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Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Urteil verkündet am 28.08.2006
Aktenzeichen: 7 D 112/05.NE
Rechtsgebiete: BauGB, BauNO


Vorschriften:

BauGB § 13
BauNO § 1 Abs. 5
BauNO § 1 Abs. 9
1. Der Mangel fehlender Bestimmtheit bauleitplanerischer Festsetzungen kann in der Regel im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB dadurch behoben werden, dass die betreffende Festsetzung durch eine andere, den Mangel der Bestimmtheit behebende Festsetzung ersetzt wird.

2. Auch die Korrektur von Festsetzungen, die nicht von einer hinreichenden Rechtsgrundlage gedeckt sind, kann regelmäßig im vereinfachten Verfahren dadurch erfolgen, dass sie durch Festsetzungen ersetzt werden, die in rechtlich unbedenklicher Weise eine zumindest ähnliche Zielsetzung anstreben.

3. Will die Gemeinde, die Einzelhandel in einem Gewerbegebiet ausschließt, den werkstattgebundenen Verkauf von Handwerks- oder Gewerbebetrieben in einer deutlichen Unterordnung des Betriebsteils Verkaufsstelle zum Gesamtbetrieb ausnahmsweise zulassen, kann sie das abstrakte Merkmal der Unterordnung mit einer absoluten Obergröße (hier: 50 m2 Verkaufsfläche) präzisieren.

4. Will eine Gemeinde ein von ihr beschlossenes Einzelhandelskonzept umsetzen, kann sie sich darauf beschränken, zunächst nur in den Bereichen intensive planerische Aktivitäten zu entfalten, in denen konkret aktueller Handlungsbedarf besteht.

5. Zu den Anforderungen an den Ausschluss von zentrums- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten in einem Gewerbegebiet.


Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich gegen die Änderung eines Bebauungsplans der Antragsgegnerin, weil diese Planänderung für sein im Plangebiet gelegenes Grundstück nur beschränkt Einzelhandelsnutzungen zulässt.

In seiner Urfassung weist der Bebauungsplan weit überwiegend Gewerbegebiete aus, teilweise mit eingeschränkter Nutzung. Die textlichen Festsetzungen enthielten ferner Regelungen zum Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen sowie über zulässige Ausnahmen von diesem Ausschluss. Da Bedenken gegen die Wirksamkeit dieser Festsetzungen bestanden, wurden die Regelungen zum Einzelhandelsausschluss und zu den Ausnahmen mit der strittigen Planänderung neu gefasst. Der gegen diese Änderung gerichtete Normenkontrollantrag hatte keinen Erfolg.

Gründe:

Die strittige Planänderung ist nicht, wie der Antragsteller meint, schon deshalb unwirksam, weil sie als unselbständige Änderung eines an einem nicht heilbaren Mangel leidenden Bebauungsplans ihrerseits nicht wirksam erlassen werden konnte.

Allerdings trifft es zu, dass die strittige Planänderung eine unselbständige Änderung darstellt, die ohne den ihr zugrunde liegenden Ursprungsplan nicht "lebensfähig" ist. Sie beschränkt sich auf eine textliche Festsetzung, mit der die Nutzungen im Detail festgelegt sind, die in den im Ursprungsplan festgesetzten uneingeschränkten und eingeschränkten Gewerbegebieten zulässig sind. Ohne den Ursprungsplan mit den dort ausgewiesenen Gewerbegebieten wäre die Planänderung inhaltsleer und damit unwirksam. Der Ursprungsplan leidet jedoch keineswegs, wie der Antragsteller meint, an einem zu seiner Nichtigkeit führenden Mangel, der nicht durch die hier strittige Planänderung behoben werden konnte.

Zu Recht ist die Antragsgegnerin bei der Aufstellung der Planänderung allerdings davon ausgegangen, dass die in der Urfassung der textlichen Festsetzungen getroffenen Regelungen über die zulässigen Ausnahmen vom Einzelhandelsausschluss in den Gewerbegebieten Bedenken unterliegen. (wird ausgeführt)

Diese Mängel waren jedoch keineswegs "irreparabel". Mangelhafte Bebauungspläne können zumeist durch ein ergänzendes Verfahren "geheilt" werden. Ausgenommen sind nur Nachbesserungen, die geeignet sind, das planerische Gesamtkonzept in Frage zu stellen. Die Möglichkeit der "Reparatur" von Bebauungsplänen im ergänzenden Verfahren bietet keine Handhabe dafür, die Planung in ihren Grundzügen zu modifizieren. Die Identität des Bebauungsplans darf nicht angetastet werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5 m.w.N.

Gerade die fehlende Bestimmtheit einzelner bauleitplanerischer Festsetzungen ist jedoch ein typischer Mangel, der regelmäßig nur zur Unwirksamkeit des Plans führt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.3.2002 - 4 BN 7.02 -, BRS 65 Nr. 59.

Der Mangel kann daher in der Regel dadurch behoben werden, dass die betreffende Festsetzung durch eine andere, den Mangel der Bestimmtheit behebende Festsetzung ersetzt wird, weil dadurch in aller Regel die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Gleiches gilt für die Korrektur von Festsetzungen, die nicht von einer hinreichenden Rechtsgrundlage gedeckt sind und durch Festsetzungen ersetzt werden sollen, die in rechtlich unbedenklicher Weise eine zumindest ähnliche Zielsetzung anstreben. So liegt der Fall hier. (wird ausgeführt)

Die hiernach zulässige "Reparatur" der mangelhaften textlichen Festsetzungen der Urfassung des Bebauungsplans Nr. 108 konnte auch, wie mit der Planänderung geschehen, im Wege des vereinfachten Verfahrens nach § 13 BauGB n.F. erfolgen. Die Voraussetzung des § 13 Abs. 1 BauGB, dass durch die Änderung die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, lag vor. Auch die weiteren Voraussetzungen der Nrn. 1 und 2 des letzten Halbsatzes der genannten Vorschrift - keine Vorbereitung oder Begründung von UVP-pflichtigen Vorhaben und keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. b BauGB genannten Schutzgüter - waren ersichtlich gegeben.

Dass die konkrete Durchführung des vereinfachten Verfahrens an beachtlichen Mängeln leidet, ist weder gerügt noch sonst ersichtlich. Ebensowenig sind sonstige rügepflichtige Form- und Verfahrensfehler der Planänderung gerügt und nicht rügepflichtige Fehler erkennbar.

Die strittige Planänderung ist auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.

Die nunmehr formulierten textlichen Festsetzungen sind von einer hinreichenden Rechtsgrundlage, nämlich § 1 Abs. 5 i.V.m. Abs. 9 BauNVO, gedeckt. Diese Vorschriften lassen Feindifferenzierungen hinsichtlich der zulässigen Nutzungsarten nur insoweit zu, als Festsetzungen auf dieser Grundlage dem Erfordernis genügen müssen, bestimmte Anlagetypen zu umschreiben. Diesem Erfordernis werden die nunmehr geregelten textlichen Festsetzungen gerecht. Sie differenzieren hinsichtlich der zulässigen Einzelhandelsnutzungen nach bestimmten Sortimenten und knüpfen damit an auch in der Realität vorhandene Betriebstypen an.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.4.2004 - 7a D 142/02.NE -, BRS 67 Nr. 12 m.w.N.

Auch bei dem in Nr. 4 Buchst. a) der neuen textlichen Festsetzungen geregelten sog. "werkstattgebundenen Verkauf" handelt es sich um in der Realität vorhandene Betriebstypen, die einer feindifferenzierenden Regelung nach § 1 Abs. 9 BauNVO zugänglich sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19.8.2005 - 7 D 108/04.NE -, JURIS.

Nicht zu beanstanden ist ferner, dass die Antragsgegnerin für den zu Einzelhandelszwecken zulässigen "untergeordneten Teil" des Handwerks- oder Gewerbebetriebs eine Obergrenze von 50 m2 festgesetzt hat. Insoweit geht es nicht mehr um die Frage, dass die Gemeinde zulässigerweise nur bestimmte in der Realität vorhandene Betriebstypen zum Gegenstand einer feiner differenzierenden Festsetzung nach § 1 Abs. 9 BauNVO machen kann, was hier zu bejahen ist. Der von der Antragsgegnerin sachgerechterweise gewählte abstrakte Betriebstyp ist gerade dadurch gekennzeichnet, dass er zum einen aus einem "Hauptbetrieb" (gewerbliche bzw. handwerkliche Produktion bestimmter Waren) sowie zum anderen aus einem angegliederten untergeordneten Betriebsteil (Verkauf eben dieser selbst produzierten Waren) besteht, deren Verhältnis sich über das Merkmal "untergeordnet" hinaus nicht weiter typisierend umschreiben lässt. Ob der als unselbständiger Betriebsteil in Erscheinung tretende Verkauf diese Relation zum Hauptbetrieb wahrt, hängt im Einzelfall von verschiedenen Faktoren ab, insbesondere von der Größe der Produktionsfläche des Betriebs sowie von der Art, der Menge und den Dimensionen der produzierten Waren. Demgemäß kann im Einzelfall eine Verkaufsfläche etwa von deutlich über 50 m2 in Relation zur Gesamtbetriebsfläche bereits überdimensioniert sein, während in einem anderen Fall selbst Verkaufsflächen von über 1.000 m2 noch das Merkmal der deutlichen Unterordnung wahren können. Hiervon ausgehend ist es der Gemeinde nicht zu verwehren, das abstrakte Merkmal der "Unterordnung" des Betriebsteils "Verkaufsstelle" zum Gesamtbetrieb mit einer absoluten Obergröße zu präzisieren, die den städtebaulichen Zielsetzungen der Ausnahme von dem auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützten Nutzungsausschluss Rechnung trägt und die Rechtfertigung dieser Sonderregelung sicherstellt.

Vgl. zu alledem: OVG NRW, Urteil vom 27.4.2006 - 7 D 35/05.NE -, JURIS.

Nichts anderes ist hier geschehen. Dabei hat sich die Antragsgegnerin hinsichtlich der Größenordnung der "Kappungsgrenze" nach den Ausführungen ist der Begründung zur Planänderung maßgeblich von den in der Praxis einschlägigen Mindestanforderungen für einen solchen Verkauf leiten lassen. Von einer Willkürlichkeit dieser Grenzziehung kann angesichts dessen keine Rede sein.

Die nunmehr getroffene Regelung der Ausnahmen vom Einzelhandelsausschluss ist auch hinreichend städtebaulich gerechtfertigt.

Dass die Antragsgegnerin den Einzelhandel insbesondere mit zentrenrelevanten Sortimenten im Gemeindegebiet zulässigerweise steuern kann, um bestimmte von ihr näher festgelegte Versorgungsbereiche zu schützen, unterliegt keinem Zweifel. Dabei darf die Gemeinde nicht etwa nur dann planerisch aktiv werden, wenn sie den konkreten Nachweis erbringt, dass die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen - insbesondere in ihrem Zentrum - sonst geschädigt würden. In der jüngeren höchstrichterlichen Rechtsprechung ist vielmehr geklärt, dass die Gemeinde nicht darauf beschränkt ist, nur Nutzungen zu unterbinden, die in der Kernzone bereits in nennenswertem Umfang ausgeübt werden. So ist ihr auch gestattet, "zentrumsbildende" Nutzungsarten, die in der Kernzone nicht oder nur geringfügig vertreten sind, in anderen Gemeindegebieten mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen zwecks Steigerung oder Erhaltung der Attraktivität dem Zentrum zuzuführen.

So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom 10.11.2004 - 4 BN 33.04 -, BRS 67 Nr. 18.

Genau diese Zielsetzung verfolgt auch die Antragsgegnerin, wie aus diversen Verlautbarungen in den Aufstellungsvorgängen folgt. (wird ausgeführt)

Der Antragsgegnerin fehlt des Weiteren keineswegs ein schlüssiges Gesamtkonzept bezüglich der Steuerung des Einzelhandels zum Schutz der Kernzone ihrer Stadt. Die städtebaulichen Gründe für die gesamten einzelhandelsbezogenen Planungen der Antragsgegnerin sowie für die hiermit in Zusammenhang stehenden Regelungen für das hier strittige Plangebiet sind in der Begründung zur Planänderung im Detail dargelegt. (wird ausgeführt)

Fehl geht auch der Einwand des Antragstellers, die Schlüssigkeit des Einzelhandelskonzepts der Antragsgegnerin werde dadurch in Frage gestellt, dass die bauleitplanerische Steuerung des Einzelhandels im vorliegenden Fall auf den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 108 beschränkt und nicht auch der (benachbarte) Bebauungsplan Nr. 2 - einschließlich der dort bereits vorhandenen Discountmärkte sowie eines weiteren Getränkemarkts - in die Regelung einbezogen werde. Die städtebauliche Motivation dieser Begrenzung hat der Rat der Antragsgegnerin bei seiner Befassung mit den Einwendungen des Antragstellers einleuchtend begründet. (wird ausgeführt)

Im Übrigen irrt der Antragsteller, wenn er meint, dass eine Gemeinde ein von ihr dem Grundsatz nach beschlossenes Einzelhandelskonzept nur dann zulässigerweise umsetzen kann, wenn sie die für die Umsetzung des Konzepts im Gemeindegebiet erforderlichen verbindlichen Bebauungsplanungen zeitgleich bzw. zumindest zeitnah einleitet und zum Abschluss bringt. Selbstverständlich kann sie sich - nicht zuletzt auch mit Blick auf die ihr nur begrenzt zur Verfügung stehenden Planungskapazitäten - darauf beschränken, zunächst nur in den Bereichen intensive planerische Aktivitäten zu entfalten, in denen konkret aktueller Handlungsbedarf besteht. Ein solcher war hier im Bereich des Bebauungsplans Nr. 108 wegen der auf dem Grundstück des Antragstellers in Aussicht genommenen Umnutzung gegeben. Hinzu kommt, dass weitere Leerstände im Plangebiet sowie die Bestrebungen, in dem künftigen Islamischen Kulturzentrum auch Einzelhandel zu etablieren, den Handlungsbedarf verstärkten.

Schließlich unterliegt auch die städtebauliche Rechtfertigung der von der Antragsgegnerin konkret gewählten Sortimente, die praktisch vollständig ausgeschlossen und nur im Zusammenhang mit werkstattgebundenem Verkauf in äußerst begrenztem Umfang ausnahmsweise zulassungsfähig sind, keinen Bedenken.

Zutreffend weist der Antragsteller insoweit zwar darauf hin, dass es bei der Festlegung der in einer bestimmten Gemeinde als zentrenrelevant gewerteten Sortimente regelmäßig einer individuellen Betrachtung der örtlichen Situation bedarf.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3.6.2002 - 7a D 92/99.NE -, BRS 65 Nr. 38.

Eine solche ist hier - entgegen der Auffassung des Antragstellers - jedoch auch in hinreichendem Umfang vorgenommen worden.

Das der Planung zugrunde gelegte Einzelhandelsgutachten enthält u.a. auch eine umfassende Bestandserhebung des Einzelhandelsangebots im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. An Hand dieser im Gutachten näher dargelegten Ermittlungen konnte auch die Struktur des Einzelhandelsbestands in der zu schützenden und in ihrer Attraktivität zu steigernden Kernzone der Stadt (Innenstadt einschließlich Entwicklungsbereich C) erfasst und der Planung zugrunde gelegt werden. Hieran anknüpfend sind die Hauptstrukturen des innerstädtischen Hauptgeschäftsbereichs der Kernstadt in der Begründung zur Planänderung umschrieben und der Planung zugrunde gelegt. Danach sind gerade die als "Frequenzbringer" bekannten Hauptsortimente des Bekleidungssektors (einschließlich Schuhe) tragende Säulen des Einzelhandels in der Kernzone. Wenn bei den Ermittlungen des Einzelhandelsbestands nicht alle letztlich ausgeschlossenen Sortimente im Einzelnen erfasst und aufgelistet wurden, ist dies jedenfalls insoweit unschädlich, als die Gemeinde - wie bereits dargelegt - ihrer zu schützenden Kernzone zwecks Steigerung der Attraktivität zulässigerweise auch solche in der Regel zentrumsbildenden Sortimente zuweisen kann, die dort (noch) nicht oder nur geringfügig vertreten sind. Damit ist nicht etwa praktisch ins Belieben der Gemeinde gestellt, welche Sortimente sie für ihre Gebiet als zentrenrelevant ansieht. Zum einen kommen hierfür regelmäßig nur solche Sortimente in Betracht, die nach allgemeiner Erfahrung zu den grundsätzlich zentrumsbildenden Sortimenten gehören. Zum anderen muss die Gemeinde nach individueller Würdigung ihrer spezifischen örtlichen Situation konkret festlegen, dass diese Sortimente, sofern sie denn aktuell in ihrer Kernzone nicht vertreten sind, dieser jedenfalls zugeordnet werden sollen. Dabei hat sie besonderen Rechtfertigungsbedarf namentlich dann, wenn die dem Zentrum zuzuordnenden Sortimente dort, wo sie ausgeschlossen werden sollen, tatsächlich bereits in beachtlichem Umfang vertreten sind oder wenn aus anderen Gründen konkret nicht zu erwarten ist, dass sich Einzelhandel mit diesen Sortimenten in der dafür vorgesehenen Kernzone ansiedelt. Welche Maßstäbe dann anzusetzen sind, wenn ein neues "Zentrum" überhaupt erst geschaffen und entwickelt werden soll, bedarf keiner weiteren Erörterung, da es hier um einen solchen Sonderfall nicht geht.

Schließlich unterliegt es keinen Bedenken, dass die Antragsgegnerin in den praktisch vollständigen Sortimentsausschluss für den Bereich des hier strittigen Plangebiets auch die typischerweise nahversorgungsrelevanten Sortimentsgruppen "Lebensmittel/Getränke" sowie "Drogerie/Kosmetik/Haushaltswaren" einbezogen und diese durch das Sortiment "pharmazeutische Artikel" ergänzt hat.

Die Zuordnung auch der nahversorgungsrelevanten Sortimente beruht nach den Ausführungen in der Begründung zur Planänderung auf der speziellen örtlichen Situation gerade des hier in Rede stehenden Plangebiets. (wird ausgeführt)

Die Planänderung leidet auch nicht an beachtlichen Mängeln der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB. Dass die Antragsgegnerin die abwägungsbeachtlichen Belange fehlerhaft ermittelt und bewertet hätte, lässt sich nicht ffeststellen. (wird ausgeführt)

Ende der Entscheidung

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