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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Beschluss verkündet am 27.11.2002
Aktenzeichen: 20 B 1926/02
Rechtsgebiete: VwGO, VerpackV


Vorschriften:

VwGO § 43 Abs. 1
VwGO § 80 Abs. 5
VwGO § 123
VerpackV § 6 Abs. 3
VerpackV § 9 Abs. 2 Satz 2
Zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Einführung der Pfandpflicht für Einweggetränkeverpackungen.
Tatbestand:

Die Antragstellerinnen, bundesweit tätige Brauereien, Verpackungs- und Handelsunternehmen, wandten sich in gegen das Umweltministerium des Landes NRW gerichteten Verfahren gegen die Einführung der Pfanderhebung für Einweggetränkeverpackungen. Das VG gab den Klagen in der Hauptsache und den Anträgen auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Wesentlichen statt. Gegen die Urteile in den Hauptsacheverfahren wurde Sprungrevision zum BVerwG eingelegt. Das OVG hatte in den Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes über die Beschwerden des Landesumweltministeriums und des beigeladenen Bundesumweltministeriums sowie über die Anschlussbeschwerden der Antragstellerinnen zu entscheiden. Es hat die Anträge der Antragstellerinnen in vollem Umfang abgelehnt.

Gründe:

Den Hauptanträgen der Antragstellerinnen,

festzustellen, dass ihre Klagen gegen den durch das Unterschreiten der nach § 9 Abs. 2 VerpackV erheblichen Mehrweganteile bei den Nacherhebungen von Februar 1999 bis Januar 2000 und von April 2000 bis März 2001 (gemeint: Mai 2000 bis April 2001) ausgelösten Widerruf der Entscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV aufschiebende Wirkung haben, kann nicht entsprochen werden. Die Anträge zielen auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO im Hinblick auf die in den Klageverfahren mit den Hauptanträgen begehrte Aufhebung des "Widerrufs" der Entscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV. Die Feststellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs kommt allein im Falle der (faktischen) Vollziehung eines mit Widerspruch oder Anfechtungsklage angefochtenen Verwaltungsakts in Betracht (§ 80 Abs. 1 und 5 VwGO). Einen solchen Verwaltungsakt des Antragsgegners (§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 5 Abs. 2 AG VwGO) haben die in der Hauptsache erhobenen Anfechtungsklagen nicht zum Gegenstand. Das führt zur Unzulässigkeit des Begehrens im vorläufigen Rechtsschutzverfahren.

Die mit den Klagen angegriffene Rechtswirkung des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV, dass die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV für einzelne Getränkebereiche wegen Unterschreitens der Mehrweganteile sowie der erfolgten Bekanntmachungen als widerrufen gilt, ist kein auf die Klagen hin aufhebbarer, "fingierter Verwaltungsakt" des Antragsgegners - sowie der Abfallwirtschaftsbehörden der übrigen Bundesländer -. Das BVerwG hat in seinem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 5.7.2002 - 7 AV 2.02 - die dem Anfechtungsbegehren zugrunde liegende rechtliche Konstruktion für unzutreffend erachtet, § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV ordne den Landesbehörden den Widerruf ihrer Feststellungen nach § 6 Abs. 3 VerpackV als "fingierten Verwaltungsakt" zu. Der Rechtsauffassung des BVerwG zufolge verweist § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV im Wege des Kurzausdrucks auf die Gesamtheit der für den fingierten Tatbestand gültigen Rechtsregeln und besagt, dass die mit den Feststellungen verbundenen Rechtswirkungen in derselben Weise entfallen sollen, wie dies bei einem Widerruf der Fall wäre; für irgendwelche zusätzlichen Regelungen durch die obersten Landesbehörden sei kein Raum.

Der Senat legt - gestützt auf zwei Erwägungen - seiner Entscheidung diese rechtliche Beurteilung zugrunde.

Zum einen kommt der Einschätzung des BVerwG, wenngleich sie ungeachtet der Frage, ob es sich um ein obiter dictum handelt, keine rechtliche Bindungswirkung entfaltet, im Rahmen der vorliegenden Verfahren deswegen durchschlagendes Gewicht für das Verständnis des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV zu, weil die der Entscheidung über den vorläufigen Rechtsschutz folgende Hauptsachenentscheidung nicht vom Senat, sondern vom BVerwG zu treffen ist. Denn gegen die Urteile des VG in den Hauptsacheverfahren, in denen sich das VG der Auffassung des BVerwG angeschlossen hat, sind Sprungrevisionen des Antragsgegners und der Beigeladenen zum BVerwG eingelegt sowie Anschlussrevisionen der Antragstellerinnen angekündigt. Die Revisionen haben zur Folge, dass die Entscheidung des Senats zum vorläufigen Rechtsschutzbegehren, die notwendigerweise unter dem Vorbehalt einer abschließenden Meinungsbildung in den für die umfassende Prüfung der Rechtslage an sich vorgesehenen Hauptsacheverfahren steht, Überbrückungsfunktion bis zur Entscheidung eines anderen Gerichts, des BVerwG, hat. Damit wäre es von vornherein nur schwerlich vereinbar, von der klaren Aussage des BVerwG, die - was das Gewicht der Ausführungen der Antragsstellerinnen zur angeblich unzureichenden Kenntnis vom Streitstoff relativiert - das Ergebnis einer reinen Normauslegung ist, in den vorliegenden Verfahren ohne zweifelsfrei überzeugende Gründe abzuweichen. Anderenfalls wäre wegen des begrenzten Instanzenzuges in vorläufigen Rechtsschutzverfahren und der auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Bindungswirkung einer antragsgemäßen Entscheidung in einem der Sache nach bundeseinheitlichen Lebenssachverhalt die Rechtssicherheit wesentlich in Frage gestellt. Die Revisionen zum BVerwG sollen gerade angesichts der gegen die Abfallwirtschaftsbehörden sämtlicher Bundesländer parallel geführten Klageverfahren in der Hauptsache dazu dienen, unter Vermeidung der in der Vielzahl der Klageverfahren angelegten Möglichkeit voneinander abweichender und somit der Rechtssicherheit abträglicher Entscheidungen von Instanzgerichten der Länder in einem möglichst kurzen Zeitraum durch das höchste Fachgericht eine bundesweit zu akzeptierende Klärung der Rechtslage in einem Hauptsacheverfahren herbeizuführen. Die Antragstellerinnen halten in ihrer Kritik an dem vorgenannten Beschluss des BVerwG selbst eine rechtsgrundsätzliche höchstrichterliche Klärung in einem Hauptsacheverfahren für unumgänglich nötig.

Zum anderen teilt der Senat den vom BVerwG bislang zu § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV eingenommenen Standpunkt. Diese Auffassung in den vorliegenden Verfahren einer sich auf alle geltend gemachten Einzelheiten erstreckenden eingehenden Überprüfung zu unterziehen, wie es die Antragstellerinnen verlangen, ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt der verfassungsrechtlich verbürgten Effektivität des Rechtsschutzes speziell in Rechtssachen, die einen Bezug zu Grundrechten der Rechtsschutzsuchenden haben, veranlasst. Eine abschließende Aufarbeitung aller Gesichtspunkte würde bei der gegebenen Komplexität den - nicht zuletzt zeitlich begrenzten - Rahmen der vorliegenden Verfahren sprengen. Die Auseinandersetzung der Antragstellerinnen mit dem Beschluss des BVerwG ergibt auch nichts, was das Verneinen eines Verwaltungsakts der Abfallwirtschaftsbehörden der Bundesländer im Rahmen des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV - folglich auch eines Verwaltungsakts des Antragsgegners - als offensichtlich verfehlt erscheinen lassen könnte, und dem, was das BVerwG geäußert hat, kann allenfalls eine ausgreifende Begründung hinzugefügt werden. Insbesondere spricht nichts für eine grundlegende, entscheidungsrelevante Verkennung des Anliegens der Antragstellerinnen. Es geht ihnen darum, dass die bisher wegen der Feststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV bestehende Befreiung von der Pfandpflicht nicht wegen der in § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV vorgesehenen Folgen des Unterschreitens der Mehrweganteile und der hierauf bezogenen Bekanntmachungen der Bundesregierung wegfallen soll; der "Widerruf" soll wegen von den Antragstellerinnen gesehener Verstöße gegen höherrangiges Recht die mit ihm bezweckten Folgen nicht auslösen. Hinsichtlich der Frage eines den Abfallwirtschaftsbehörden der Länder zuzuordnenden Verwaltungsakts ist eine Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV geboten, bei der zu bedenken ist, dass die Auslegung einer abstrakt generellen Norm der Bestimmung des in der Norm zum Ausdruck kommenden objektivierten Willens des Normgebers dient, der seine Regelungsabsichten in vielfältiger Art und Weise rechtstechnisch ausformen kann. Für die Auslegung kommt es auf die Anwendung der hierfür anerkannten Methoden an, zu denen nicht zuletzt auch die Feststellung von Sinn und Zweck der konkreten Norm im systematischen Zusammenhang mit sonstigen Normen gehört. Eine theoretische Auseinandersetzung mit dem Rechtsinstitut "fingierter Verwaltungsakt" ist von daher nicht ergiebig. Das vom BVerwG vertretene Ergebnis der Auslegung überzeugt. Es ist ohne weiteres mit dem Wortlaut des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV vereinbar und wird dessen Funktion im Gefüge der §§ 6 ff. VerpackV gerecht. Insofern ist einzustellen, dass die Pfandpflicht nach § 8 Abs. 1 VerpackV, die Befreiung von ihr nach § 9 Abs. 1 VerpackV sowie deren bedingter Wegfall (§ 9 Abs. 2 VerpackV) wegen der in den Bundesländern getroffenen Systemfeststellungen nach § 6 Abs. 3 VerpackV und der wirtschaftlichen Verflechtungen einen bundesweit nur einheitlich zu gestaltenden Lebenssachverhalt betrifft. Länderspezifische Unterschiede sind bei dem bundesweiten Vertrieb der Getränke, der Inpflichtnahme aller Vertreiber auf allen Handelsstufen und der Hersteller sowie der mit Bezug zu den Verhältnissen im Bundesgebiet festgesetzten Mehrweganteile mit einer tatsächlich wirkungsvollen Anordnung und Durchsetzung von Pfand- und Rücknahmepflichten nicht vereinbar. Ferner stehen die Voraussetzungen nach § 9 Abs. 2 VerpackV eigenständig neben denjenigen für die Entscheidungen der Länder nach § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 11, Abs. 4 VerpackV; einen von den Antragstellerinnen zum Vergleich herangezogenen "realen" Widerruf der Länder sieht die Verpackungsverordnung in Bezug auf den Regelungsgehalt des § 9 Abs. 2 VerpackV nicht vor. Des Weiteren enthielt schon die Vorgängerregelung zu § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV - § 9 Abs. 3 Satz 4 VerpackV 1991 - bei einem im Kern identischen Regelungskonzept der durch bestimmte Mehrweganteile bedingten Befreiung von der Pfanderhebungspflicht für Getränkeverpackungen (§§ 7, 8 Abs. 1 und 2 VerpackV 1991) kein Erfordernis einer landesbehördlichen Entscheidung, um die Befreiung entfallen zu lassen und die Pfand- und Rücknahmepflichten zu aktualisieren. Die Pflichten sollten in ausschließlicher Abhängigkeit von durch die Bundesregierung bekannt zu machenden Unterschreitungen der festgelegten Mehrweganteile Anwendung finden. Die hiervon textlich abweichende Fassung des § 9 Abs. 2 VerpackV bringt nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass eine inhaltliche Änderung im Sinne einer - wenn auch fingierten - Regelung seitens der Länderbehörden vorgenommen werden sollte. Das gilt um so mehr deshalb, weil der Bundesrat einer im Entwurf der Bundesregierung für die Neufassung der Verpackungsverordnung insofern zunächst geplanten zwingenden Widerrufsentscheidung der Länder ausdrücklich nicht zugestimmt hat, weil die Rechtsfolgen wie bei der seinerzeit geltenden Regelung - also wie bei § 9 Abs. 3 Satz 4 VerpackV 1991 - ohne weitere behördliche Entscheidung eintreten sollten.

Vgl. BR-Drucks. 518/97 (§ 9 Abs. 2 Satz 2 des Regierungsentwurfs); BT-Drucks. 13/10943 S. 36 (Nr. 17).

Es ist ohne weiteres einsichtig, im Rahmen der Auslegung ein Normziel zu entwickeln, nach dem die bundesrechtlich allein für den Fall der Einhaltung bestimmter Mehrweganteile gewollte Fortdauer der schon unmittelbar in der Verpackungsverordnung auflösend bedingt ausgestalteten Befreiung von den Pfand- und Rücknahmepflichten rechtstechnisch "zentral" - d. h. auf Bundesebene - gesteuert wird, also nicht die einzelnen Länderbehörden Entscheidungen treffen müssen, die absehbar Ausgangspunkt von entsprechend zahlreichen Rechtsstreitigkeiten sein könnten. Dass Letzteres in der Verordnung eindeutig nicht angelegt ist - und daher auch bei einer vorrangig am Wortlaut orientierten Auslegung nicht greift -, wird schon daran deutlich, dass die Antragstellerinnen selbst die Konstruktion einer fingierten Entscheidung u.a. des Antragsgegners vertreten, wobei - anders als in Beispielsfällen des fingierten Verwaltungsakts - nicht einmal eine Anknüpfung an ein Verhalten dessen erfolgt, dem der Verwaltungsakt zugerechnet wird. Da anders als bei der Systemfeststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV länderübergreifende Verhältnisse in Rede stehen, zielt die Verordnung gerade darauf, durch Akte auf Bundesebene bundeseinheitliche Verhältnisse zu schaffen und zu gewährleisten; der dazu gewählte Weg ist der, durch Außerkraftsetzen der bundesrechtlichen Befreiungsregelung den Normgeltungsanspruch durchzusetzen. Damit ist für Verwaltungsakte von Länderbehörden so eindeutig kein Raum, dass auch eine in diese Richtung zielende verfassungskonforme Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV, die im Hinblick auf die Vollzugskompetenz der Länder (Art. 83 GG) für den Fall zu erwägen wäre, dass die Aktivierung des Normgeltungsanspruchs durch die Bekanntmachungen dem Vollzug der Verordnung zugerechnet wird und ferner insofern eine Zuständigkeit des Bundes trotz der Notwendigkeit der bundeseinheitlichen Regelung als ausgeschlossen betrachtet wird, nicht möglich wäre.

Die Hilfsanträge der Antragstellerinnen,

anzuordnen, dass die in § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV vorgesehene Frist erst mit dem Vorliegen rechtskräftiger Entscheidungen in den Hauptsacheverfahren beginnt, bleiben ebenfalls erfolglos. Soweit das VG diesen Anträgen im Wege der Feststellung des Nichtbestehens der Pflichten ab dem 1.1.2003 stattgegeben hat, sind die angegriffenen Beschlüsse zu ändern und die Hilfsanträge auch insoweit abzulehnen; soweit das VG sich auf die Feststellung beschränkt und die weitergehende Anordnung abgelehnt hat, sind die Anschlussbeschwerden der Antragstellerinnen zurückzuweisen.

Mit den Hilfsanträgen erstreben die Antragstellerinnen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Hinblick auf ihr in den Klageverfahren hilfsweise angebrachtes Feststellungsbegehren. Während der Anhängigkeit der Feststellungsklagen und in einem sich hieran anschließenden Zeitraum zur Vorbereitung der praktischen Umsetzung der Pflichten, die sich aus dem Entfallen der Befreiung von der Pfanderhebungspflicht für die Antragstellerinnen je nach unternehmerischer Betätigung unterschiedlich ergeben, soll sonst möglichen Vollzugs- oder Sanktionsmaßnahmen vorbeugend die Grundlage entzogen werden. Die Feststellungsklagen ihrerseits zielen für den - nach dem Vorstehenden gegebenen - Fall des Fehlens einer den Anfechtungsklagen zugrunde gelegten Anfechtungssituation auf die gerichtliche Feststellung ab, dass die Antragstellerinnen den Pflichten nach §§ 6 Abs. 1 und 2, 8 Abs. 1 VerpackV nicht unterliegen, weil die auf Mehrwegverpackungen bezogenen Bestimmungen der Verpackungsverordnung gegen höherrangiges Recht verstoßen.

Eine einstweilige Anordnung, die - wie hier - darauf abzielt, die Hauptsache - wenn auch zeitlich begrenzt und damit nur teilweise - vorwegzunehmen, kann ergehen, wenn in der Hauptsache ein Erfolg mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Daran fehlt es wegen nachhaltiger Bedenken gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklagen und Zweifeln an ihrer Begründetheit; daher kann auf sich beruhen, ob der vom VG im Wege der einstweiligen Anordnung getroffenen Feststellung als solcher bereits grundsätzliche Bedenken entgegenstehen. Aus dem Gebot der Effektivität vorläufigen Rechtsschutzes, das besagt, dass zur Vermeidung der Schaffung vollendeter Tatsachen eine einstweilige Anordnung vorbehaltlich besonders gewichtiger Gründe unter Vorwegnahme der Hauptsache zu ergehen hat, wenn sonst dem Antragsteller eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Rechten droht, die durch eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.5.1995 - 1 BvR 1087/91 -, BVerfGE 93, 1 (13 f.), sind keine für die Antragstellerinnen günstigeren Folgerungen abzuleiten.

Anknüpfungspunkt für die gegen den Antragsgegner gerichteten Feststellungsklagen ist die Aufgabe und Befugnis der Abfallwirtschaftsbehörden der Länder, die Verpackungsverordnung hinsichtlich der streitigen Pflichten auszuführen. Es kann dahingestellt bleiben, ob sich die Feststellungsklagen auf ein genügend bestimmtes ("konkretes") Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO beziehen. Das bedarf deshalb keiner Erörterung, weil die Antragstellerinnen jedenfalls nicht das erforderliche berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung haben. Als berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO anzusehen ist nach gefestigter Auffassung jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher und ideeller Art, das hinreichend gewichtig ist, um die Position des Betroffenen zu verbessern; das Interesse muss dem Beklagten gegenüber bestehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.6.1997 - 8 C 23.96 -, NJW 1997, 3257; Happ in: Eyermann, VwGO, 11. Auflage, § 43 Rdnrn. 29 f.

Zwar handelt ordnungswidrig, wer entgegen § 6 Abs. 1 und 2 VerpackV Verkaufsverpackungen nicht zurücknimmt oder entgegen § 8 Abs. 1 VerpackV ein Pfand nicht erhebt oder nicht erstattet (§ 15 Nrn. 6, 17 VerpackV). Auch mag die Rechtslage angesichts der derzeitigen umfänglichen Diskussion als unklar angesehen werden und können nach Ablauf der in § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV festgelegten Frist seit den Bekanntmachungen der Bundesregierung vom 14.6.2002 ab Januar 2003 behördliche Maßnahmen zur Durchsetzung der Pflichten aus der Verpackungsverordnung nicht ausgeschlossen werden. Daraus kann in der gegenwärtigen Situation aber ein berechtigtes Interesse an der Feststellung gerade gegenüber dem Antragsgegner nicht hergeleitet werden.

In der Sache geht es - wie die Antragstellerinnen in den Hauptsacheverfahren und in den vorliegenden Sachen ausdrücklich hervorgehoben haben - um die als Vorfrage der begehrten Feststellung entscheidungserhebliche materiell-rechtliche Wirksamkeit der Verpackungsverordnung in ihren die Mehrweganteile betreffenden Regelungsteilen. Diese inzidente Prüfung im Rahmen der Feststellungsklagen soll funktionell an die Stelle einer Prüfung in einem den Antragstellerinnen gegen eine Rechtsverordnung des Bundes nicht eröffneten Normenkontrollverfahren treten.

Unter dem Aspekt eines berechtigten Interesses ist daher in den Blick zu nehmen, ob die Antragstellerinnen dieses Ziel gerade auf dem von ihnen eingeschlagenen Weg sachgerecht und effektiv verfolgen oder ob bereits ein anderer, gleich oder besser geeigneter Weg beschritten wurde bzw. sich - außerhalb des Fragenkreises der Subsidiarität im Sinne des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO - eindeutig geeignetere Möglichkeiten anbieten oder gar aufdrängen.

Insofern ist vorrangig an Verfahren gegenüber dem Bund zu denken, in denen der vorgenannte, für die Antragstellerinnen relevante Punkt geklärt wird; denn mehr an Schutz für ihre materiellen Rechte können die Antragstellerinnen mit den Feststellungsklagen gegen den Antragsgegner - und die Abfallwirtschaftsbehörden der übrigen Bundesländer - nicht erlangen. Ein Interesse an der Inanspruchnahme möglichst vieler Gerichte zur Klärung derselben Frage wäre nicht schutzwürdig. Die streitigen Pflichten können nur durch Rechtsakte der Bundesregierung, nämlich die Bekanntmachungen vom 14.6.2002, ausgelöst worden sein; sie können jedenfalls ohne die Rechtswirksamkeit dieser Bekanntmachungen nicht bestehen. Die Bekanntmachungen sind unabhängig davon, ob sie als Verwaltungsakte oder als Rechtsakte sonstiger Art einzustufen sind, in gegen den Bund zu führenden Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zugänglich und waren bzw. sind auch tatsächlich Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Verfahren. In den insofern bislang ergangenen Entscheidungen ist die Vereinbarkeit der Mehrwegregelungen der Verpackungsverordnung mit höherrangigem Recht, vor allem den Grundrechten der betroffenen Unternehmen, geprüft worden.

Vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 20.2.2002 - 2 S 6.01 -, DVBl. 2002, 630; VG Berlin, Beschluss vom 2.10.2002 - 10 A 349.02 -.

Dieser Prüfungsrahmen trägt dem Umstand Rechnung, dass die Bekanntmachungen allein auf die Verpackungsverordnung gestützt werden können und, wenn diese gegen höherrangiges Recht verstößt, ohne hinreichende Ermächtigung, also unter Verstoß gegen die Rechtsordnung, vorgenommen worden sind. Die Bekanntmachungen sind auch nicht allein auf Folgen im verwaltungsinternen Bereich ausgerichtet, sondern lösen - soweit hier von Belang - bei in Mehrwegverpackungen abgefüllten Getränken im Falle des Unterschreitens der vorgegebenen Mehrweganteile die Rechtswirkungen im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV gegenüber den betroffenen Herstellern und Vertreibern aus. Demgemäß hat auch das BVerfG schon vor der Veröffentlichung der Bekanntmachungen im Bundesanzeiger Unterlassungsklagen gegen die Bekanntmachungen als nicht von vornherein aussichtsloses Mittel zur Rechtsverfolgung bezeichnet, vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.6.2002 - 1 BvR 575/02 -, NVwZ 2002, 1230, was voraussetzt, dass die Bekanntmachungen subjektive Rechtspositionen der seinerzeitigen Antragsteller zumindest möglicherweise betreffen. Die Einbindung der Bekanntmachungen in die Tatbestandsseite für die Rechtsfolgen des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV bedeutet nicht, dass sie Rechtsschutzgesuchen mit dem Ziel ihrer Verhinderung bzw. Aufhebung oder Feststellung ihrer Rechtsunwirksamkeit nicht zugänglich sind; das wäre mit der intendierten unmittelbaren und zentralen Einwirkung auf die Rechte und Pflichten der betroffenen Hersteller und Vertreiber nicht zu vereinbaren. Rechtswidrige und Rechte der Betroffenen verletzende Bekanntmachungen sind nicht geeignet, die Befreiung aufzuheben und die in Frage stehenden Pflichten auszulösen. Die auf Erwägungen zur Tatbestandswirkung der Bekanntmachungen beruhende Änderung der auf die Bekanntmachungen bezogenen und vor dem VG Berlin anhängigen Klagen, mit denen die Antragstellerinnen oder zumindest einige von ihnen vorrangig vor der Anfechtung der Bekanntmachungen festgestellt wissen wollen, dass ihre Rechte und Pflichten durch die Bekanntmachungen nicht berührt werden, soll ebenso wie einzelne Begründungsansätze offensichtlich dazu dienen, eine Begrenzung des in den Verfahren sonst gerichtlich zu erlangenden Rechtsschutzes bzw. des zu klärenden Streitstoffs herbeizuführen; die materiell-rechtliche Vereinbarkeit der Verpackungsverordnung mit den verfassungsrechtlich geschützten Belangen soll nach den Vorstellungen jener Kläger in den Verfahren gegen den Bund nicht, allenfalls nachrangig geprüft werden. Damit wollen sie im Ergebnis die Reichweite der möglichen und sachgerechten Rechtsschutzgewährleistung nicht ausschöpfen, die den Betroffenen nach den Entscheidungen in den Eilverfahren zu den Bekanntmachungen gegenüber dem Bund zur Klärung der Gültigkeit der Verpackungsverordnung zu Gebote stehen.

Über ein schutzwürdiges Interesse, zusätzlich zu der hiernach bestehenden Rechtsschutzmöglichkeit gegen den Bund den Antragsgegner in der gegebenen Art und Weise in Anspruch zu nehmen, verfügen die Antragstellerinnen nicht. Vielmehr spricht alles dafür, sich auf ein Vorgehen gegen den Bund zu konzentrieren, nachdem geklärt ist, dass (fingierte) Verwaltungsakte der einzelnen Länderbehörden, die zur Vermeidung von Rechtsnachteilen zum Vorgehen gegen die einzelnen Länderbehörden zwingen könnten, nicht in Rede stehen. Den Klagen gegen den Antragsgegner - wie denjenigen gegen die Abfallwirtschaftsbehörden der übrigen Bundesländer - ist wesenseigen die auf das jeweilige Bundesland beschränkte Rechtskraft einer antragsgemäßen Entscheidung (§ 121 VwGO). Für eine vorgestellte Erstreckung der Bindungswirkung eines Feststellungsurteils gegen den Antragsgegner auf die an den Verfahren nicht beteiligten Abfallwirtschaftsbehörden anderer Bundesländer gibt es keine Grundlage; von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen haben auch Feststellungsurteile personell nur eine relative Bindungswirkung. Der Antragsgegner nimmt im Verhältnis zu den anderen Bundesländern deren Angelegenheiten nicht gleichsam in Prozessstandschaft wahr. Demzufolge können die Antragstellerinnen wegen ihrer von den Grenzen der Bundesländer unabhängigen unternehmerischen Tätigkeit ihr wirtschaftliches Ziel letztlich nur mit Feststellungsurteilen gegenüber jedem Bundesland erreichen; antragsgemäße Feststellungen lediglich gegenüber dem Antragsgegner sind rechtlich nicht geeignet, die erstrebte Fortsetzung der bisherigen unternehmerischen Tätigkeit zu sichern. Eine möglicherweise weitergehende faktische Breitenwirkung ist, was das berechtigte Interesse angeht, nicht entscheidend. Das Feststellungsbegehren gegen den Antragsgegner - und die Abfallwirtschaftsbehörden der übrigen Bundesländer - geht auch nicht auf länderspezifische Besonderheiten bei der Vollziehung der Verpackungsverordnung zurück noch knüpft es an an bevorstehende konkrete Vollziehungsmaßnahmen oder Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen eine individuelle Antragstellerin aus Anlass eines konkreten Herstellungs- oder Vertriebsvorgangs. Die Gültigkeit der Verpackungsverordnung wird nicht anders als bei einer abstrakten Normenkontrolle oder - wenn auch nach dem Willen der Antragstellerinnen nicht in erster Linie - im Zusammenhang mit den Bekanntmachungen im Vorfeld konkret anstehender Maßnahmen des Antragsgegners zur Ausführung der Verpackungsverordnung zur gerichtlichen Prüfung gestellt. Ungeachtet der Verwaltungsgliederung in Nordrhein-Westfalen, die dem Antragsgegner sachliche Zuständigkeiten für mit der Verpackungsverordnung verbundene Aufgaben nur im Hinblick auf die Systemfeststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV zuweist (Nrn. 31.11.2, 31.11.3, 31.11.5 ZustVOtU) und ihm sonst die Wahrnehmung von Aufsichtsfunktionen belässt, kann die beanspruchte Feststellung lediglich eine abermalige gerichtliche Befassung mit der Wirksamkeit der Mehrwegregelungen in der Verpackungsverordnung herbeiführen, und zwar von vornherein ohne Aussicht auf die für die Klagen gegen den Bund typischen bundesweiten Rechtswirkungen.

Von dem vorstehend angesprochenen, gegebenenfalls zur Inzidentprüfung führenden Weg abgesehen kommt für die Antragstellerinnen, die vor einer von ihnen zur Abwehr von Grundrechtsverletzungen zu erhebenden Verfassungsbeschwerde wegen deren Subsidiarität den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ausschöpfen müssen, im Übrigen in Bezug auf die Gültigkeit der Verpackungsverordnung, die ohne gesonderten Vollzugsakt der Exekutive unmittelbar verpflichtende Wirkungen entfaltet, grundsätzlich auch eine Feststellungsklage in Betracht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3.7.2001 - 1 BvR 1472/99 -, DVBl. 2001, 1429.

Unabhängig davon, ob eine derartige Feststellungsklage zwingend gegen den Normgeber zu richten wäre oder auch gegen jede gegebenenfalls für Durchsetzungsmaßnahmen zuständige Behörde gerichtet werden könnte, ist hier für die zweite Alternative jedenfalls zu berücksichtigen, dass wirkungsvoller, der länderübergreifenden wirtschaftlichen Betätigung der Antragstellerinnen gerecht werdender Rechtsschutz, wie gesagt, gegenüber dem Bund zu suchen ist. Vorläufiger Rechtsschutz könnte dann zudem jedenfalls zweifelsfreier auf eine Feststellung gerichtet sein, als es sonst der Fall ist. Ob die Möglichkeit einer Inzidentprüfung, die im Rahmen von Verfahren gegen die Bekanntmachungen der Mehrweganteile zur Verfügung steht, der unmittelbar normbezogenen Feststellungsklage entgegensteht, mag hier dahinstehen. Jedenfalls haben die Antragstellerinnen auf dem einen oder anderen Weg eine für ihre wirtschaftlichen Betätigungen und dazu notwendigen Dispositionen weitaus effektivere Möglichkeit der Klärung ihrer Pflichten aus der Verordnung; diese Möglichkeit genügt auch dem vom BVerfG in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren, das die Gewährung vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Bekanntmachungen betraf, vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.6.2002 - 1 BvR 575/02 -, NVwZ 2002, 1230, hervorgehobenen Erfordernis von Verfahren zur Hauptsache vor den Fachgerichten.

Wenn man die Feststellungsklagen dennoch für zulässig erachten würde, wäre ihre Begründetheit in einem solchen Maße fraglich, dass die einstweiligen Anordnungen deshalb nicht ergehen könnten; die Erfolgsaussichten der Feststellungsklagen wären in der Sache als offen einzuschätzen. Der vom VG vertretenen Auffassung, § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV beruhe nicht auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage, stehen auch in der Rechtsprechung entgegengesetzte Ansichten u. a. des VG und des OVG Berlin gegenüber; die Entscheidungen der letztgenannten Gerichte verhalten sich zur Frage der erforderlichen Ermächtigungsnorm für die Verordnung, darüber hinaus auch zur Vereinbarkeit der Mehrwegregelungen der Verpackungsverordnung mit den Grundrechten der Antragstellerinnen. Für und wider die divergierenden Standpunkte lassen sich gewichtige Argumente anführen. Die gegen die Entscheidung des OVG Berlin zur Gewährung vorläufigen vorbeugenden Rechtsschutzes gegen die Bekanntmachungen eingelegte Verfassungsbeschwerde hat das BVerfG nicht zur Entscheidung angenommen und auf die in Hauptsacheverfahren zu leistende Aufklärung verwiesen. Das BVerwG hat zu dem aufgeworfenen vielschichtigen Fragenkreis noch nicht vollumfänglich Stellung genommen. Zwischen den Beteiligten streitig ist vor allem auch die hinreichende ökologische Rechtfertigung eines für die Betroffenen mit erheblichen Kosten und sonstigen Nachteilen verbundenen Pfand- und Rücknahmesystems parallel zu dem vorhandenen System im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV; hierzu sind, wenn und soweit es rechtlich darauf ankommt, Feststellungen nur auf der Grundlage umfassender Ermittlungen zu treffen. Wegen der zu § 80 Abs. 5 VwGO schon angesprochenen Anhängigkeit der Revisionen vor dem BVerwG und der Kürze der zur gerichtlichen Prüfung verfügbaren - durch den 1.1.2003 maßgeblich bestimmten - Zeitspanne ist eine eingehende Aufarbeitung und Behandlung der rechtlichen Problematik und eine sichere Klärung der tatsächlichen Fragen weder tunlich noch lässt sich ohne weiteres eine eindeutige Tendenz verlässlich erkennen.

Eine unter diesen Umständen vorzunehmende Interessenabwägung, in die ausschlaggebend die Folgen einer Stattgabe oder Ablehnung der Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen einzubeziehen ist, fiele zu Ungunsten der Antragstellerinnen aus. Eine einstweilige Anordnung im Sinne des Begehrens der Antragstellerinnen bringt von vornherein nur einen begrenzten Vorteil; sie bewirkt, dass die Pfand- und Rücknahmepflichten in Nordrhein-Westfalen zum vorgesehenen Zeitpunkt von ihnen nicht zu erfüllen sind, während ihre Pflichten in anderen Bundesländern hiervon nicht berührt werden. Eine bundesweite "Freistellung" der Antragstellerinnen von den Pflichten lässt sich rechtlich mit dem Verfahren nur gegen den Antragsgegner nicht erreichen. Wie die Antragstellerinnen die Differenzierung zwischen Bundesländern bewerkstelligen können, um den Vorteil auszunutzen, erschließt sich allenfalls schwer. Demgegenüber sind sonstige Hersteller und Vertreiber auch in Nordrhein-Westfalen wie im übrigen Bundesgebiet den Rechtsfolgen des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV ungeachtet einer einstweiligen Anordnung zu Gunsten der Antragstellerinnen unterworfen, was für die Umsetzung der Verpackungsverordnung sowohl in personeller als auch in räumlicher Beziehung verwaltungsmäßig nur schwer zu bewältigende Schwierigkeiten mit sich bringen würde und eine Vielzahl weiterer Auseinandersetzungen besorgen ließe. Dadurch würden die ökologischen Zielsetzungen der Verpackungsverordnung und zugleich diejenigen Unternehmen nachteilig betroffen, die ihre wirtschaftlichen Dispositionen an Sinn und Zweck der Mehrwegregelungen der Verpackungsverordnung ausgerichtet haben und auf die Maßgeblichkeit sowie die Umsetzung der Verpackungsverordnung vertrauen. Zudem stehen ernst zu nehmende Befürchtungen im Raum, dass sich das Mehrwegsystem bei einem Unterbleiben kurzfristiger effektiver Maßnahmen gegen eine fortschreitende Zunahme von Einwegverpackungen einer kritischen Mindestgröße nähert, deren Unterschreiten praktisch nicht rückgängig zu machen ist und das Mehrwegsystem im Kern gefährdet, mithin die Erreichbarkeit der Zielsetzungen der Mehrwegregelungen der Verpackungsverordnung bei einer Umsetzung erst ab einem späteren Zeitpunkt in Frage stellt. Wesentlich ins Gewicht fällt, dass die durch gleichbleibende oder nach den Erfahrungen gerade in der jüngsten Vergangenheit noch wachsende Anteile von Einwegverpackungen verursachten Marktmechanismen zu Lasten des mehrwegorientierten Teils der Wirtschaft gehen, der seit Jahren für den Fall des Unterschreitens der vorgegebenen Mehrweganteile mit staatlichen Maßnahmen im Sinne der Aktivierung des Pfand- und Rücknahmesystems rechnet und rechnen konnte. Das Ausbleiben derartiger Maßnahmen trotz dieser schwerwiegenden Konsequenzen einer einstweiligen Anordnung ist durch die Belange der Antragstellerinnen nicht gerechtfertigt. Dazu ist zunächst - als Kehrseite zu dem Vorstehenden - darauf zu verweisen, dass das Risiko des Einwegsystems aufgrund der normativen Vorgaben seit Jahren bekannt war und seine Realisierung letztlich in der Hand der beteiligten Wirtschaftskreise lag, die jedoch die an sich mögliche Orientierung an den Quoten nicht zustande gebracht haben. Davon abgesehen hat die Ablehnung der einstweiligen Anordnungen nur zur Folge, dass die Antragstellerinnen auch in Nordrhein-Westfalen so gestellt sind, wie sie in den übrigen Bundesländern und die sonstigen Hersteller sowie Vertreiber bundesweit stehen; den vorliegend angefochtenen Beschlüssen vergleichbare einstweilige Anordnungen gegen die Abfallwirtschaftsbehörden anderer Bundesländer sind nicht ergangen. Damit stellt die Ablehnung des Rechtsschutzbegehrens der Antragstellerinnen die Voraussetzungen für eine gleichmäßige Handhabung der Verpackungsverordnung in allen Bundesländern sicher; eine solche entspricht der länderübergreifend parallelen Problematik bei einer Vielzahl von Herstellern und Vertreibern. Für ein von der Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern zu Lasten der Antragstellerinnen abweichendes Vorgehen des Antragsgegners bei der Ausführung der Verpackungsverordnung spricht nichts. Die von den Antragstellerinnen in unternehmerischer Reaktion auf die Pflichten nach §§ 6 Abs. 1 und 2, 8 Abs. 1 VerpackV zu treffenden Entscheidungen sind wegen der auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Reichweite einer einstweiligen Anordnung von vornherein unumgänglich.

Die Beigeladene ist durch die vom VG erlassenen einstweiligen Anordnungen materiell beschwert, sodass ihrer Beschwerde der Erfolg nicht wegen fehlenden Bezugs zu eigenen Rechten versagt bleibt. Sie vertritt nicht lediglich das allgemeine staatliche Interesse des Verordnungsgebers an der Gültigkeit und Anwendung der von ihr erlassenen Verpackungsverordnung. Vielmehr würde die Beigeladene durch die einstweiligen Anordnungen unmittelbar in ihrer konkreten hoheitlichen Tätigkeit beeinträchtigt. Die der Bundesregierung zugewiesenen Bekanntmachungen der Mehrweganteile sind unerlässlich für den Eintritt der Rechtswirkungen des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV und für dessen Zeitpunkt; mit den Bekanntmachungen entfallen die Rechtswirkungen nach § 6 Abs. 3 VerpackV, und zwar binnen der in § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV bestimmten Frist. Die Bekanntmachungen vom 14.6.2002 sind mit dem erklärten Ziel erfolgt, zum 1.1.2003 die bislang bestehende Befreiung von den Pfand- und Rücknahmepflichten entfallen und die Pflichten dadurch aktuell werden zu lassen. Die vom VG erlassenen einstweiligen Anordnungen verhindern im Umfang ihrer Bindung den Eintritt dieser Rechtswirkungen; im Ergebnis wird den Bekanntmachungen insoweit die Wirkung genommen.

Ende der Entscheidung


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