Judicialis Rechtsprechung

Die sowohl in § 14 Abs. 1 Satz 1 PfG NRW F. 1996 als auch in § 12 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW F. 2003 enthaltene Bestimmung, wonach der örtliche Träger der Sozialhilfe für die Gewährung des bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses für Investitionsaufwendungen des Einrichtungsträgers (Pflegewohngeld) zuständig ist, verweist auf § 97 Abs. 2 BSHG, so dass für Pflegeplätze in NRW, die von Pflegebedürftigen aus anderen Bundesländern belegt sind, mangels Zuständigkeit eines nordrhein-westfälischen Sozialhilfeträgers kein Anspruch besteht.

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Tatbestand:

Die Antragstellerin, Trägerin einer Altenpflegeeinrichtung in NRW, wandte sich gegen die sofortige Vollziehung eines Bescheides, mit dem die Bewilligung von Pflegewohngeld für eine vormals in Niedersachsen lebende Heimbewohnerin zurückgenommen worden war. Der Antrag hatte in erster Instanz Erfolg. Auf die Beschwerde des Antragsgegners lehnte das OVG NRW den Antrag ab.

Gründe:

Streitgegenständlich ist vorliegend allein der Leistungszeitraum vom 1.6.2003 bis zum 31.8.2003, da der zurückgenommene Bewilligungsbescheid nur die Gewährung von Pflegewohngeld bis zum 31.8.2003 regelte und mithin die Rücknahmeentscheidung, über deren sofortige Vollziehung gestritten wird, keinen darüber hinausgehenden Zeitraum erfasste.

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Der auf § 45 Abs. 1 SGB X gestützte Rücknahmebescheid sowie das Erstattungsbegehren hinsichtlich des bei Erlass des Rücknahmebescheides bereits angewiesenen Pflegewohngeldes für den Monat Juni 2003 sind offensichtlich rechtmäßig.

Die Bewilligung von Pflegewohngeld erweist sich jedenfalls für die hier in Rede stehende Zeit ab Juni 2003 als rechtswidrig. Auch wenn aufgrund der am 3.6.2003 vorgelegten Vermögenserklärung der heimpflegebedürftigen Frau M. nicht mehr davon ausgegangen werden kann, dass schon deren wirtschaftliche Lage der Leistungsbewilligung entgegenstand, fehlte es doch an der weiteren Voraussetzung der örtlichen Zuständigkeit des Antragsgegners für die Leistung von Pflegewohngeld für den Heimplatz der Frau M..

Sowohl § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-Versicherungsgesetzes vom 19.3.1996, vorliegend in der Gesetzesfassung vom 9.5.2000 (Art. 21 des Zweiten Modernisierungsgesetzes, GV. NRW S. 462, 470) - Landespflegegesetz; im folgenden: PfG NRW a.F. - für die Zeit bis einschließlich zum 31.7.2003 als auch § 12 Abs. 2 Satz 1 des Landespflegegesetzes in der seit dem 1.8.2003 geltenden Fassung des Änderungsgesetzes vom 8.7.2003 (GV. NRW S. 380; im folgenden: PfG NRW n.F.) bestimmen, dass unter den weiteren dort genannten Voraussetzungen zugelassene vollstationäre Dauerpflegeeinrichtungen einen Anspruch auf bewohnerorientierte Aufwendungszuschüsse (Pflegewohngeld) gegen den zuständigen örtlichen Träger der Sozialhilfe oder - vorliegend außer Betracht bleibend - gegen den überörtlichen Träger der Kriegsopferfürsorge haben. Mit dieser Bezugnahme auf den örtlichen Sozialhilfeträger verweisen beide Fassungen des Landespflegegesetzes auf die sozialhilferechtliche Zuständigkeitsregelung des § 97 BSHG und speziell - da es sich um die Hilfe in einer Anstalt, einem Heim oder einer gleichartigen Einrichtung handelt - auf dessen Absatz 2. Danach ist die örtliche Zuständigkeit desjenigen Trägers der Sozialhilfe begründet, in dessen Bereich der Hilfeempfänger im Zeitpunkt der Aufnahme in die Einrichtung oder in den zwei Monaten vor der Aufnahme zuletzt seinen gewöhnlichen Aufenthalt gehabt hat. Aufgrund der "Bewohnerorientierung" der Pflegewohngeldgewährung, die auch darin zum Ausdruck kommt, dass § 14 Abs. 1 PfG NRW a.F. bzw. § 12 Abs. 2 PfG NRW n.F. die Anspruchsberechtigung der Pflegeeinrichtung von den wirtschaftlichen Verhältnissen des jeweiligen pflegebedürftigen Bewohners abhängig macht, ist auch die in Bezug genommene Zuständigkeitsregelung des § 97 Abs. 2 BSHG so zu verstehen, dass auf die Aufenthaltsverhältnisse des Pflegebedürftigen und nicht des (primären) Leistungsempfängers, also der Pflegeeinrichtung, abzustellen ist. Dies wird daran deutlich, dass das Bundessozialhilfegesetz, auf welches das Landespflegegesetz hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit verweist, durchgängig personenbezogene Hilfen, nicht aber die Förderung von hilfegewährenden Institutionen vorsieht. Dementsprechend sind auch die Zuständigkeitsregelungen des Bundessozialhilfegesetzes, selbst wenn sie wie vorliegend lediglich entsprechend anzuwenden sind, auf die natürliche Person des materiell Hilfebedürftigen bzw. dessen Aufenthaltsverhältnisse und nicht etwa auf die örtliche Belegenheit der Sachleistungen erbringenden Einrichtung zugeschnitten. Außerdem passt das Tatbestandsmerkmal der "Aufnahme in die Einrichtung" nur für die jeweilige natürliche Person des Hilfeempfängers und nicht etwa für die Einrichtung selbst.

Diese Zuständigkeitsregelung, deren Anwendung im Rahmen der Gewährung des bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses im Hinblick auf Heimbewohner, die bei oder unmittelbar vor der Aufnahme in die Einrichtung ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Land Nordrhein-Westfalen hatten, weitgehend außer Streit steht, vgl. dazu auch OVG NRW, Urteil vom 9.5.2003 - 16 A 2789/02 -, NWVBl. 2003, 440 = ZFSH/SGB 2003, 692, beansprucht auch dann Geltung, wenn der Heimbewohner, für den der Aufwendungszuschuss begehrt wird, seinen nach § 97 Abs. 2 BSHG maßgeblichen gewöhnlichen Aufenthalt in einem anderen Bundesland hatte, wie dies auf Frau M. zutrifft. Dem Gesetz, das heißt den beiden für den hier relevanten Leistungszeitraum vom 1.6.2003 bis zum 31.8.2003 geltenden Fassungen des Landespflegegesetzes, kann eine eingeschränkte Anwendung der in Bezug genommenen Zuständigkeitsregelung nach § 97 Abs. 2 BSHG, die nach dem Bundesland des bisherigen gewöhnlichen Aufenthalts der heimpflegebedürftigen Person differenziert, nicht entnommen werden. Es kann schon wegen des offensichtlichen Fehlens der Verbandskompetenz nicht angenommen werden, dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber Verpflichtungen von Sozialhilfeträgern aus anderen Bundesländern schaffen wollte. Fehlt es demnach für Heimplätze in Nordrhein-Westfalen, die von Pflegebedürftigen aus anderen Bundesländern belegt werden, an einer Zuständigkeitsbestimmung, kommt es auch nicht darauf an, dass die jeweiligen Vorschriften des Landespflegegesetzes keinen speziellen Vorbehalt der Leistungsgewährleistung für "Landeskinder" statuieren. Denn die Zuständigkeitsregelung ist für sich gesehen eindeutig, so dass es einer ausdrücklichen Regelung im Gesetz bedurft hätte, wenn für Heimbewohner, die aus anderen Bundesländern als dem Land Nordrhein-Westfalen stammen, eine Kompetenzzuweisung an Sozialhilfeträger aus Nordrhein-Westfalen hätte erfolgen sollen. Eine derartige - positive - Normierung wäre auch deshalb erforderlich gewesen, weil es angesichts der für Pflegeheimbewohner aus anderen Bundesländern ins Leere gehenden Verweisung auf § 97 BSHG keine Bestimmung des für sie im Hinblick auf die Pflegewohngeldgewährung örtlich zuständigen Leistungsträgers gäbe; denn die Eigenständigkeit der Zuständigkeitsregelung des § 97 Abs. 2 BSHG für die Hilfe in Einrichtungen steht einem gleichsam automatischen Rückgriff auf die Regelung des § 97 Abs. 1 BSHG entgegen.

Die Gesetzgebungsgeschichte führt zu keinem anderen Ergebnis. Während des Gesetzgebungsverfahrens, das zur Schaffung des PfG NRW a.F. führte, hat die "Landeskinderproblematik", soweit dies aus den Materialien hervorgeht, keine Rolle gespielt. Anders verhielt es sich - jedenfalls im Ansatz - im Gesetzgebungsverfahren zum PfG NRW n.F. im Jahre 2003. So bezeichnete der Landtagsabgeordnete Michael Scheffler (SPD) bei der ersten Lesung am 19.2.2003 "das Problem der so genannten Landeskinderregelung, die im grenznahen Raum und z.B. auch in Ostwestfalen-Lippe zu sozialen Ungerechtigkeiten führen kann", als eines der Themen, denen man sich im weiteren Gesetzgebungsverfahren noch widmen müsse. Auch der Wortbeitrag des Abgeordneten Rudolf Henke (CDU) in derselben Plenardebatte machte deutlich, dass er - allerdings ohne eine Tendenz für die gewünschte gesetzliche Regelung erkennen zu lassen - die Frage der "Landeskinder" in den Ausschüssen erörtert sehen wollte.

Vgl. im einzelnen Plenarprotokoll 13/82 zu Ziffer 9 - Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/3498 -.

Jedenfalls den Darlegungen des Abgeordneten Scheffler lässt sich entnehmen, dass das seinerzeit geltende Gesetz wegen des Fehlens einer ausdrücklichen "Landeskinderregelung" im negativen Sinne verstanden worden ist, d.h. als Normierung, die aufgrund ihrer Bestimmung über die (örtliche) Zuständigkeit Pflegebedürftige, die aus anderen Bundesländern stammend in eine nordrhein-westfälische Pflegeeinrichtung aufgenommen worden sind, von der Leistungsberechtigung ausschloss. Denn nur vor diesem Verständnishorizont ließe sich erklären, warum das Gesetz ohne die gewünschte Ergänzung nach der Einschätzung des Abgeordneten zu "sozialen Ungerechtigkeiten" führen könnte. Nachdem aber dieser Punkt in den folgenden Ausschussberatungen gerade nicht thematisiert worden ist, die dem Senat vorliegenden Ausschussprotokolle vom 12.3.2003 (13/804 und 13/808), vom 30.4.2003 (13/846), vom 11.6.2003 (13/899) und vom 18.6.2003 (13/905 und 13/908) verhalten sich nicht zur "Landeskinderproblematik", er in der Beschlussempfehlung des Ausschusses nicht auftaucht - vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom 23.6.2003, LT-Drucks. 13/4072 - und schließlich auch bei der zweiten Lesung im Landtag am 4.7.2003 nicht mehr aufgegriffen worden ist, vgl. Plenarprotokoll 13/96 zu Ziffer 5, kann das nur dahingehend gedeutet worden, dass der vorgefundene Gesetzeszustand, wiewohl von einzelnen Abgeordneten als sozial unbefriedigend bewertet, beibehalten werden sollte oder auf parlamentarischer Ebene kein Einvernehmen über eine Änderung hergestellt werden konnte. Dementsprechend enthält das PfG NRW n.F. hinsichtlich der (örtlichen) Zuständigkeit für die Gewährung des Pflegewohngeldes keine Änderung gegenüber der alten Gesetzesfassung.

Es kommt auch nicht in Betracht, aufgrund der Neufassung der diesbezüglichen Verordnung eine bereits auf den vorliegend streitigen Leistungszeitraum rückwirkende Regelung für nicht i.S.v. § 97 Abs.2 BSHG aus Nordrhein-Westfalen stammende Pflegebedürftige anzunehmen. § 6 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung über die Förderung der Investitionen von Tages-, Nacht- und Kurzzeitpflegeeinrichtungen sowie über den bewohnerorientierten Aufwendungszuschuss vollstationärer Dauerpflegeeinrichtungen (Pflegewohngeld) - Pflegeeinrichtungsförderverordnung (PflFEinrVO) - vom 15.10.2003, GV. NRW S. 613, bestimmt, dass für Heimbewohner und Heimbewohnerinnen, die zum Zeitpunkt der Aufnahme in ein Heim oder in den zwei Monaten vor der Heimaufnahme ihren gewöhnlichen Aufenthalt nicht in Nordrhein-Westfalen hatten, der Träger der Sozialhilfe oder der überörtliche Träger der Kriegsopferfürsorge zuständig ist, in dessen Bereich sich der Heimbewohner oder die Heimbewohnerin tatsächlich aufhält. Eine unmittelbare Geltung des § 6 Abs. 1 Satz 4 der Pflegeeinrichtungsförderverordnung für den hier streitbefangenen Zeitraum vom 1.6.2003 bis zum 31.8.2003 scheidet hier schon deshalb aus, weil die Verordnung erst am 1.11.2003 in Kraft getreten ist (vgl. § 8 PflFEinrVO), während die bis dahin geltende Verordnung - Verordnung über Pflegewohngeld (Pflegewohngeldverordnung - PfGWGVO) vom 4.6.1996 (GV. NRW. S. 200) - keine derartige Bestimmung enthielt, sondern im Gegenteil in § 3 Abs. 1 Satz 3 nochmals die entsprechende Geltung von § 97 BSHG betonte. Es sprechen auch keine überzeugenden Gründe dafür, aus § 6 Abs. 1 Satz 4 PflFEinrVO Rückschlüsse auf den Willen des Gesetzgebers bei der Novellierung des Landespflegegesetzes im Juli 2003 oder gar bei Schaffung der vormaligen Fassung des Landespflegegesetzes im Jahre 1996 zu ziehen. Die Erwartung der Landtagsabgeordneten Scheffler und Henke, das "Landeskinderproblem" werde im Gesetzgebungsverfahren beraten und einer Regelung zugeführt, ist unerfüllt geblieben. Andere Anhaltspunkte für einen - vom Gesetzeswortlaut abweichenden - Willen des Gesetzgebers haben keinen erkennbaren Niederschlag im Gesetz gefunden und sind auch sonst nicht ersichtlich. Bei den Beratungen zur PflFEinrVO - vgl. den vom Antragsgegner vorgelegten Verordnungsentwurf mit dem Datumszusatz vom 8.9.2003 - wurde dementsprechend im Hinblick auf § 6 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung ausgeführt:

"Eine solche Regelung ist erforderlich, da im Gesetz keine Landeskinderregelung für das Pflegewohngeld vom Gesetzgeber beschlossen worden ist. Würde für Heimbewohner, die vor Heimeintritt außerhalb von NRW gewohnt haben, die örtliche Zuständigkeit wie bisher über § 97 Absatz 2 BSHG bestimmt, könnte das Landespflegegesetz in diesen Fällen nicht angewendet werden und der Wille des Gesetzgebers würde nicht eingehalten."

Scheidet demnach für den streitgegenständlichen Zeitraum die Anwendung des § 6 Abs. 1 Satz 4 PflFEinrVO aus, muss vorliegend nicht abschließend der Frage nachgegangen werden, ob diese Regelung überhaupt von der Verordnungsermächtigung des § 12 Abs. 6 Satz 1 PfG NRW n.F. gedeckt ist. Allerdings weist der Senat in diesem Zusammenhang auf folgendes hin: Nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PfG NRW n.F. ist unter anderem "das Nähere über die Voraussetzungen der Leistungsgewährung" durch Verordnung zu regeln. Diese Formulierung dürfte dahingehend zu verstehen sein, dass der Verordnungsgeber lediglich zu ergänzenden Detailbestimmungen befugt sein sollte, nicht aber zu einer eigenständigen und gegebenenfalls von den im Gesetz selbst getroffenen Vorgaben abweichenden Regelung der Anspruchsvoraussetzungen. Nur ein solches Verständnis dürfte auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen für Verordnungsermächtigungen (vgl. Art. 70 Satz 2 LV NRW) entsprechen, nach denen Inhalt, Zweck und Ausmaß einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung in dem ermächtigenden Gesetz bestimmt sein müssen.

Vgl. dazu VerfGH NRW, Urteil vom 1.12.1992 - VerfGH 11/92 -, OVGE 43, 232 (235) = DVBl. 1993, 201 = NVwZ-RR 1993, 490 = NWVBl. 1993, 132, mwN.

Nachdem das PfG NRW eine erschöpfende Regelung über die materiellen und formellen Voraussetzungen der Pflegewohngeldgewährung getroffen und dabei auch eine eindeutige Bestimmung über die örtliche Zuständigkeit vorgesehen hat, spricht viel dafür, dass der Verordnungsgeber daran gehindert war, für einen - wenngleich relativ geringen - Teil der Fälle eine davon abweichende Regelung herbeizuführen.

Der Antragsgegner hat des Weiteren im Hinblick auf den bei der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte anzustellenden Vertrauensschutz (§ 45 Abs. 1 Halbs. 2 i.V.m. Abs. 2 SGB X) eine zutreffende Abwägung vorgenommen. (wird ausgeführt)

Ende der Entscheidung