder als Erscheinungsform der Aufwandsentschädigung qualifiziert. Die Aufwandsentschädigung für Ratsmitglieder bezweckt, diese für mandatsbedingten Aufwand zu entschädigen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.3.2004 - 15 A 2360/02 -, NWVBl. 2004, 378, 380.

Daher besteht nur dann ein Anspruch auf Sitzungsgeld, wenn eine Tätigkeit als Ausschussmitglied in Rede steht. Ein stellvertretendes Ausschussmitglied wird erst als Ausschussmitglied tätig, wenn der Vertretungsfall eingetreten ist, wenn also das ordentliche Mitglied an der Ausübung seiner Ausschussmitgliedschaftstätigkeit gehindert ist. Das ergibt sich aus dem Begriff des Stellvertretens, der "die Stelle eines Anderen vertreten", "eines Anderen Stelle übernehmen" bedeutet. Ist also das ordentliche Mitglied in der Sitzung anwesend und somit der Stellvertretungsfall nicht eingetreten, nimmt das stellvertretende Ausschussmitglied keine Tätigkeit als Ausschussmitglied war und hat somit keinen Anspruch auf Sitzungsgeld.

Dass mit dem Begriff Ausschussmitglied in § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW nur dieser Wortsinn und nicht über ihn hinaus auch das stellvertretende Mitglied mit seiner erst mit Eintritt des Vertretungsfalls aktualisierten Mitgliedschaft gemeint ist, ergibt sich aus § 58 Abs. 1 Satz 4 und 5 GO NRW, wonach ein stellvertretendes Ausschussmitglied zwar ein Recht auf Teilnahme als Zuhörer auch bei nicht öffentlichen Sitzungen des Ausschusses hat, dies jedoch keinen Anspruch auf Sitzungsgeld auslösen soll. Darin liegt nicht, wie die Klägerin wohl meint, die Ausnahme von einem ansonsten gegenteiligen Prinzip, sondern die ausdrückliche Klarstellung eines ohnehin geltenden Prinzips für einen besonderen Einzelfall. Diesen besonderen Einzelfall klarzustellen bestand Anlass, weil die Gemeindeordnung ein Teilnahmerecht für stellvertretende Ausschussmitglieder an Ausschusssitzungen ausdrücklich gewährt und sich damit die Sitzungsgeldfrage stellt. Demgegenüber enthält die Gemeindeordnung keine Vorschrift über ein Teilnahmerecht an Fraktionssitzungen für stellvertretende Ausschussmitglieder, so dass auch keine Notwendigkeit besteht, deren Sitzungsgeldanspruch ausdrücklich zu regeln.

Die Fälle des Sitzungsgeldanspruchs stellvertretender Ausschussmitglieder für die Teilnahme an Ausschusssitzungen einerseits und Fraktionssitzungen andererseits sind auch vergleichbar, so dass eine unterschiedliche Regelung unverständlich wäre: In beiden Fällen geht es darum, dass das stellvertretende Ausschussmitglied ein legitimes Interesse daran hat, an den Sitzungen teilzunehmen, um im Interesse einer zukünftigen Tätigkeit als Ausschussmitglied im Vertretungsfall auf dem neuesten Informationsstand zu sein. Die Gemeindeordnung will mit ihrer Sitzungsgeldregelung trotz Anerkennung des Teilnahmeinteresses jedoch keine so weitgehende Aufwandsentschädigung gewähren, also keine Entschädigung für allein durch stellvertretende Mitgliedschaft bedingten Aufwand. Das gilt auch für Fraktionssitzungen, soweit sie dazu dienen, zukünftige Ausschusssitzungen vorzubereiten. Die Meinungsbildung der Fraktion insoweit mitzuprägen ist das ordentliche Ausschussmitglied berufen, das dafür ein Sitzungsgeld erhält. Das stellvertretende Ausschussmitglied hat insoweit nur ein gesteigertes Informationsinteresse, wenn es an der so vorbereiteten Ausschusssitzung als Vertreter teilnehmen wird. Das ist nicht anders als bei einer Ausschusssitzung, in der ein Gegenstand nicht endgültig abgeschlossen wird, sondern dies für die nächste Ausschusssitzung vorgesehen ist. Für ein solches Informationsinteresse des Stellvertreters sieht die Gemeindeordnung allein ein Teilnahmerecht als Zuhörer ohne Sitzungsgeldanspruch vor.

Die von der Klägerin dagegen erhobenen Einwände führen nicht zu einem anderen Auslegungsergebnis. Ob und inwieweit es sinnvoll ist, die Teilnahme stellvertretender Ausschussmitglieder an Fraktionssitzungen zu fördern, damit diese im Vertretungsfall bei Ausschusssitzungen informiert sind, ist eine Frage gesetzgeberischen Ermessens, die für Ausschusssitzungen sogar ausdrücklich im verneinenden Sinne geregelt ist. Eine solche Förderung gebietet auch nicht der Gleichbehandlungsgrundsatz. Wegen der unterschiedlichen Funktion der Tätigkeit eines Ausschussmitgliedes und eines stellvertretenden Ausschussmitgliedes im Nichtvertretungsfall ist eine Gleichbehandlung nicht geboten, vielmehr rechtfertigt dieser wesentliche Unterschied eine Ungleichbehandlung. Aufwand in Ausübung einer Tätigkeit als Ausschussmitglied und Aufwand im Informationsinteresse eines stellvertretenden Ausschussmitgliedes sind wesentlich ungleich.

Auch die geltend gemachte Benachteiligung kleiner Fraktionen, die wegen ihrer geringen Zahl zur Besetzung von Ausschüssen verstärkt auf nicht dem Rat angehörende stellvertretende Ausschussmitglieder angewiesen seien, rechtfertigt keine andere Auslegung. Die geringe Zahl von Ratsmandaten mag zwar Schwierigkeiten begründen, das gesamte Politikfeld und insbesondere auch die personelle Besetzung der Ausschüsse durch Ratsmitglieder abzudecken. Dies zwingt jedoch zu keiner weitergehenden Gewährung von Sitzungsgeld, als es das geltende Recht in der oben gefundenen Auslegung vorsieht. Selbst der formalisierte Gleichheitssatz, den das BVerfG als Maßstab für den Wettbewerb unter den Parteien und die Ausübung des Wahlrechts der Bürger sowie die finanzielle Situation der Abgeordneten entwickelt hat, vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 8.10.2002 - 15 A 4734/01 -, NWVBl. 2003, 309 (311); Jarass/Pieroth, GG, 7. Aufl., Rn. 16 f., 39 ff., verlangt nicht, vorgegebene Unterschiede auszugleichen mit dem Ziel, eine Wettbewerbsgleichheit herzustellen. Er hindert lediglich, durch finanzielle Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der Wettbewerbschancen zu verschärfen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 9.4.1992 - 2 BvE 2/89 -, BVerfGE 85, 264 (297).

Hier ist der Umstand, dass die Klägerin mangels ausreichender eigener Ratsmitglieder zur Besetzung der Ausschüsse verstärkt auf nicht dem Rat angehörende stellvertretende Ausschussmitglieder zurückgreifen muss, eine Folge des geringen Wahlzuspruchs durch die Bürger. Es ist daher nicht geboten, diesen durch die Wahlentscheidung der Bürger vorgegebenen Unterschied in der Zahl der Ratsmitglieder und damit der Personalressource der Klägerin durch Ausweitung des Sitzungsgeldes auf nicht dem Rat angehörende stellvertretende Ausschussmitglieder auszudehnen.

Vgl. dazu, dass auch die Fraktionsfinanzierung keine Rücksicht auf den Umstand nehmen muss, dass kleine Fraktionen eine relativ hohe Zahl sachkundiger Bürger in die Ausschüsse entsenden, OVG NRW, Urteil vom 8.10.2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O., 311 f.

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich umgekehrt, dass für den im Tenor angesprochenen Fall ein Anspruch auf Sitzungsgeld besteht. Wenn das ordentliche Ausschussmitglied an der Fraktionssitzung nicht teilnimmt und damit der Vertretungsfall eingetreten ist, rückt das teilnehmende stellvertretende Ausschussmitglied in dessen Tätigkeit als Ausschussmitglied ein und hat deshalb Anspruch auf Sitzungsgeld. Damit erübrigt sich auch der Einwand der Klägerin, bei längerer Krankheit des ordentlichen Mitgliedes übe das stellvertretende Ausschussmitglied praktisch die Funktion eines ordentlichen Mitgliedes aus.

Besteht somit - über den im Tenor genannten Fall hinaus - kein gesetzlicher Anspruch auf Gewährung eines Sitzungsgeldes für stellvertretende Ausschussmitglieder, so fehlt es entgegen der Auffassung beider Beteiligten sogar an der Berechtigung des Beklagten, Sitzungsgeld im Wege einer Ermessensentscheidung zu gewähren. Es bedarf daher keiner Prüfung, ob die Ablehnung der Gewährung von Sitzungsgeld durch Beschluss vom 27.3.2001 ermessensfehlerfrei war.

Zwar liegt eine Entscheidung zur Gewährung von Sitzungsgeld grundsätzlich in der der Gemeinde zustehenden kommunalen Finanz- und Organisationshoheit. Jedoch kann der Gesetzgeber insoweit Regelungen treffen. Raum für eine eigenständige Regelung durch die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften bleibt nur dann, solange und soweit der Gesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat. Insbesondere ist den Gemeinden außerhalb eines unantastbaren Kernbereichs die Befugnis zur Gestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen, wenn der Regelungsgehalt der Gemeindeordnung den Gegenstand abdeckt. Eine Einschränkung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts setzt allerdings eine hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung voraus. Eine solche hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung, die die Gewährung von Sitzungsgeld für stellvertretende Ausschussmitglieder für die Teilnahme an Fraktionssitzungen ausschließt, besteht jedoch. § 45 Abs. 4 Satz 1 bis 3 GO NRW regelt abschließend, unter welchen Voraussetzungen eine Aufwandsentschädigung für die Teilnahme an Fraktionssitzungen gezahlt werden kann und muss. Da stellvertretende Ausschussmitglieder in dieser Eigenschaft nicht als Sitzungsgeldberechtigte aufgeführt sind, ergibt sich daraus, dass eine Befugnis der Gemeinden zur Gewährung eines Sitzungsgeldes für diese Personengruppe nicht besteht. Die Regelung des Kreises der Sitzungsgeldberechtigten ist abschließend.

Vgl. dazu, dass die Regelung der Aufwandsentschädigung in der Gemeindeordnung hinsichtlich weiterer Zuwendungen zur Abgeltung mandatsbedingten Aufwands abschließend ist, OVG NRW, Urteil vom 30.3.2004 - 15 A 2360/02 -, a.a.O., 379 f.

Ende der Entscheidung