Judicialis Rechtsprechung

Die Sparkassen- und Giroverbände sind von ihrer Aufgabenstellung her nicht allein deshalb daran gehindert, die WestLB AG zu unterstützen (hier durch Beteiligung an einer Kapitalerhöhung und Bildung eines Reservefonds), weil angefallene Verluste bei deren Tätigkeit als Geschäftsbank und nicht in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben im engeren Sinne entstanden sind. Jedenfalls wenn es - wie hier - um den Fortbestand der WestLB AG insgesamt geht, verbietet es sich, die Tätigkeitsbereiche des Unternehmens getrennt zu betrachten.

Den Sparkassen- und Giroverbänden steht bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative zu, ob sie zur Erreichung der von ihrem Aufgabenbereich gedeckten Ziele tätig werden wollen, welche Mittel zur Erreichung der Ziele geeignet sind und welche von mehreren zur Verfügung stehenden Mitteln zur Anwendung gelangen sollen.

Es ist von der den Sparkassen- und Giroverbänden zustehenden Organisationsgewalt gedeckt, die Entscheidung über Hilfsmaßnahmen durch den Reservefonds auf einen Reservefondsausschuss zu übertragen. Diese Entscheidungen sind nicht deshalb der Verbandsversammlung vorbehalten, weil sie für die Tätigkeit der Sparkassen- und Giroverbände von besonderem Gewicht wären.

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Tatbestand:

Der Westfälisch-Lippische Sparkassen- und Giroverband (Beklagter) und der Rheinische Sparkassen- und Giroverband sind seit 2004 Anteilseigner der WestLB AG, die im September 2002 aus der Umstrukturierung der ehemaligen Westdeutschen Landesbank - Girozentrale hervorgegangen ist. Für Sommer 2004 wurde das Rating der Bank angekündigt, das ihre Bonität nach Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung beschreiben sollte. 2002 und 2003 hatte die WestLB AG Verluste von 1,7 Mrd. EUR und 1,9 Mrd. EUR erwirtschaftet. Mit einer Kapitalerhöhung von insgesamt 1,5 Mrd. EUR und der Bildung von zwei Reservefonds mit einem Gesamtvolumen von jeweils 500 Mio. EUR wollten die Sparkassen- und Giroverbände der WestLB AG ein A-Rating sichern. Im Juni 2004 beschlossen sie zunächst die Kapitalerhöhung. Zur Finanzierung seines Anteils von 750 Mio. EUR begab der Beklagte eine Anleihe in Form einer Fremdschuldverschreibung. Im Juli 2004 folgte der Beschluss, seinen Reservefonds mit einem Gesamtvolumen von 500 Mio. EUR zu bilden. Die Kosten der Fremdschuldverschreibung sowie die Einzahlungen des Beklagten in den Reservefonds werden jährlich auf die Mitgliedssparkassen, darunter die Klägerin, umgelegt. Die Klägerin stimmte weder der Kapitalerhöhung noch der Bildung des Reservefonds zu. Ihre gegen diese Maßnahmen erhobene Klage blieb in erster und zweiter Instanz erfolglos.

Gründe:

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Feststellung, dass die Beschlüsse der Verbandsversammlungen des Beklagten bzw. die in ihrer Umsetzung getroffenen Maßnahmen rechtswidrig waren. Weder die Beteiligung des Beklagten an der Kapitalerhöhung bei der WestLB AG und deren Fremdfinanzierung (Beschlüsse der Verbandsversammlungen vom 21.4.2004 und vom 16.6.2004 bzw. deren Umsetzung) noch die Bildung eines Reservefonds (Beschluss der Verbandsversammlung vom 21.7.2004 bzw. seine Umsetzung) sind rechtlich zu beanstanden. Sie entsprechen den Vorgaben des bei Fassung der Beschlüsse und deren Umsetzung geltenden Gesetzes über die Sparkassen sowie über die Landesbank Nordrhein-Westfalen und Sparkassen- und Giroverbände vom 18.10.2002 (Sparkassengesetz - SpkG 2002). Verstöße gegen die seinerzeit geltende Satzung des Beklagten vom 20.6.2000 (Satzung 2000) liegen ebenfalls nicht vor.

Der Beklagte durfte als Aktionär der WestLB AG Maßnahmen zur Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Situation ergreifen. Er hat dadurch keine Ziele verfolgt, die nicht von seinem Aufgabenbereich gedeckt gewesen wären. Der Beklagte war zu den konkreten Maßnahmen der fremdfinanzierten Kapitalerhöhung und der Bildung eines Reservefonds grundsätzlich berechtigt. Er durfte sie 2004 als geeignet ansehen, seine Ziele zu erreichen. Er hat sich damals auch im Übrigen für diese und gegen andere Maßnahmen entschieden, ohne damit seine Einschätzungsprärogative bzw. seinen Beurteilungsspielraum zu verlassen.

Das Handeln der Verwaltung ist von den Gerichten grundsätzlich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Ausnahmsweise kann der Gesetzgeber der Verwaltung jedoch die Letztentscheidungsbefugnis über die Konkretisierung und Individualisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs auf Tatbestandsseite einräumen (sogenannte Einschätzungsprärogative bzw. Beurteilungsspielraum).

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.4.1991 - 1 BvR 419/81 u. a. -, BVerfGE 84, 34; BVerwG, Urteil vom 16.5.2007 - 3 C 8.06 -, BVerwGE 129, 27; Jestaedt, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. (2005), § 10 Rdnr. 44 ff., jeweils m. w. N.

Eine solche Möglichkeit ist insbesondere für Verwaltungsentscheidungen anerkannt, die auf Prognosen und Abwägungen beruhen und eine Bewertung politischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Gesamtzusammenhänge erfordern.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 13.9.2005 - 2 WD 31.04 -, DÖV 2006, 913 (Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit), vom 7.10.1988 - 7 C 65.87 -, BVerwGE 80, 279 (Güterfernverkehrsrecht), vom 15.4.1988 - 7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208 (öffentliches Verkehrsinteresse beim Taxenverkehr), vom 24.4.1987 - 7 C 12.85 -, NJW 1988, 276 (regionalwirtschaftliche Gegebenheiten im Investitionszulagenrecht), und vom 22.2.1972 - I C 24.69 -, BVerwGE 39, 329 (wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden); OVG NRW, Beschluss vom 1.4.2008 - 15 B 122/08 -, www.nrwe.de Rdnr. 79 ff. (wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden); VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.12.2002 - 1 S 2480/02 -, NVwZ-RR 2003, 653 (Zuweisung von Übertragungskapazitäten); Bay. VGH, Urteil vom 8.11.1995 - 4 B 95.1221 -, BayVBl 1996, 176 (Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes).

Es spricht für die Einräumung einer Einschätzungsprärogative, wenn die Entscheidung selbst oder eine wesentliche Mitwirkung an dieser einem weisungsfreien Gremium übertragen ist, das interessenpluralistisch und/oder aufgrund besonderer Sachkunde der Mitglieder zusammengesetzt ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2007 - 3 C 8.06 -, a. a. O., und vom 3.3.1987 - 1 C 16.86 -, BVerwGE 77, 75; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.12.2002 - 1 S 2480/02 -, a. .a. O.

Soweit eine Einschätzungsprärogative besteht, hat das Gericht die Behördenentscheidung nur daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtpunkte erkannt hat und ob ihre Prognose über den möglichen Verlauf der Entwicklung fehlerhaft ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 13.9.2005 - 2 WD 31.04 -, a. .a. O., und vom 15.4.1988 - 7 C 94.86 -, a. .a. O.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.12.2002 - 1 S 2480/02 -, a. a. O.; Bay. VGH, Urteil vom 8.11.1995 - 4 B 95.1221 -, a. a.O.

Nach diesen Kriterien unterliegt es voller gerichtlicher Kontrolle, ob die Maßnahmen nach den mit ihnen verfolgten Zielen vom Aufgabenbereich des Beklagten gedeckt sind und ob der Beklagte grundsätzlich zum Einsatz der gewählten Mittel berechtigt ist. Insoweit bedarf es keiner Wertungsentscheidungen. Die vorzunehmende Auslegung der in den gesetzlichen und satzungsmäßigen Aufgaben- und Befugnisnormen verwandten unbestimmten Rechtsbegriffe ist originäre Aufgabe der Verwaltungsgerichte.

Demgegenüber steht dem Beklagten eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative zu, ob er überhaupt zur Erreichung der von seinem Aufgabenbereich gedeckten Ziele tätig werden will, welche Mittel zur Erreichung der Ziele geeignet sind und welche von mehreren zur Verfügung stehenden Mitteln zur Anwendung gelangen sollen. Diese Entscheidungen sind typischerweise von wirtschaftlichen und politischen Prognosen und Abwägungen abhängig, die einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle entgegenstehen. Um diese Entscheidungen sachgerecht treffen zu können, bedarf es genauer Analysen nicht nur der Interessen, Ertragslage, künftigen Geschäftsentwicklung und finanziellen Möglichkeiten der Mitgliedssparkassen. Zusätzlich sind die gesamtwirtschaftliche Situation, die Lage an den Finanzmärkten sowie die (kommunal-) politischen Folgen der gegebenen Handlungsmöglichkeiten in den Blick zu nehmen.

Für die Annahme einer gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Einschätzungsprärogative spricht zudem, dass nach der internen Organisation des Beklagten die wesentlichen und grundsätzlichen Entscheidungen - wie auch die hier in Rede stehenden Beschlüsse - in die Zuständigkeit der Verbandsversammlung fallen (§ 6 der Satzung 2000). Die Verbandsversammlung ist ein weisungsfreies Gremium, das interessenpluralistisch und/oder aufgrund besonderer Sachkunde der Mitglieder zusammengesetzt ist. Ihre Mitglieder handeln nach ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das öffentliche Wohl und die Aufgaben des Verbands bestimmten Überzeugung. Sie sind an Weisungen nicht gebunden (§ 7 Abs. 5 der Satzung 2000). Die pluralistische Zusammensetzung der Verbandsversammlung wird durch § 5 Abs. 2 der Satzung 2000 gewährleistet. Hiernach setzt sie sich aus je drei Vertretern aller Mitgliedssparkassen des Beklagten zusammen. Die Vertreter verfügen aufgrund ihrer verschiedenen Funktionen innerhalb der Sparkassen (als Vorstandsvorsitzende, Mitglieder des Verwaltungsrats bzw. des Kreditausschusses) über unterschiedliche Erfahrungen. Zum Teil gehören sie als Hauptverwaltungsbeamte bzw. als Mitglied der Vertretung des Gewährträgers auch dem politischen Raum an. Entgegen der Ansicht der Klägerin bewirkt diese Zusammensetzung eine besondere Sachkunde der Verbandsversammlung. Sämtliche Mitglieder der Verbandsversammlung sind in herausgehobenen Funktionen in den Mitgliedssparkassen tätig. Die Vorstandsvorsitzenden besitzen aufgrund dieser hauptberuflichen Tätigkeit besondere Sachkunde in Finanzwirtschaft und Sparkassenwesen. Die übrigen Mitglieder der Verbandsversammlung, die in diesen Bereichen meist keine Ausbildung besitzen, bringen demgegenüber die vom Satzungsgeber gewollte Fachkunde in anderen Bereichen mit. Sie verfügen über die für sachgerechte Entscheidungen der Verbandsversammlung erforderlichen Kenntnisse und Erfahrungen in politischen und Verwaltungsangelegenheiten.

Vom Aufgabenbereich des Beklagten ist zunächst das mit der Beteiligung an der Kapitalerhöhung bei der WestLB AG verfolgte Ziel gedeckt, in einer für die WestLB AG schwierigen wirtschaftlichen Situation die Grundlage für eine positive Entwicklung des Unternehmens zu schaffen. Was die Kapitalerhöhung im Einzelnen bewirken sollte, lässt sich der Vorlage zu Tagesordnungspunkt 3 der Verbandsversammlung am 21.4.2004 entnehmen: Es sollte erreicht werden, dass die WestLB AG bei der Bewertung ihrer Bonität nach Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung ein Rating im A-Bereich erhielt, um die bei einer schlechteren Bewertung befürchteten Konsequenzen abzuwenden. Für den Fall, dass ein A-Rating verfehlt worden wäre, erwartete der Beklagte weitere Verluste der WestLB AG, sinkende Geschäftsmöglichkeiten sowie ein Eingreifen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht. Wenn nicht schnell geeignete Maßnahmen ergriffen würden, sah der Beklagte eine Inanspruchnahme aufgrund seiner gesetzlich angeordneten Haftung für Verbindlichkeiten der WestLB AG nicht als ausgeschlossen an.

Zur Gewährträgerhaftung vgl. Art. 1 § 11 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 § 59 Abs. 5 und Abs. 6 des Gesetzes zur Neuregelung der Rechtsverhältnisse der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute in Nordrhein-Westfalen vom 2.7.2002 - Neuregelungsgesetz -. Mit dem Tag der Eintragung der Umwandlung der WestLB AG in eine Aktiengesellschaft wurden Art. 3 § 59 Abs. 5 und Abs. 6 Neuregelungsgesetz nach Art. 1 § 1 Abs. 3 Satz 2 Neuregelungsgesetz als § 39 Abs. 5 und Abs. 6 in das Sparkassengesetz übernommen.

Als Aktionär der WestLB AG Maßnahmen zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation des Instituts zu ergreifen, war vom gesetzlichen Aufgabenbereich des Beklagten gedeckt. Nach § 49 SpkG 2002 hat der Beklagte unter anderem - die weiteren in dieser Vorschrift genannten Aufgabenbereiche kommen ersichtlich nicht in Betracht - die Aufgabe, das Sparkassenwesen zu fördern. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist der Beklagte aufgrund dieser Aufgabenzuweisung nicht nur berechtigt, Serviceleistungen für die Mitgliedssparkassen zu erbringen, indem er sie berät, den Erfahrungsaustausch unterstützt und ihre gemeinsamen Interessen vertritt. Die Förderung des Sparkassenwesens umfasst derartige Tätigkeiten, ist aber nicht hierauf beschränkt. Vielmehr hat der Gesetzgeber dem Beklagten durch Art. 3 § 59 Abs. 5 Neuregelungsgesetz,

mit dem Tag der Eintragung der Umwandlung der WestLB AG § 39 Abs. 5 SpkG 2002, ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt, sich als Aktionär an der WestLB AG zu beteiligen. Dies entspricht den traditionellen Befugnissen der Sparkassen- und Giroverbände. Bereits die Satzung des Beklagten vom 28.8.1950, MinBl. 1950, Spalte 815, regelte in § 5 einen über die von der Klägerin als zulässig angesehenen Serviceleistungen hinausgehenden Aufgabenbereich und sah in § 6 die Möglichkeit vor, dass sich der Verband an Rechtspersonen des öffentlichen und privaten Rechts beteiligt. Entsprechende Regelungen enthielten §§ 5 und 6 der Satzung des Rheinischen Sparkassen- und Giroverbandes vom 15.1.1951.

MinBl. 1951, Spalte 30.

Diesen Rechtszustand wollte der Gesetzgeber bestätigen, als er in §§ 43 ff. des Sparkassengesetzes vom 7.1.1958, GVBl. 1958, S. 5, die Tätigkeit der Sparkassen- und Giroverbände regelte und ihnen in § 45 unter anderem die Aufgabe zuwies, das Sparkassenwesen zu fördern.

Vgl. LT-Drs. 3/430, S. 32.

Dementsprechend hat er - unter Beibehaltung dieser Aufgabenzuweisung - stets eine Beteiligung der Sparkassen- und Giroverbände am Stammkapital der bis 2002 als Anstalt des öffentlichen Rechts geführten WestLB gebilligt.

Vgl. § 37 des Sparkassengesetzes vom 10.7.1970, §§ 38, 39 des Sparkassengesetzes vom 2.7.1975, §§ 39, 41 des Sparkassengesetzes vom 25.1.1995; auch das Schrifttum sieht eine solche Beteiligung als zulässig an, vgl. Böhm, Die Inanspruchnahme von Sparkassen für Verbandslasten, DÖV 2008, 547 (549); Gerick; Die Beteilung der Sparkassen- und Giroverbände an den Landesbanken (1996), S. 36 f.; Heinevetter, Sparkassengesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. (Stand: August 1992), § 47 Anm. 2; Schlierbach, Das Sparkassenrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. (2003), S. 294.

Wenn das Sparkassengesetz und in seiner Ausfüllung auch die Satzung des Beklagten (vgl. § 2 Abs. 5 der Satzung 2000) dem Beklagten die Möglichkeit einräumen, sich an der WestLB AG zu beteiligen, umfasst diese Ermächtigung grundsätzlich zugleich das Recht, die Befugnisse eines Aktionärs wahrzunehmen. Dies gilt jedenfalls für die hier in Rede stehende Inanspruchnahme aktienrechtlicher Möglichkeiten, um den Fortbestand des Unternehmens zu sichern. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist insoweit unerheblich, was Ursache für die wirtschaftlichen Schwierigkeiten der WestLB AG war. Der Beklagte war nicht deshalb daran gehindert, die WestLB AG zu unterstützen, weil die angefallenen Verluste bei deren Tätigkeit als Geschäftsbank und nicht in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben im engeren Sinne entstanden waren. Jedenfalls wenn es - wie hier - um den Fortbestand der WestLB AG insgesamt geht, verbietet es sich, die Tätigkeitsbereiche des Unternehmens getrennt zu betrachten. Die Folgen einer weiteren Verschlechterung der Ertragslage bei der WestLB AG wären nicht auf die Tätigkeit des Instituts als Geschäftsbank beschränkt gewesen. Die WestLB AG hätte auch ihre Aufgaben als Sparkassenzentralbank und Kommunalbank wenn überhaupt, nur noch zu deutlich schlechteren Konditionen wahrnehmen können. Ging es damit aber auch und vor allem darum, die WestLB AG als Sparkassenzentralbank zu erhalten, konnte sich schon allein deshalb die Beteiligung des Beklagten an der WestLB AG nicht in eine unzulässige Beteiligung an einer bloßen Geschäftsbank umwandeln.

Der Beklagte war als Aktionär der WestLB AG grundsätzlich berechtigt, sich zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation des Unternehmens an einer Kapitalerhöhung zu beteiligen. Dies ist originäre Aufgabe der Aktionäre einer Aktiengesellschaft (vgl. § 186 Abs. 1 AktG). Einer über die Aufgabenzuweisung durch § 49 SpkG 2002 hinausgehenden gesetzlichen Ermächtigung bedurfte der Beklagte hierzu nicht. Angesichts der sich aus dem Aktiengesetz ergebenden Befugnisse von Aktionären hätte der Gesetzgeber vielmehr besondere Regelungen schaffen müssen, wenn er eine Teilnahme des Beklagten an Kapitalerhöhungen generell hätte ausschließen oder einschränken wollen. Derartige Einschränkungen enthält das Sparkassenrecht nicht. Der Beklagte ist von Gesetzes wegen nicht verpflichtet, sich nur an Kapitalerhöhungen zu beteiligten, die aufgrund von Verlusten der WestLB AG bei der Wahrnehmung ihrer im engeren Sinne öffentlich-rechtlichen Aufgaben erforderlich sind und an denen alle Aktionäre der WestLB AG entsprechend ihrer bisherigen Anteile an dem Unternehmen mitwirken. Auch ergibt sich aus § 39 Abs. 5 SpkG 2002 entgegen der Auffassung der Klägerin nicht, dass der Beklagte darauf beschränkt gewesen wäre, einen dem Wert seiner Gewährträgerschaft an der Landesbank Nordrhein-Westfalen entsprechenden Anteil am Grundkapital der WestLB AG zu erwerben bzw. zu halten. § 39 Abs. 5 SpkG 2002 normiert lediglich die Bedingungen, zu denen die bisherigen Gewährträger (mit Ausnahme des Landes Nordrhein-Westfalen) aus dem Kreis der Gewährträger der Landesbank ausscheiden und sich erstmals direkt an der WestLB AG beteiligen können. Die Vorschrift sagt jedoch nichts darüber aus, welche Befugnisse ein ausgeschiedener Gewährträger künftig als Aktionär der WestLB AG hat. Für eine solche Regelung bestand in diesem Zusammenhang auch kein Bedürfnis, weil die sich aus Art. 1 § 11 Neuregelungsgesetz ergebende Haftung für Verbindlichkeiten der WestLB AG durch das Ausscheiden aus dem Kreis der Gewährträger nicht berührt wird (§ 39 Abs. 6 Satz 2 SpkG 2002). Umgekehrt ist mit der Stellung als Aktionär keine weitergehende Haftung verbunden.

Die Entscheidung des Beklagten, zur Unterstützung der WestLB AG tätig zu werden und sich zu diesem Zweck mit 750 Mio. EUR an einer Kapitalerhöhung zu beteiligen, war von seiner Einschätzungsprärogative gedeckt. Der Beklagte hat den Sachverhalt fehlerfrei ermittelt und die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt. Seine Erwartung, dass die WestLB AG ein A-Rating benötigte, um sinkende Geschäftsmöglichkeiten und weitere Verluste zu vermeiden, war vertretbar. Gleiches gilt für die Einschätzung, dass bei einem schlechteren Rating ein Eingreifen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht sowie möglicherweise seine Inanspruchnahme als Gewährträger im Raum standen. Die Kapitalerhöhung war nicht offensichtlich ungeeignet, um ein A-Rating der WestLB AG zu erreichen und die andernfalls möglichen Konsequenzen abzuwenden.

Sich nach Abwägung aller Vor- und Nachteile für die Beteiligung an einer Kapitalerhöhung zu entscheiden, war vertretbar. Hierbei hatte der Beklagte nicht nur die von der Klägerin hervorgehobenen finanziellen Belastungen des Verbands und seiner Mitgliedssparkassen durch die Kapitalerhöhung sowie die Ursachen für die Verluste der WestLB AG in den Blick zu nehmen. Zu berücksichtigen war auch die nachvollziehbare Prognose, dass unterlassene Hilfsmaßnahmen höhere Refinanzierungskosten der Sparkassen hätten nach sich ziehen können. Weitere finanzielle Belastungen hätten bei einer Inanspruchnahme als Gewährträger entstehen können. Im ungünstigsten Fall hätte es zur Abwicklung der WestLB AG und damit zum Verlust der Einlagen des Beklagten bei dieser Aktiengesellschaft kommen können. Dabei hätte zudem Kapital für die Gründung einer neuen Sparkassenzentralbank aufgebracht werden müssen. Über diese finanziellen Auswirkungen hinaus musste der Beklagte bei seiner Entscheidung berücksichtigen, dass das Vertrauen in das öffentliche Bankenwesen hätte Schaden nehmen können, wenn die WestLB AG abgewickelt worden wäre oder ein Fall der Gewährträgerhaftung eingetreten wäre. In den Blick zu nehmen waren schließlich die Folgen eines solchen Szenarios für den Finanzmarkt insgesamt.

Dass sich der Beklagte, als er sich an der Kapitalerhöhung beteiligte, nicht über auf der Hand liegende Bedenken hinweggesetzt hat, wird durch die EU-Kommission bestätigt, die nach Prüfung der Maßnahme zu dem Ergebnis gelangt ist, es habe sich nicht um eine Beihilfe gehandelt. Dabei hat die EU-Kommission darauf abgestellt, dass ein umsichtiger, marktwirtschaftlich handelnder privater Kapitalgeber, der in seinem Bestreben um Gewinnmaximierung stets auch bedenkt, welches Risiko er einzugehen bereit ist, um eine bestimmte Rendite zu erzielen, genauso gehandelt hätte wie der Beklagte.

Vgl. Schreiben der EU-Kommission an das Auswärtige Amt vom 18.7.2007 - K(2007) 3258 -, Rdnr. 66 f., 98 ff.

Die Entscheidung, die Kosten der Kapitalerhöhung durch die Begebung von Fremdschuldverschreibungen fremdzufinanzieren, war ebenfalls von den Befugnissen des Beklagten gedeckt.

Dass der Beklagte grundsätzlich berechtigt ist, sich die finanziellen Mittel zu beschaffen, die zur Wahrnehmung der in seinen Aufgabenbereich fallenden Tätigkeiten benötigt werden, bedarf keiner weiteren Darlegung. Der Beklagte durfte zu diesem Zweck auch Fremdschuldverschreibungen begeben. Das Sparkassengesetz regelt nicht, wie die Sparkassen- und Giroverbände ihre Verbandsaufwendungen bestreiten, sondern überlässt dies den zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Verbände zu erlassenden Satzungen (§ 48 Satz 1 SpkG 2002). Die Beteiligung des Beklagten an der Kapitalerhöhung der WestLB AG begründete einen außerordentlichen Finanzbedarf. Zu seiner Deckung konnte der Beklagte nach § 23 Abs. 2 der Satzung 2000 auf sein Vermögen zurückgreifen, eine außerordentliche Umlage erheben oder Darlehen aufnehmen. Von der Möglichkeit, Darlehen aufzunehmen, ist die Befugnis umfasst, Fremdschuldverschreibungen zu begeben. Der in der Satzung verwandte Begriff des Darlehens ist nicht technisch i. S. v. §§ 488 ff. BGB zu verstehen, sondern gestattet auch die Inanspruchnahme anderer Möglichkeiten der Fremdfinanzierung. Die Satzungsreglung beschränkt sich trotz ihres scheinbar eindeutigen Wortlauts darauf, dem Beklagten in Fällen außerordentlichen Finanzbedarfs eine Fremdfinanzierung zu ermöglichen und ihm so zusätzliche Handlungsmöglichkeiten einzuräumen. Während die für die Verbandstätigkeit erforderlichen Mittel grundsätzlich aus Erträgen und Umlagen zu bestreiten sind (§ 23 Abs. 1 der Satzung 2000), ist es bei außerordentlichem Bedarf ausnahmsweise auch zulässig, auf das Vermögen zurückzugreifen oder die Lasten durch Fremdfinanzierung in die Zukunft zu verschieben. Diese systematische Auslegung wird durch den Zweck des § 23 Abs. 2 der Satzung bestätigt. Der Beklagte sollte in die Lage versetzt werden, in außergewöhnlichen finanziellen Situationen die nach Lage des Einzelfalls günstigste Möglichkeit zur Deckung des Finanzbedarfs nutzen zu können. Gründe, die den Satzungsgeber veranlasst haben könnten, dem Beklagten nur die Aufnahme von Darlehen i. S. v. §§ 488 ff. BGB zu gestatten, ihm jedoch andere, unter Umstände im Einzelfall günstigere Möglichkeiten der Fremdfinanzierung zu versagen, sind nicht ersichtlich.

Die vom Beklagten getroffene Auswahl zwischen den zur Verfügung stehenden Möglichkeiten, den durch die Kapitalerhöhung bei der WestLB AG entstandenen außerordentlichen Finanzbedarf zu decken, hält sich im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative. Der Beklagte hat die mit einer Fremdfinanzierung verbundenen Vor- und Nachteile erwogen und sich in vertretbarer Weise dafür entschieden, Fremdschuldverschreibungen zu begeben. Trotz des mit einer Fremdfinanzierung verbundenen Nachteils zusätzlicher Zinsbelastungen sprach für diese Maßnahme, dass sie die Eigenkapitalspielräume der Mitgliedssparkassen nach den Großkreditvorschriften des Kreditwesengesetzes (vgl. §§ 13 ff. KWG) nicht einengte.

Auch die mit der Bildung des Reservefonds vom Beklagten verfolgten Ziele sind von seinem Aufgabenbereich gedeckt. Auch sie dienen der Förderung des Sparkassenwesens i. S. d. § 49 SpkG 2002. Das liegt auf der Hand, soweit der Reservefonds der Sicherung der Mitgliedssparkassen des Beklagten dient. Dieses Ziel ergibt sich aus Nr. 3 Abs. 1 der Satzung des Reservefonds, wonach er bei drohenden oder bestehenden finanziellen Schwierigkeiten Unterstützungsmaßnahmen ergreift. Insoweit tritt der Reservefonds neben den traditionellen Stützungsfonds des Beklagten (vgl. § 2 Abs. 1 Buchstabe e der Satzung 2000). Die Unterhaltung solcher Fonds stellt eine Maßnahme zur Förderung des Sparkassenwesens dar. Sie dient dem gemeinsamen Interesse der Mitgliedssparkassen und gehört zum überkommenen Tätigkeitsbereich von Sparkassen- und Giroverbänden. Ihre Zulässigkeit wird in § 12 Abs. 1 des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes und inzwischen auch in § 34 Satz 2 des Sparkassengesetzes vom 18.11.2008 vorausgesetzt. Sie ist in der Literatur seit jeher anerkannt.

Vgl. nur Heinevetter, a. a. O.; Schlierbach, a. a. O. S. 149 f., 298 f.

Aber auch das weitere Ziel, durch die Bildung des Reservefonds ein A-Rating der WestLB AG zu ermöglichen und so zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation dieses Instituts beizutragen, ist nach dem oben Ausgeführten Teil des Aufgabenbereichs des Beklagten. Die Bildung des Reservefonds stellt auch mit Blick auf die am 21.7.2004 beschlossene Satzung des Reservefonds kein Mittel dar, zu dessen Einsatz der Beklagte nicht berechtigt ist. Es bestehen keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass die Satzung in Nr. 6 Abs. 1 die Bildung eines Reservefondsausschusses vorsieht und diesen mit weitreichenden Kompetenzen ausstattet.

Mit dem Reservefondsausschuss wurde kein weiteres, in § 50 Abs. 1 SpkG 2002 und § 4 der Satzung des Beklagten vom 20.6.2000 nicht vorgesehenes Organ des Beklagten geschaffen. Der Reservefondsausschuss ist kein Organ des Beklagten, sondern ein Organ des Reservefonds. Dieser ist - wie der Stützungsfonds des Beklagten, vgl. Heinevetter,a. a. O.; Schlierbach, a. a. O. S. 150, - eine zwar rechtlich unselbständige, organisatorisch jedoch verselbständigte Einrichtung, zu deren Gründung der Beklagte nach § 2 Abs. 5 seiner Satzung berechtigt war. Dass mit dem Reservefonds etwas organisatorisch von den sonstigen Verbandsstrukturen Unabhängiges geschaffen werden sollte, ergibt sich aus der Verabschiedung einer seine Rechtsverhältnisse regelnden Satzung und seiner Bezeichnung als Sondervermögen (Nr. 1 Abs. 1 dieser Satzung). Einrichtungen, die der Beklagte nach seiner Satzung gründet oder an denen er sich beteiligt (vgl. § 2 Abs. 5 der Satzung 2000), handeln durch ihre eigenen Organe, die nicht mit Organen des Beklagten identisch sein müssen. Weder das Sparkassengesetz noch die Satzung des Beklagten schließen aus, dass in den Organen solcher Einrichtungen Verbandsfremde - im Fall des Reservefondsausschusses Vertreter der WestLB AG - vertreten sind. Wenn neben dem Beklagten Dritte an der Einrichtung beteiligt sind oder zu deren Unterhaltung finanziell beitragen, wird dies sogar die Regel sein. Überdies kommt den beiden Vertretern der WestLB AG im Reservefondsausschuss keine mit Blick auf das Demokratieprinzip bedenkliche Stellung zu. Sie können die Entscheidungen des Ausschusses nicht in der Weise beeinflussen, dass sie gegen die Mehrheit der Vertreter des Beklagten zustande kommen.

Zu diesem Kriterium vgl. BVerfG, Beschluss vom 5.12.2002 - 2 BvL 5/98 u. a. -, BVerfGE 107, 59.

Indem er die Entscheidung über Hilfsmaßnahmen durch den Reservefonds dem Reservefondsausschuss übertragen hat, hat der Beklagte die ihm zustehende Organisationsgewalt, zur Organisationsgewalt eingehend VerfGH NRW, Urteil vom 9.2.1999 - 11/98 -, OVGE 47, 280, nicht überschritten. Er hat keine Kompetenzen übertragen, die der Gesetzgeber ausdrücklich der Verbandsversammlung vorbehalten hat. Dieser hat sich darauf beschränkt, in § 50 Abs. 1 SpkG 2002 Organe des Beklagten zu benennen sowie in § 50 Abs. 2 und Abs. 3 SpkG 2002 - hier nicht betroffene - punktuelle Regelungen für deren Zusammensetzung und Entscheidungsfindung zu treffen. Im Übrigen hat er es mit § 50 Abs. 4 SpkG 2002 dem Beklagten überlassen, Zusammensetzung und Befugnis seiner Organe durch Satzung zu regeln.

Der Rechtmäßigkeit der getroffenen Satzungsregelungen steht nicht der Grundsatz entgegen, dass Körperschaften des öffentlichen Rechts Entscheidungen, die von besonderem Gewicht sind, ihrem zentralen Kollegialorgan vorbehalten müssen.

Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl. (2004), § 87 Rdnr. 78.

Der Beklagte hat die im Zusammenhang mit der Bildung des Reservefonds zu fällenden wesentlichen Entscheidungen durch die Verbandsversammlung als sein zentrales Kollegialorgan getroffen. Diese hat in ihrer Sitzung am 21.7.2004 nicht nur über die Einrichtung des Fonds als solche entschieden, sondern durch die von ihr verabschiedete Satzung auch dessen Aufgaben und finanzielle Ausstattung festgelegt sowie den Reservefondsausschuss geschaffen und seine Kompetenzen geregelt. Nach Nr. 10 der Satzung des Reservefonds obliegen der Verbandsversammlung zudem Änderungen der Satzung des Reservefonds sowie die Entscheidung über dessen Auflösung.

Die dem Reservefondsausschuss übertragenen Entscheidungen über konkrete Hilfsmaßnahmen haben demgegenüber für die Tätigkeit des Beklagten kein besonderes Gewicht. Der Reservefondsausschuss ist darauf beschränkt, die von der Verbandsversammlung getroffenen wesentlichen Entscheidungen umzusetzen. Er ist sowohl hinsichtlich der Voraussetzungen für Hilfsmaßnahmen (vgl. Nr. 4 und 5 der Satzung des Reservefonds) als auch hinsichtlich der hierfür zur Verfügung stehenden Mittel (Nr. 7 der Satzung) durch die von der Verbandsversammlung beschlossene Satzung engen Bindungen unterworfen. Die Beschlüsse des Reservefondsausschusses sind auch nicht aufgrund ihrer Auswirkungen als wesentlich zu qualifizieren. Allerdings können die Beschlüsse eine Nachschusspflicht der Mitgliedssparkassen des Beklagten in einer Höhe auslösen, die unter ungünstigen Umständen im Einzelfall eine substanzielle Gefährdung einzelner Institute zur Folge haben kann. Unabhängig davon, dass Nr. 7 Abs. 3 der Satzung des Reservefonds Vorkehrungen dagegen getroffen hat, dass sich diese abstrakte Gefahr verwirklicht, entsteht das finanzielle Risiko für die Mitgliedssparkassen jedoch nicht erst durch Beschlüsse des Reservefondsausschusses. Die Höhe eventueller Nachschusspflichten ist vielmehr zwangsläufige Folge der von der Verbandsversammlung beschlossenen Satzungsbestimmungen zur Höhe der Mittel des Reservefonds und zu deren Aufbringung.

Die Entscheidung des Beklagten, den Reservefonds zu bilden, hielt sich im Rahmen der ihm zustehenden Einschätzungsprärogative. Die Annahme, dass ohne zusätzliche Maßnahmen das angestrebte A-Rating für die WestLB AG nicht erreicht werden würde, war plausibel. Erneut zugunsten der WestLB AG tätig zu werden, war vertretbar. Die Gründe, die den Beklagten bereits zu der Kapitalerhöhung veranlasst hatten, galten fort. Der Beklagte hat die Vor- und Nachteile der weiteren zur Ratingstabilisierung der WestLB AG in Betracht kommenden Maßnahmen ausführlich erwogen. Die Erwartung, durch die Bildung des Reservefonds nicht nur das Rating der WestLB AG, sondern auch das Rating der Sparkassen selbst verbessern zu können, ist ebenso wie die weiteren für die getroffene Entscheidung angeführten Argumente nachvollziehbar.

Schließlich engen die finanziellen Folgen der Maßnahmen auch zusammengenommen den Entscheidungsspielraum der Klägerin und ihrer Entscheidungsorgane nicht in einem Maße ein, das mit ihrer Eigenständigkeit als selbständiges gemeindliches Wirtschaftsunternehmen nicht vereinbar wäre. Damit kann entgegen der Ansicht der Klägerin auch kein Verstoß gegen das Demokratieprinzip in Gestalt eines unzulässigen Eingriffs in die Kompetenzen ihrer Organe festgestellt werden.

Die Sonderumlagen, die der Beklagte erhoben hat, um die ihm durch die Umsetzung der Beschlüsse entstandenen Kosten zu decken, haben der Klägerin seit 2004 erhebliche Zahlungspflichten auferlegt. Für die Beurteilung der Auswirkungen dieser Zahlungspflichten auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin ist jedoch weniger deren absolute Höhe als ihr Verhältnis zu Geschäftsvolumen und Gewinn von Bedeutung. Nimmt man dies in den Blick, sind die Zahlungspflichten spürbar, es ist jedoch nicht erkennbar, dass die Klägerin durch sie bislang in der Wahrnehmung der ihr zugewiesenen Aufgaben (vgl. § 3 SpkG 2002) beeinträchtigt wurde oder künftig beeinträchtigt werden könnte. Für eine wesentliche Einschränkung der Klägerin im Betrieb ihrer Geschäfte ist gleichfalls nichts ersichtlich (wird ausgeführt).

Bei der Beurteilung der Auswirkungen der Umsetzung der Beschlüsse der Verbandsversammlungen auf den wirtschaftlichen Entscheidungsspielraum der Klägerin ist weiter zu berücksichtigen, dass die von ihr bevorzugten Vorgehensweisen (etwa eine Inkaufnahme der Inanspruchnahme als Gewährträger) gleichfalls nicht ohne finanzielle Folgen für die Mitgliedssparkassen geblieben wären. Zudem hat der Beklagte Vorsorge getroffen, um übermäßige Belastungen der Mitgliedssparkassen zu vermeiden. So stellt Nr. 7 Abs. 3 der Satzung des Reservefonds sicher, dass eine substanzielle Gefährdung einzelner Institute auch bei Inanspruchnahme aus der Nachschusspflicht nicht eintritt.

Durchgreifende Bedenken gegen die vom Beklagten beschlossenen Maßnahmen zur Unterstützung der WestLB AG ergeben sich auch nicht mit Blick darauf, dass die zu ihrer Finanzierung von der Klägerin zu erbringenden Umlagen insgesamt die Höhe sogenannter Großkredite erreichen. Ein der vor Vergabe von Großkrediten erforderlichen besonderen Risikoprüfung (insbesondere durch den Kreditausschuss) vergleichbares Schutzniveau ist hier dadurch gewährleistet, dass alle Mitgliedssparkassen über die Verbandsversammlung an der Entscheidungsfindung mitwirken.

Ende der Entscheidung