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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Beschluss verkündet am 12.12.2002
Aktenzeichen: 20 B 1805/02
Rechtsgebiete: Eifel-RurVG, LWG NRW


Vorschriften:

Eifel-RurVG § 7
LWG NRW § 54
Ein Abwasserverband ist an der Übernahme der Abwasseranlagen einer ihm als Mitglied angehörenden Gemeinde nicht deswegen gehindert, weil die Gemeinde die Abwasserbeseitigung selbst wahrnehmen will.
Tatbestand:

Der Antragsgegner ist ein durch Gesetz gegründeter Verband mit der Aufgabe u. a. der Abwasserbeseitigung. Die Antragstellerin, eine Gemeinde, ist Mitglied des Antragsgegners. Zur Abwasserbeseitigung betreibt sie mehrere Kläranlagen. Nach erfolglosen Verhandlungen erklärte der Antragsgegner die Übernahme der Aufgabe der Abwasserbeseitigung sowie der Kläranlagen. Der hiergegen gerichtete Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes blieb vor dem VG und dem OVG ohne Erfolg.

Gründe:

Ob die Regelungen zur Benutzungsüberlassung und zur Verfügungstellung von Unterlagen offensichtlich rechtmäßig sind, kann auf sich beruhen. Sie sind jedenfalls unter Berücksichtigung auch des auf den angefochtenen Bescheid im Übrigen bezogenen Beschwerdevorbringens nicht offensichtlich rechtswidrig, sodass die Erfolgsaussichten der Klage nicht dazu führen, dem Antragsbegehren stattzugeben.

Die verfassungsrechtlichen Zweifel an der demokratischen Legitimation der ursächlich mit dem Erlass des angefochtenen Bescheides in Zusammenhang stehenden Amtswalter des Antragsgegners, die die Antragstellerin aus den Vorlagebeschlüssen des BVerwG vom 17.12.1997 - 6 C 1.97 -, NVwZ 1999, 870 und - 6 C 2.97 -, BVerwGE 106, 64, zum Emschergenossenschaftsgesetz und Lippeverbandsgesetz ableitet, tragen nicht den Schluss, dass der angefochtene Bescheid im Klageverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit aufzuheben sein wird. Zum einen steht nicht fest, dass unter den konkreten Gegebenheiten der Mitgliederstruktur des Antragsgegners und der hierauf beruhenden Mehrheitsverhältnisse zwischen Kommunen und sonstigen Mitgliedern in der Verbandsversammlung sowie der Beteiligung von Arbeitnehmervertretern im Verbandsrat die Bedenken des BVerwG auf die Verhältnisse beim Antragsgegner zu übertragen sind. Die Beantwortung dieser Frage erfordert ggf. eine eingehende Aufklärung des Sachverhalts, die dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss. Zum anderen - und das gibt den Ausschlag - betreffen die Bedenken des BVerwG einen vielschichtigen Fragenkreis, der sich bei herkömmlich strukturierten Wasserverbänden - mit Ausnahme des Problems der Einbeziehung von Arbeitnehmervertretern - durchgängig stellt und für rechtmäßiges Verbandshandeln von grundlegender Bedeutung ist. Vor allem ist die Erledigung wasserwirtschaftlicher Aufgaben bei gleichzeitiger Pflichtmitgliedschaft sowohl von Kommunen als auch von Privaten seit langem üblich und ist dieses Organisationskonzept auch bei den sondergesetzlichen Wasserverbänden in Nordrhein-Westfalen, zu denen der Antragsgegner zählt, zugeschnitten auf die den Verbänden gesetzlich vorgegebenen materiellen Ziele und die insoweit erwarteten positiven Auswirkungen einer übergreifenden Aufgabenerledigung.

Vgl. zum Eifel-Rur-Verbandsgesetz: LT-Drs. 10/3919 S. 36 f.

Der Rechtsauffassung des BVerwG ist auch nachdrücklich widersprochen worden.

Vgl. Unruh, Demokratie und "Mitbestimmung" in der funktionalen Selbstverwaltung - am Beispiel der Emschergenossenschaft, VerwArch 2001, 531; Britz, Die Mitwirkung Privater an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch Einrichtungen des öffentlichen Rechts, VerwArch 2000, 418.

Im Hinblick auf die wasserwirtschaftlichen Aufgaben kommt hinzu, dass reinen Zweckmäßigkeitserwägungen der Gremien durch das materielle Wasserrecht und die Befugnisse der Gewässeraufsichtsbehörden enge Grenzen gesetzt sind; das gilt nicht zuletzt für die Abwasserbeseitigung. Die damit aufgeworfenen Fragen können lediglich in den Hauptsacheverfahren umfassend aufgearbeitet und geklärt werden; dort besteht ggf. die Möglichkeit und Verpflichtung zur Einholung einer Entscheidung des BVerfG (Art. 100 Abs. 1 GG). Für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in den Hauptsacheverfahren wiegen die verfassungsrechtlichen Bedenken nicht so schwer, dass einer Normenkontrollentscheidung des BVerfG im Ergebnis vorläufig vorgegriffen werden könnte und der formelle Geltungsanspruch des Eifel-Rur-Verbandsgesetzes zurücktreten müsste; der Antragsgegner wäre der Sache nach handlungsunfähig. Auch das BVerwG hält für den Fall, dass das BVerfG die in Frage stehenden Regelungen für unvereinbar mit der Verfassung erachtet, eine Anpassungsfrist zur Schaffung rechtmäßiger Organisationsstrukturen für unumgänglich, während deren Lauf aufsichtsbehördliche Maßnahmen zu erwägen seien. Im jetzigen Stadium Maßnahmen des Antragsgegners von einer aufsichtsbehördlichen Einflussnahme abhängig zu machen mit dem Risiko, dass sie sich nachträglich ihrerseits als mit der Selbstverwaltung des Antragsgegners unvereinbar und daher rechtswidrig erweisen, ist mit der notwendigen Effektivität staatlichen Handelns bei der Abwasserbeseitigung nicht zu vereinbaren. Aus diesem Grund geht es auch nicht an, es dem Antragsgegner mit Blick auf die anhängigen Normenkontrollverfahren zu verwehren, seine Aufgaben in vollem Umfang wahrzunehmen und ihn im Verhältnis zur Antragstellerin gleichsam auf die Erbringung wasserwirtschaftlicher "Notmaßnahmen" zu beschränken.

Die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Pflicht der Antragstellerin zur Überlassung der im angefochtenen Bescheid bezeichneten Anlagen zur Benutzung (§ 7 Abs. 3 Sätze 1 und 3 Eifel-RurVG) und zur Verschaffung der genannten Unterlagen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 Eifel-RurVG) sind in Ansehung auch des Beschwerdevorbringens erfüllt. Die Anlagen und Unterlagen sind zur Durchführung sowie Erfüllung der Aufgaben des Antragsgegners erforderlich. Der Betrieb der Anlagen, der mit der Überlassung zur Benutzung und dem Erhalt der zugehörigen Unterlagen ermöglicht werden soll, gehört zu den Aufgaben des Antragsgegners. Hierfür ist ohne Belang, dass die Antragstellerin die Bestimmung beantragt hat, dass ihr die Pflichten zur Abwasserbeseitigung im Rahmen des § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG obliegen (§ 54 Abs. 1 Satz 3 LWG), und gegen die Ablehnung dieses Antrages Klage erhoben hat. Bis zu einer eventuellen Bescheidung des Antrages im Sinne der Antragstellerin obliegt die Pflicht zur Abwasserbeseitigung - bezogen auf die Maßnahmen im Sinne des § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG - dem Antragsgegner. § 54 Abs. 1 Satz 3 LWG ermöglicht es lediglich, die Pflicht abweichend hiervon durch besonderen Rechtsakt unter bestimmten Voraussetzungen der Antragstellerin zuzuordnen; der entsprechende Antrag ändert an der gesetzlichen Zuordnung der Aufgaben (noch) nichts.

Die tatsächliche Übernahme der Aufgabe der Abwasserbeseitigung zum 1.1.2003 mit der Folge, dass die Antragstellerin die Aufgabe ab diesem Zeitpunkt nicht mehr selbst erfüllen kann (§ 54 Abs. 3 LWG), ist nicht zu beanstanden. Die Kläranlagen sind in die Übersichten des Antragsgegners mit Wirkung ab 2002 eingestellt; des Einverständnisses der Antragstellerin bedurfte es hierzu wegen ihrer Mitgliedschaft zum Antragsgegner nicht (§ 4 Abs. 3 Eifel-RurVG). Damit ist der Antragsgegner ab dem 1.1.2003 konkret zur Erledigung der Abwasserbeseitigung im Umfang der Aufgaben nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG verpflichtet (§§ 2 Abs. 1 Nr. 6, 3 Abs. 1 Eifel-RurVG) und ist der Handlungsrahmen der kommunalen Selbstverwaltung der Antragstellerin entsprechend eingegrenzt. Eine Wahrnehmung der Aufgaben nicht durch den Antragsgegner hieße, die gesetzliche Zuständigkeitsordnung zur Disposition des Antragsgegners zu stellen. Das stünde nicht im Einklang mit den Grundprinzipien für die geordnete Wahrnehmung staatlicher Aufgaben, der im gegebenen Zusammenhang umso mehr Bedeutung zukommt, als die personelle Zuordnung der Abwasserbeseitigungspflicht auf gesetzgeberische Erwägungen zur optimalen Sicherstellung des Gewässerschutzes zurückgeht. Ohnehin ist die Abwasserbeseitigungspflicht auch bedeutsam für die Erteilung der Einleitungserlaubnis (§ 52 Abs. 1 Satz 1 Buchst. c LWG) - vgl. OVG NRW, Urteil vom 7.7.1981 - 11 A 1342/80 -, RdL 1982, 54 - sowie die Aufbringung der erforderlichen finanziellen Mittel im Wege der Erhebung von Abwassergebühren (§§ 6, 7 KAG); letzteres bedingt rechtmäßige Leistungen der Abwasserbeseitigung und ist auf klare Zuständigkeiten sowie deren Beachtung angewiesen.

Aus der Zugehörigkeit der Antragstellerin zum Antragsgegner ergibt sich ferner, dass die gesetzliche Wertung, für das nordrhein-westfälische Einzugsgebiet der Rur einen gemeindeübergreifenden Verband u. a. zur Abwasserbeseitigung zu schaffen, nicht dadurch unterlaufen werden darf, dass die typischen und daher ohne weiteres hinzunehmenden Auswirkungen der Verbandstätigkeit für die Mitgliedskommunen - Verlust an Eigenverantwortlichkeit und finanziellen Gestaltungsspielräumen - als unannehmbar für die kommunalen Interessen eingestuft werden. Im Kern läuft das Vorbringen der Antragstellerin zur Begründung ihres Antrages nach § 54 Abs. 1 Satz 3 LWG darauf hinaus, dass sie sich unter formaler Beibehaltung ihrer Mitgliedschaft im Verband, von der Ausnahmen im Eifel-Rur-Verbandsgesetz nicht vorgesehen sind, dem Sinn und Zweck des Verbandes entziehen will. Das entbehrt, die von der Antragstellerin insoweit nicht in Zweifel gezogene Verfassungsmäßigkeit des Eifel-Rur-Verbandsgesetzes und damit die Rechtswirksamkeit ihrer Pflichtmitgliedschaft vorausgesetzt, sowohl wasserrechtlich als auch verbandsrechtlich jeder Grundlage. Die Anforderungen des materiellen Wasserrechts sind von jedem Abwasserbeseitigungspflichtigen zu beachten, sodass die ordnungsgemäßen Abwasserverhältnisse im Gebiet der Antragstellerin wegen vordringlicher Maßnahmen in anderen Bereichen lediglich eine frühere Verbandstätigkeit in diesem Punkt überflüssig gemacht haben; zudem beruht die Gründung des Antragsgegners auf die Antragstellerin einbeziehenden gesetzgeberischen Zielen zur Bewirtschaftung der Rur und ihrer Zuflüsse. Weiterhin ist es ein Wesensmerkmal der dem Antragsgegner durch das Eifel-Rur-Verbandsgesetz zugewiesenen verbandsmäßigen Abwasserbeseitigung, dass das Bestehen der Mitgliedschaftspflichten nicht davon abhängt, dass ein Mitglied sich selbst nicht zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung von Aufgaben im Stande sieht (§ 4 Abs. 3 Eifel-RurVG) oder die Aufgabenwahrung durch den Antragsgegner aus spezifischen Gründen des Einzelfalles im öffentlichen Interesse liegt (§ 4 Abs. 1 Satz 4 Eifel-RurVG). Die Abwasserbeseitigung durch den Antragsgegner bedarf als solche als der Regelfall keiner besonderen Rechtfertigung.

Im Übrigen gehört die Übernahme der Anlagen der Antragstellerin nicht zu den rechtlichen Voraussetzungen für die Abwasserbeseitigungspflicht des Antragsgegners. Die Übernahme der Anlagen stellt lediglich ein naheliegendes Mittel dar, um die Abwasserbeseitigung im allgemeinen Interesse an einem vernünftigen Umgang mit öffentlichen Mitteln, vor allem mit den von den Gebührenpflichtigen aufzubringenden Abwassergebühren, zu erledigen. Im Ausgangspunkt steht es dem Antragsgegner frei, seine Pflichten ohne Zugriff auf die Anlagen der Antragstellerin mittels anderer Anlagen zu erfüllen und den Anlagen der Antragstellerin so ihre bestimmungsgemäße Funktion zu entziehen. Das Kriterium der Erforderlichkeit nach § 7 Abs. 3 Sätze 1 und 3, Abs. 1 Satz 1 Eifel-RurVG schließt ein, dass der Antragsgegner es mit dem Mittel der Festlegung seines Unternehmens in der Hand hat, entweder eigene Anlagen neu zu errichten oder aber sich Anlagen seiner Mitglieder zu Nutze zu machen, um zeitnah tätig werden zu können und die Öffentlichkeit vor ohne weiteres vermeidbaren zusätzlichen Lasten als Folge einer bloßen Neuordnung von Zuständigkeiten zu bewahren.

Die Antragstellerin wird durch die Übernahme ihrer Anlagen auch nicht deshalb unter Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unangemessen belastet, weil ein von ihr bevorzugtes Kooperationsmodell als milderes Mittel in Betracht zu ziehen wäre. Es mangelt schon an der Ausgangslage für eine Kooperation, nämlich an beide Beteiligten treffenden Aufgaben, deren Erfüllung im Zusammenwirken erfolgen soll. § 54 Abs. 1 Satz 1 LWG überantwortet die Abwasserbeseitigung dem Antragsgegner als ausschließlich eigene Aufgabe; Aufgaben der Antragstellerin bestehen insofern nicht. Der Antragsgegner wird nicht für seine Verbandsmitglieder und in deren Auftrag tätig; er ist verantwortlicher Träger der Abwasserbeseitigung. Im Übrigen ist ein konkretes Konzept, das diesen Eckpunkten ohne die verfügte Übernahme der Anlagen Rechnung tragen würde, mit der Beschwerde nicht aufgezeigt worden.

Auf die Höhe des Ausgleichsanspruchs der Antragstellerin (§ 7 Abs. 5 Eifel-RurVG) ist nicht einzugehen, weil der angefochtene Bescheid insofern - ohne dass hieraus folgende rechtliche oder sonst für die Interessengewichtung erhebliche Bedenken dargetan wären - keine Regelung enthält. Sofern die Funktionsfähigkeit der zu übernehmenden Anlagen zweifelhaft sein mag, weil die Antragstellerin auf ihrer bisherigen Eigenschaft als Arbeitgeberin der auf den Anlagen beschäftigten Arbeitskräfte beharrt und so die tatsächliche Nutzbarkeit der Anlagen für die Abwasserbeseitigung in Frage stellt, ergibt auch das nichts für eine - zudem offensichtliche - Fehlerhaftigkeit der Regelung der Übernahme der Anlagen. Unabhängig von den Erwägungen des Antragsgegners zu einer Funktions- und Rechtsnachfolge sind nachteilige Folgen für den Anlagenbetrieb nicht so sicher, dass die Übernahme wegen Zweckverfehlung als rechtswidrig anzusehen wäre. Abgesehen davon, dass von der Antragstellerin im Falle der Übernahme schon wegen ihrer Verbandsmitgliedschaft ein gewisses Maß an Offenheit für die Aufgabenerfüllung des Antragsgegners erwartet werden kann, verliert sie mit der Benutzung der Anlagen durch den Antragsgegner jede Möglichkeit zu einem zweckgerechten Einsatz des Anlagenpersonals. Der Antragsgegner seinerseits hat den betroffenen Arbeitnehmern unter der Bedingung der Übernahme der Anlagen zum 1.1.2003 den Abschluss von Arbeitsverträgen angeboten. Sollte die Antragstellerin an ihrem bisher eingenommenen Standpunkt auch nach der Zurückweisung ihrer Beschwerde festhalten, ist bei realistischer Betrachtung damit zu rechnen, dass von dem Angebot des Antragsgegners zumindest so viele Arbeitskräfte Gebrauch machen werden, dass die Anlagen nicht stillgelegt werden müssen.

Eine wegen der verfassungsrechtlichen Fragestellungen gebotene, von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache losgelöste Interessenabwägung ergibt ein Übergewicht des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Regelungen. Das Rechtsschutzziel der Antragstellerin läuft - wie erwähnt - der Aufgabenverteilung nach § 54 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 LWG sowie der Zielrichtung der Pflichtmitgliedschaft der Antragstellerin zum Antragsgegner zuwider. In der Hand und Verantwortung des Antragsgegners bilden die Anlagen die Grundlage für eine dem Zweck des Eifel-Rur-Verbandsgesetzes und der ihm zugrunde liegenden gesetzlichen Wertungen entsprechenden einheitlichen Bewirtschaftung der Gewässer im Verbandsgebiet. Auch wenn die Übernahme der Anlagen nicht mit unmittelbar nachweisbaren Verbesserungen bei der Abwasserbeseitigung oder sonstigen ökologischen Fortschritten verbunden sein mag und der Antragsgegner selbst wie auch einige seiner Mitglieder in ihrem Abstimmungsverhalten zur Übernahme der Anlagen Überlegungen angestellt haben mögen, die nicht nur am Sinn und Zweck verbandlicher Gewässerbewirtschaftung ausgerichtet sind, bedeutet das nicht, dass nicht im Ergebnis das gesetzliche Ziel des Eifel-Rur-Verbandsgesetzes gefördert wird. Dem hat die Antragstellerin nichts von Gewicht entgegenzusetzen. Der Übergang der Anlagen in die Benutzung des Antragsgegners ist nicht unabänderlich; er kann bei einem Erfolg der Antragstellerin in den Hauptsacheverfahren rückgängig gemacht werden. Eine u. U. vorübergehende Übernahme der Anlagen hat für die Antragstellerin nachteilige Folgen in erster Linie in Bezug auf den Ausfall allgemeiner Haushaltsmittel, die sie bislang wegen der Heranziehung bestimmter Kalkulationsmethoden bei der Erhebung der Abwassergebühren zur Deckung lediglich kalkulatorischer Kostenansätze einnimmt. Das Bestreben der Antragstellerin, sich den Mittelzufluss aus den Abwassergebühren für allgemeine Haushaltszwecke zu erhalten, verdient im vorliegenden Zusammenhang jedoch von vornherein wenig Schutz, weil die von den Gebührenpflichtigen für Zwecke der Abwasserbeseitigung aufgebrachten Mittel von der Antragstellerin anderweitig verbraucht werden, ohne dass ihre spätere Rückführung zur Finanzierung von Abwasserbeseitigungsmaßnahmen verlässlich gesichert wäre. Die Antragstellerin konnte sich zudem seit Jahren auf die Folgen einer Aufgabenwahrnehmung durch den Antragsgegner einstellen; die Übernahme der Anlagen kommt nicht überraschend und konnte bereits nach der Erklärung vom 13.7.1993 als reale Möglichkeit für den Zeitraum nach 2002 bei Planungen der Antragstellerin berücksichtigt werden. Etwaige weitergehende Erwartungen der Antragstellerin konnten sich nicht auf verlässliche Tatsachen stützen.

Ende der Entscheidung


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