Judicialis Rechtsprechung

2. Die Festlegung von Abgrabungskonzentrationszonen i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setzt ein schlüssiges Plankonzept für das gesamte Gemeindegebiet voraus.

3. Bei der Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen ist die Gemeinde nicht verpflichtet, Untersuchungen zum Bedarf an Bodenschätzen anzustellen; die Sicherstellung der Versorgung der Wirtschaft mit den erforderlichen Rohstoffen ist vorrangig im Rahmen der überörtlichen Planung zu gewährleisten.

4. Eine Abgrabung nach § 3 AbgrG NRW ist nicht genehmigungsfähig, wenn der Antragsteller die Einverständniserklärungen der betroffenen Grundstückseigentümer (§ 4 Abs. 4 Satz 1 AbgrG NRW) nicht vorgelegt hat und der Abgrabungsplan (§ 4 Abs. 2 AbgrG NRW) in wesentlicher Hinsicht unzutreffende oder unzureichende Angaben enthält (etwa über die Größe des Abbaubereichs, den Umfang der abzubauenden Bodenschätze und die Rekultivierung).

Die Klägerin begehrte die Genehmigung zur Erweiterung einer bestehenden Trockenabgrabung für Kies und Sand nach dem Abgrabungsgesetz NRW. Der Beklagte lehnte deren Erteilung ab, weil die beigeladene Gemeinde das nach § 36 Abs. 1 BauGB erforderliche Einvernehmen verweigert hatte. Das VG verpflichtete den Beklagten zur Neubescheidung des Antrages der Klägerin. Auf die zugelassene Berufung der beigeladenen Gemeinde wies das OVG NRW die Klage ab.

Gründe:

1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Genehmigungsantrages in der Fassung ihres Änderungsantrages. Ob die Klägerin die begehrte Neubescheidung ihres Genehmigungsantrages nicht verlangen kann, weil sie für ihren Änderungsantrag keinen den Anforderungen des § 4 Abs. 2 AbgrG NRW genügenden Abgrabungsplan und keine § 4 Abs. 4 Satz 1 AbgrG NRW entsprechenden Grundstückseigentümererklärungen vorgelegt hat, kann im Rahmen des Hauptantrages des vorliegenden Berufungsverfahrens nicht entschieden werden. Die gerichtliche Prüfung im Berufungsverfahren beschränkt sich darauf, ob das Vorhaben der Klägerin bauplanungsrechtlich zulässig ist. Gegen das Urteil des VG hat nur die Beigeladene Berufung eingelegt. Diese kann eine Überprüfung des angefochtenen Urteils nur insoweit verlangen, als sie in ihrer Planungshoheit berührt ist.

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 25.1.1988 - Nr. 5 B 87.03075 -, BayVBl. 1988, 340; VGH B.-W., Beschluss vom 17.1.1997 - 5 S 2812/96 -, NVwZ-RR 1998, 388; Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, vor § 124 Rn. 48.

Das Vorhaben der Klägerin ist - in dem für die vorliegende Verpflichtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - bauplanungsrechtlich nicht genehmigungsfähig. Es unterliegt als ein einer baulichen Anlage gleichgestelltes Vorhaben der bauplanungsrechtlichen Genehmigungspflicht, §§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 63 Abs. 1 BauO NRW. Die hierüber zu treffende Entscheidung ist Bestandteil der Abgrabungsgenehmigung, § 7 Abs. 3 AbgrG NRW. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit ist, da eine Abgrabung größeren Umfangs i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB in Rede steht, nach den §§ 30 bis 37 BauGB zu beurteilen, die insoweit die aus dem Landesrecht folgenden Maßstäbe verdrängen.

Maßgeblich sind hier die Regelungen der §§ 35, 36 BauGB. Die von der Klägerin beabsichtigte Abgrabung soll im Außenbereich ausgeführt werden. Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 BauGB ist im Einvernehmen mit der Gemeinde zu entscheiden; das Einvernehmen der Gemeinde ist auch erforderlich, wenn - wie hier - in einem anderen als dem bauaufsichtlichen Verfahren über die Zulässigkeit nach § 35 BauGB entschieden wird, § 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauGB. Dabei darf die Gemeinde das Einvernehmen nur aus den sich aus § 35 BauGB ergebenden Gründen versagen.

Hiervon ausgehend ist die Beigeladene nicht verpflichtet, ihr Einvernehmen zu erteilen. Das Vorhaben ist bauplanungsrechtlich unzulässig.

a) Die beabsichtigte Abgrabung ist zwar als ortsgebundenes, einem gewerblichen Betrieb dienendes Vorhaben gem. § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB privilegiert. Es ist wegen seines Raumbedarfs und wegen des am vorgesehenen Standort vorhandenen Rohstoffvorkommens aus geologischen Gründen auf die Abgrabung an der beantragten Stelle angewiesen. Das Erweiterungsvorhaben dient auch dem Betrieb der Klägerin. Das Merkmal des "Dienens" setzt voraus, dass ein vernünftiger Betriebsinhaber unter Beachtung des Gebots größtmöglicher Schonung des Außenbereichs das Abgrabungsvorhaben an diesem Standort und mit etwa gleichem Umfang durchführen würde. Das Erfordernis des "Dienens" ist zwar nicht schon dann erfüllt, wenn ein Vorhaben für den gewerblichen Betrieb nur förderlich ist. Andererseits verlangt es aber auch nicht, dass es für den Betrieb unentbehrlich ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.3.1983 - 4 C 17.81 -, DVBl. 1983, 893 (894) m.w.N.; OVG NRW, Urteile vom 23.5.1984 - 7 A 1691/82 -, und vom 14.9.1989 - 7 A 81/84 -.

Die Erweiterung der vorhandenen Abgrabung der Klägerin entspricht der sachgerechten Entscheidung eines vernünftigen Betriebsinhabers. Die Klägerin hat im Berufungsverfahren unter Vorlage entsprechender Mengenberechnungen, Übersichtskarten und Luftbildaufnahmen nachvollziehbar dargelegt, dass ihre bestehende Abgrabung voraussichtlich im Jahre 2006 vollständig ausgebeutet sein wird. Die Beigeladene weist zwar in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Reserven der vorhandenen Abgrabung unter Zugrundelegung der abweichenden Angaben der Klägerin noch bis ins Jahr 2008 reichen werden. Aber auch bei einer Abgrabungsdauer der Altabgrabung bis zum Jahre 2008 oder bis zum Ende der in der Verlängerungsgenehmigung festgelegten Nutzungsdauer bis Ende des Jahres 2010 war es sachgerecht, dass die Klägerin die streitige Erweiterung ihrer Abgrabung bereits im Jahre 1994 bzw. 1997 beantragte. Die frühzeitige Antragstellung verschaffte ihr die erforderliche Planungssicherheit über die Realisierbarkeit ihres Erweiterungsvorhabens und ließ ihr für den Fall der Ablehnung ihres Erweiterungsantrags die Möglichkeit, sich rechtzeitig vor der endgültigen Ausbeutung der vorhandenen Abgrabung um eine neue Abgrabung an anderer Stelle zu bemühen. Die geplante Auskiesung soll auch unter größtmöglicher Schonung des Außenbereichs erfolgen. Sie schließt sich unmittelbar an die vorhandene Abgrabung an und ist im Vergleich zum ursprünglichen Antrag der Klägerin vom auf eine auf ca. 11,6 ha reduzierte Fläche begrenzt.

b) Dem privilegierten Vorhaben der Klägerin stehen jedoch überwiegende öffentliche Belange entgegen.

aa) Sie ergeben sich aus den Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen in der Fassung seiner 53. und 54. Änderung, § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 3 BauGB.

(1) Das Vorhaben der Klägerin widerspricht den Darstellungen der 53. Änderung des Flächennutzungsplans. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG können Darstellungen eines Flächennutzungsplanes der Zulässigkeit auch eines privilegierten Vorhabens entgegenstehen, wenn sie den für das Vorhaben vorgesehenen Standort durch hinreichend konkrete standortbezogene Aussagen für ein andere Nutzung vorsehen, der Standort also qualifiziert "anderweitig verplant" ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311; Urteil vom 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300; Urteil vom 6.10.1989 - 4 C 28.86 -, NVwZ 1991, 161; Beschluss vom 3.6.1998 - 4 B 6.98 -, NVwZ 1998, 960.

Die 53. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen enthält eine solche qualifizierte Standortzuweisung für die zur Abgrabung vorgesehene Fläche. Sie stellt den Bereich der vorhandenen Abgrabung und auch einen Teilbereich der Erweiterungsfläche als "Sonderbaufläche" für die Erweiterung des Güterverkehrszentrums E. dar und weist im südlichen Teil ihres Wirkungsbereiches eine etwa 10 ha große "Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft" aus, mittels derer die für die Erweiterung des Güterverkehrszentrums erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen sichergestellt werden sollen. Diese Darstellung ist in räumlicher sowie sachlicher Hinsicht hinreichend konkret. Es kann hinreichend verlässlich davon ausgegangen werden, dass die in der 53. Änderung ihres Flächennutzungsnutzungsplanes zum Ausdruck kommende Planungsabsicht der Beigeladenen auch tatsächlich verwirklicht wird. Die Stadt K. hat im Planaufstellungsverfahren einen Bedarf für eine Fläche von ca. 25 ha für die zu erwartende Erweiterung des Güterverkehrszentrums angemeldet. Die von den Darstellungen der 53. Änderung betroffenen Flächen grenzen unmittelbar an das südliche Ende des bestehenden Güterverkehrszentrums an und kommen als einzige vorhandene Freiflächen für die standortgebundene Erweiterung des Güterverkehrszentrums in Frage.

Die 53. Änderung des Flächennutzungsplanes leidet nicht an beachtlichen Rechtsfehlern. Abwägungsmängel sind nicht ersichtlich. Die vorgebrachte Anregung der Klägerin, die Umnutzung der in Rede stehenden Flächen als Sonderbaufläche für das Güterverkehrszentrum erst vorzunehmen, wenn nicht nur die genehmigte, sondern auch die von ihr beantragte erweiterte Abgrabung durchgeführt worden sei, hat die Beigeladene ausweislich der Beschlussvorlage für den Planungsausschuss, auf die die Beschlussvorlage für die Sitzung des Rates der Beigeladenen am Bezug nimmt, in ihre Abwägung einbezogen. Die Zurückstellung dieser Anregung steht nicht außer Verhältnis zu dem mit der 53. Änderung verfolgten Planungsziel. Der Erweiterungsantrag der Klägerin, geht von einer Betriebszeit der gesamten Abgrabung einschließlich der Dauer für deren Herrichtung und Rekultivierung von 19 bis 22 Jahren aus. Unter Berücksichtigung dieser für die Abwägungsentscheidung der Beigeladenen maßgeblichen Angaben der Klägerin (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) zur Dauer ihres Abgrabungsvorhabens wäre die mit der 53. Änderung des Flächennutzungsplanes angestrebte mittelfristige Sicherstellung einer Erweiterungsfläche im Rahmen des für den Flächennutzungsplan zugrundezulegenden Zeithorizontes von 10 bis 15 Jahren nicht zu erreichen gewesen. weiter gehende Bestandsschutzinteressen der Klägerin musste die Beigeladene in ihre Abwägung nicht einbeziehen, weil diese im nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über die 53. Änderung des Flächennutzungsplanes lediglich über eine bis zum Ende 2000 befristete Abgrabungsgenehmigung für die vorhandene Abgrabung verfügte.

(2) Das Vorhaben der Klägerin widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen auch deshalb, weil dieser in einem anderen Bereich des Stadtgebietes, nämlich im Wirkungsbereich der seit 1999 wirksamen 54. Änderung des Flächennutzungsplanes, eine Fläche für Abgrabungen darstellt, § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Dabei handelt es sich um eine südöstlich des Ortsteils H. gelegene Abbaufläche mit einer Größe von 25 ha. Mit dieser Darstellung hat die Beigeladene von der ihr aufgrund ihrer örtlichen Planungshoheit zustehenden Befugnis Gebrauch gemacht, Abgrabungsflächen im Flächennutzungsplan mit dem Ziel darzustellen, den Abbau von abgrabungswürdigen Bodenschätzen, namentlich von Sand und Kies, an den ausgewiesenen Standorten zu konzentrieren und im übrigen Außenbereich möglichst zu vermeiden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.; Beschluss vom 3.6.1998 - 4 B 6.98 -, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 28.10.1997 - 10 A 4574/94 -.

Der planerische Wille der Beigeladenen, mit den Darstellungen der 54. Änderung des Flächennutzungsplanes eine Konzentration des Sand- und Kiesabbaus auf den in dieser Änderung ausgewiesenen Fläche zu erreichen, ergibt sich aus den zeichnerischen Darstellungen, deren textlichen Erläuterungen sowie dem zur Auslegung der Planänderung heranzuziehenden Erläuterungsbericht (vgl. § 5 Abs. 5 BauGB). Die in Rede stehende Fläche ist zeichnerisch mit Planzeichen versehen, die die textlichen Erläuterungen als "Konzentrationszone für den Kiesabbau" definieren. Mit dieser gleich lautenden Bezeichnung ist die 54. Änderung des Flächennutzungsplanes überschrieben. Der Erläuterungsbericht zeigt in Nr. 2 unter ausdrücklichem Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerwG zu den Abgrabungskonzentrationszonen die Möglichkeit auf, Abgrabungen im Außenbereich durch entsprechende Darstellungen im Flächennutzungsplan zu steuern. In seiner Nr. 5 heißt es, dass die Darstellung der "Konzentrationszone für den Kiesabbau" mit dem Ziel erfolge, den Abbau von Kies an dem in der Planänderung ausgewiesenen Standort zu konzentrieren, um ihn im übrigen Außenbereich verhindern zu können.

Bedenken gegen die Wirksamkeit der 54. Änderung des Flächennutzungsplanes bestehen nicht. Zwar wären eventuelle Abwägungsmängel noch beachtlich (vgl. § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB), doch liegen solche nicht vor. Bei der Aufstellung der 54. Änderung des Flächennutzungsplanes hatte die Beigeladene gem. § 1 Abs. 6 BauGB die öffentlichen und die privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Die gerichtliche Kontrolle dieser planerischen Abwägung hat sich auf die Prüfung zu beschränken, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob alle relevanten Belange in die Abwägung eingestellt wurden, ob die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder ob der Ausgleich der von der Planung berührten öffentlichen Belange in einer Weise vorgenommen wurde, der zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens darf sich die planende Gemeinde für die Bevorzugung und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheiden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 - 4 C 105.66 -, BVerwGE 34, 301; Söfker, in: Ernst-Zinkahn-Bielen-berg, BauGB, Stand: September 2001, § 1 Rn. 185.

Derartige Abwägungsmängel sind nicht zu erkennen. Die Auswahl der in der 54. Än-derung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen als Konzentrationszone vorgesehenen Fläche beruht auf einem schlüssigen Planungskonzept. Die Beigeladene hat unter Ausschluss der vom Braunkohletagebau ausgebeuteten Flächen sowie der Siedlungs- und Waldflächen ihres Stadtgebietes zwei im Erläuterungsbericht als "Nord" und "Südost" bezeichnete Flächen auf ihre Eignung als Standort für eine Abgrabungskonzentrationszone untersucht. Die Entscheidung zugunsten der Fläche "Südost" unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Mit der Erwägung, die Fläche "Süd-ost" sei im Vergleich zu der Fläche "Nord" geeigneter, weil hier durch die bestehenden Abgrabungen bereits in die Landschaft eingegriffen sei und darüber hinaus bereits die erforderliche Infrastruktur für die zu erwartende Verkehrsbelastung vorhanden sei (Erläuterungsbericht, S. 6), hält die Beigeladene sich im Rahmen des ihr eingeräumten Planungsermessens.

Entgegen der Auffassung des VG hat auch bei der Festlegung des Standortes der Konzentrationszone innerhalb des als Fläche "Südost" bezeichneten Bereichs eine Abwägung stattgefunden. Die Beigeladene hat berücksichtigt, dass neben dem von der Planänderung vorgesehenen Standort südöstlich des Ortsteils H. auch an anderen Standorten innerhalb der Fläche "Südost", nämlich bei dem Auskiesungsstandort der Klägerin, eine Fläche vorhanden ist, die ebenso wie die ausgewählte Fläche von einer bestehenden Abgrabung bereits "angetastet" ist. Der Erläuterungsbericht zur 54. Änderung des Flächennutzungsplanes in der aktualisierten Fassung stellt ausdrücklich dar, dass auf der Fläche "Südost" bereits eine Abgrabungsfläche "südlich des K. Hofes", also der Abgrabungsstandort der Klägerin, genehmigt worden ist. Ausschlaggebend für die Auswahl der südlichen Abgrabungsfläche ("südlich des W.-Baches") innerhalb der Fläche "Südost" war nach Nrn. 3.3 (S. 4), 3.4 (S. 6) und 3.6 (S. 7) des Erläuterungsberichts, dass einer Ausweisung der Konzentrationszone im Anschluss an die bestehende Abgrabung der Klägerin andere Entwicklungsvorstellungen der Beigeladenen entgegenstehen, nämlich ihr mit der 53. Änderung des Flächennutzungsplans konkretisiertes Planungsziel, die in Rede stehende Fläche als Fläche für die beabsichtigte Erweiterung des Güterverkehrszentrums E. zu nutzen. Diese Auswahlentscheidung begegnet keinen rechtlichen Bedenken, weil die Planungsabsichten der Beigeladenen für den Abgrabungsstandort der Klägerin zur Zeit der Beschlussfassung über die Darstellung der Konzentrationszone in der 54. Änderung des Flächennutzungsplanes hinreichend konkretisiert waren. Die mit der 53. Änderung des Flächennutzungsplanes erfolgte Ausweisung des Abgrabungsstandortes der Klägerin als Sonderbaufläche für das Güterverkehrszentrum E. hat der Stadtrat der Beigeladenen zeitgleich mit der 54. Änderung des Flächennutzungsplanes beschlossen. Diese Darstellung ist nach Bekanntmachung der 53. Änderung des Flächennutzungsplanes wirksam geworden. Im Übrigen hat sich die Beigeladene bei der Festlegung des Standortes der Konzentrationszone innerhalb der Fläche "Südost" zulässigerweise (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB) an den Vorgaben der zur Zeit der Beschlussfassung über die 54. Änderung ihres Flächennutzungsplanes noch in Aufstellung befindlichen Neufassung des Gebietsentwicklungsplans für den Regierungsbezirk K. orientiert. Auch die Bezirksplanungsbehörde hatte den von der Stadt K., der IHK K., dem Beklagten und der Beigeladenen angemeldeten Erweiterungsbedarf für das Güterverkehrszentrum E. anerkannt und einer Ausweisung des Abgrabungsstandortes der Klägerin als "Bereich für gewerbliche und industrielle Nutzung (GIB)" mit der Zweckbestimmung einer Süderweiterung des Güterverkehrszentrums E. zugestimmt. Zwar sah der Entwurf des Gebietsentwicklungsplanes zunächst eine zeitliche Überlagerung dieser Nutzung durch die vorherige Durchführung der Abgrabung und der ihr nachfolgenden Rekultivierung vor. Diese zeitliche Überlagerung der im Gebietsentwicklungsplan vorgesehenen gewerblichen und industriellen Nutzung besteht jedoch nicht mehr, nachdem der Bezirksplanungsrat in seiner Sitzung am 20.5.1999 den Gebietsentwicklungsplan-Entwurf im Sinne der Bedenken der Beigeladenen geändert hatte. In dieser geänderten Fassung ist der Gebietsentwicklungsplan am 21.5.2001 wirksam geworden.

Die Darstellung der Abgrabungskonzentrationszone in der 54. Änderung des Flächennutzungsplanes erweist sich auch nicht deshalb als abwägungsfehlerhaft, weil die Beigeladene keine eigenen Untersuchungen zum Versorgungsbedarf in ihrem Hoheitsgebiet mit den von der Klägerin gewonnenen Baustoffen und zur Qualität des Sand- und Kiesvorkommens in der Konzentrationszone angestellt hat. Zwar zählt zu den in die planerische Abwägung einzustellenden Belangen der Wirtschaft gem. § 1 Abs. 5 Nr. 8 BauGB auch die Sicherung von Rohstoffvorkommen. Aufgrund dessen war die Beigeladene bei der Darstellung der Abgrabungskonzentrationszone aber nicht gehalten, den Rohstoffbedarf in ihrem Gemeindegebiet aufzuklären und in ihre Abwägung einzustellen. Die gegenteilige Ansicht der Klägerin verkennt, dass sie mit dem von ihr gewonnenen Sand und Kies nicht allein den Bedarf im Gemeindegebiet der Beigeladenen, sondern zumindest auch den über den örtlichen hinausgehenden regionalen Bedarf an Baustoffen befriedigt. Der Bedarf an bestimmten Baustoffen im Gemeindegebiet der Beigeladenen kann zudem auch mit außerhalb des Gemeindegebietes gewonnenen Rohstoffen gedeckt werden. Die Untersuchung, ob der örtliche wie auch der überörtliche Baustoffbedarf mit den Rohstoffreserven der Konzentrationszone und mit den in der Region insgesamt zur Verfügung stehenden Rohstoffvorkommen gedeckt werden kann, ist nicht Aufgabe des örtlichen Bauplanungsträgers. Die Sicherstellung der Versorgung der Bauwirtschaft mit den erforderlichen Baustoffen ist vorrangig im Rahmen der überörtlichen Planung zu gewährleisten.

Vgl. Schl.-H. OVG, Beschluss vom 27.8.1999 - 2 L 181/98 -, NordÖR 1999, 455.

Die überörtliche Planung sieht vorliegend die regionale Versorgung mit Baustoffen jeder Qualitätsstufe auch ohne den Bereich der Abgrabung der Klägerin als gesichert an. Der Gebietsentwicklungsplan weist den Abgrabungsstandort der Klägerin nicht mehr als "Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze (BASB)" aus. Die Beigeladene musste bei der Festlegung der Abgrabungskonzentrationszone in ihrem Gemeindegebiet keine weiteren Überlegungen zur Rohstoffversorgung und zur Qualität des Kiesvorkommens der Konzentrationszone anstellen, weil der Gebietsentwicklungsplan sich bei der Ausweisung der Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze auf umfangreiche überörtliche Bedarfsberechnungen stützt.

Entgegen der Auffassung der Klägerin hat die Beigeladene im Rahmen ihrer planerischen Abwägungsentscheidung berücksichtigt, dass die Klägerin als bereits ansässiges Abgrabungsunternehmen in stärkerem Maße ortsgebunden ist, als dies für ein Abgrabungsunternehmen der Fall ist, das erstmals an einem bestimmten Standort Sand und Kies abbaut. Sie hat das Interesse der Klägerin an einer Fortführung und Erweiterung ihrer bestehenden Abgrabung im Verfahren betreffend die 53. Änderung ihres Flächennutzungsplanes in ihre Planungsentscheidung einbezogen und aus den oben ausgeführten Gründen in rechtlich unbedenklicher Weise gegenüber ihren Planungszielen zurückgestellt. Einer weiteren Auseinandersetzung mit diesem Interesse der Klägerin auch im Planungsverfahren zur 54. Änderung des Flächennutzungsplanes bedurfte es nicht. Mit der 53. und 54. Änderung des Flächennutzungsplanes verfolgte die Beigeladene ein einheitliches Planungsziel, das darauf gerichtet war, an anderen Stellen als der in der 54. Planänderung vorgesehenen Konzentrationsfläche Abgrabungen zu verhindern, damit der Abgrabungsstandort der Klägerin mittelfristig als Fläche für die Süderweiterung des Güterverkehrszentrums E. genutzt werden kann.

Überlegungen zur eigentümerrechtlichen Realisierbarkeit der Abgrabung im Bereich der festgelegten Konzentrationszone musste die Beigeladene im Rahmen ihrer planerischen Abwägungsentscheidung nicht anstellen. Bei der Ausweisung einer Konzentrationszone für Abgrabungen, der zugleich eine regelmäßige Ausschlusswirkung für das übrige Gemeindegebiet zukommen soll, kann die Gemeinde ihre Abwägung an mehr oder weniger global und pauschalierend festgelegten Kriterien ausrichten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 30.11.2001 - 7 A 4857/00 -.

Denn mit der Festlegung einer Konzentrationszone im Flächennutzungsplan ist die Entscheidung über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von Abgrabungen außerhalb der Konzentrationszone nicht abschließend gefallen. Die Ausschlusswirkung der Konzentrationszone tritt nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur "in der Regel" ein. Durch diese gesetzlich nur regelmäßig angeordnete Ausschlusswirkung ist gewährleistet, dass im Rahmen der planerischen Festlegung der Konzentrationszone nicht oder wegen der dort nur möglichen globalen und groben Betrachtung nur unzureichend eingestellte Belange im Rahmen der "nachvollziehenden" Einzelabwägung Berücksichtigung finden und sich bei entsprechendem Gewicht auch gegenüber den im Flächennutzungsplan dargestellten Planungzielen der Gemeinde durchsetzen.

(3) Erweisen sich somit die 53. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen wie auch die Darstellung der Abgrabungskonzentrationszone in der 54. Plan-änderung als rechtswirksam, so wäre das Vorhaben der Klägerin nur dann bauplanungsrechtlich zulässig, wenn die mit der 53. Änderung verfolgten Planungsziele nach den in der Rechtsprechung des BVerwG entwickelten Kriterien zur "nachvoll-ziehenden Abwägung" gegenüber den Belangen der Klägerin zurückzustellen wären und die Darstellung der Abgrabungskonzentrationszone ihre gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB regelmäßig eintretende Wirkung als entgegenstehender Belang nicht erfüllen würde. Dies ist jedoch nicht der Fall.

Bereits die Darstellung der Abgrabungskonzentrationszone steht dem Vorhaben der Klägerin als öffentlicher Belang entgegen. Die gesetzliche Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beinhaltet gegenüber den in der früheren Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zur Beachtlichkeit von Darstellungen zu Abgrabungskonzentrationszonen mit mittelbarer Negativwirkung einen deutlichen Zuwachs zugunsten der Bedeutung von Konzentrationsdarstellungen in Flächennutzungsplänen. Dieser Zuwachs liegt darin, dass den in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bezeichneten Planinhalten eine regelmäßig dem Vorhaben entgegenstehende Bedeutung als öffentlicher Belang zukommt. Eine Ausnahme von der regelmäßigen Ausschlusswirkung ist nur bei Vorliegen besonderer Umstände anzunehmen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28.10.1997 - 10 4574/94 - und vom 30.11.2001 - 7 A 4857/00 -; Söfker, a.a.O., § 35 Rn. 123.

Solche besonderen Umstände sind hier nicht gegeben. Zugunsten der Klägerin ist zwar zu berücksichtigen, dass sie als bereits ansässiges Abgrabungsunternehmen ein gewichtigeres Interesse an der Durchführung der begehrten Abgrabung hat als dies bei einem Unternehmen der Fall wäre, das erstmals an dem in Rede stehenden Standort Sand und Kies abzubauen beabsichtigte. Denn im Vergleich zu diesem ist die Klägerin als bereits ansässiges Unternehmen in stärkerem Maße ortsgebunden. Dieses gegenüber einem nicht ansässigen Unternehmen höher zu bewertende Interesse der Klägerin an der Durchführung der beantragten Abgrabung rechtfertigt allerdings nicht die Annahme eines die Regelausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hindernden Sonderfalls. Die erstrebte räumliche Erweiterung der bestehenden Abgrabung ist auch nach der mit der Antragsänderung vorgenommenen Flächenreduzierung von erheblichem Umfang. Nach den erstmals von der Klägerin im Berufungsverfahren vorgetragenen konkreten Angaben zur Flächengröße und zum Abgrabungsvolumen des mit der Antragsänderung reduzierten Vorhabens soll die streitgegenständliche Erweiterung auf einer Fläche von 11,6 ha bei einer Abgrabungslaufzeit von ca. 14 Jahren vorgenommen werden. Unter Berücksichtigung der sich anschließenden mindestens dreijährigen Rekultivierungsphase, zu deren Dauer die Klägerin auch im vorliegenden Berufungsverfahren noch keine aussagekräftigen Angaben gemacht hat, könnte das mit der Festlegung der Abgrungskonzentrationszone verfolgte Planungsziel der Beigeladenen über einen Zeitraum von mindestens 17 Jahren nicht verwirklicht werden. Diesem Planungsziel ist gegenüber den Belangen der Klägerin höheres Gewicht beizumessen. Die mit der Konzentrationszone verfolgte Planungsabsicht besteht nicht allein darin, eine "Verkraterung" des Gemeindegebiets zu verhindern. Sie steht vielmehr im planerischen Zusammenhang mit der 53. Änderung des Flächennutzungsplanes. Wie diese dient sie dazu, am Abgrabungsstandort der Klägerin mittelfristig eine anderweitige, hinreichend konkretisierte Nutzung, nämlich die Nutzung als Fläche zur Erweiterung des Güterverkehrszentrums E. zu ermöglichen. Vor diesem Hintergrund gewinnt die mit der Ausweisung der Konzentrationszone bezweckte Verhinderung einer weiteren "Verkraterung" des Gemeindegebiets gerade für den Bereich des Abgrabungsstandortes der Klägerin besondere Bedeutung. Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, die Gefahr der Entstehung einer Kraterlandschaft drohe nicht, weil sie hinsichtlich der vorhandenen und auch der begehrten erweiterten Abgrabung der Rekultivierungspflicht unterliege. Insoweit verkennt sie, dass mit der Darstellung der Konzentrationszone bezweckt wird, eine weitere "Verkraterung" - auch für die Dauer der Abgrabungs- und Rekultierungsphase - erst gar nicht entstehen zu lassen und die an anderer als der in der Konzentrationszone vorgesehenen Stelle bestehende Abgrabung der Klägerin zeitnah der Nutzung als Fläche zur Erweiterung des Gürterverkehrszentrums E. zuzuführen. Angesichts der Bedeutung der von der Beigeladenen verfolgten Planungsziele greift die Festlegung der Abgrabungskonzentrationszone auch nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Eigentumsrechte der Klägerin nach Art. 14 Abs. 1 GG ein. Diese hat sich zwar durch den Erwerb von Grundstücken und durch vertragliche Vereinbarungen mit den jeweiligen Grundstückseigentümern im geplanten Erweiterungsbereich privatrechtlich das Recht zur Durchführung der Abgrabung gesichert. Durch die Ausweisung der Abgrabungskonzentrationszone wird ihr diese Nutzung verwehrt. Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ist hierin aber nicht zu erblicken. Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums.

Vgl. BVerfG, BVerfGE 100, 226 (242 f.); BVerwG, Urteil vom 19.7.2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.

bb) Entgegenstehende öffentliche Belange folgen auch aus den Darstellungen des Gebietsentwicklungsplanes. Das Vorhaben der Klägerin, das wegen seiner erheblichen Flächenausdehnung und der mit ihm verbundenen Auswirkungen auf die Umgebung als raumbedeutsam anzusehen ist, widerspricht den im Gebietsentwicklungsplan festgelegten Zielen der Raumordnung, § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Halbsatz BauGB. Darüber hinaus enthält auch der Gebietsentwicklungsplan dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehende Darstellungen i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.

Der Gebietsentwicklungsplan hat den Abgrabungsstandort der Klägerin ebenso wie der Flächennutzungsplan der Beigeladenen in qualifizierter Weise anderweitig "verplant". Er weist ihn als "Bereich für gewerbliche und industrielle Nutzung (GIB)" mit der alleinigen Zweckbestimmung einer Süderweiterung des Güterverkehrszentrums E. aus. An anderen Stellen als dem Abgrabungsstandort der Klägerin - u.a. an der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen festgelegten Konzentrationszone - stellt er "Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze (BASB)" dar. Dieser Darstellung liegt der planerische Wille zugrunde, außerhalb der ausgewiesenen BASB Abgrabungen auszuschließen. Anhaltspunkte dafür, dass der Gebietsentwicklungsplan auf einer fehlerhaften planerischen Abwägung beruht, sind nicht gegeben. Seinen Festlegungen kommt zwar keine unmittelbare, die Zulässigkeit eines privilegierten Vorhabens unabdingbar ausschließende Wirkung im Sinne einer "echten" (strikten) Raumordnungsklausel zu.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.7.2001 - 4 C 4.00 -, a.a.O.

Sie setzen sich aber im Rahmen der nach § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Halbsatz und § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorzunehmenden Abwägung gegenüber den Interessen der Klägerin an der Durchführung ihres Abgrabungsvorhabens durch. Das mit dem Gebietsentwicklungsplan verfolgte Planungsziel einer mittelfristigen Bereitstellung einer Fläche für die Erweiterung des Güterverkehrszentrums E. könnte wegen des erheblichen Umfangs des Abbauvorhabens der Klägerin und seiner Laufzeit (mindestens 17-jährige Abbau- und Rekultivierungsdauer) während des ihm zugrundeliegenden Planungshorizontes von zehn Jahren (vgl. § 15 Abs. 5 LPlG) nicht erreicht werden.

2. Das hilfsweise verfolgte (Fortsetzungs-)Feststellungsbegehren bleibt ebenfalls ohne Erfolg.

a) Es ist zwar nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog i.V.m. § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.

aa) Seiner Zulässigkeit steht nicht die Rechtskraft des die Verpflichtungsklage der Klägerin teilweise abweisenden erstinstanzlichen Urteils entgegen. Die Bindungswirkung dieser teilweisen Klageabweisung hindert die Klägerin nicht daran, das geltend gemachte Feststellungsbegehren zur Entscheidung zu stellen. Rechtskräftige Urteile binden nach § 121 VwGO nur, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Mit dem teilweise abweisenden Urteil steht lediglich verbindlich fest, dass die Klägerin im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem VG keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung hatte. Über die mit dem Hilfsantrag der Klägerin geltend gemachte Feststellung, dass sie einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung hatte, ist mit dem erstinstanzlichen Urteil dagegen nicht entschieden. Denn Streitgegenstand einer Verpflichtungsklage ist die Rechtsbehauptung des Klägers, dass er im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Verwaltungsaktes hat. Einen ergänzenden, an der Rechtskraft teilnehmenden Ausspruch darüber, ob der Verwaltungsakt zu einem früheren Zeitpunkt hätte erlassen werden müssen, enthält ein auf eine Verpflichtungsklage hin ergehendes Urteil nicht. Ein auf Klärung dieser Frage gerichtetes Begehren beinhaltet einen anderen Streitgegenstand.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.3.1990 - 2 C 2.88 -, Buchholz 310 Nr. 216 zu § 113 VwGO; Urteil vom 24.1.1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE 89, 354; Urteil vom 28.4.1999 - 4 C 4.98 -, BVerwGE 109, 74; Clausing, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar 2001, § 121 Rn. 63 f.

bb) Der (Fortsetzungs-)Feststellungsantrag ist auch zulässig, soweit er gegenüber dem Berufungsverfahren einen veränderten Streitgegenstand beinhaltet. Er erfasst die vor Eintritt des erledigenden Ereignisses bestehende Sach- und Rechtslage und geht über den Berufungsgegenstand insoweit hinaus, als mit ihm nicht nur die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens der Klägerin festgestellt werden soll. Vielmehr macht die Klägerin mit ihm darüber hinaus geltend, dass auch die weiteren Genehmigungsvoraussetzungen des § 3 Abs. 2 AbgrG NRW vorgelegen haben. Soweit der (Fortsetzungs-) Feststellungsantrag eine Klageerweiterung enthält, ist diese unter den Voraussetzungen einer Klageänderung gem. § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Der Senat sieht sie als sachdienlich an. Mit ihr wird kein grundlegend neuer Prozessstoff eingeführt. Ihre Zulassung kann dazu beitragen, dass ein von der Klägerin beabsichtigter Schadensersatzprozess gegen die Beigeladene vermieden werden kann.

cc) Der Klägerin fehlt auch nicht das erforderliche (Fortsetzungs-)Feststellungs-interesse. Sie beabsichtigt, wegen der Versagung der von ihr begehrten Genehmigung, die ihrer Ansicht nach bis zum Inkrattreten der 54. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen rechtswidrig war, Schadensersatzansprüche geltend zu machen. Die beabsichtigte Erhebung einer Schadensersatzklage rechtfertigt die Annahme eines Feststellungsinteresses auch für die erweiterte Feststellungsklage. Der Klägerin kommt insoweit zugute, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kraft gesetzgeberischer Wertung im Vergleich zur isolierten Anwendung des § 43 Abs. 1 VwGO geringere Anforderungen an das Rechtsschutzinteresse stellt. Hieran vermag im vorliegenden Fall auch die mit der Klageerweiterung verfolgte Feststellung anzuknüpfen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.4.1999 - 4 C 4.98 -, a.a.O. (80).

b) Das (Fortsetzungs-)Feststellungsbegehren ist aber unbegründet. Der Beklagte war nicht verpflichtet, der Klägerin die mit ihrem Antrag begehrte Genehmigung zu erteilen. Der Antrag der Klägerin war nicht genehmigungsfähig.

aa) Das Vorhaben der Klägerin war zwar zuvor bauplanungsrechtlich zulässig. Erst nach Inkrafttreten der mit der 54. Änderung ausgewiesenen Abgrabungskonzentrationszone stand es in Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen. Ein Widerspruch zu den Darstellungen eines Flächennutzungsplanes besteht grundsätzlich nur dann, wenn die entgegenstehenden Darstellungen wirksam sind. Entwürfe von Flächennutzungsplänen sind grundsätzlich unbeachtlich, es sei denn, sie haben eine Planreife erlangt, auf deren Grundlage beurteilt werden kann, ob das Vorhaben den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplans entgegensteht oder nicht. An der materiellen Planreife fehlt es, wenn Zweifel darüber bestehen, ob der Planentwurf in Zukunft wirksam werden wird.

Vgl. Söfker und Stock, a.a.O., § 35 Rn. 80 und § 33 Rn. 30 m.w.N.

Solche Zweifel waren vorliegend gegeben. Die Bezirksregierung K. hatte die nach § 6 Abs. 1 BauGB erforderliche Genehmigung für die 54. Änderung des Flächennutzungsplanes zunächst abgelehnt. Vom Wirksamwerden der 54. Änderung des Flächenutzungsplanes konnte erst mit Gewissheit ausgegangen werden, nachdem die Bezirksregierung K. auf den Widerspruch der Beigeladenen hin die Genehmigung zur Änderung des Flächennutzungsplanes erteilt hatte und die Planänderung bekannt gemacht werden konnte.

Die bis zum Inkrafttreten der 53. Änderung des Flächennutzungsplans bestehende Darstellung der für die Abgrabung vorgesehenen Flächen als Flächen für die Landwirtschaft stand dem Vorhaben als öffentlicher Belang ebenfalls nicht entgegen. Die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft in einem Flächennutzungsplan enthält im Allgemeinen keine qualifizierte Standortzuweisung, weil sie dem Außenbereich nur die ihm ohnehin zukommende Funktion zuweist. Der Darstellung als landwirtschaftliche Nutzfläche kommt nur dann die Bedeutung eines entgegenstehenden öffentlichen Belangs zu, wenn sie mit der planerischen Zielsetzung erfolgt, gerade die Landwirtschaft wegen besonderer Gegebenheiten zu fördern und zu ihren Gunsten einen bestimmten Bereich von einer anderweitigen Nutzung freizuhalten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O. (302); Urteil vom 6.10.1989 - 4 C 28.86 -, NVwZ 1991, 161.

Dafür, dass die Darstellung der für die Abgrabung vorgesehenen Flächen als landwirtschaftliche Nutzflächen mit dieser Zielsetzung erfolgte, fehlt jeder Anhalt. Im Gegenteil zeigt gerade die 53. Änderung des Flächennutzungsplanes, dass mit der bisherigen Darstellung eine gezielte Förderung und Sicherung der Landwirtschaft nicht beabsichtigt war.

bb) Das Vorhaben der Klägerin war aber bis zum 8.6.1999 deshalb nicht genehmigungsfähig, weil es zuvor die weiteren nach dem Abgrabungsgesetz NRW erforderlichen Genehmigungsvoraussetzungen nicht erfüllte.

(1) Die Klägerin hatte ihrem Antrag entgegen § 4 Abs. 4 Satz 1 AbgrG NRW nicht die Einverständniserklärungen der Eigentümer der von ihrer Abgrabung betroffenen Grundstücke beigefügt und sie auch später nicht dem Beklagten vorgelegt. Das Vorliegen der Eigentümererklärungen ist zwingendes Genehmigungserfordernis. Dies folgt aus der Formulierung des § 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG NRW, wonach die Genehmigung zu versagen ist, wenn die in Rede stehenden Einverständniserklärungen nicht beigebracht werden. Ihre vorherige Beibringung ist auch deshalb erforderlich, weil sich die Abgrabungsgenehmigung für die Grundstückseigentümer mit Blick auf deren nach §§ 2 Abs. 3, 12 Abs. 2 Satz 1 AbgrG NRW vorgesehene subsidiäre Haftung für die Erfüllung der Herrichtungspflicht belastend auswirkt und sie ihnen ebenfalls zuzustellen ist (vgl. § 4 Abs. 5 AbgrG NRW). Ob der Pflicht zur Vorlage der Grundstückseigentümererklärungen durch eine entsprechende der Abgrabungsgenehmigung beizufügende Nebenbestimmung Rechnung getragen werden kann, ist zweifelhaft, kann hier aber dahinstehen. Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie einen Anspruch auf Erteilung einer von Nebenbestimmungen nicht beschränkten Abgrabungsgenehmigung hatte. Eine solche uneingeschränkte, unmittelbar zur Abgrabung berechtigende Genehmigung stand ihr wegen der fehlenden Eigentümererklärungen nicht zu.

(2) Dessen ungeachtet hatte die Klägerin auf die begehrte Abgrabungsgenehmigung zuvor auch deshalb keinen Anspruch, weil sie ihrem Antrag keinen vollständigen Abgrabungsplan beigefügt hatte. Nach § 3 Abs. 2 AbgrG NRW setzt die Erteilung einer Abgrabungsgenehmigung u.a. voraus, dass vom Antragsteller ein vollständiger Abgrabungsplan vorgelegt wird. Dieser muss nach § 4 Abs. 2 AbgrG NRW alle wesentlichen Einzelheiten der Abgrabung und der Herrichtung enthalten, insbesondere eine Darstellung von Lage und Umgebung des Abbaubereiches sowie Art und Umfang der abzubauenden Bodenschätze (Nr. 1) und einen Zeitplan sowie eine Darstellung der Art der Durchführung der Abgrabung und Herrichtung (Nr. 2). Diesen Anforderungen genügten die von der Klägerin zum Änderungsantrag vorgelegten Unterlagen jedenfalls nicht.

Es kann offen bleiben, ob der Antrag der Klägerin in seiner Änderungsfassung überhaupt bestimmt genug war. Hieran bestehen Zweifel, weil seine textlichen Angaben den ihm beigefügten zeichnerischen Darstellungen widersprachen. Nach Angaben der Klägerin sollten von der zunächst begehrten Genehmigung nur die im Eigentum der Beigeladenen stehenden Grundstücke ausgenommen, und die Abgrabung um diese Grundstücke herumgeführt werden. Die zeichnerischen Anlagen zum Änderungsantrag stimmen mit diesen textlichen Angaben nicht überein. Der als Anlage 5.1 beigefügte Abbauplan nimmt nicht lediglich die im Eigentum der Beigeladenen stehenden Flurstücke von der Abgrabung aus, sondern auch andere Flurstücke. Auch das zum Änderungsantrag überreichte Eigentümerverzeichnis passt nicht zum Abbauplan, weil es Flurstücke umfasst, die nicht zur reduzierten Abgrabungsfläche laut Abbauplan gehören.

Selbst wenn der Änderungsantrag durch die zeichnerischen Darstellungen des Abbauplanes als hinreichend konkretisiert angesehen werden könnte, enthielt er jedenfalls nicht die nach § 4 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 AbgrG NRW vorgesehenen Angaben zur Größe der Erweiterungsfläche, zum Umfang des abzugrabenden Materials sowie zur Dauer der Abgrabung und der sich anschließenden Rekultivierung. Diese Angaben waren erforderlich, weil die Antragsänderung den ursprünglichen Antrag in wesentlichem Umfang änderte. Mit ihm begehrte die Klägerin die Genehmigung eines neuen Vorhabens.

Ende der Entscheidung