Judicialis Rechtsprechung

Der fehlende Haushaltsausgleich einer Gemeinde (§ 93 Abs. 3 GemO) rechtfertigt im Hinblick auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht (Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 LV) grundsätzlich nicht die kommunalaufsichtliche Beanstandung einer als solche rechtmäßig ausgewiesenen Planstelle.

Ausnahmsweise kann die Kommunalaufsicht die für sich genommen rechtmäßig festgesetzte Planstelle beanstanden, wenn diese für den fehlenden Haushaltsausgleich mitursächlich ist und deshalb zugleich gegen die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nach § 93 Abs. 4 GemO verstößt. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass die Gründe für die Planstellenausweisung im Hinblick auf den Haushaltsfehlbedarf offensichtlich sachlich nicht vertretbar sind.

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OBERVERWALTUNGSGERICHT RHEINLAND-PFALZ IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

2 A 10286/07.OVG

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen Kommunalaufsichtsrechts

hier: Beanstandung einer Festsetzung im Stellenplan

hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8. Juni 2007, an der teilgenommen haben

Präsident des Oberverwaltungsgerichts Prof. Dr. Meyer Richter am Oberverwaltungsgericht Stamm Richter im Nebenamt Prof. Dr. Robbers ehrenamtlicher Richter Kaufmann Schäfer ehrenamtlicher Richter Landrat a.D. Schrader

für Recht erkannt:

Tenor:

Unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. Dezember 2006 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz wird die unter Nr. 13 der Haushaltsverfügung des Beklagten vom 23. Februar 2006 ausgesprochene Beanstandung in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31. Juli 2006 aufgehoben.

Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die kommunalaufsichtliche Beanstandung der Ausweisung einer Ersatzplanstelle in der Besoldungsgruppe A 13 g. D. im Stellenplan für das Haushaltsjahr 2006.

Die vom Stadtrat der Klägerin am 15. Dezember 2005 beschlossene Haushaltssatzung für das Jahr 2006 weist im Verwaltungshaushalt einen Fehlbedarf von 37.182.420,-- €, der in der 2. Nachtragshaushaltssatzung auf 221.090,-- € vermindert wurde. Im Stellenplan 2006 ist die o.g. Ersatzplanstelle für einen in Altersteilzeit befindlichen Beamten des Baudezernats veranschlagt.

Mit Bescheid vom 22. Februar 2006 beanstandete der Beklagte die Ausweisung der Ersatzplanstellen, da solche Stellen nach dem Rundschreiben des Ministeriums des Inneren und für Sport vom 8. Oktober 1999 möglichst in einer geringeren Wertigkeit als der Wertigkeit der Stelle des Altersteilzeitbeschäftigten ausgebracht werden sollten. Der Beklagte gab der Klägerin auf, im Rahmen eines Nachtragsstellenplans die genannte Ersatzplanstelle nach einer niedrigeren Besoldungsgruppe auszuweisen.

Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 2006 zurück. Zur Begründung hat er sich dabei zusätzlich auf den im Haushalt ausgewiesenen Fehlbedarf berufen, der der Stellenausweisung entgegenstehe.

Wegen des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130 b Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Bezug, dessen Feststellungen er sich in vollem Umfang zu Eigen macht.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Festsetzung einer Ersatzplanstelle nach der Besoldungsgruppe A 13 g. D. statt nach A 12 verletze bestehendes Recht, da der Haushaltsplan 2006 gegen das Haushaltsausgleichsgebot des § 93 Abs. 4 Gemeindeordnung - GemO - verstoße. Die Beanstandung lasse auch keine Ermessensfehler erkennen. Insbesondere seien tragfähige Gründe für die Stellenausweisung nicht ersichtlich. Vielmehr stehe sie in Widerspruch zu den Vorgaben des Ministeriums des Innern und für Sport vom 8. Oktober 1999, wonach Ersatzplanstellen ab Beginn der Freistellungsphase bei unabweisbarem Bedarf möglichst nur in einer geringeren Wertigkeit als der Wertigkeit der Stelle des Altersteilzeitbeschäftigten ausgebracht werden sollten. Diese Verwaltungspraxis trage dem haushaltsrechtlichen Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit Rechnung. Die Klägerin habe nicht darlegen können, dass ihr die Ausweisung der Ersatzplanstelle mit einer geringeren Wertigkeit aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich gewesen sei. Mit ihrem Vorbringen, sie habe die Stellenobergrenze innerhalb der Besoldungsgruppe A 13 g. D. nicht ausgeschöpft, könne die Klägerin trotz der Verminderung des Fehlbedarfs in der 2. Nachtragshaushaltssatzung nicht durchdringen.

Die Klägerin begründet die vom Senat zugelassene Berufung im Wesentlichen damit, dass die beanstandete Stellenausweisung nicht gegen das bestehende Recht im Sinne des § 121 Satz 1 GemO verstoße. Das Rundschreiben des Ministeriums des Innern und für Sport vom 8. Oktober 1999 habe keine Rechtsnormqualität. Außerdem räume es den Kommunen bei der Wahrnehmung der Stellenplanhoheit ausdrücklich Ermessen ein, das nicht - wie im vorliegenden Fall geschehen - von dem Beklagten im Rahmen der Rechtsaufsicht ausgeübt werden dürfe. Die rechtmäßige Festsetzung der Ersatzplanstelle habe auch nicht deshalb beanstandet werden können, weil der Haushalt 2006 entgegen § 93 Abs. 4 GemO nicht ausgeglichen sei. Im Übrigen verstoße die Beanstandung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Gebot des gemeindefreundlichen Verhaltens. Durch die Nichtausschöpfung der Stellenobergrenze sei bereits ein Beitrag zur Haushaltskonsolidierung geleistet worden. Schließlich weise die zweiten Nachtragshaushaltssatzung nunmehr einen Fehlbedarf von lediglich 221.090,-- € aus.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die unter Nr. 13 der Haushaltverfügung des Beklagten vom 23. Februar 2006 aufgeführte Beanstandung mit den dazu gehörenden Maßgaben in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 2006 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, dass die beanstandete Ersatzplanstelle deshalb gegen das bestehende Recht im Sinne des § 121 Satz 1 GemO verstoße, weil der Haushalt der Klägerin entgegen § 93 Abs. 4 GemO nicht ausgeglichen sei. Die Funktion der kommunalen Finanzaufsicht könne nicht erfüllt werden, wenn bei unausgeglichenen Haushalten nur die Festsetzungen gerügt werden dürften, die wegen ihrer Rechtswidrigkeit ohnehin zu beanstanden seien. Auch unter Berücksichtigung der 2. Nachtragshaushaltssatzung für das Jahr 2006 sei die Beanstandung nicht ermessensfehlerhaft. Die Klägerin verstoße nach wie vor gegen das Haushaltsausgleichsgebot.

Der Städtetag Rheinland-Pfalz hält die gezielte Beanstandung bestimmter Haushaltspositionen wegen eines unausgeglichenen Haushalts für einen unzulässigen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Dabei sei zusätzlich zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber die Genehmigungspflicht von kommunalen Haushalten auf die festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen und Investitionskredite beschränkt habe.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen der Beteiligten und den beigezogenen Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hätte die unter Ziffer 13 der Haushaltsverfügung des Beklagten vom 23. Februar 2006 ausgesprochene Beanstandung der Ausweisung einer Ersatzplanstelle im Baudezernat der Klägerin nach der Besoldungsgruppe A 13 g. D. in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 2006 aufheben müssen, da diese rechtswidrig ist und die Klägerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt.

Gemäß § 121 Satz 1 GemO kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Gemeinderats und seiner Ausschüsse sowie Maßnahmen der Gemeindeverwaltung, die das bestehende Recht verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie innerhalb einer von ihr bestimmten Frist aufgehoben werden. Gegenstand einer solchen kommunalaufsichtlichen Beanstandung können auch einzelne Festsetzungen in einem Haushaltsplan sein, die nicht, wie die Summe der Verpflichtungsermächtigungen und der Gesamtbetrag der Investitionskredite, gemäß § 95 Abs. 4 GemO der Genehmigung der Aufsichtsbehörde unterliegen. Denn die eingeschränkte Genehmigungspflicht stellt ein Mitwirkungsrecht der Aufsichtsbehörde beim Erlass der Haushaltssatzung dar. Sie schließt die kommunalaufsichtliche Beanstandung genehmigungsfreier Haushaltsfestsetzungen, die gegen bestehendes Recht im Sinne des § 121 Satz 1 GemO verstoßen, nicht aus (Oster, in: Gabler u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Stand 3/07, § 95 Nr. 1.5).

Die von dem Beklagten beanstandete Stellenfestsetzung stellt jedoch keinen Rechtsverstoß gemäß § 121 Abs. 1 GemO dar. Nach Art. 49 Abs. 3 Satz 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV - beschränkt sich die Aufsicht des Staates über die Gemeinden im Bereich der Selbstverwaltung darauf, dass ihre Verwaltung im Einklang mit den Gesetzen geführt wird. Aufgrund dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe ist die Kommunalaufsicht nur dann berechtigt, gegen Beschlüsse gemeindlicher Gremien sowie Maßnahmen der Gemeindeverwaltung einzuschreiten, wenn sie gegen Bundes- und Landesgesetze, auf deren Grundlage ergangene Verordnungen sowie Satzungen und Gewohnheitsrecht verstoßen. Deshalb kann die Kommunalaufsicht solche Beschlüsse oder Maßnahmen nicht beanstanden, die lediglich im Widerspruch zu Verwaltungsvorschriften stehen (vgl. Oster, a.a.O., § 121 Nr. 2.1, § 117 Nr. 3.1).

Der Beklagte darf die Beanstandung der Ersatzplanstelle nach der Besoldungsgruppe A 13 g. D. hiernach nicht, wie im Bescheid vom 22. Februar 2006 geschehen, auf einen Verstoß gegen Ziffer 4.4.2 des Rundschreibens des Ministeriums des Innern und für Sport vom 8. Oktober 1999 stützen. Danach soll bei Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell bei unabweisbarem Bedarf ab Beginn der Freistellungsphase eine Ersatzplanstelle möglichst in einer geringeren Wertigkeit als der Wertigkeit der Stelle des Altersteilzeitbeschäftigten ausgebracht werden. Dem ist die Klägerin mit der Ausweisung der Ersatzplanstelle im Baudezernat nach der Besoldungsgruppe A 13 g. D. zwar nicht gefolgt. Jedoch handelt es sich bei dem Rundschreiben materiell um eine Verwaltungsvorschrift und damit nicht um bestehendes Recht im Sinne des § 121 Satz 1 GemO.

Nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten und des Gerichts hält die beanstandete Stellenausweisung die Obergrenzen für Beförderungsämter im Sinne des § 26 Bundesbesoldungsgesetz - BBesG - in Verbindung mit der Kommunalen Stellenobergrenzenverordnung - KomStOVO - ein. Deshalb scheidet auch insoweit ein Rechtsverstoß gemäß § 121 Satz 1 GemO aus.

Die Beanstandung der Ersatzplanstelle im Baudezernat nach der Besoldungsgruppe A 13 g. D. kann auch nicht auf einen Verstoß gegen § 93 Abs. 4 GemO gestützt werden. Danach ist der Haushaltsplan in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung auszugleichen. Hiergegen hat die Klägerin zwar verstoßen, denn die Haushaltssatzung für das Jahr 2006 wies zunächst einen Fehlbedarf von 37.182.420,-- € aus, der in der 2. Nachtragshaushaltssatzung auf 221.090,-- € vermindert werden konnte. Jedoch ist der fehlende Haushaltsausgleich allein keine Rechtfertigung, eine im Übrigen rechtmäßige Stellenplanfestsetzung kommunalaufsichtlich zu beanstanden. Dies folgt aus dem Verhältnis zwischen der durch Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 LV verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung und der staatliche Rechtsaufsicht über die Gemeinden gemäß Art. 49 Abs. 3 Satz 2 LV.

Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 LV gewährleistet den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung ihrer eigenen Angelegenheiten. Zum Bereich der eigenverantwortlich zu erledigenden Aufgaben zählt als Teil der Personal- und Haushaltshoheit (zur Haushaltshoheit vgl. VGH RP, AS 17, 268 [272]; OVG RP AS 17, 25) auch die Stellenplanhoheit. Sie berechtigt die Gemeinden, im Haushaltsplan die erforderlichen Stellen auszuweisen. Das Recht der Selbstverwaltung besteht jedoch nur im Rahmen der Gesetze. Der Sicherung dieser Gesetzesbindung bei der Wahrnehmung der kommunalen Selbstverwaltung dient die kommunale Rechtsaufsicht. Sie beschränkt sich - wie bereits an anderer Stelle ausgeführt - gemäß Art. 49 Abs. 3 Satz 2 LV darauf, dass die Verwaltung der Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen geführt wird.

Entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben setzt das Einschreiten der Aufsichtsbehörde gemäß § 121 Satz 1 GemO die Verletzung des bestehenden Rechts voraus. Die Rechtsverletzung als Voraussetzung für Maßnahmen der Rechtsaufsicht kennzeichnet zugleich die Grenzen rechtsaufsichtlicher Tätigkeit. Sie darf sich nicht zu einer "Einmischungsaufsicht" entwickeln oder zur Fachaufsicht verdichten (BVerfGE 78, 331 [342]). Deshalb ist es der Kommunalaufsicht untersagt, eigene Zweckmäßigkeitsüberlegungen, wie sie bei der Fachaufsicht durchaus angezeigt sein können, anzustellen (vgl. OVG RP, AS 3, 47 [50], 13, 412 [414]; Oster, a.a.O., § 117 Rn. 2.3). Die Rechtsaufsicht ist vielmehr verpflichtet, die verwaltungspolitischen Einschätzungsprärogativen der kommunalen Gremien (vgl. OVG RP, Urteil vom 28. Februar 2007 - 2 C 11426/06.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP), die Erwägungen zur Zweckmäßigkeit ihrer Entscheidungen und den in der Ermessensverwaltung bestehenden Spielraum der Gemeindeverwaltung zu respektieren. Sie darf deshalb nicht in den Entscheidungsspielraum der Gemeinden eingreifen, indem sie selbst eigene Zweckmäßigkeitserwägungen anstellt.

Vor dem Hintergrund der aufgezeigten Grenzen der Aufsicht des Staates über die Gemeinden ist die Beanstandung einer Festsetzung im Stellenplan, die wie im vorliegenden Fall als solche nicht gegen das bestehende Recht verstößt, grundsätzlich unzulässig. Die Ausweisung von Personalstellen im kommunalen Haushaltsplan obliegt innerhalb der gesetzlichen Grenzen (§ 26 BBesG, KommStOVO) allein der Gemeinde. Dabei ist der Gemeinderat in Ausübung der kommunalen Haushaltshoheit berechtigt, unter Inanspruchnahme seiner verwaltungspolitischen Einschätzungsprärogativen aufgrund von Zweckmäßigkeitserwägungen zu entscheiden. Dieser Entscheidungsspielraum wird von dem fehlenden Haushaltsausgleich im Sinne des § 93 Abs. 3 GemO grundsätzlich nicht berührt und ist folglich von der Kommunalaufsicht hinzunehmen. Denn es ist Sache der Gemeinde und nicht der Rechtsaufsicht, durch welche Maßnahmen ein Fehlbedarf ganz oder teilweise beseitigt wird. Deshalb stellt die Beanstandung einer als solche rechtmäßigen Stellenfestsetzung im Wege der Rechtsaufsicht im Allgemeinen einen unzulässigen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden dar.

Ausnahmsweise kann die Kommunalaufsicht aber eine für sich genommen rechtmäßige Stellenplanfestsetzung gemäß § 121 Satz 1 GemO beanstanden, wenn sie für den fehlenden Haushaltsausgleich im Sinne des § 93 Abs. 3 GemO mitursächlich ist und im Hinblick auf den Fehlbedarf zugleich einen Verstoß gegen die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nach § 93 Abs. 4 GemO zur Folge hat. Da die Rechtsaufsicht verpflichtet ist, den Entscheidungsspielraum, der den gemeindlichen Gremien bei der Aufstellung des Stellenplans zusteht, zu respektieren, können diese Voraussetzungen jedoch nur bei einer Stellenausweisung vorliegen, die mit den Grundsätzen vernünftiger Wirtschaft schlechthin nicht vereinbar ist (vgl. OVG RP, AS 13, 412 [414]). Dies ist der Fall, wenn die Gründe für die Festsetzung der Planstelle wegen des Umfangs des Haushaltsfehlbedarfs offensichtlich sachlich nicht vertretbar sind. Wann diese Voraussetzungen erfüllt sind, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab und entzieht sich einer generellen Umschreibung.

Wendet man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall an, verstößt die beanstandete Stellenplanfestsetzung trotz des fehlenden Haushaltsausgleichs nicht gegen das Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit im Sinne des § 93 Abs. 4 GemO. Die Klägerin hat sachlich vertretbare Gründe für die Eingruppierung der Ersatzplanstelle im Baudezernat in der Besoldungsgruppe A 13 g. D. vorgetragen. Danach nimmt der Stelleninhaber die Aufgabe eines persönlichen Referenten des Baudezernenten wahr. Nach Einschätzung des Stadtrates der Klägerin entspricht die Einstufung der Stelle der Wertigkeit ihrer Funktion im Sinne des § 18 Satz 1 BBesG. Darüber hinaus sei diese Eingruppierung notwendig gewesen, um die Stelle mit einem dafür besonders qualifizierten Bewerber besetzen zu können. Diese Erwägungen bewegen sich im Rahmen des Einschätzungsspielraums der Klägerin und sind deshalb rechtlich nicht zu beanstanden. Deshalb durfte der Beklagte gegen die Festsetzung der Ersatzplanstelle kommunalaufsichtlich nicht einschreiten.

Ist es der Aufsichtsbehörde somit grundsätzlich versagt, gegen einzelne rechtmäßige Stellenplanfestsetzungen wegen eines Verstoßes gegen das Haushaltsausgleichsgebot des § 93 Abs. 4 GemO einzuschreiten, führt dies nicht zur Wirkungslosigkeit der Kommunalaufsicht. Denn sie kann den fehlenden Haushaltsausgleich unter Beachtung der kommunalen Selbstverwaltung im Sinne des Art. 49 Abs. 1 und 3 Satz 1 LV unmittelbar beanstanden. Dabei ist die Aufsichtsbehörde bei sachgerechter Ausübung des ihr zustehenden Ermessens befugt, den Gemeinden die vollständige oder teilweise Beseitigung des Fehlbedarfs aufzugeben. Ermessensgerecht ist ein solches Verlangen nur, wenn der fehlende Haushaltsausgleich auf freiwilligen, d. h. gesetzlich nicht gebundenen Ausgaben oder dem Verzicht auf rechtlich zulässige Einnahmen beruht. Außerdem muss der hierdurch verursachte Fehlbedarf von nennenswertem Gewicht sein. Anderenfalls wäre eine Beanstandung, die gemäß § 121 Satz 3 GemO die Nichtvollziehbarkeit des Haushalts zur Folge hat, unverhältnismäßig. Beanstandet die Rechtsaufsicht unter den genannten Voraussetzungen den fehlenden Haushaltsausgleich zu Recht, ist der Gemeinderat verpflichtet, den Fehlbedarf im geforderten Umfang zu beseitigen. Dabei unterliegt es aufgrund der kommunalen Haushaltshoheit allein seinem Entscheidungsspielraum, ob und inwieweit er den geforderten Haushaltsausgleich durch Ausgabenkürzungen oder Einnahmeerhöhungen herbeiführt. Hierdurch ist die Aufsichtsbehörde nicht gehindert, konkrete Haushaltsansätze - gewissermaßen beratend - zu benennen, die sich aus ihrer Sicht besonders für eine Verminderung des Haushaltsfehlbedarfs anbieten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,-- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Ziffer II. 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit: Fassung 7/2004).

Ende der Entscheidung