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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Beschluss verkündet am 01.09.2005
Aktenzeichen: 8 A 2810/03
Rechtsgebiete: BImSchG, BauGB


Vorschriften:

BImSchG § 3
BImSchG § 22
BImSchG § 24
BImSchG § 41
BauGB § 9 Abs. 1 Nr. 24
1. Eine Gemeinde kann durch ihre Bauleitplanung nur gebietsbezogen steuern, ob gewisse Nachteile oder Belästigungen im Sinne von § 3 BImSchG erheblich sind.

2. Durch textliche Festsetzungen im Bebauungsplan nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB kann das Schutzniveau nicht mit Wirkung für das Immissionsschutzrecht gegenüber einer gebietsbezogen zu ermittelnden Zumutbarkeitsschwelle abgesenkt werden. Bei solchen Festsetzungen hat sich die Gemeinde am Schutzmodell des Bundes-Immissionsschutzgesetzes auszurichten und kann es nicht im Wege der Abwägung überwinden.

3. Passiver Schallschutz ist nach dem Schutzmodell des Bundes-Immissionsschutzgesetzes nicht ausreichend, um schädliche Umwelteinwirkungen zu vermeiden. Er ist nur in den gesetzlich ausdrücklich vorgesehenen Fällen unter strengen Voraussetzungen vorgesehen, damit ein Vorhaben, das dem Gemeinwohl dient, nicht wegen von ihm ausgehender schädlicher Umwelteinwirkungen scheitern muss.

4. Der baurechtliche Bestandsschutz einer störenden Nutzung gewährt nicht jede Nutzungsmöglichkeit, die tatsächlich möglich ist. Er kann sich auch gegenüber einer später hinzugetretenen und ihrerseits bestandskräftig gewordenen empfindlichen Nutzung nur in den Grenzen entfalten, die ihm das dynamisch angelegte Immissionsschutzrecht lässt.


Tatbestand:

Die Klägerin wandte sich gegen eine Ordnungsverfügung, mit der ihr aufgegeben worden war, ihre bislang für einen eingeschränkten Nutzerkreis durchgehend betriebene Kartentankstelle zum Schutz der Nachbarschaft in den Nachtstunden von 22.00 bis 6.00 Uhr geschlossen zu halten. Sie meinte, die Schutzwürdigkeit der in ihrer Nachbarschaft entstandenen Wohnbebauung sei durch eine Festsetzung für passiven Schallschutz im Bebauungsplan eingeschränkt worden. Deshalb sei der Nachbarschaft auch eine Überschreitung der für Mischgebiete geltenden Lärmwerte zumutbar. Die verwaltungsgerichtliche Klage blieb ohne Erfolg. Das OVG lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil ab.

Gründe:

a) Der Einwand der Klägerin, die Schutzwürdigkeit benachbarter Wohnbebauung werde von vornherein durch den Bebauungsplan auf passiven Schallschutz begrenzt, weil der Plangeber auf diese Weise den sich aufdrängenden Lärmkonflikt planerisch bewältigt habe, greift nicht durch.

Es ist höchstrichterlich geklärt, dass das Immissionsschutz- und das Bebauungsrecht in einer Wechselwirkung in dem Sinne zueinander stehen, dass einerseits das Bundes-Immissionsschutzgesetz die gebotene Rücksichtnahme auf die Nachbarschaft allgemein und auch mit Wirkung für das Bebauungsrecht konkretisiert und andererseits sich die Schutzwürdigkeit eines Gebiets nach dem bemisst, was dort planungsrechtlich zulässig ist. Die Gemeinde kann durch ihre Bauleitplanung allerdings nur gebietsbezogen steuern, ob gewisse Nachteile oder Belästigungen im Sinne von § 3 BImSchG erheblich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.4.1989 - 4 C 52.87 -, NVwZ 1990, 257), weil der Begriff der erheblichen Belästigungen, vor denen das Immissionsschutzrecht die Nachbarschaft schützt, im Sinne einer Zumutbarkeitsschwelle baugebietsspezifisch zu definieren ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.8.1999 - 4 CN 4.98 -, BVerwGE 109, 246 = DVBl. 2000, 187, m.w.N; grundlegend Urteil vom 21.5.1976 - IV C 80.74 -, BVerwGE 51, 15, 29 ff.). Das schließt es aus, das Schutzniveau durch andersartige Festsetzungen mit Wirkung für das Immissionsschutzrecht gegenüber einer gebietsbezogen zu ermittelnden Zumutbarkeitsschwelle abzusenken.

Zwar sind die Gemeinden im Rahmen ihrer Bauleitplanung nicht auf die Abwehr von schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne von § 3 BImSchG beschränkt, sondern dürfen darüber hinaus auch durch andersartige Festsetzungen entsprechend dem Vorsorgeprinzip des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG schon vorbeugenden Umweltschutz betreiben (vgl. BVerwG, Urteile vom 28.2.2002 - 4 CN 5.01 -, DVBl. 2002, 1121, und vom 14.4.1989, a.a.O.). Dadurch können sie aber gerade keinen weitergehenden Einfluss auf die Bestimmung der Erheblichkeit von Belästigungen oder Nachteilen im Sinne von § 3 Abs. 1 BImSchG nehmen als durch die Festlegung der Gebietsart. Insoweit können sie lediglich einen darüber hinausgehenden Schutz gewähren, ohne dass dieser sich auf die für das Immissionsschutzrecht maßgebliche gebietsbezogene Schutzwürdigkeit auswirken würde.

Ausgehend hiervon hat das BVerwG aufgezeigt, dass der gebietsbezogene Zumutbarkeitsmaßstab des Immissionsschutzrechts von der Bauleitplanung zu beachten ist und nicht im Wege der Abwägung überwunden werden kann. Es hat ausdrücklich klargestellt, dass die Gemeinden, die vorbeugenden Umweltschutz betreiben dürfen, gerade nicht auch umgekehrt berechtigt sind, sich über Grenzwertregelungen, durch die die Erheblichkeitsgrenze im Sinne des Schutzstandards der §§ 5 und 22 BImSchG zugunsten der Nachbarschaft auch mit Wirkung für das Städtebaurecht konkretisiert wird, sehenden Auges hinwegzusetzen und Festsetzungen im Bebauungsplan zu treffen, deren Verwirklichung an den Anforderungen des Immissionsschutzrechts scheitert (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.2.2002, a.a.O.; Nds. OVG, Urteil vom 3.7.2000 - 1 K 1014/00 -, DVBl. 2000, 1871). Auch diese Beschränkung der Bauleitplanung durch das Immissionsschutzrecht steht einem Verständnis der hier streitigen Festsetzung passiven Schallschutzes in dem von der Klägerin vertretenen Sinne entgegen.

Abgesehen von der lediglich baugebietsbezogenen Beeinflussbarkeit des immissionsschutzrechtlichen Schutzniveaus und der Notwendigkeit, die dadurch gesetzten Grenzen bei der Bauleitplanung einzuhalten, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, dass sich die Funktion des § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB, auf den die hier streitige textliche Festsetzung im Bebauungsplan gestützt ist, darin erschöpft, eine Festsetzungsmöglichkeit unter anderem für Vorkehrungen "zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstigen Gefahren im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes" zu schaffen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.5.1995, a.a.O., 2573).

Aus diesem Wortlaut folgt unmittelbar, dass Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB nicht zur Bestimmung der für die Schädlichkeit von Umwelteinwirkungen maßgeblichen Schutzwürdigkeit eines Gebiets heranzuziehen sind, sondern lediglich ermöglichen, dem sich aus dem Immissionsschutzrecht ergebenden gebietsbezogen zu bestimmenden Schutzanspruch Geltung zu verschaffen. Darüber hinaus sind sie ein Mittel, dem vorbeugenden Umweltschutz zu dienen. Jedoch hat sich eine Gemeinde, die Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB treffen will, am Schutzmodell des Bundes-Immissionsschutzgesetzes auszurichten und kann dies nicht im Wege der Abwägung überwinden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.5.1995, a.a.O., 2573).

Nach dem Schutzmodell des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ist insbesondere passiver Schallschutz aber nicht ausreichend, um schädliche Umwelteinwirkungen zu vermeiden. Er ist nur in den gesetzlich ausdrücklich vorgesehenen Fällen unter strengen Voraussetzungen vorgesehen, damit ein Vorhaben, das dem Gemeinwohl dient, nicht wegen von ihm ausgehender schädlicher Umwelteinwirkungen scheitern muss. Nur für solche Fälle kann eine Festsetzung passiver Schallschutzmaßnahmen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB in einem Bebauungsplan dem Schutzmodell des BImSchG Rechnung tragen. Der Hauptanwendungsfall ist die Straßenplanung durch Bebauungsplan gemäß § 17 Abs. 3 FStrG oder § 38 Abs. 4 StrWG NRW, weil die §§ 41 f. BImSchG für die Straßenplanung ausdrücklich vorsehen, inwieweit Maßnahmen des aktiven Schallschutzes zu ergreifen sind und unter welchen besonders geregelten engen Voraussetzungen auf passiven Schallschutz ausgewichen werden darf. Eine vergleichbare Regelung enthält § 74 Abs. 2 VwVfG für die Planfeststellung. Auch dabei ist die Bestimmung, ob passiver Schallschutz zum Schutz der Anwohner genügt, gerade nicht Gegenstand planerischer Abwägung. Vielmehr legen diese Bestimmungen die Voraussetzungen hierfür genau fest im Sinne einer äußersten Grenze, die im Wege der Abwägung nicht überwindbar und als zwingendes Recht bei der Planung zu beachten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 28.1.1999 - 4 CN 5.98 -, BVerwGE 108, 248 = DVBl. 1999, 1288, vom 18.4.1996 - 11 A 86.95 -, BVerwGE 101, 73, vom 9.3.1990 - 7 C 21.89 -, BVerwGE 85, 44, 49, vom 21.5.1976, a.a.O., 26 ff., und vom 14.2.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56, 68 f.).

Da es für den vorliegenden Fall an einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung fehlt, zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen auf passiven Schallschutz auszuweichen, kann der hier erfolgten Festsetzung passiven Schallschutzes ungeachtet dessen, was der Plangeber damit konkret bezweckt hat, rechtmäßig nur die Funktion eines auf den Innenraum von Wohnhäusern beschränkten vorbeugenden Umweltschutzes zukommen, um die Bewohner über den gebietsbezogenen Lärmschutz für ein Mischgebiet hinaus ergänzend zu schützen.

Jedenfalls führen die Festsetzungen passiven Schallschutzes im Bebauungsplan nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB nicht zu einer Absenkung der gebietsbezogenen Schutzwürdigkeit benachbarter Wohnbebauung im festgesetzten Mischgebiet. Zweifel daran, dass der Beklagte diese zutreffend nach den Bestimmungen der TA Lärm 1998 bestimmt hat, die sich grundsätzlich Geltung für alle Anlagen beimisst, die den Anforderungen des Zweiten Teils des Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterliegen, und gemäß ihrer Nr. 1 Abs. 3 Buchst. b) bb) insbesondere auch für Entscheidungen über Anordnungen im Einzelfall nach § 24 BImSchG zu beachten ist, zeigt die Antragsschrift nicht auf. Insbesondere stellt Nr. A.1.3 des Anhangs zur TA Lärm 1998 auf den für die Beurteilung maßgeblichen Immissionsort einen halben Meter außerhalb vor der Mitte des geöffneten Fensters des vom Geräusch am stärksten betroffenen Raums ab. Dies trägt der Schutzwürdigkeit des Außenwohnbereichs und dem Interesse, ein Gebäude auch bei (gelegentlich) geöffnetem Fenster nutzen zu können, Rechnung (vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Urteil vom 21.5.1976, a.a.O., 33). Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 2 der TA Lärm 1998 bestimmt, dass auch in Gemengelagen die Immissionsrichtwerte für Mischgebiete (Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. c) nicht überschritten werden sollen.

Für die Bestimmung der Schutzwürdigkeit ist es unerheblich, ob die im Bebauungsplan vorgesehenen Schallschutzmaßnahmen tatsächlich umgesetzt worden sind, weil sie ohnehin keinen Einfluss auf die der Beurteilung der Schutzwürdigkeit zugrunde zu legenden am maßgeblichen Immissionsort einwirkenden Lärmimmissionen haben. Das Fenster, an dem vorliegend die Lärmermittlung vorgenommen worden ist, ist als maßgeblicher Immissionsort zugrunde zu legen, weil die Antragsschrift nicht darlegt, dass bereits die Existenz des Fensters baurechtlich unzulässig sein könnte. Das Interesse der Wohnungsnutzer, die Wohnung frei von durch das (geöffnete) Fenster einwirkenden erheblich belästigenden Geräuschen nutzen zu können, ist nur dann nicht von der Rechtsordnung geschützt, wenn das Fenster überhaupt unzulässig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.9.1992 - 7 C 6.92 -, DVBl. 1993, 159, 160).

b) Der Einwand der Klägerin, das VG habe unzutreffend angenommen, ihr Betrieb genieße keinen Bestandsschutz, stellt die Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Ergebnis ebenfalls nicht in Zweifel. Denn für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung ist es unerheblich, ob der ohne die erforderliche Baugenehmigung errichtete Betrieb der Tankanlage der Klägerin Bestandsschutz genießt. Selbst wenn man dies zu Gunsten der Klägerin unterstellt, wäre die Ordnungsverfügung rechtmäßig. Zwar sind Störungen, die mit einem bestandsgeschützten Betrieb notwendigerweise verbunden sind, um die Nutzung sinnvoll und funktionsgerecht auszuüben, vom Bestandsschutz umfasst und von hinzutretender Wohnbebauung als Vorbelastung grundsätzlich hinzunehmen. Der Bestandsschutz gewährt aber schon von vornherein nicht jede Nutzungsmöglichkeit, die tatsächlich möglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.5.1995 - 4 C 20.94 -, NVwZ 1996, 379, 381). Er kann sich nur in den Grenzen entfalten, die ihm das dynamisch angelegte Immissionsschutzrecht lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.9.1999 - 4 C 6.98 -, BVerwGE 109, 314). Im Konflikt zwischen einer bestandsgeschützten störenden und einer nach den Festsetzungen des Bebauungsplans zulässigen, später hinzugetretenen und bestandskräftig gewordenen empfindlichen Nutzung muss auch die störende Nutzung ihrerseits Rücksicht nehmen (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.5.1995, a.a.O., und vom 23.5.1991 - 7 C 19.90 -, BVerwGE 88, 210, 216).

Im Hinblick darauf begründet der in der Antragsbegründung hervorgehobene Umstand, dass die Tankanlage seit ihrem Bestehen und darüber hinaus schon am alten genehmigten Standort immer auch nachts genutzt worden ist, keinen Vertrauensschutz dahin, die Tankanlage könne unabhängig von Lärmschutzgesichtspunkten auf Dauer Tag und Nacht betrieben werden. Selbst wenn die Klägerin eine Baugenehmigung für den Betrieb der Tankanlage hätte, bedeutete das nicht, dass diese einen Betrieb "rund um die Uhr" zulassen würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.9.1992, a.a.O., 161).

c) Soweit die Antragsschrift einen Ermessensfehler unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit behauptet, begründet auch dies keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils.

Der Einwand, es hätten mildere, gleich geeignete Mittel zur Verfügung gestanden, greift nicht durch. Insbesondere steht nicht fest, dass die von der Klägerin erwogene Festlegung eines bestimmten Geräuschpegels oder eine Einschränkung der nächtlichen Benutzung der Anlage durch Lkw genau so geeignet wäre, den gebotenen Schutz der Nachbarschaft sicher zu gewährleisten. Die Festlegung von Geräuschpegeln allein ist hierfür ungeeignet, weil durch Messungen belegt ist, dass bereits durch einzelne Lkw-Bewegungen die zulässigen nächtlichen Spitzenpegel überschritten werden. Daran würde sich durch die Festlegung von Lärmobergrenzen allein nichts ändern. Die Klägerin hat auch nicht aufgezeigt, auf welche Weise konkret die nächtliche Benutzung der Anlage durch Lkw ebenso wirksam wie bei einer vollständigen nächtlichen Betriebsbeschränkung unterbunden werden könnte. Das Bestehen eines beschränkten Nutzerkreises und die Möglichkeit, auf die Nutzer durch eine Nutzungsvereinbarung einzuwirken, schließt für sich genommen nächtliche Benutzungen und damit verbundenen unzumutbaren Lärm nicht ebenso wirksam aus wie eine nächtliche Schließung der Tankanlage. Die Klägerin hat nicht einmal vorgetragen, bereits entsprechend auf die Nutzer der Tankanlage eingewirkt zu haben. Selbst wenn die Klägerin Vereinbarungen schlösse, nach denen eine nächtliche Benutzung durch Lkw verboten wäre, wären dadurch absprachewidrige Nutzungen nicht ausgeschlossen, weil die Nutzer über eine Chipkarte verfügen.

Die Verhältnismäßigkeit der Ordnungsverfügung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass es der Klägerin möglich sein mag, ein konkretes Nutzungskonzept zu entwickeln, bei dem die nächtliche Nutzung sicher auf einen Umfang beschränkt wird, der keine schädlichen Umwelteinwirkungen für die Nachbarschaft verursacht. Denn es ist nicht Aufgabe der Behörde, der Klägerin ein bestimmtes Nutzungskonzept aufzuzwingen. Insoweit steht es der Klägerin allerdings frei, für die Nutzung der Tankanlage, die an dem derzeitigen Standort ohne die erforderliche Baugenehmigung aufgenommen worden ist, eine Baugenehmigung zu beantragen, in diesem Zusammenhang ihre Vorstellungen für eine Nachtnutzung zu konkretisieren und nachzuweisen, dass sie nicht mit schädlichen Umwelteinwirkungen für die Nachbarschaft verbunden ist. Insbesondere ist es ihre Aufgabe als Bauherrin, die für die immissionsschutzrechtliche Prüfung ihres Bauvorhabens erforderlichen Gutachten beizubringen (vgl. § 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW und § 1 Abs. 2 Satz 1 BauPrüfVO; OVG NRW, Beschluss vom 5.2.2001 - 7 A 410/01 -, NWVBl. 2001, 354).

Ende der Entscheidung

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