Judicialis Rechtsprechung

1. Die Gemeinde kann nach dem bestattungsrechtlichen Subsidiaritätsprinzip eine Notbestattung erst dann veranlassen, wenn feststeht, dass die Angehörigen des Verstorbenen ihrer Bestattungspflicht nicht nachkommen oder alle zumutbaren Maßnahmen zu ihrer Ermittlung und Benachrichtigung erfolglos geblieben sind.

2. Im Fall des Auffindens einer identifizierten Leiche muss die Ordnungsbehörde alle im Einzelfall möglichen und zumutbaren Maßnahmen ergreifen, um etwaige nahe Angehörige des Verstorbenen zu ermitteln und ihnen dessen Bestattung zu ermöglichen, und den aufgefundenen Leichnam zu diesem Zweck zumindest kurzzeitig aufbewahren.

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Tatbestand:

Nachdem der an Herz-Kreislaufversagen gestorbene Bruder der Kläger tot aufgefunden worden war, ließ der Beklagte den Verstorbenen noch am selben Tag auf einem nahe gelegenen Friedhof bestatten. Ihm gelang es nicht, die Kläger vor der Bestattung zu benachrichtigen. Sie machten später geltend, sie hätten ihren Bruder auf einem anderen Friedhof und in ihrem Beisein bestatten wollen. Ihre kurzfristige Benachrichtigung wäre ohne weiteres möglich gewesen. Zudem hätte die Leiche zumindest für ein bis zwei Tage aufbewahrt werden müssen. Der Beklagte berief sich auf den fortgeschrittenen Verwesungszustand der Leiche und zog die Kläger zur Erstattung der durch die Bestattung verursachten Kosten heran. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhoben die Kläger Klage, die das VG abwies. Ihre Berufung hatte Erfolg.

Gründe:

Die Kostenbescheide des Beklagten in der Gestalt der Widerspruchsbescheide des Landrats finden ihre Rechtsgrundlage insbesondere nicht in den §§ 7a Abs. 1 Nr. 11, 11 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nrn. 1, 7 KostO NRW. Nach § 7a Abs. 1 Nr. 11 KostO NRW ist die Vollzugsbehörde berechtigt, für die Veranlassung der Bestattung Verwaltungsgebühren in Höhe von 25 € bis 300 € zu erheben. Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 KostO NRW hat der Pflichtige die in Satz 2 dieser Vorschrift angeführten Auslagen der Vollzugsbehörde zu erstatten. Die Erhebung der Kosten, die dem Beklagten durch die in Auftrag gegebene Bestattung des Bruders der Kläger entstanden sind, ist rechtswidrig. Die Kostenerstattungspflicht nach den vorgenannten Vorschriften setzt nach ständiger Rechtsprechung voraus, dass die Ersatzvornahme rechtmäßig war. Die hier ohne vorausgegangenen vollziehbaren Verwaltungsakt durchgeführte Ersatzvornahme war jedoch rechtswidrig.

Nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW kann der Verwaltungszwang durch Ersatzvornahme auch ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden, wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist und die Vollzugsbehörde innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Eine Behörde handelt im Sinne des § 55 Abs. 2 VwVG NRW innerhalb ihrer Befugnisse, wenn sie, sofern die sofortige Ausführung der Gefahrenbeseitigung nicht erforderlich gewesen wäre, die konkrete Maßnahme dem Adressaten des Kostenbescheides durch Ordnungsverfügung rechtmäßig hätte aufgeben können. An dieser Voraussetzung fehlt es. Der Beklagte hätte den Klägern nicht die sofortige Bestattung ihres verstorbenen Bruders durch Ordnungsverfügung aufgeben dürfen. Er hätte eine solche Ordnungsverfügung insbesondere nicht auf § 14 Abs. 1 OBG NRW stützen können. Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Eine an die Kläger gerichtete Bestattungsverfügung wäre rechtswidrig gewesen. Sie hätte in mehrfacher Hinsicht gegen die Ordnungsbehördliche Verordnung über das Leichenwesen (LeichenVO NRW) vom 3.12.2000 (GV. NRW. S. 757) verstoßen, die auf den vorliegenden Fall noch anwendbar ist, weil der Landesgesetzgeber sie erst mit Wirkung vom 1.9.2003 aufgehoben hat (§ 20 Abs. 1 Nr. 4 des Gesetzes über das Friedhofs- und Bestattungswesen [BestG NRW] vom 17.6.2003, GV. NRW. S. 313). Eine solche Bestattungsverfügung hätte zum Einen gegen das bestattungsrechtliche Subsidiaritätsprinzip in § 2 Abs. 3 LeichenVO NRW (heute § 8 Abs. 1 Satz 2 BestG NRW, dazu I.) und zum Anderen gegen die 48-stündige Mindestbestattungsfrist in den §§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 2 LeichenVO NRW verstoßen (heute § 13 Abs. 2 BestG NRW, dazu II.).

I. Eine an die Kläger gerichtete Bestattungsverfügung hätte gegen das bestattungsrechtliche Subsidiaritätsprinzip in § 2 Abs. 3 LeichenVO NRW verstoßen. Nach dieser Vorschrift hatte die Ordnungsbehörde des Sterbe- oder Auffindungsortes die Bestattung der Leiche nur dann zu veranlassen, wenn die Angehörigen hierfür nicht oder nicht rechtzeitig Vorsorge treffen. Dieses Subsidiaritätsprinzip beeinflusst, soweit es um eine Notbestattung geht, in besonderer Weise das Entschließungsermessen, das § 14 Abs. 1 OBG NRW der Ordnungsbehörde einräumt. Sind nämlich danach vorrangig die Angehörigen zur Bestattung eines Leichnams verpflichtet, setzt die Bestattungspflicht der Gemeinde erst dann ein, wenn feststeht, dass jene ihrer Bestattungspflicht nicht nachkommen oder alle zumutbaren Maßnahmen zu ihrer Ermittlung und Benachrichtigung erfolglos geblieben sind. Vorher darf die Ordnungsbehörde die Bestattung weder den Angehörigen aufgeben noch selbst vornehmen, weil dies sowohl gegen die Menschenwürde des Verstorbenen aus Art. 1 Abs. 1 GG als auch gegen das Recht der Angehörigen auf Totenfürsorge aus Art. 2 Abs. 1 GG verstoßen kann:

Die durch Art. 1 Abs. 1 GG geschützte unantastbare Würde des Menschen wirkt über dessen Tod hinaus und gebietet eine würdige Bestattung sowie den Schutz der Totenruhe. Dieser Schutz genießt angesichts des Art. 79 Abs. 3 GG nicht nur höchsten Verfassungsrang, sondern entspricht darüber hinaus allgemeinem Sittlichkeits- und Pietätsempfinden und den Interessen des öffentlichen Gesundheitsschutzes. In § 7 Abs. 1 BestG NRW, wonach jeder die Ehrfurcht vor den Toten zu wahren und die Totenwürde zu achten hat, hat er zudem seine einfachgesetzliche Ausprägung im Landesrecht erfahren.

OVG NRW, Urteil vom 29.4.2008 - 19 A 2896/07 - m. w. N.

Zu einer würdigen Totenbestattung gehört in erster Linie, den etwaigen Wünschen des Verstorbenen zu Art und Ort seiner Bestattung - auch hinsichtlich weiterer Einzelheiten wie letzter Bekleidung, dem Sarg und der Gestaltung der Trauerfeier - nach Möglichkeit Rechnung zu tragen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.10.2001 - 19 A 571/00 -, juris, Rdnr. 26, m. w. N.

Auch das Recht der Angehörigen auf Totenfürsorge aus Art. 2 Abs. 1 GG hat unmittelbaren Einfluss auf das bestattungsrechtliche Subsidiaritätsprinzip und die Ausübung des Entschließungsermessens der Ordnungsbehörde. Aus ihm folgt auch das Recht, ihr verstorbenes Familienmitglied selbst zu bestatten. Das Recht zur Totenfürsorge ist Ausfluss des allgemeinen Persönlichkeitsrechts im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG und wirkt aus dem familienrechtlichen Verhältnis nach, das den Verstorbenen zu Lebzeiten mit den überlebenden Angehörigen verbunden hat. Es umfasst im Rahmen etwaiger Wünsche des Verstorbenen die Bestimmung über den Leichnam und die Art der Bestattung sowie die Wahl der Ruhestätte.

OVG NRW, Beschluss vom 15.10.2001 - 19 A 571/00 -, a.a.O., Rdnrn. 30 ff., m. w. N.

Diese mit Verfassungsrang ausgestatteten Rechtsgüter haben in materieller Hinsicht zur Folge, dass der Staat erst dann mit den Mitteln des Ordnungsrechts zum Zwecke der Gefahrenabwehr einschreiten darf, wenn keine Angehörige vorhanden sind oder diese nicht rechtzeitig für die Bestattung sorgen; der Staat erkennt deshalb zunächst das Recht der Angehörigen des Verstorbenen und überträgt diesen die Pflicht, ihr verstorbenes Familienmitglied zu bestatten. Diesem Subsidiaritätsprinzip liegt im Hinblick auf den Würdeschutz die Erwägung zugrunde, dass in der Regel nur die Angehörigen dazu beitragen können, einen (bekannt gewordenen) Willen des Verstorbenen zu Art und Ort der Bestattung zu verwirklichen. Die Bestattung des Verstorbenen durch seine Angehörigen kann dessen Würde jedoch auch dann besser wahren, wenn er zu Lebzeiten keinen Willen hinsichtlich der Einzelheiten seiner Bestattung gebildet hat oder ein solcher Wille nicht bekannt geworden ist. Denn es ist entsprechend den tradierten Anschauungen des ganz überwiegenden Teils der Bevölkerung und nach alltäglicher Praxis davon auszugehen, dass die Angehörigen ihrem verstorbenen Familienmitglied auch in diesem Fall eine würdige Bestattung bereiten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.10.2001 - 19 A 571/00 -, a.a.O., Rdnr. 28; Gaedke/Diefenbach, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 9. Aufl. 2004, S. 104.

Das Recht des Verstorbenen und seiner Angehörigen auf eine würdige Bestattung wirkt darüber hinaus auf die Verfahrensgestaltung der zuständige Behörde ein. Diese muss im Fall des Auffindens einer (identifizierten) Leiche alle im Einzelfall möglichen und zumutbaren Maßnahmen ergreifen, um etwaige nahe Angehörige des Verstorbenen zu ermitteln und ihnen dessen Bestattung zu ermöglichen, und den aufgefundenen Leichnam zu diesem Zweck kurzzeitig aufbewahren.

Die Art und Weise der vorzunehmenden Sachverhaltsermittlung richtet sich auch im Fall des Auffindens einer Leiche nach den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften der §§ 24, 26 VwVfG NRW. Danach ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen und bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen (§ 24 Abs. 1 VwVfG NRW); sie bedient sich nach pflichtgemäßem Ermessen der Beweismittel, die zur Ermittlung des Sachverhalts erforderlich sind (§ 26 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW). Die jeweilige Ermittlungstätigkeit richtet sich im Verwaltungsverfahren maßgeblich nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Die Ermittlungsmaßnahmen müssen unter Berücksichtigung der Belastung für die Betroffenen, der Gewichtigkeit des jeweiligen öffentlichen Interesses und dem Grundsatz eines sinnvollen Einsatzes des Verwaltungsaufwandes angemessen sein. Die Ermittlung muss umso eingehender sein, je schwerwiegender die tatsächlichen und/oder rechtlichen Folgen der zu treffenden Entscheidung sind.

P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 24 Rdnrn. 23 ff. (bes. 36), m. w. N.

Hiervon ausgehend muss die zuständige Behörde im Fall des Auffindens einer Leiche wegen der daraus folgenden Betroffenheit höchster Rechtsgüter grundsätzlich alle unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zu Gebote stehenden Möglichkeiten ausschöpfen, um etwaige nahe Angehörige des Toten ausfindig zu machen und mit diesen möglichst umgehend in Kontakt zu treten; dies gilt jedenfalls dann, wenn eine kurzfristige Kontaktaufnahme mit vorhandenen nahen Verwandten nicht von vorneherein aussichtslos erscheint. Zu einer nach diesen Vorgaben ordnungsgemäßen Sachverhaltsaufklärung gehört insbesondere, Einsicht in das Melderegister und das Telefonnummernverzeichnis des (bekannten) Wohnortes und/oder Geburtsortes des Verstorbenen zu nehmen. Zudem kann eine Nachfrage bei den zuständigen Sozialleistungsträgern für den Fall, dass der Verstorbene staatliche Sozialleistungen bezog, unerlässlich sein. Überdies kann eine - wie auch immer herzustellende - umgehende Kontaktaufnahme mit dem entsprechenden (Geburts-) Standesamt geboten sein. Ergeben sich aus diesen Erkenntnisquellen Hinweise auf etwaige Verwandte des Verstorbenen, hat die Behörde diesen im Rahmen des Zumutbaren nachzugehen. Dabei kann es auch angezeigt sein, Familienangehörige des Verstorbenen, für deren Vorhandensein es Anhaltspunkte gibt und die telefonisch nicht erreichbar sind, durch Bedienstete der eigenen oder eine anderen Behörde oder durch Einschaltung der Polizei aufsuchen zu lassen und von dem Todesfall zu benachrichtigen. Wird der Betroffene zu Hause nicht angetroffen, ist auch eine entsprechende Nachfrage bei den Nachbarn in Betracht zu ziehen, um nähere Angaben zum aktuellen Aufenthaltsort des Gesuchten zu erfahren.

Für den Fall, dass die Behörde Angehörige des Verstorbenen vom Todesfall gleichwohl nicht kurzfristig zu benachrichtigen vermag, müssen die zuständigen Ordnungsbehörden Vorkehrungen dafür treffen, dass ein aufgefundener Leichnam zumindest für einen kurzen Zeitraum ordnungsgemäß aufbewahrt werden kann, bis eine Kontaktaufnahme mit nahen Familienangehörigen gelingt oder ausgeschlossen werden kann. Auf welche Weise die Behörden dieser Verpflichtung zur vorübergehenden Aufbewahrung einer Leiche nachkommen, steht in ihrem Ermessen. Dass eine Leiche - auch im fortgeschrittenen Verwesungszustand - vorübergehend aufbewahrt werden kann, ergibt sich schon daraus, dass auch im Fall einer erforderlichen Leichenöffnung so verfahren wird; insoweit wird die Leiche noch am Fundort in einem verschlossenen Behälter verpackt und mit einem Spezialfahrzeug in die Kühlräume oder -zellen eines rechtsmedizinischen oder pathologischen Instituts gebracht. Darüber hinaus besteht bei Krematorien und prinzipiell bei privaten Bestattungsunternehmen die Möglichkeit, eine Leiche in einem Kühlraum oder einer Kühlzelle aufzubewahren. Hat die Ordnungsbehörde - im Vorfeld - keine entsprechenden (vertraglichen) Vereinbarungen mit den oben genannten Stellen getroffen und verfügt ihr Rechtsträger auch nicht selbst über eigene Einrichtungen dieser Art, muss sie im konkreten Einzelfall dafür Sorge tragen, dass die aufgefundene Leiche - soweit aus Gründen des Gesundheitsschutzes erforderlich, in einem luftdichten Behältnis - einem geeigneten Aufbewahrungsort zugeführt wird. Hierbei muss sie auch in Erwägung ziehen, erforderlichenfalls die Betreiber von Einrichtungen mit entsprechenden Kühlräumen nach den Grundsätzen des polizeilichen Notstandes als sog. Nichtstörer (im Wege des Sofortvollzugs) in Anspruch zu nehmen, wenn ein privatrechtliches Auftragsverhältnis mit diesen nicht in Betracht kommt (§ 19 OBG NRW).

Diesen rechtlichen Vorgaben steht das Gebot sparsamer und wirtschaftlicher Verwendung öffentlicher Mittel schon deshalb nicht entgegen, weil die angesprochenen Vorkehrungen und Maßnahmen, wie ausgeführt, der Wahrung verfassungsrechtlich geschützter höchst- und hochrangiger Rechtsgüter dienen. Zudem sind die Kosten, die - in ohnehin nur seltenen Fällen - durch die Aufbewahrung einer Leiche zum Zwecke der Kontaktaufnahme mit den Angehörigen des Verstorbenen entstehen, grundsätzlich von diesen zu erstatten.

Nach diesen Maßstäben hat der Beklagte den Vorrang des Bestattungsrechts und der Bestattungspflicht der Kläger missachtet. (Wird ausgeführt)

II. Eine an die Kläger gerichtete Bestattungsverfügung hätte ferner gegen die 48-stündige Mindestbestattungsfrist in den §§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 2 LeichenVO NRW verstoßen. Nach § 4 Abs. 1 LeichenVO NRW darf eine Leiche vorbehaltlich der Ausnahmebestimmungen in § 5 Abs. 2 LeichenVO NRW nicht vor Ablauf von 48 Stunden nach dem Tode bestattet werden. Diese Frist war, als der Beklagte den Bruder der Kläger bestatten ließ, noch nicht abgelaufen. (Wird ausgeführt)

Die nach Lage des Falles hier in Betracht kommende Anordnung einer vorzeitigen Bestattung aus gesundheitlichen Gründen nach § 5 Abs. 2 LeichenVO NRW hat der Beklagte jedenfalls nicht ausdrücklich getroffen. Selbst wenn man von einer konkludenten Anordnung nach dieser Vorschrift ausgeht, lagen deren Voraussetzungen nicht vor. Die Ordnungsbehörde darf sie nur treffen, wenn sie sich zuvor durch ein besonderes ärztliches, auf Grund eigener Wahrnehmung ausgestelltes Zeugnis bescheinigen lässt, dass an der Leiche die Merkmale des eingetretenen Todes mit Sicherheit festgestellt sind oder die Verwesung ungewöhnlich fortgeschritten und jede Möglichkeit des Scheintodes ausgeschlossen ist. Ein solches "besonderes" ärztliches Zeugnis hat der Beklagte nicht eingeholt. Es ist, wie auch seine Bezeichnung schon verdeutlicht, nicht identisch mit der Todesbescheinigung nach § 3 Abs. 5 LeichenVO NRW, es geht vielmehr über diese insofern hinaus, als es die Möglichkeit des Scheintodes ausdrücklich ausschließen muss.

Ende der Entscheidung