Judicialis Rechtsprechung

2. Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Zurückstellungsbescheid haben aufschiebende Wirkung mit der Folge, dass die Genehmigungsbehörde die Amtspflicht hat, die Bearbeitung fortzusetzen, solange kein Sofortvollzug angeordnet wird.

Die Klägerin beantragte am 17.12.2003 bei der Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von drei Windkraftanlagen auf einem Grundstück, das zu diesem Zeitpunkt im Flächennutzungsplan der Beigeladenen als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt war. Während des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens beschloss der Hauptausschuss der Beigeladenen die Einleitung der 127. Änderung des Flächennutzungsplans und die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 473. Durch die 127. Änderung des Flächennutzungsplans sollten erstmals eine oder mehrere Konzentrationszonen für Windkraftanlagen im Stadtgebiet der Beigeladenen festgelegt werden. Mit dem Bebauungsplan Nr. 473 sollten planungsrechtliche Festsetzungen u.a. zum Standort, der Gestaltung und Höhenentwicklung von Windkraftanlagen erfolgen. Das Plangebiet umfasste auch den Bereich, den die Klägerin für die Errichtung der in Rede stehenden Windkraftanlagen vorgesehen hatte. Mit Bescheid vom 20.7.2004 setzte die Beklagte auf Antrag der Beigeladenen die Entscheidung über das Genehmigungsverfahren bis zum 6.5.2005 aus und begründete dies mit den Planungen der Beigeladenen hinsichtlich des Bebauungsplans Nr. 473. Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin Widerspruch ein und erhob nach dessen Zurückweisung Klage. Während des Klageverfahrens lief der von der Beklagten befristete Zeitraum für die Zurückstellung des Genehmigungsverfahrens ab. Die Klägerin begehrte nunmehr die Feststellung, dass die Zurückstellung ihres Antrags auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung rechtswidrig gewesen ist. Die Klage blieb in zwei Instanzen ohne Erfolg.

Gründe:

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage unzulässig.

Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass ein vor Abschluss des gerichtlichen Verfahrens erledigter Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der jeweilige Kläger an dieser Feststellung ein berechtigtes Interesse hat.

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Die Klägerin konnte ihr Begehren zwar von der ursprünglich gegen den Zurückstellungsbescheid der Beklagten vom 20.7.2004 erhobenen Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umstellen (1.), jedoch hat die Klägerin kein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Bescheides (2.).

1. Die Klägerin konnte während des gerichtlichen Verfahrens von der Anfechtungsklage zur Fortsetzungsfeststellungsklage übergehen, da sich der ursprünglich angefochtene Zurückstellungsbescheid, mit dem die Beklagte die Entscheidung über den Genehmigungsantrag der Klägerin bis zum 6.5.2005 ausgesetzt hat, während des Klageverfahrens durch Zeitablauf erledigt hat. Auch war die zunächst erhobene Anfechtungsklage zulässig, insbesondere war das hierfür erforderliche Rechtsschutzbedürfnis gegeben.

Zum Teil wird zwar in der Rechtsprechung und Literatur im Hinblick auf das baurechtliche Genehmigungsverfahren die Auffassung vertreten, dass für eine (isolierte) Anfechtungsklage gegen einen Zurückstellungsbescheid nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB kein Rechtsschutzbedürfnis bestehe. Die allein erreichbare Aufhebung des Zurückstellungsbescheides habe für den jeweiligen Kläger keinen Nutzen, weil mit ihr noch keine Sachentscheidung über die begehrte Genehmigung getroffen würde; es sei daher eine Verpflichtungsklage zu erheben.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8.9.1998 - 3 S 87/96 -, VBlBW 1999, 216, Beschluss vom 9.8.2002 - 3 S 1517/02 -, NVwZ-RR 2003, 333; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Bd. 2, § 15 Rdnr. 59; Schmaltz, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl., 1998, § 15 Rdnr. 17.

Dieser Auffassung ist aber nicht zu folgen.

Dabei bedarf es keiner abschließenden Entscheidung darüber, ob im vorliegenden Fall das Rechtsschutzbedürfnis für die (isolierte) Anfechtungsklage schon deshalb anzunehmen ist, weil die Klägerin zwischenzeitlich am 25.11.2005 auch eine Verpflichtungsklage auf Erteilung der begehrten Genehmigung beim VG erhoben hat.

Vgl. zum Rechtsschutzbedürfnis einer Anfechtungsklage gegen einen Zurückstellungsbescheid bei gleichzeitiger Erhebung einer Verpflichtungsklage: Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., 2005, § 15 Rdnr. 22.

Denn für eine Anfechtungsklage gegen einen Zurückstellungsbescheid besteht unabhängig davon, ob zugleich auch ein Verpflichtungsantrag gestellt wurde, das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung über die Zurückstellung ist an eigenständige, von der materiellrechtlichen Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens unabhängige tatbestandliche Voraussetzungen gebunden, ohne dass mit ihr zugleich auch eine - teilweise - Ablehnung der Genehmigung als solche verbunden wäre. Durch die Zurückstellung wird die behördliche Entscheidung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens ausgesetzt. Hierbei handelt es sich um einen Eingriffsverwaltungsakt, dessen belastende Wirkung für den Betroffenen darin liegt, dass die Genehmigungsbehörde während des Zurückstellungszeitraumes von der Pflicht zur Bescheidung des eingereichten Baugesuchs unabhängig von dessen materiellen Erfolgsaussichten befreit und das Genehmigungsverfahren verzögert wird. Dies stellt eine eigenständige Rechtsbeeinträchtigung des jeweiligen Antragstellers dar, der regelmäßig ein Interesse an einer zeitnahen sachlichen Bearbeitung und Entscheidung über seinen Genehmigungsantrag hat. An der Beseitigung dieser belastenden Folgen durch Einlegung eines Widerspruchs oder Erhebung einer Anfechtungsklage hat der Bauherr ein selbstständiges schutzwürdiges Interesse; denn die Behörde ist bereits aufgrund des Eintritts der aufschiebenden Wirkung zur unverzüglichen Weiterbearbeitung des Genehmigungsantrags verpflichtet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.1971 - IV C 33.69 -, DVBl. 1972, 221; Hess. VGH, Urteil vom 29.4.1993 - 4 UE 1391/88 -, juris; OVG Berlin, Beschluss vom 21.11.1994 - 2 S 28/94 -, NVwZ 1995, 399, Urteil vom 28.9.1990 - 2 B 89.86 -, OVGE Bln. 19, 105; Nds. OVG, Beschluss vom 7.2.1989 - 1 B 145 und 161/88, BRS 49 Nr. 156; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 23.5.2002 - 8 B 10633/02 -, NVwZ-RR 2002, 708; VG Sigmaringen, Beschluss vom 28.1.1999 - 4 K 1373/98 -, VBlBW 1999, 432; BGH, Beschluss vom 26.7.2001 - III ZR 206/00 -, NVwZ 2002, 123; Bielenberg/Stock, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Bd. 1, § 15 Rdnr. 72; Gädtke/ Temme/ Hintz, BauO NRW, 10. Aufl., 2003, § 72 Rdnr. 50; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., 2005, § 42 Rdnr. 30; Rieger, Rechtsschutz gegen die Zurückstellung von Baugesuchen, BauR 2003, 1512; Hill, Rechtsfragen der Zurückstellung von Baugesuchen gem. § 15 BBauG, BauR 1981, 523.

2. Die Klägerin hat jedoch kein berechtigtes Interesse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheides der Beklagten vom 20.7.2004.

Die Absicht, einen Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess führen zu wollen, kann ein berechtigtes Interesse für eine Fortsetzungsfeststellungsklage begründen, wenn sich der Verwaltungsakt, auf den sich diese Feststellung beziehen soll, - wie hier - nach Klageerhebung erledigt hat.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20.1.1989 - 3 C 30.87 -, BVerwGE 81, 226, und vom 27.3.1998 - 4 C 14.96 -, DVBl. 1998, 896.

Voraussetzung dafür ist aber, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes für den beabsichtigten Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess erheblich ist, vgl. BVerwG, Urteil vom 28.4.1967 - 4 C 163.65 -, NJW 1967, 1819; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., 2006, § 113 Rdnr. 278; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Band II, § 113 Rdnr. 95; Kopp/Schenke, VwGO, a.a.O., § 113 Rdnr. 136, und dass die Verfolgung solcher Ersatzansprüche nicht offensichtlich aussichtslos ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28.8.1987 - 4 C 31.86 -, NJW 1988, 926, vom 3.5.1989 - 4 C 33.38 -, NVwZ 1989, 1156, vom 29.4.1992 - 4 C 29.90 -, NVwZ 1992, 1092, und vom 30.6.2004 - 4 C 1.03 -, DVBl. 2004, 1294.

Daran fehlt es hier.

a) Die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheides der Beklagten ist für einen von der Klägerin beabsichtigten Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess unerheblich, weil dieser Bescheid jedenfalls nicht vollziehbar war, damit dem Fortgang des Genehmigungsverfahrens nicht entgegenstand und schon aus diesem Grund für einen etwaigen Schaden nicht adäquat kausal geworden ist.

Der streitgegenständliche Zurückstellungsbescheid war bis zum Zeitpunkt des Eintritts seiner Erledigung nicht vollziehbar. Die Klägerin hatte hiergegen mit Schreiben vom 2.8.2004 Widerspruch eingelegt und nach Erlass des Widerspruchsbescheides vom 2.12.2004 Anfechtungsklage erhoben. Sowohl der Widerspruch als auch die Anfechtungsklage hatten nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Eine gesetzliche Regelung, wonach die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen den Zurückstellungsbescheid ausnahmsweise ausgeschlossen ist (vgl. § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), besteht nicht.

Vor diesem Hintergrund wäre es Sache der Beklagten gewesen, die sofortige Vollziehung anzuordnen, um den Vollzug des Zurückstellungsbescheides sicherzustellen. Hiervon hat die Beklagte jedoch keinen Gebrauch gemacht. Eine derartige gesonderte Vollziehungsanordnung war auch nicht entbehrlich. Insbesondere ist in einem Zurückstellungsbescheid die sofortige Vollziehung nicht "immanent" enthalten. Mag auch die Dringlichkeit einer trotz eingelegter Rechtsmittel sofort eintretenden Vollziehbarkeit der Zurückstellung von Baugesuchen regelmäßig oder zumindest häufig anzunehmen sein, so befreit dies die Behörde jedoch nicht von der Einhaltung der im Gesetz eindeutig und ohne Ausnahmemöglichkeit in § 80 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 VwGO normierten verfahrensrechtlichen Bestimmungen, wenn sie den Eintritt der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels von vornherein verhindern will.

Vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 21.11.1994 - 2 S 28/94 -, NVwZ 1995, 399.

Für den beabsichtigten Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess der Klägerin ist es mithin unerheblich, ob der Zurückstellungsbescheid rechtmäßig oder rechtswidrig gewesen ist; er war jedenfalls nicht vollziehbar und bot für die Beklagte bereits aus diesem Grund keine Grundlage dafür, den Genehmigungsantrag der Klägerin nicht innerhalb der Frist des § 10 Abs. 6 a BImSchG weiter zu bearbeiten.

Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht aus dem Vortrag der Klägerin, die Nichtentscheidung der Beklagten beruhe auf zwei Ursachen, nämlich dem Erlass eines rechtswidrigen Zurückstellungsbescheides und der ebenfalls rechtswidrigen Nichtberücksichtigung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs. Die Existenz des Zurückstellungsbescheides war zwar eine Vorbedingung dafür, dass die Beklagte das Genehmigungsverfahren nicht fortgeführt hat. Im Rahmen der Schadenszurechnung genügt jedoch nicht jedweder Kausalbeitrag im Sinne einer "conditio sine qua non"; vielmehr muss der Schaden die adäquate Folge der Amtspflichtverletzung sein.

Vgl. Schäfer, in: Staudinger, BGB 12. Auflage, 1986, § 839 Rdnr. 327 m.w.N.; Hecker, in: Erman, BGB, Band II, 11. Aufl., 2004, § 839 Rdnr. 57.

Da der Zurückstellungsbescheid bis zum Zeitpunkt der Erledigung jedoch nicht vollziehbar war und mithin auch kein Hinderungsgrund für die Weiterbearbeitung des Genehmigungsantrags darstellte, ist der Klägerin hierdurch ein adäquat zurechenbarer Schaden nicht entstanden. Anknüpfungspunkt für einen Amtshaftungs- oder Entschädigungsanspruch ist insoweit allein, dass der Genehmigungsbehörde die Amtspflicht zur unverzüglichen und zügigen Weiterbearbeitung des Antrags oblag, solange der Widerspruch aufschiebende Wirkung entfaltete.

Vgl. BGH, Beschluss vom 26.7.2001 - III ZR 206/00 -, a.a.O.; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 23.5.2002 - 8 B 10633/02 -, a.a.O.; VG Leipzig, Urteil vom 3.4.2003 - 5 K 682/00 -, juris; Lemmel, a.a.O., § 15 Rdnr. 21.

b) Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheides auch nicht deshalb, weil sich die Beklagte im Hinblick auf die fehlende Vollziehbarkeit des Bescheides und die Nichtbearbeitung des Genehmigungsantrags im Rahmen eines Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozesses auf den Einwand des rechtmäßigen Alternativverhaltens berufen könnte.

Die Klägerin hat vorgetragen, dass die Beklagte, wenn sie die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs beachtet hätte, mit hoher Wahrscheinlichkeit von der Beigeladenen aufgefordert worden wäre, die sofortige Vollziehung des Zurückstellungsbescheides anzuordnen, und dem auch nachgekommen wäre.

Im Kern zielt dieses Vorbringen darauf ab, dass sich die Beklagte im Rahmen eines Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozesses im Hinblick auf die Amtspflicht zur unverzüglichen Weiterbearbeitung des Genehmigungsantrags darauf berufen könnte, dass die Verzögerung auch bei unterstelltem rechtmäßigen Alternativverhalten - hier bei Anordnung der sofortigen Vollziehung des Zurückstellungsbescheides - eingetreten und der Schaden daher in gleicher Weise entstanden wäre mit der Folge, dass es für einen Schadensersatzanspruch auf die Frage ankommen würde, ob der Zurückstellungsbescheid rechtmäßig oder rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte kann sich vorliegend jedoch in einem Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess nicht auf den Einwand rechtmäßigen Alternativverhaltens berufen. Die Amtshaftung einer Behörde kann im Rahmen eines Schadensersatzprozesses grundsätzlich zwar unter dem Gesichtspunkt des rechtmäßigen Alternativverhaltens ausgeschlossen sein, insbesondere wenn die Behörde eine bestimmte Verfahrensform, zu deren Einhaltung sie verpflichtet gewesen ist, nicht gewahrt hat, sich jedoch auch bei Einhaltung des ordnungsgemäßen Verfahrens in der Sache in gleicher Weise hätte entscheiden bzw. verhalten müssen.

Vgl. BGH, Urteile vom 6.7.1995 - III ZR 145/94 -, NJW 1995, 2778, vom 3.2.2000 - III ZR 296/98 -, NVwZ 2000, 1206, und Beschluss vom 26.9.1996 - III ZR 244/95 -, UPR 1997, 71.

Im vorliegenden Fall war die Anordnung des Sofortvollzugs hinsichtlich des Zurückstellungsbescheides aber nicht zwangsläufig, sondern stand im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten. Wenn sie - wie hier - darauf verzichtete, von diesem ihr zur Verfügung stehenden Instrument zur Durchsetzung der Wirkungen des Zurückstellungsbescheides Gebrauch zu machen, besteht nach der Rechtsprechung des BGH, vgl. Beschluss vom 26.7.2001 - III ZR 206/00 -, a.a.O., keine Rechtfertigung dafür, ihr im Rahmen eines Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozesses den Einwand rechtmäßigen Alternativverhaltens zugute kommen zu lassen.

c) Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheides ergibt sich auch nicht im Hinblick auf eine präjudizielle Wirkung für einen möglichen Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess gegen die Beigeladene.

Zwar kann zum Gegenstand einer Feststellungsklage grundsätzlich auch ein Rechtsverhältnis gemacht werden, das nicht zwischen den Parteien, sondern zwischen dem Kläger und einem Dritten - hier der Beigeladenen - besteht. Voraussetzung hierfür aber ist, dass der Kläger gerade gegenüber dem Beklagten ein Interesse daran hat, insoweit eine Klärung herbeizuführen. Das ist nur dann der Fall, wenn das Drittrechtsverhältnis auch für die Rechtsbeziehungen der Parteien untereinander von Bedeutung ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.1.2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364 = NVwZ 2005, 578, m.w.N.

Anhaltspunkte, die im Verhältnis der Klägerin zur Beklagten in diese Richtung weisen, sind weder vorgetragen worden noch sonst aus den Umständen ersichtlich.

Dessen ungeachtet ist Gegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage allein, ob die von der Beklagten getroffene Zurückstellungsentscheidung rechtswidrig gewesen ist, nicht jedoch ein möglicherweise rechtswidriges Verhalten der Beigeladenen, etwa weil sie ohne Vorliegen der erforderlichen formellen oder materiellen Voraussetzungen die Zurückstellung bei der Beklagten beantragt hat.

Ende der Entscheidung