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Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Beschluss verkündet am 15.05.2003
Aktenzeichen: 9 B 1517/02
Rechtsgebiete: VwGO, GebG NRW


Vorschriften:

VwGO § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
GebG NRW § 22 Abs. 1
Der Widerspruch gegen eine Sachentscheidung entfaltet keine aufschiebende Wirkung gegenüber der mit der Sachentscheidung verbundenen oder von ihr abhängigen (Verwaltungs-)Kostenentscheidung.
Tenor:

Der Antragsteller begehrte die Genehmigung eines Bauvorhabens. Der Antragsgegner lehnte dies ab und übermittelte dem Antragsteller mit dem Ablehnungsbescheid einen Gebührenbescheid, mit dem er unter Bezugnahme auf die Tarifstelle 2.4.1 a und c des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO) für "die Entscheidung über die Erteilung einer Baugenehmigung" eine Gebühr festsetzte. Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhob der Antragsteller Klage auf Erteilung der Baugenehmigung. Später suchte er um einstweiligen Rechtsschutz gegen die beabsichtigte Vollziehung des Gebührenbescheides nach. Das VG lehnte den Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wurde zurückgewiesen.

Gründe:

Es ist schon zweifelhaft, ob der Gebührenbescheid vom 28.8.2000 überhaupt Streitgegenstand der genannten Klage geworden ist, weil die Klageerhebung nur mit dem Antrag auf Verpflichtung des Antragsgegners, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen, erfolgt ist. Der vorliegende Antrag könnte aber selbst dann keinen Erfolg haben, wenn aufgrund des Umstandes, dass in dem Versagungsbescheid auf den Gebührenbescheid hingewiesen worden ist, davon ausgegangen würde, damit sei letzterer zugleich Bestandteil der Sachentscheidung geworden und wegen § 22 Abs. 1 GebG NRW in das Klageverfahren einbezogen.

Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat eine Anfechtungsklage grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO entfällt diese jedoch bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten. Mit der Vorschrift wird die Sicherstellung der Finanzierung notwendiger öffentlicher Aufgaben bezweckt. Es soll im Interesse einer sinnvollen öffentlichen Haushaltsplanung verhindert werden, dass sich die Verpflichteten allein durch die Einlegung von Rechtsbehelfen, selbst wenn diese sich möglicherweise später als unbegründet erweisen, der Leistung vorerst entziehen können. Vielmehr sollen die Geldmittel der öffentlichen Hand zur kontinuierlichen Aufgabenerfüllung zunächst einmal zur Verfügung stehen. Insoweit kann § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO eine generalisierende gesetzliche Interessensbewertung zugunsten der öffentlichen Haushalte entnommen werden, die das Regel-Ausnahme-Verhältnis von § 80 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO umkehrt.

Vgl. OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 10.4.1991 - 6 B 10419/91 -, NVwZ-RR 1992, 221; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2002, § 80 Rdnr. 56 mit weiteren Nachweisen; Emrich, Rechtsschutz gegen Verwaltungskostenentscheidungen, NVwZ 2000, 163; Grams, Gilt § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur für sog. isolierte Kostenanforderungen oder insbesondere auch für solche von Verwaltungsgebühren bei abgelehntem Bauantrag?, KStZ 1995, 107 (110); Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblattkomm., Stand Januar 2003, § 80 Rdnr. 107 f.

Mit dem Bescheid vom 28.8.2000 sind für die Entscheidung über die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines Gebäudes nach Tarifstelle 2.4.1a und c AGT zur AVwGebO Verwaltungsgebühren festgesetzt und angefordert worden, die jedenfalls u.a. der Abgeltung des auf Antrag des Bauherrn in einem förmlichen Verfahren entstandenen Verwaltungsaufwandes dienen (vgl. § 3 GebG NRW), mithin öffentliche Kosten im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO darstellen.

Allerdings ist in der Literatur im Hinblick auf Verwaltungskostenentscheidungen - wie hier - umstritten, ob bzw. in welchen Fällen § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO zur Anwendung kommt.

Vgl. einerseits: Emrich, a.a.O., 167 (wonach auch zu anfechtbaren Sachentscheidungen akzessorische Kostenentscheidungen stets sofort vollziehbar sind); andererseits: Kopp/ Schenke, a.a.O., Rdnr. 62 (mit einem Verwaltungsakt verbundene Kostenentscheidungen teilten hinsichtlich ihrer Vollziehbarkeit das Schicksal der Sachentscheidung; die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs hiergegen erfasse automatisch die Kostenentscheidung); Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., Rdnr. 119, Redeker/von Oertzen, VwGO, 13. Aufl. 2000, § 80 Rdnr. 15 a, Sodan/Ziekow, VwGO, Loseblattkomm., Stand Dez. 2001, § 80 Rdn. 64, Eyermann/Fröhler, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 80 Rdnr. 23, und Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Aufl. 1998, Rdnr. 691 f. (sofortige Vollziehbarkeit hinsichtlich isolierter, selbständiger Kostenentscheidungen, die nicht im Zusammenhang mit einer Sachentscheidung ergehen, sowie für den Fall, dass der Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung keine aufschiebende Wirkung entfalte).

Auch in der Rechtsprechung finden sich verschiedene Auffassungen hierzu.

Vgl. einerseits etwa: OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 10.4.1991, a.a.O. (sofortige Vollziehbarkeit eines Kostenfestsetzungsbescheides betr. eine Widerspruchsgebühr trotz aufschiebender Wirkung der Klage gegen die zugrunde liegende Sachentscheidung); OVG Berlin, Beschluss vom 13.12.1994 - 2 S 6/94 -, NVwZ-RR 1995, 433 f. (sofortige Vollziehbarkeit eines Gebührenbescheides für die Ablehnung eines Baugenehmigungsantrages trotz Klageerhebung auf Erteilung der Genehmigung); Hess. VGH, Beschluss vom 13.3.1997 - 14 TG 4045/96 -, NVwZ-RR 1998, 463 (sofortige Vollziehbarkeit einer Heranziehung zu Verwaltungskosten und -auslagen im Zusammenhang mit einer im selben Bescheid verfügten und angefochtenen, nicht vollziehbaren abfallrechtlichen Anordnung), und vom 23.3.1999 - 4 TG 506/99 -, ZfBR 1999, 358 (ein sowohl gegen die teilweise Ablehnung eines Bauantrages als auch die im selben Bescheid erfolgte Gebührenfestsetzung gerichteter Widerspruch entfaltet gegen Letztere auch dann keine aufschiebende Wirkung, wenn ihm diese hinsichtlich der Sachentscheidung zukommt); Nds. OVG, Beschluss vom 19.5.1992 - 3 M 1398/92 - (sofortige Vollziehbarkeit der Kostenentscheidung, wenn lediglich diese angefochten und die Sachentscheidung bestandskräftig ist); andererseits u.a.: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4.5.1987 - 14 S 795/87 -, unter Bezugnahme auf seinen Beschluss vom 7.4.1986 - 14 S 833/86 - (aufschiebende Wirkung einer Klage auf Erteilung einer Gaststättenerlaubnis im Hinblick auf die Widerspruchsgebühr); Hamb. OVG, Beschluss vom 3.7.1984 - OVG Bs VI 41/84 -, DÖV 1985, 206 (aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Sachentscheidung erfasst auch die Kostenentscheidung zum Widerspruchsbescheid); Nds. OVG, Beschluss vom 25.2.1974 - VI OVG B 135/73 -, OVGE 30, 382 (aufschiebende Wirkung der Klage gegen eine Fahrtenbuchauflage auch im Hinblick auf die Widerspruchsgebühr).

Der früher für Baugebühren zuständige 2. Senat des Beschwerdegerichts ist davon ausgegangen, dass sich die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die Ablehnung eines Baugenehmigungsantrages stets auch auf die hierauf bezogene - gleichzeitig oder innerhalb der Rechtsbehelfsfrist durch gesonderten Bescheid erfolgte - Kostenfestsetzung erstreckt.

Vgl. Beschluss vom 29.8.1975, - II B 615/75 - OVGE 31, 193.

Hieran hält der nunmehr zuständige Senat nicht fest.

Rechtsbehelfen gegen Sachentscheidungen kommt in keinem Fall eine aufschiebende Wirkung (auch) im Hinblick auf damit zusammenhängende (Verwaltungs)Kostenentscheidungen zu. Diese sind vielmehr stets nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO sofort vollziehbar, unabhängig davon, ob sie mit anfechtbaren Sachentscheidungen verbunden oder aber "selbständig" ergangen sind, ob ein Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung aufschiebende Wirkung hat und ob die Kostenentscheidungen vom rechtlichen Schicksal der jeweiligen Sachentscheidungen abhängig sind. Somit kann die gegen die Ablehnung des Baugenehmigungsantrages gerichtete Klage des Antragstellers nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung entfalten.

Der Anwendbarkeit des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO steht es nicht entgegen, wenn die Kostenentscheidung - wie häufig oder im Hinblick auf § 14 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW sogar regelmäßig - mit der noch nicht bestandskräftigen Sachentscheidung verbunden ist. Dem Wortlaut des § 80 Abs. 1 VwGO kann nicht entnommen werden, dass in diesen Fällen durch die Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen die Sachentscheidung gleichzeitig bezüglich einer im Zusammenhang mit ihr ergangenen Kostenentscheidung aufschiebende Wirkung eintreten soll. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO als bewusst geschaffene Ausnahme vom Grundsatz des Abs. 1 bestimmt nach seinem Wortlaut vielmehr das Gegenteil.

Die abweichende Auffassung, das Abstellen auf den Wortlaut greife zu kurz, stattdessen ergebe sich aus der Gesetzessystematik, dass § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO nur Fallgestaltungen betreffe, in denen ausschließlich um Abgaben oder Kosten gestritten werde, - so Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., Rdn. 119 - überzeugt in Ermangelung einer nachvollziehbaren Argumentation nicht. Für eine teleologische Reduktion des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO lediglich auf solche Fallgestaltungen, in denen es um "isolierte" bzw. "selbständige" - d.h. nicht gleichzeitig mit einer Sachentscheidung erfolgende bzw. nicht von ihr abhängige - Anforderungen von öffentlichen Abgaben oder Kosten geht, fehlt es an Anhaltspunkten. Vielmehr betrifft die Norm auch blosse Nebenentscheidungen zu einer Sachentscheidung, die von deren rechtlichen Schicksal abhängig sind.

Wie hier: HessVGH, Beschluss vom 23.3.1999 - 4 TG 506/99 -, a.a.O.; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 10.4.1991, a.a.O.; VG Potsdam, Beschluss vom 26.6.2001 - 4 L 470/00 -, KKZ 2001, 260; Emrich, a.a.O. (165); Grams, a.a.O. (110).

Der Entstehungsgeschichte der Vorschrift kann nichts für ein Bedürfnis nach einer einschränkenden Auslegung entnommen werden.

Vgl. Grams, a.a.O. (110) unter Bezugnahme auf die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf einer Verwaltungsgerichtsordnung, BT-Drs. III/55, S. 39 (zu § 81 des Entwurfs), ferner den schriftlichen Bericht des Rechtsausschusses hierzu, BT-Drs. III/1094, S. 9; wie hier: OVG Berlin, Beschluss vom 13.12.1994, a.a.O.

Im Übrigen besteht für eine Reduktion der Anwendbarkeit der Vorschrift einzig auf "selbständige" Kostenanforderungen auch kein nachvollziehbarer Grund. Es ist nicht ersichtlich, weshalb allein der Umstand der "Unselbständigkeit" einen sachlichen Grund für die Nichtanwendbarkeit des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO darstellen sollte.

Die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr für die Ablehnung eines Bauantrages stellt die zu einer Sachentscheidung gehörende (Verwaltungs-)Kostenentscheidung dar. Die in diesem Sinne unselbständige Gebührenfestsetzung ("Nebenentscheidung"), die von dem rechtlichen Schicksal der Sachentscheidung abhängig ist, weist indes alle Bestandteile auf, die selbständige Gebührenfestsetzungen - Kostenfestsetzung und Kostenanforderung - enthalten. Die Festsetzung der Gebühr und die Sachentscheidung sind zudem nicht so eng miteinander verknüpft, dass die eine ohne die andere nicht ergehen könnte. Beide können vielmehr, wie sich aus § 14 Abs. 1 Satz 2 und auch § 22 GebG NRW ergibt, als eigenständige Verwaltungsakte gesondert ergehen bzw. angefochten werden und ggf. auch ein unterschiedliches rechtliches Schicksal erleiden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11.11.1988 - 9 B 1350/88 -.

Insbesondere ist es im Hinblick auf das durch § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO geschützte Finanzierungsinteresse des Staates völlig unerheblich, ob die Kostenforderung isoliert oder aber als Nebenforderung geltend gemacht wird.

Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 19.5.1992, a.a.O.; VG Berlin, Beschluss vom 15.2.1994 - 19 A 2.94 -.

Verwaltungsgebühren wie die hier streitige werden, wie schon erwähnt, zur Deckung der Kosten für eine besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit erhoben. Wer wie der Antragsteller durch seinen Bauantrag im eigenen Interesse ein förmliches Verwaltungsverfahren in Gang setzt, soll sich an den dadurch verursachten Kosten beteiligen. Der von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO verfolgte Schutzzweck, zur Gewährleistung der Finanzausstattung des Staates bzw. der für ihn handelnden Behörden Rechtsbehelfen die aufschiebende Wirkung (zunächst) zu versagen, würde in Frage gestellt, wenn die Zahlungspflicht bis zur Bestands- oder Rechtskraft der Sachentscheidung hinausgeschoben würde. Das gilt in Fällen wie dem vorliegenden umso mehr, als angesichts der Vielzahl von Genehmigungen bzw. Ablehnungen von Genehmigungsanträgen in jedem Kalenderjahr regelmäßig ein beträchtlicher finanzieller Aufwand für die kommunalen Haushalte entsteht, u.a. zu dessen Deckung die baurechtlichen Gebühren dienen sollen. Ihre Höhe lässt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers daher (zumindest grob) kalkulieren. Zudem kann der betreffende Zahlungspflichtige, sollte er sich auch gegen die bloß vorläufige Zahlungspflicht wenden wollen, einen entsprechenden Aussetzungsantrag an die Behörde nach § 80 Abs. 4 VwGO oder an das Gericht nach § 80 Abs. 5 VwGO stellen.

Auch eine rechtliche Abhängigkeit der (endgültigen) Kostentragungspflicht vom Ausgang der Sachentscheidung rechtfertigt es nicht, in diesen Fällen § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO von vornherein auf die Anforderung von Verwaltungsgebühren nicht anzuwenden.

Für das Entstehen der Gebührenschuld und die Fälligkeit der Gebühr ist unerheblich, was das Ergebnis der beantragten oder sonst veranlassten Dienstleistung der Behörde ist. Die Gebührenschuld entsteht mit Eingang des Antrags bei der zuständigen Behörde bzw. mit Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung (§ 11 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GebG NRW); fällig wird die Gebühr regelmäßig bereits mit der Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner (§ 17 GebG NRW). Schließlich können die Folgen der sofortigen Vollziehung, sofern im Rechtsbehelfsverfahren festgestellt werden sollte, dass die der Kostenanforderung zugrunde liegende Sachentscheidung rechtsfehlerhaft und aufzuheben ist, ohne weiteres rückgängig gemacht werden. Einer Erstattung der geleisteten Zahlungen durch die öffentliche Hand (§ 21 Abs. 1 GebG NRW) stehen in der Regel keinerlei Hindernisse entgegen.

§ 22 Abs. 1 GebG NRW rechtfertigt ebenfalls keine Abweichung vom Wortlaut des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, wobei hier dahin stehen kann, ob eine landesrechtliche Norm überhaupt zur einschränkenden Auslegung des Wortlauts einer bundesgesetzlichen Regelung geeignet sein könnte (vgl. Art. 31 GG) und welche Bedeutung dem Umstand zukommt, dass der bundesrechtliche § 22 Abs. 1 VwKostG einen nahezu identischen Wortlaut hat. Beide gebührenrechtlichen Regelungen besagen jedenfalls lediglich, dass sich der Rechtsbehelf gegen eine Sachentscheidung auf die damit verbundene Kostenentscheidung erstreckt. Die Verwaltungskostenentscheidung soll so lange nicht in Bestandskraft erwachsen, solange nicht die Bestandskraft der Sachentscheidung eingetreten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3.2.1984 - 3 B 1037/83 -, KStZ 1984, 217 (218); Emrich, a.a.O. (164).

Zweck dieser Regelungen ist es, Schwierigkeiten bei der Auslegung eines Rechtsbehelfs zu vermeiden, bei dem etwa nicht von vornherein ersichtlich ist, ob er nur gegen die Sach- oder auch gegen die Kostenentscheidung eines beide Entscheidungen enthaltenden Bescheides gerichtet sein soll.

Vgl. Emrich, a.a.O. (164 f.); VG Potsdam, Beschluss vom 26.6.2001, a.a.O.

Die Vorschriften entbinden den Betroffenen mit anderen Worten allein davon, neben der Sachentscheidung die damit verbundene Kostenentscheidung ausdrücklich - sei es in Form einer eigenständigen Klage, sei es in Gestalt eines weiteren, gesonderten Klageantrags - anzugreifen.

Vgl. aber zum Erfordernis der ausdrücklichen Anfechtung der Kostenentscheidung für den Fall des Ergehens gesonderter Bescheide: OVG NRW, Beschluss vom 11.11.1988, a.a.O.

Eine von § 80 Abs. 1 und 2 VwGO abweichende Vollzugsregelung im Sinne einer "Suspensiverstreckung" bzw. eines "Eilrechtsschutzverbundes" lässt sich den Vorschriften hingegen nicht entnehmen. Die Anordnung der Erstreckung des Rechtsbehelfs gegen die Sachentscheidung auch auf die Kostenentscheidung bedeutet nicht, dass sich gleichzeitig alle Rechtsfolgen des Rechtsbehelfs - etwa eine aufschiebende Wirkung - auf Letztere erstrecken müssten.

Wie hier: OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 10.4.1991, a.a.O. (222) zur entsprechenden rheinland-pfälzischen Regelung; VG Potsdam, Beschluss vom 26.6.2001, a.a.O.; Hess. VGH, Beschluss vom 23.3.1999, a.a.O.; Grams, a.a.O. (111); Emrich, a.a.O. (165).

Schließlich hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass Bauherren - wie der Antragsteller - kein schützenswertes Interesse daran haben können, von der vorläufigen Vollziehung eines Gebührenbescheides wie dem vorliegenden verschont zu bleiben. Sollte nämlich der Rechtsbehelf in der Sache Erfolg haben und die Behörde verpflichtet werden, eine Baugenehmigung zu erteilen, fielen mangels Einschlägigkeit des § 15 Abs. 2 GebG NRW höhere von dem Antragsteller zu zahlende Gebühren an und wäre die bereits entrichtete Gebühr damit zu verrechnen.

Auf diesen Aspekt weisen zutreffend auch OVG Berlin, Beschluss vom 13.12.1994, a.a.O. (435), und VG Berlin, Beschluss vom 15.2.1994, a.a.O., hin.

Ende der Entscheidung


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