Judicialis Rechtsprechung

Das Sonderzahlungsgesetz - NRW verstößt weder gegen das aus dem Vertrauensgrundsatz entwickelte Rückwirkungsverbot noch gegen den Alimentationsgrundatz aus Art. 33 Abs. 5 GG.

Der Kläger, ein Landesbeamter, beantragte im März 2005 beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) die Auszahlung einer Sonderzahlung für das Jahr 2003 in der Höhe von 84,29 % von den nach dem Besoldungsrecht für den Monat Dezember maßgeblichen Bezügen. Das LBV lehnte diesen Antrag, den es als Widerspruch wertete, mit Widerspruchsbescheid vom 4.5.2005 wegen Versäumung der Widerspruchsfrist als unzulässig ab. Klage und Berufung blieben ohne Erfolg.

Gründe:

Der geltend gemachte Anspruch des Klägers auf eine höhere als die bislang gezahlte Sonderzahlung ist schon deshalb nicht begründet, weil er nicht rechtzeitig geltend gemacht worden ist. Das VG ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger den geltend gemachten Anspruch verwirkt hat, ohne dass es darauf ankäme, ob sein Schreiben vom 17.3.2005 als Widerspruch oder als Antrag anzusehen ist.

Die Zahlung der beamtenrechtlichen Bezüge einschließlich der (gekürzten) Sonderzahlung an den Kläger für den Monat Dezember 2003 stellte einen Realakt und keinen Verwaltungsakt dar. Die Zahlung erfolgte auch nicht aufgrund eines Verwaltungsaktes, sondern unmittelbar aufgrund des Gesetzes. Es lief deshalb weder die einmonatige Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 1 VwGO noch die Jahresfrist nach §§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO. Die Nichtanwendbarkeit des § 70 VwGO bedeutet aber nicht, dass keinerlei Fristbindung für den Rechtsbehelf des Beamten eintritt oder dass gar ein Vorverfahren überhaupt entfällt. Aus § 126 Abs. 3 BRRG folgt, dass der Beamte vor Klageerhebung Widerspruch einlegen muss. Dieser kann nicht zeitlich völlig ungebunden eingelegt werden; vielmehr kann der Beamte - je nach den Umständen des Einzelfalls - sein Widerspruchs- und damit auch sein Klagerecht verwirken, wenn er innerhalb eines längeren Zeitablaufs unter Verhältnissen untätig geblieben ist, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.1.1972 - 2 BvR 255/67 -, BVerfGE 32, 305; BVerwG, Urteil vom 13.11.1975 - II C 16.72 -, BVerwGE 49, 351.

Für die Annahme der Verwirkung genügt nicht der bloße Zeitablauf. Vielmehr setzt die Verwirkung zusätzlich ein bestimmtes Verhalten des Berechtigten voraus, das geeignet ist, beim anderen Teil die Vorstellung zu begründen, das Recht werde nicht mehr geltend gemacht werden, sowie eine Verletzung oder Gefährdung berechtigter Interessen des anderen Teils, etwa weil dieser sich auf die vom Berechtigten geweckte Erwartung der Nichtgeltendmachung des Rechts einrichten durfte und eingerichtet hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29.8.1996 - 2 C 23.95 -, BVerwGE 102, 33.

Solche besonderen Umstände sind bei Besoldungsansprüchen gegen den Dienstherrn in aller Regel nicht gegeben, zumal sich der Dienstherr auf die nur dreijährige Verjährungsfrist (§ 195 BGB) berufen kann.

Vgl. Summer, in: Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Stand: Juli 2007, Rdnr. 24 zu § 3 BBesG; Clemens/Millack/Lantermann/Engelking/Henkel, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: April 2007, Anm. 7.3 zu § 3 BBesG.

Im vorliegenden Fall liegen die Voraussetzungen für eine Verwirkung gleichwohl ausnahmsweise vor.

Der Kläger ist in einem längeren Zeitraum, nämlich in einem Zeitraum von mehr als einem Jahr nach Entstehung des vermeintlichen Anspruchs untätig geblieben. Ein noch kürzerer Zeitraum würde für eine Verwirkung auch im Hinblick auf die Regelung in § 58 Abs. 2 VwGO regelmäßig nicht ausreichen. Insbesondere könnte in Fällen der vorliegenden Art nicht verlangt werden, dass der Anspruch noch innerhalb des laufenden Haushaltsjahres geltend gemacht wird. Denn dies hätte zur Folge, dass nach einer Untätigkeit von weniger als einem Monat bereits Verwirkung eintreten könnte.

Aufgrund der beamtenrechtlichen Treuepflicht durfte von dem Kläger erwartet werden, seinen Anspruch innerhalb eines Jahres anzumelden.

Das BVerfG hat in seinem Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363, zur Frage, in welchem Umfang sich eine verfassungsrechtlich gebotene Besoldungskorrektur auf vergangene Zeiträume erstrecken muss, ausgeführt, dass das Beamtenverhältnis ein wechselseitig bindendes Treueverhältnis sei, aus dem nicht nur die Verpflichtung des Dienstherrn folge, den Beamten amtsangemessen zu alimentieren, sondern umgekehrt auch die Pflicht des Beamten, auf die Belastbarkeit des Dienstherrn und dessen Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen. Auch sei die Alimentation des Beamten durch seinen Dienstherrn der Sache nach die Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs. Der Beamte könne nicht erwarten, dass er aus Anlass einer verfassungsrechtlich gebotenen Besoldungskorrektur gewissermaßen ohne eigenes Zutun nachträglich in den Genuss der Befriedigung eines womöglich jahrelang zurückliegenden Unterhaltsbedarfs komme, den er selbst gegenüber seinem Dienstherrn zeitnah nicht geltend gemacht habe. Schließlich erfolge die Alimentation aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln. Vor diesem Hintergrund könne sich die gebotene Korrektur für die Vergangenheit auf diejenigen Beamten beschränken, welche den ihnen von Verfassungs wegen zustehenden Anspruch auf amtsangemessene Alimentation zeitnah, also während des jeweils laufenden Haushaltsjahres, gerichtlich geltend gemacht hätten.

Diese Argumentation ist auf den vorliegenden Fall übertragbar. Der Kläger will mit seiner Klage eine Besoldung erstreiten, die so vom Gesetzgeber nicht (mehr) vorgesehen ist. Er könnte mit seiner Klage nur dann Erfolg haben, wenn das Gesetz über die Gewährung einer Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für das Land Nordrhein-Westfalen (Sonderzahlungsgesetz - NRW, SZG-NRW) vom 20.11.2003 (GV. NRW. S. 696) mit Bundesrecht unvereinbar und deshalb nach einer entsprechenden Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG vom BVerfG für ungültig erklärt würde. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Sonderzahlungsgesetz - NRW dazu diente, spürbare Einsparungen im Landeshaushalt zu erzielen.

Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 15.9.2003, LT-Drucks. 13/4313, S. 1, 17.

Der Dienstherr des Klägers hatte infolgedessen für die weitere Haushaltsplanung ein erhebliches Interesse daran, möglichst bald zu erfahren, ob dieses Ziel und ggf. in welchem Rahmen es erreicht werden konnte oder nicht. Hinzu kommt, dass die vom Kläger begehrte Sonderzahlung der Befriedigung eines Bedarfs diente, der mehr als ein Jahr später so nicht mehr bestand. Der eigentliche Zweck der Sonderzahlung, einen aktuellen Bedarf zu decken, konnte deshalb im Jahr 2005 nicht mehr erreicht werden.

Hiervon ausgehend konnte vom Kläger aufgrund seiner beamtenrechtlichen Treuepflicht erwartet werden, dass er sich in einem angemessenen Zeitraum nach Fälligkeit des geltend gemachten Anspruchs gegen die gekürzte Sonderzahlung für das Jahr 2003 wandte. Dies hat er nicht getan, sondern seinen Anspruch erst etwa 15 Monate später geltend gemacht. Dadurch weckte der Kläger beim Beklagten den Eindruck, er werde die Kürzung hinnehmen. Etwas anderes gilt nicht deshalb, weil sich - wie der Kläger vorträgt - zigtausende von Beamten sowie Gewerkschaften und Verbände gegen die Kürzung der Sonderzahlung gewandt haben. Aufgrund dessen musste der Dienstherr nicht davon ausgehen, dass ein jeder Beamte eine höhere Sonderzahlung einfordern würde. Gerade weil die Fragen um die Rechtmäßigkeit des Sonderzahlungsgesetzes öffentlich diskutiert wurden, konnte auch vom Kläger erwartet werden, sich innerhalb eines Jahres zu entscheiden, ob er Rechtsmittel gegen die Höhe der Sonderzahlung einlegen wollte oder nicht. Tat er dies nicht, durfte der Dienstherr davon ausgehen, jedenfalls insoweit von Nachforderungen verschont zu bleiben.

Die Klage hat zudem deshalb keinen Erfolg, weil die nach § 2 Abs. 1 BBesG erforderliche gesetzliche Grundlage für den geltend gemachten Anspruch fehlt. Das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (SoZuwG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 15.12.1998 (BGBl. I S. 3642), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 16.2.2002 (BGBl. I S. 686), hat im Kalenderjahr 2003 nicht fortgegolten, weil das Land Nordrhein-Westfalen von der ihm durch § 67 BBesG i.d.F. des Art. 13 Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (BBVAnpG 2003/2004) vom 10.9.2003 (BGBl. I S. 1798, 1805) eröffneten Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat. Das bereits zitierte Sonderzahlungsgesetz - NRW enthält eine Regelung über die Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung und sperrt wegen Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 die vorübergehende weitere Anwendung des grundsätzlich mit dem Inkrattreten des Art. 18 BBVAnpG 2003/2004 am 16.9.2003 aufgehobenen Sonderzuwendungsgesetzes.

Das Sonderzahlungsgesetz - NRW steht im Einklang mit dem Grundgesetz.

Dem beklagten Land stand die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass des Sonderzahlungsgesetzes - NRW zu. (wird ausgeführt)

Das Sonderzahlungsgesetz - NRW ist auch nicht wegen eines Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip verfassungswidrig. Das Gesetz verstößt nicht gegen das aus dem Vertrauensgrundsatz entwickelte Rückwirkungsverbot.

Eine unechte Rückwirkung (bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung) liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Sie ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.

Eine echte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Auch in diesem Fall gibt es aber Ausnahmen. Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern. Vgl. BVerfG, Urteil vom 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239, 263, m. w. N.

Das am 30.11.2003 in Kraft getretene Sonderzahlungsgesetz - NRW beinhaltet keine echte Rückwirkung in diesem Sinne, denn es greift auch für das Jahr 2003 nicht nachträglich ändernd in bereits abgewickelte, schon der Vergangenheit angehörende, abgeschlossene Tatbestände ein. Bei Normen, die - wie hier das Sonderzuwendungsgesetz - Rechtsansprüche gewähren, bedeutet "abgewickelter Tatbestand", dass ein Sachverhalt abgeschlossen ist, der die materiellen Voraussetzungen des bisher geltenden Anspruchstatbestandes erfüllt. Dies war bezogen auf die Sonderzuwendung nach dem Sonderzuwendungsgesetz für das Jahr 2003 nicht der Fall. Denn in dem Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Sonderzahlungsgesetz - NRW hat noch kein Anspruch auf die Zahlung einer Sonderzuwendung nach dem Sonderzuwendungsgesetz bestanden. Es bestand auch kein "Anwartschaftsrecht", sondern nur die bloße tatsächliche Aussicht auf die Zahlung der Sonderzuwendung. Die Sonderzuwendung wurde auch nicht gleichsam nach monatlichen Tranchen "vorab" erdient. Denn die Gewährung der Sonderzuwendung setzte voraus, dass die Berechtigten am 1.12. des Jahres noch in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis standen. Zudem stand die Zahlung gemäß §§ 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 5 und 6, 4 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 SoZuwG unter dem gesetzlichen Vorbehalt, dass die Berechtigten mindestens bis zum 31.3. des folgenden Jahres in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis verblieben.

Vgl. OVG S.-A., Urteil vom 25.4.2007 - 1 L 453/05 -, juris, Rdnr. 175; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 17.1.2007 - 4 N 76.05 -, DÖD 2007, 255.

Vor diesem Hintergrund war es auch rechtlich unbedenklich, dass ein Beamter keinen Anspruch auf einen Teil der Weihnachtszuwendung hatte, wenn er vor dem 1.12. des Jahres aus dem öffentlichen Dienst ausschied oder ohne Dienstbezüge beurlaubt wurde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.7.1977 - VI C 24.75 -, Buchholz 232 § 23 BBG Nr. 24.

Es spricht viel dafür, dass auch kein Fall einer unechten Rückwirkung bzw. tatbestandlichen Rückanknüpfung vorliegt. Denn der Kläger hatte nach dem oben Ausgeführten vor dem 1.12.2003 keine gefestigte rechtliche Position in Bezug auf die Zahlung der Sonderzuwendung inne. Durch die Änderung der gesetzlichen Grundlagen konnte deshalb auch keine Rechtsposition nachträglich entwertet werden.

Doch auch wenn man von einer unechten Rückwirkung bzw. tatbestandlichen Rückanknüpfung ausgeht, wäre das Sonderzahlungsgesetz - NRW nicht verfassungswidrig.

A. A. VG Düsseldorf, Beschluss vom 11.3.2005 - 26 K 6021/04 -, juris.

Im Falle einer sog. unechten Rückwirkung sind die Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden, und das Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der bestehenden Rechtslage gegeneinander abzuwägen. Hierbei ist einerseits das Rechtsstaatsprinzip zu beachten, welches auch die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf schützt. Andererseits besteht die unabdingbare Notwendigkeit, die Rechtsordnung ändern zu können, um den Staat handlungs- und die Rechtsordnung anpassungsfähig zu erhalten. Es muss dem Gesetzgeber daher grundsätzlich möglich sein, Normen zu erlassen, die an in der Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, und unter Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf veränderte Gegebenheiten zu reagieren.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258.

Hiervon ausgehend wäre der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Beamtenverhältnis seine eigene Ausprägung erfahren hat, nicht verletzt. Denn der Beamte darf schon nicht ohne weiteres auf den unveränderten Fortbestand einer ihm günstigen Regelung vertrauen. Für den vorliegenden Fall ist insbesondere zu berücksichtigen, dass im Hinblick auf die wechselnde Entwicklung der Sonderzuwendung für Beamte seit dem Jahr 1949, vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 28.9.2007 - 2 BvL 5/05, 2 BvL 6/05, 2 BvL 7/05 -, juris, Rdnr. 18, kein Anlass bestand, auf den Fortbestand einer ungeminderten Sonderzuwendung zu vertrauen. Zudem war hier dem Vertrauen der Beamten darauf, dass auch noch für das Jahr 2003 Sonderzuwendungen nach dem Sonderzuwendungsgesetz gewährt würden, bereits seit dem Beschluss des Bundesrates vom 11.7.2003 über das BBVAnpG 2003/2004 (BR-Drucks. 454/03 <Beschluss>) die Grundlage entzogen. Denn hiermit wurde das Außer-Kraft-Treten des Sonderzuwendungsgesetzes und stattdessen das gesondert zu erfolgende Regeln von Sonderzahlungen durch den Bund und jeweils die einzelnen Länder Programm. Im Übrigen war mit einer unveränderten Fortgeltung des bisherigen Sonderzuwendungsrechtes schon beginnend mit dem Gesetzesantrag des Landes Berlin im November 2002 (BR-Drucks. 819/02) nicht zu rechnen; insoweit mussten sich die Beamten und Richter jedenfalls auf eine etwaige Kürzung einstellen.

Vgl. OVG S.-A., Urteil vom 25.4.2007 - 1 L 453/05 -, juris, Rdnr. 177; OVG Berlin-Bbg, Beschluss vom 17.1.2007 - 4 N 76.05 -, a. a. O.

Vor diesem Hintergrund durfte der Gesetzgeber dem öffentlichen Interesse an Einsparungen bei der bestehenden angespannten Haushaltslage Vorrang einräumen vor dem Interesse der Beamten an der Beibehaltung der bisherigen Regelung.

Das Sonderzahlungsgesetz - NRW ist auch nicht deshalb verfassungswidrig, weil es dem durch Art. 33 Abs. 5 GG garantierten Alimentationsgrundsatz widerspricht. Zusätzliche Leistungen wie das 13. Monatsgehalt und das Urlaubsgeld unterfallen nicht dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG. Vorschriften über derartige Besoldungsteile können daher jederzeit geändert werden.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 29.11.1967 - 2 BvR 668/67 -, JZ 1968, 61, vom 30.3.1977 - 2 BvR 1039, 1045/75 -, BVerfGE 44, 249 (263), und vom 28.9.2007 - 2 BvL 5/05 u.a. -, juris.

Die fehlende Verankerung zusätzlicher Sonderzahlungen in Art. 33 Abs. 5 GG führt dazu, dass der Gesetzgeber die einschlägigen Vorschriften jederzeit ändern kann.

Auch lässt sich nicht feststellen, dass die Streichung der Sonderzuwendung durch das Sonderzahlungsgesetz NRW für das Kalenderjahr 2003 zu einer dem Alimentationsprinzip in Art. 33 Abs. 5 GG widersprechenden Netto-Besoldung führt. Da die Beteiligten im Klageverfahren insoweit die Verfassungsmäßigkeit des Sonderzahlungsgesetzes nicht in Frage gestellt haben, kann auf das Urteil des Senats vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, NWVBl. 2007, 474, das die Verhältnisses sowohl für das Jahr 2003 als auch für das Jahr 2004 behandelt, Bezug genommen werden.

Dem widerspricht das Urteil des 1. Senats des erkennenden Gerichtes vom 10.9.2007 - 1 A 4955/05 - nicht. Auch in dieser Entscheidung wird nicht festgestellt, dass die Alimentation der Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen im Jahr 2003 gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßen habe. Vielmehr wird lediglich ausgeführt, dass das Land seinen Beamten und Richtern seit dem Jahr 2003 eine sich (allenfalls) am äußersten Rande des verfassungsrechtlich Zumutbaren bewegende Besoldung gewähre.

Ende der Entscheidung