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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Urteil verkündet am 27.02.2003
Aktenzeichen: 16 A 5570/00
Rechtsgebiete: GTK NRW, VerfVO-GTK NRW


Vorschriften:

GTK NRW § 16
GTK NRW § 18
VerfVO-GTK NRW § 1 Abs. 1
01. Die viermonatige Antragsfrist für die Beantragung eines Zuschusses zu den Betriebskosten einer Tageseinrichtung für Kinder (§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Verfahrensverordnung zum Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder - VerfVO-GTK NRW) ist eine materiellrechtliche Frist. Sie ist für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich.

2. Die von der Behörde gewährte Wiedereinsetzung in eine materiellrechtliche Frist entfaltet nur dann Bindungswirkung, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen der Wiedereinsetzung erfüllt sind.


Tatbestand:

Der klagende Elternverein begehrte von dem beklagten Bürgermeister die Erstattung von Betriebskosten der von ihm in den Räumen der Beigeladenen betriebenen Kindertagesstätte. Die Einrichtung hatte dem Kläger zunächst kostenlos zur Verfügung gestanden. Seit dem Jahr 1996 verhandelten der Kläger und die Beigeladene über die Höhe der ab 1997 zu entrichtenden Kaltmiete. Der in diese Verhandlungen einbezogene Beklagte vertrat die Auffassung, die Anerkennung einer Kaltmiete als Betriebskosten komme nicht in Betracht, weil der Bau und eine spätere Sanierung der Einrichtung mit zweckgebundenen öffentlichen Mitteln gefördert worden seien. Über Dauer und Reichweite der Zweckbindung bestand zwischen den Beteiligten Streit. Einen schriftlichen Mietvertrag unterzeichnete der Kläger nicht, er nutzte die Einrichtung aber weiterhin als Kindertagesstätte.

Mit Formularantrag vom 25.5.1998, der am 8.7.1998 beim Beklagten einging, beantragte er die Bewilligung eines Betriebskostenzuschusses in Höhe von 95 % der Personal- und Sachkosten für das Jahr 1997 unter Berücksichtigung einer von der Beigeladenen geforderten "Kaltmiete" in Höhe von 97.240,- DM. In seinem Begleitschreiben vom 6.7.1998 bat er um Nachsicht wegen der verspäteten Abgabe des Antrags, die mit der ungeklärten Finanzierung der von der Beigeladenen verlangten Miete zusammenhänge. Ausweislich eines internen Vermerks ging der Beklagte davon aus, dass der Kläger die Antragsfrist von vier Monaten nach Ablauf des Kalenderjahres versäumt habe, ihm aber zur Vermeidung unerwünschter Härten Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden könne. In der Sache lehnte er den Antrag auf Förderung der "Miete" im Rahmen des gesetzlichen Betriebskostenzuschusses ab.

Klage und Berufung des Klägers hatten keinen Erfolg.

Gründe:

Die Entscheidung des Beklagten, dem Kläger hinsichtlich des als Kaltmiete bezeichneten Betrages keinen Betriebskostenzuschuss zu gewähren, ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn die gesetzlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs sind nicht vollständig erfüllt.

Gemäß § 18 Abs. 2 GTK in der im Jahr 1997 geltenden Fassung (a.F.) gewährt der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe dem Träger der Einrichtung, soweit dieser mindestens die Regelöffnungsdauer nach § 19 GTK anbietet, einen Zuschuss von mindestens 73 v.H. der Betriebskosten der Einrichtung. Zur Entlastung von Trägern, die ohne einen besonderen Zuschuss die Tageseinrichtung nicht führen können, da alle zumutbaren anderen Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind, und zum Betrieb von Einrichtungen in sozialen Brennpunkten erhöht sich der Zuschuss im Sinne des Absatzes 2 auf mindestens 90 v.H., wenn es sich dabei um Elterninitiativen im Sinne des § 13 Abs. 4 GTK handelt, auf mindestens 95 v.H. (§ 18 Abs. 4 Satz 1 GTK a.F.). Betriebskosten im Sinne dieses Gesetzes sind gemäß § 16 Abs. 1 GTK a.F. die angemessenen Personal- und Sachkosten, die durch den nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII erlaubten Betrieb einer Tageseinrichtung für Kinder entstehen. (...) Schließlich sind die Vorgaben der auf Grund von § 26 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b, c und d GTK erlassenen Verordnungen zu beachten, nämlich der Betriebskostenverordnung in der hier maßgeblichen Fassung vom 11.3.1994 (GV NRW S. 144) und der Verordnung über die Antragsfristen, Form und Inhalt der Anträge und das Antrags- und Auszahlungsverfahren nach dem Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (Verfahrensverordnung-GTK - VerfVO-GTK -) in der hier maßgeblichen Fassung vom 17.1.1995 (GV NRW S. 108).

Es steht zwischen den Beteiligten nicht in Streit und begegnet auch von Amts wegen keinen durchgreifenden Zweifeln, dass der klagende Elternverein grundsätzlich zum Kreis derjenigen Träger der freien Jugendhilfe zählt, denen nach diesen gesetzlichen Vorgaben Betriebskostenzuschüsse zu den angemessenen Sachkosten, wozu gemäß § 16 Abs. 3 GTK auch Aufwendungen für die Kaltmiete zählen, in Höhe von (mindestens) 95 % zu gewähren sind. (...) Der geltend gemachte Anspruch auf Gewährung eines Betriebskostenzuschusses für das Jahr 1997 besteht aber deshalb nicht, weil (1.) der Kläger den Antrag verspätet gestellt hat und weil (2.) der als Kaltmiete geforderte Betrag von 97.240,- DM nicht zu den angemessenen Sachkosten im Sinne von § 16 GTK zu zählen ist.

1. Anträge auf Gewährung von Zuschüssen zu Betriebskosten sind gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VerfVO-GTK spätestens vier Monate nach Ablauf des Kalenderjahres, für das der Zuschuss beantragt wird, zu stellen. Mit dem erst mehr als sechs Monate nach Ablauf des Jahres 1997, nämlich am 8.7.1998 gestellten Antrag hat der Kläger diese Frist nicht gewahrt. Auch wenn die Verwendung eines bestimmten Musters seinerzeit noch nicht vorgeschrieben war (so aber nunmehr § 1 Abs. 1 Satz 1 VerfVO-GTK in der Fassung der Änderungsverordnung vom 13.4.1999, GV NRW S. 118), ist keines der Schreiben, die der Kläger im Zuge der seit 1996 währenden Korrespondenz an den Beklagten gerichtet hat, als Antrag im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 VerfVO-GTK zu werten. Da ein solcher Antrag Grundlage für die rechnerische Ermittlung des 95%-igen Betriebskostenzuschusses ist, muss er hinreichend konkrete Angaben zur Höhe der Kaltmiete enthalten. Zudem kann ein Schreiben nur dann als Antrag auf Gewährung eines Betriebskostenzuschusses ausgelegt werden, wenn es inhaltlich über die bloße Mitteilung einer von Dritten an den Einrichtungsträger herangetragenen Forderung hinausgeht; erst wenn der Antragsteller zu erkennen gibt, dass er die Forderung für berechtigt hält, wird sein Begehren deutlich, einen Zuschuss zur Begleichung dieser Forderung zu erhalten.

Bei Ablauf der Antragsfrist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VerfVO-GTK lagen dem Beklagten keine diesen inhaltlichen Mindestanforderungen genügenden Informationen vor. (wird ausgeführt)

Der nach Fristablauf gestellte Antrag kann gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 VerfVO-GTK nicht berücksichtigt werden, weil dem Kläger nach § 27 SGB X keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren ist. Die gleichwohl stillschweigend gewährte Wiedereinsetzung ist nicht bindend.

Die Voraussetzungen für die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand lagen nicht vor. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Kläger im Sinne von § 27 Abs. 1 Satz 1 SGB X ohne Verschulden verhindert gewesen ist, die gesetzliche Frist von vier Monaten nach Ablauf des Kalenderjahres einzuhalten. Die Schwierigkeit der bei der Antragstellung zu berücksichtigenden Sach- und Rechtsfragen vermag den Kläger nicht zu entlasten; denn die Normierung gesetzlicher Fristen bedeutet immer, dass der Normgeber dem Normadressaten zumutet, auch schwierige Fragen innerhalb der bestimmten Frist zu klären, soweit dies für die fristwahrende Handlung notwendig ist. Die Antragstellung war im Übrigen auch ohne vorherige Klärung der hier in Rede stehenden Fragen möglich, zumal dem Kläger hierbei kein Kostenrisiko drohte. Darüber hinaus ist die Wiedereinsetzungsfrist von zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses (§ 27 Abs. 2 Satz 1 SGB X) nicht gewahrt. Selbst wenn man zu Gunsten des Klägers einen rechtlich beachtlichen Hinderungsgrund unterstellen wollte, wäre dieser jedenfalls am 25.5.1998 - dem Tag, an dem das Antragsformular ausgefüllt wurde - entfallen. Der Antrag nebst Begleitschreiben vom 6.7.1998 ging jedoch erst über 6 Wochen später beim Beklagten ein. Dass der Kläger während dieser Zeit ohne Verschulden an der Absendung des bereits ausgefüllten Antragsformulars gehindert gewesen wäre, hat er ebenfalls nicht dargelegt.

Das Fehlen der Wiedereinsetzungsvoraussetzungen ist nicht deswegen unbeachtlich, weil der Beklagte ausweislich des Vermerks vom 16.11.1998 stillschweigend Wiedereinsetzung gewährt hat. Die Entscheidung über die Wiedereinsetzung in die Antragsfrist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VerfVO-GTK unterlag nicht der Disposition des Beklagten. Denn bei dieser Antragsfrist handelt es sich um eine materiellrechtliche Ausschlussfrist (vgl. Moskal/Foerster, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in NRW, 17. Aufl., 1999, § 23 Erl. III. 2).

In Abgrenzung zu rein verfahrensrechtlichen Fristen sind materiellrechtliche Fristen dadurch gekennzeichnet, dass ihre Nichteinhaltung den Verlust einer materiellrechtlichen Rechtsposition zur Folge hat; die Versäumung einer solchen Frist wirkt rechtsvernichtend (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.10.1993 - 6 C 10.92 -, NVwZ 1994, 575, vom 28.3.1996 - 7 C 28.95 -, BVerwGE 101, 39, 44 f., und vom 18.4.1997 - 8 C 38.95 -, NJW 1997, 2966, 2968 = FEVS 48, 49, 53 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., 2000, § 31 Rn. 10; P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., 2001, § 31 Rn. 8). Materiellrechtliche Ausschlussfristen sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich. Sie stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte; ihr Ablauf ist vielmehr von Amts wegen zu beachten. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern und soweit das einschlägige Recht keine Wiedereinsetzung, Nachsichtgewährung oder sonstige Ausnahme gestattet (BVerwG, Urteil vom 18.4.1997 - 8 C 38.95 -, a.a.O.). Falls das einschlägige Recht die Möglichkeit der Wiedereinsetzung in eine solche Frist eröffnet, kann die Gewährung der Wiedereinsetzung demzufolge nur dann Bindungswirkung entfalten, wenn - anders als hier - ihre formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt sind.

Da die Ausschlusswirkung den Verlust einer gesetzlich begründeten Rechtsposition bedeutet und dadurch den Adressaten belastet, bedürfen Ausschlussfristen ihrerseits einer ausreichenden Rechtsgrundlage, d.h. sie müssen von der Legislative erlassen werden oder auf einer von ihr erteilten Ermächtigung beruhen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 - 6 C 10.92 -, a.a.O.; BayVerfGH, Entscheidung vom 21.11.1985 - Vf. 1 - VII - 84 -, NVwZ 1986, 290, 292; OVG NRW, Urteil vom 26.2.2002 - 15 A 527/00 -, ZKF 2002, 233; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 32 Rn. 2; P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O.). Ob eine gesetzliche Frist in diesem Sinne als Ausschlussfrist einzuordnen ist, bestimmt sich nach dem jeweils einschlägigen Fachrecht. Dabei muss die Rechtsfolge nicht ausdrücklich im Gesetzeswortlaut zum Ausdruck kommen; es reicht auch aus, wenn sich aus dem Sinn und Zweck der Regelung ergibt, dass ein verspäteter Antragsteller materiellrechtlich seine Anspruchsberechtigung verlieren soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.3.1996 - 7 C 28.95 -, a.a.O.).

Eine solche Konzeption liegt § 1 Abs. 1 VerfVO-GTK zu Grunde. Dies folgt aus § 1 Abs. 1 Satz 3 VerfVO-GTK, wonach Abschlagszahlungen zurückzuverlangen sind, wenn ein Antrag infolge Fristüberschreitung - sofern nicht Wiedereinsetzung nach § 27 SGB X zu gewähren ist - nicht mehr zu berücksichtigen ist. Denn eine solche Rückforderung, deren rechtliche Grundlage letztlich der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist, kommt nur in Betracht, wenn der Empfänger die Leistung ohne Rechtsgrund erhalten und auch kein Recht hat, die Leistung zu behalten. Mithin lässt die Versäumung der Antragsfrist, sofern die Wiedereinsetzungsvoraussetzungen nicht vorliegen, einen bis dahin begründeten Anspruch des Trägers auf Gewährung von Betriebskostenzuschüssen wieder untergehen, und zwar in voller Höhe, nicht etwa nur in Höhe etwaiger Nachforderungen. Hierdurch kennzeichnet der Verordnungsgeber die in § 1 Abs. 1 Satz 1 VerfVO-GTK normierte Antragsfrist als materiellrechtliche Ausschlussfrist.

Die Regelung über die materiellrechtliche Frist ist auch wirksam. Die Verfahrensverordnung findet in § 26 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe d GTK eine ausreichende gesetzliche Ermächtigung. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung sind im Sinne von Art. 70 LV NRW hinreichend bestimmt; denn Regelungen über Antragsfristen sind in der Verordnungsermächtigung ausdrücklich genannt. Das schließt bei sachgerechter Auslegung Regelungen über Fehlerfolgen bzw. Sanktionen bei Fristversäumung ein. Die Normierung einer materiellen Ausschlussfrist ist auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit dieser Regelung. Sie dient legitimen öffentlichen Zwecken. Zum einen wird hierdurch ein straffer Verfahrensablauf innerhalb des Zuschussverfahrens sichergestellt, an dem in genau vorgegebener zeitlicher Reihenfolge mehrere behördliche Instanzen beteiligt sind (vgl. §§ 2 bis 4 VerfVO-GTK). Zum anderen stellt die durchaus strenge Sanktionierung der Fristversäumnis einen angemessenen Ausgleich dazu her, dass der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe durch Gewährung hoher Abschlagszahlungen, die schon nach § 18 Abs. 2 GTK a.F. mindestens 73 % der zu erwartenden Betriebskosten ausmachten, erhebliche Vorleistungen erbringen muss. Die als materielle Frist normierte Antragsfrist ist ein geeignetes Mittel, den durch diese Vorleistung begünstigten Einrichtungsträger mit dem gebotenen Nachdruck auch im Falle einer Überzahlung zur Einreichung der für die endgültige Betriebskostenabrechnung erforderlichen Unterlagen anzuhalten. Die Regelung steht zu den verfolgten Zwecken auch nicht außer Verhältnis, da die rechtsvernichtende Wirkung der Ausschlussfrist wegen des Verweises auf § 27 SGB X bei einer unverschuldeten Fristüberschreitung - anders als sonst bei Ausschlussfristen bzw. materiellrechtlichen Fristen üblich - nicht eintritt.

2. Darüber hinaus scheitert die begehrte Verpflichtung daran, dass der Betrag von 97.240,- DM, auf den sich das Zuschussbegehren bezieht, nicht zu den nach § 16 GTK berücksichtigungsfähigen Betriebskosten zählt. (wird ausgeführt)

Ende der Entscheidung


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