Judicialis Rechtsprechung

Der danach erforderliche räumliche Zusammenhang der Verkehrsanlagen wird grundsätzlich nur in kleineren Gemeinden oder in Ortsteilen vergleichbarer Größe vorliegen. Unter einer kleineren Gemeinde ist nicht lediglich eine Ortsgemeinde mit weniger als eintausend Einwohnern zu verstehen.

Der von § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG geforderte funktionale Zusammenhang der Verkehrsanlagen in einer Abrechnungseinheit liegt vor dem Hintergrund des beitragsrechtlichen Vorteilsbegriffs nur dann vor, wenn sämtliche Grundstücke innerhalb der Abrechnungseinheit in jeder Richtung auf dieselbe Straße mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen sind, um Anschluss an das übrige Verkehrsnetz zu finden. Diese Straßen mit Bündelungsfunktion müssen innerhalb der Abrechnungseinheit liegen und zum Anbau bestimmt sein.

6 A 10631/03.OVG

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen wiederkehrenden Beitrags für Verkehrsanlagen (Vorausleistung)

hat der 6. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom 25. November 2003, an der teilgenommen haben

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Hehner Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Beuscher Richter am Oberverwaltungsgericht Bonikowski ehrenamtlicher Richter Geschäftsführer Hahl ehrenamtliche Richterin Hausfrau Hirsch

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 19. November 2002 - 2 K 553/02.TR - teilweise abgeändert. Die Bescheide der Beklagten vom 8. Dezember 2000 in Gestalt des Ergänzungsbescheids vom 28. August 2002 und des Widerspruchsbescheids vom 22. März 2002 werden insgesamt aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich als Eigentümerin des Grundstücks S..... Straße, welches im Stadtteil B..... der Stadt S.... liegt, gegen ihre Heranziehung zu wiederkehrenden Ausbaubeiträgen. Gegenstand des Rechtsstreits sind die Bescheide vom 8. Dezember 2000, die von der Beklagten mit Schreiben vom 28. August 2002 hinsichtlich der genauen Bezeichnung der durchgeführten Ausbaumaßnahmen ergänzt wurden. Damit wurde die Klägerin zum einen für das Jahr 1999 endgültig zu einem wiederkehrenden Beitrag in Höhe von 190,96 DM herangezogen und zum anderen zu einer Vorausleistung für das Jahr 2000 in Höhe von 231,-- DM. Den Bescheiden lag die Satzung der Beklagten über die Erhebung von Beiträgen für öffentliche Verkehrsanlagen in der Stadt S.... vom 9. Dezember 1998 - ABS - in der Fassung der Änderungssatzungen vom 17. Dezember 1999, vom 15. Januar 2003 und vom 11. April 2003 zugrunde. Danach sind der Stadtteil B.... und im Einzelnen bezeichnete Bebauungsplangebiete zur Abrechnungseinheit II zusammengefasst worden.

Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht insoweit stattgegeben hat, als für das Jahr 1999 ein wiederkehrender Ausbaubeitrag in einer den Betrag von 68,92 € überschreitenden Höhe festgesetzt wurde. Im Übrigen wurde die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, gegen die Erhebung wiederkehrender Beiträge bestünden weder verfassungsrechtliche noch einfachgesetzliche Bedenken. Insbesondere fehle es der Abrechnungseinheit II nicht an dem erforderlichen funktionalen Zusammenhang der Verkehrsanlagen. Die Bundesstraßen 51 und 407 sowie die mit ihnen verbundenen Landesstraßen 132 und 138 stellten im Stadtteil B.... eindeutig die Hauptverkehrsadern dar, die jeweils am Beginn und am Ende des Abrechnungsgebiets den Anschluss an das übrige Verkehrsnetz vermittelten. Diese Hauptverkehrsadern verbänden somit die in sie einmündenden Straßen zu einem Erschließungsstraßensystem. Die Satzungsregelung über eine Eckgrundstücksvergünstigung spiele bei der Abrechnungseinheit II keine Rolle. Unbedenklich sei auch die Regelung zum Vollgeschosszuschlag sowie der Geschossflächenmaßstab. Auch der Gemeindeanteil in Höhe von 35 % sei nicht zu beanstanden. Die Bescheide selbst seien hinreichend bestimmt. Auch wenn die I.... Straße im Jahre 1999 nicht vollständig ausgebaut worden sei, hätten die im Jahre 1999 für den Ausbau dieser Straße aufgewandten Kosten in den Aufwand eingestellt werden dürfen. Wegen der unzulässigen Tiefenbegrenzungsregelung sei allerdings bei der Verteilung des beitragsfähigen Aufwands eine Tiefenbegrenzung überhaupt nicht zu berücksichtigen. Daraus ergebe sich eine Reduzierung des endgültigen Beitrags für das Jahr 1999 auf 68,92 €. Die Unwirksamkeit der Tiefenbegrenzungsregelung habe nicht zur Folge, dass die Satzung in ihrer Gesamtheit nichtig sei.

Ihre vom Senat zugelassene Berufung gegen dieses Urteil begründet die Klägerin zunächst damit, es fehle bereits an der Gesetzgebungskompetenz des Landes für die hier geforderte Abgabe. Denn es handele sich um eine Straßensteuer, weil ein Vorteil der Grundstückseigentümer von vornherein zu verneinen sei. Im Übrigen sei auch die Abrechnungseinheit fehlerhaft gebildet worden. Da die B 407 den Stadtteil B.... in einen nördlichen und einen südlichen Teil aufspalte, könne von einem einheitlichen Abrechnungsgebiet nicht die Rede sein. Außerdem sei die von der Beklagten gebildete Abrechnungseinheit I (Kernstadt einschließlich N....) vom Senat beanstandet worden; deshalb müsse die gesamte Satzung als unwirksam betrachtet werden. Auch die vom Verwaltungsgericht beanstandete Regelung über eine Tiefenbegrenzung führe zur Gesamtnichtigkeit der Satzung.

Die Klägerin beantragt,

unter teilweiser Abänderung des angefochtenen Urteils die Bescheide der Beklagten vom 8. Dezember 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. März 2002 sowie des klarstellenden Bescheides vom 28. August 2002 in vollem Umfang aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält die Verfassungsmäßigkeit der Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge ebenso für geklärt wie die Frage der Auswirkungen einer rechtswidrigen Tiefenbegrenzungsregelung auf die übrigen Satzungsbestimmungen. Entgegen der Auffassung der Klägerin trenne die B 407 die Abrechnungseinheit II nicht in zwei Teile. Vielmehr stelle diese Bundesstraße die in östlicher Richtung und in westlicher Richtung jeweils einzige Verbindung des von der Abrechnungseinheit umfassten Erschließungsstraßensystems zum überörtlichen Verkehrsnetz dar. In südlicher Richtung werde dieser Anschluss allein durch die B 51 hergestellt, die auch in nordwestlicher Richtung die Verbindung nach Luxemburg vermittele. Zwar führe auch die W.... Straße aus der Abrechnungseinheit in Richtung Norden. Sie verlaufe jedoch rechts der Saar und verbinde B.... mit den Orten O...., S.... und W.... . Die B 51 werde demgegenüber nördlich von S.... über die W.... Straße und über die Saar hinweggeführt und stelle die Anbindung zu den Ortschaften A.... und K.... dar. Dass die Bundesstraßen 51 und 407 selbst nicht zum Anbau bestimmt und auch nicht Teil der Abrechnungseinheit seien, habe keine Auswirkungen auf den durch sie vermittelten Vorteil einer Bündelung der Verkehrsströme der Abrechnungseinheit. Im Übrigen stehe das System der Verkehrsanlagen, die in der Abrechnungseinheit zusammen gefasst seien, schon deshalb in einem funktionalen Zusammenhang, weil es auf die Erreichbarkeit der zentralen Einrichtungen in B.... angelegt sei. Ein solcher funktionaler Zusammenhang verlange keine Abhängigkeit einzelner Straßen von anderen Verkehrsanlagen. Ein die Erhebung wiederkehrender Beiträge rechtfertigender Vorteil liege in der Vorhaltung eines Straßensystems in seiner Gesamtheit. Schließlich dürfe die Verwaltungspraktikabilität nicht außer Acht gelassen werden, die für die Beibehaltung einer seit Jahren bewährten Beitragserhebung und gegen die mit Schwierigkeiten verbundene Umstellung auf einmalige Beiträge spreche.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte in diesem Verfahren, im Verfahren 2 L 487/00.TR - 6 B 11004/00.OVG - sowie den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der Beratung waren.

Entscheidungsgründe:

Soweit der Rechtsstreit nicht durch übereinstimmende Erledigungserklärungen der Beteiligten beendet ist, hat die Berufung, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne weitere mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), Erfolg.

Nicht mehr Gegenstand des Rechtsstreits ist der für das Jahr 1999 ergangene Vorausleistungsbescheid vom 18. Oktober 1999, hinsichtlich dessen die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Die Berufung der Klägerin ist begründet. Anders als das Verwaltungsgericht kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass die Bescheide der Beklagten vom 8. Dezember 2000, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens sind, die Klägerin in ihren Rechten verletzen. Die Voraussetzungen der Erhebung wiederkehrender Beiträge (und Vorausleistungen) für die jährlichen Aufwendungen für den Straßenausbau in der Abrechnungseinheit II liegen nicht vor.

Nach § 10 Abs. 1, Abs. 3, Abs. 6 Satz 2 und Abs. 10 i.V.m. § 7 Abs. 5 des Kommunalabgabengesetzes vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175 - KAG -) können die Gemeinden die jährlichen Investitionsaufwendungen für die Verkehrsanlagen in einer Abrechnungseinheit als wiederkehrende Beiträge und Vorausleistungen auf alle baulich oder in ähnlicher Weise nutzbaren Grundstücke verteilen, die die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu den in der Abrechnungseinheit zusammengefassten Verkehrsanlagen haben. Zwar bestehen - entgegen der Auffassung der Klägerin - keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen diese Bestimmungen (1.). Die Satzungsbestimmung der Beklagten über die Bildung der Abrechnungseinheit II ist jedoch zu beanstanden (2.).

1. Wie der Senat in seinem Urteil vom 4. März 1998 - 6 A 12471/97.OVG - (veröffentlicht in ESOVGRP) zu der Vorschrift in § 14 Abs. 8 i.V.m. § 13 Abs. 2 und 3 des Kommunalabgabengesetzes vom 5. Mai 1986 (GVBl. S. 103 - KAG 1986 -) entschieden hat, ist der Landesgesetzgeber befugt, wiederkehrende Beiträge für Verkehrsanlagen in einzelnen Abrechnungseinheiten einzuführen. Diese Erwägungen sind auf §§ 10 Abs. 1 und Abs. 3 KAG ohne weiteres übertragbar. Der Senat hält deshalb daran fest, dass an der Gesetzgebungskompetenz keine Zweifel bestehen. Denn der zur Finanzierung von Straßenausbaumaßnahmen erhobene wiederkehrende Beitrag weist - anders als eine Straßensteuer - Entgeltcharakter auf. Dies ergibt sich aus der Formulierung des § 10 Abs. 6 Satz 2 KAG, wonach beim wiederkehrenden Beitrag die Beitragspflicht für alle baulich oder in ähnlicher Weise nutzbaren Grundstücke besteht, die die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer in der Abrechnungseinheit gelegenen Verkehrsanlage haben. Darin wird die gesetzgeberische Absicht deutlich, wiederkehrende Beiträge zur Abgeltung des Vorteils zu erheben, der sich aus der Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu Verkehrsanlagen ergibt. Für diesen Vorteil stellt der wiederkehrende Beitrag die Gegenleistung dar, so dass er Entgeltcharakter hat.

Mit Rücksicht auf diese Gegenleistung ist der wiederkehrende Beitrag auch materiell verfassungsgemäß. Obwohl es einen einheitlichen bundesverfassungsrechtlichen Begriff des Beitrags nicht gibt, ist der kommunale Beitrag nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 20. Mai 1959, BVerfGE 9, 291 [297]) durch den Gesichtspunkt der Gegenleistung gekennzeichnet. Voraussetzung der Beitragserhebung ist demnach, dass dem Beitragspflichtigen ein hinreichender Sondervorteil gewährt wird. Dieser Sondervorteil besteht bei der Beitragserhebung für Verkehrsanlagen in dem rechtlich gesicherten Zugang zu einem System von Straßen, das den in dem System liegenden Grundstücken und Betrieben einen greifbaren beitragsrechtlichen Vorteil vermittelt (Urteil des Senats vom 4. März 1998 - 6 A 12471/97.OVG - veröffentlicht in ESOVGRP). Dem wird § 10 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG gerecht. Danach können die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen einzelner Abrechnungseinheiten als wiederkehrender Beitrag auf alle in dem Gebiet der Abrechnungseinheit gelegenen baulich oder in ähnlicher Weise nutzbaren Grundstücke verteilt werden. Abrechnungseinheiten können nach § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG gebildet werden, wenn die Verkehrsanlagen einzelner Gebietsteile der Gemeinde oder des gesamten Gemeindegebiets in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Hierzu hat der Senat in seinem Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG - (veröffentlicht in ESOVGRP und NVwZ-RR 2003, 591) ausgeführt:

Was das Ermittlungsgebiet im Sinne des § 10 Abs. 3 KAG angeht, enthält der Wortlaut der Vorschrift keine weitergehenden Anforderungen an den Zusammenhang der Verkehrsanlagen innerhalb des "gesamten Gebietes oder einzelner Abrechnungseinheiten". Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist allerdings § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG auf § 10 Abs. 3 KAG anwendbar, so dass das gesamte Gebiet oder einzelne Abrechnungseinheiten nur dann der Aufwandsermittlung und -verteilung zugrunde gelegt werden können, wenn die Verkehrsanlagen in den jeweiligen Bereichen in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Dies ergibt sich bereits aus der Systematik des § 10 Abs. 2 und 3 KAG. Während § 10 Abs. 2 Satz 1 KAG die Erhebung einmaliger Beiträge im herkömmlichen Sinn der vor dem Jahre 1986 gültigen Kommunalabgabengesetze und im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts für einzelne Verkehrsanlagen oder Abschnitte einer Verkehrsanlage vorsieht, erlaubt § 10 Abs. 2 Sätze 2 und 3 KAG die Erhebung einmaliger Beiträge als Durchschnittssatz ausgehend vom gesamten Gemeindegebiet oder einzelner Gebietsteile als Abrechnungseinheit, wenn die Verkehrsanlagen des gesamten Gebietes oder einzelner Gebietsteile in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Anstelle einmaliger Beiträge können gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 KAG wiederkehrende Beiträge für die Verkehrsanlagen des gesamten Gebietes oder einzelner Abrechnungseinheiten erhoben werden. Der Regelungsinhalt des § 10 Abs. 3 KAG beschränkt sich darauf, wiederkehrende Ausbaubeiträge im Gegensatz zu einmaligen Ausbaubeiträgen im Einzelnen zu definieren und knüpft hinsichtlich der zulässigen Ermittlungsräume an § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG an. Dies folgt zwingend daraus, dass die in § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG benutzten Begriffe "gesamtes Gebiet" und "Abrechnungseinheiten" auch in § 10 Abs. 3 KAG verwandt werden. Dabei ist der Begriff "Abrechnungseinheit" als Oberbegriff für den Bereich des "gesamten Gebietes" einerseits und "einzelner Gebietsteile" andererseits zu verstehen. Somit ist die Forderung nach dem Vorliegen eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG gewissermaßen vor die Klammer gezogen worden, so dass sie deshalb sowohl für die Erhebung einmaliger Beiträge als Durchschnittssatz im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 3 KAG als auch für die Anforderung wiederkehrender Beiträge gemäß § 10 Abs. 3 KAG gilt.

2. Die auf dieser gesetzlichen Grundlage von der Beklagten erlassenen Satzungsbestimmungen über die Heranziehung zu Beiträgen halten der rechtlichen Überprüfung nicht stand.

a) Zunächst ist jedoch festzustellen, dass die Satzung der Beklagten über die Erhebung von Beiträgen für öffentliche Verkehrsanlagen in der Stadt S.... vom 9. Dezember 1998 - ABS - nicht in ihrer Gesamtheit deshalb nichtig ist, weil die Abrechnungseinheit I (S.... mit N....) als nicht den gesetzlichen Bestimmungen entsprechend beanstandet wurde (vgl. Beschluss des Senats vom 13. November 2002 - 6 A 11595/02.OVG -). Da die übrigen Regelungen der Satzung durchaus selbständige Bedeutung haben, wird ihre Wirksamkeit durch die Beanstandung der Abrechnungseinheit I nicht in Frage gestellt. Nur wenn die übrigen Satzungsregelungen ohne die beanstandete vom Satzungsgeber nicht getroffen worden wären oder aber durch die Beanstandung bedeutungslos würden, ist die Satzung insgesamt nichtig (vgl. hierzu Urteile des Senats vom 9. März 1995 - 6 A 12513/94.OVG - und vom 16. Oktober 2001 - 6 C 10292/01.OVG - veröffentlicht in ESOVGRP). Gleiches gilt für die vom Verwaltungsgericht beanstandete Tiefenbegrenzungsregelung. Auch insoweit hat der Senat bereits entschieden (Urteil vom 20. August 2002 - 6 C 10464/02.OVG -, NVwZ-RR 2003, 380; veröffentlicht in ESOVGRP), dass die Unwirksamkeit einer Tiefenbegrenzungsregelung nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führt (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 19. März 1982 - 8 C 35, 37 und 38.81 -).

Angesichts dessen kann unerörtert bleiben, welche Auswirkungen die Satzungsänderungen vom 15. Januar 2003 bezüglich der Abrechnungseinheit I und vom 11. April 2003 hinsichtlich der Tiefenbegrenzungsregelung haben. Insbesondere braucht nicht geklärt zu werden, ob diese Satzungsänderungen die beanstandeten Regelungen heilen. Dafür spricht allerdings Überwiegendes. Zum einen wurden diese Änderungssatzungen zum 6. Januar 1999 rückwirkend in Kraft gesetzt, was innerhalb der zeitlichen Grenze einer zulässigen Rückwirkung liegt (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 12. Juni 1992, AS 24, 19, NVwZ-RR 1993, 328) und den Zeitpunkt der Entstehung der endgültigen Beitragspflicht für das Jahr 1999 am 31. Dezember 1999 sowie des Erlasses des Vorausleistungsbescheids für das Jahr 2000 (8. Dezember 2000) erfasst. Zum anderen tragen die Satzungsänderungen der Rechtsprechung des Senats Rechnung.

b) Die Satzungsregelung über die Festlegung der Abrechnungseinheit II (B....) ist allerdings zu beanstanden. Den darin zusammengefassten Verkehrsanlagen fehlt es zwar nicht am räumlichen, aber an dem erforderlichen funktionalen Zusammenhang. Was zunächst den "räumlichen Zusammenhang" im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG, angeht, hat der Senat in seinem Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG - (a.a.O.) ausgeführt:

Ein räumlicher Zusammenhang ist eine von der Lage der Verkehrsanlagen her gegebene verkehrsmäßige Verbindung. Für das Bestehen eines räumlichen Zusammenhangs reicht demnach die Verbindung von Verkehrsanlagen allein nicht aus. Zusätzlich ist erforderlich, aufgrund der konkreten Lage der Verkehrsanlagen den räumlichen Zusammenhang zu ermitteln. Dabei können als den räumlichen Zusammenhang eingrenzende Merkmale - insbesondere in größeren Städten - beispielsweise topographische Gegebenheiten, Bahnanlagen, aber auch Baugebietsgrenzen tauglich sein. Andererseits ist es auch möglich, dass diese Umstände in kleineren oder mittleren Gemeinden den räumlichen Zusammenhang nicht aufheben......

Gleichwohl weist der Senat darauf hin, dass die Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebietes einen "räumlichen Zusammenhang" im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG vor dem Hintergrund des beitragsrechtlichen Vorteilsbegriffs grundsätzlich nur in einer kleineren Gemeinde aufweisen können. Soweit das Gesetz weiterhin die Möglichkeit vorsieht, die Verkehrsanlagen einzelner Gebietsteile als Abrechnungseinheit anzusehen, kann es sich konsequenterweise nur um solche Orts- oder Stadtteile handeln, die die Größe einer kleineren Gemeinde haben.

Die Festlegung der Abrechnungseinheit II begegnet, was den räumlichen Zusammenhang der davon umfassten Straßen anbetrifft, keinen durchgreifenden Bedenken im Hinblick auf die Größe der Abrechnungseinheit, deren Einwohnerzahl von ca. 2100 mit der einer kleineren Gemeinde zu vergleichen ist, so dass sich nähere Ausführungen hierzu erübrigen. Denn unter einer kleineren Gemeinde in diesem Sinn ist nicht lediglich eine Ortsgemeinde mit weniger als eintausend Einwohnern zu verstehen. Der räumliche Zusammenhang kann auch nicht mit der vermeintlich trennenden Wirkung der Bundesstraße 407 begründet werden. Sie zerschneidet zwar die Abrechnungseinheit in Ost-West-Richtung. Trennende Wirkung kommt ihr aber, wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 8. August 2002 - 6 B 11004/00.OVG - ausgeführt hat, nicht zu. Sie in Nord-Süd-Richtung zu überwinden, stößt nicht auf Hindernisse beispielsweise in Form höhengleicher Kreuzungen mit den für diese typischen verkehrsregelnden Anlagen. Vielmehr weisen die in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Straßen der Abrechnungseinheit an drei Stellen Unterführungen und an zwei Stellen Überführungen über die B 407 auf, so dass der Verkehr innerhalb der Abrechnungseinheit II ungehindert durch die B 407 in Nord-Süd-Richtung und umgekehrt fließen kann.

Nach Auffassung des Senats liegt jedoch der erforderliche funktionale Zusammenhang im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG innerhalb der Abrechnungseinheit II nicht vor.

Ein solcher darf zunächst nicht mit "funktionaler Abhängigkeit" gleich gesetzt werden, wie sie das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 25. Februar 1994, BVerwGE 95, 176 ff. = NVwZ 1994, 913 ff.) für das Vorliegen einer Erschließungseinheit voraussetzt. Danach stehen in einem funktionellen Abhängigkeitsverhältnis zueinander typischerweise eine (aufwendigere) Hauptstraße und eine von ihr abzweigende, selbständige Sackgasse, die ihre Funktion, die bauliche Nutzung der anliegenden Grundstücke und deren Anbindung an das übrige Verkehrsnetz der Gemeinde zu ermöglichen, nur in Verbindung mit der Hauptstraße erfüllen kann. Demgegenüber ist ein funktionaler Zusammenhang schon bei einem System von Verkehrsanlagen anzunehmen, die untereinander derart in Beziehung stehen, dass sie in ihrer Gesamtheit für die Nutzung der in dem System liegenden Grundstücke und Betriebe einen greifbaren beitragsrechtlichen Vorteil vermitteln (vgl. Urteil des 10. Senats des erkennenden Gerichts vom 8. Oktober 1993 - 10 C 10237/93.OVG, AS 24, 261 [265]). Dieser Sondervorteil kann sich - wie der Vorteil des zu einem einmaligen Ausbaubeitrag herangezogenen Straßenanliegers - nur aus der qualifizierten Inanspruchnahmemöglichkeit des Straßensystems ergeben. Er unterscheidet sich von jenem allerdings hinsichtlich der Unmittelbarkeit des Vorteils. Während beim einmaligen Beitrag der Beitragspflicht alle baulich oder in ähnlicher Weise nutzbaren Grundstücke unterliegen, die die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu der ausgebauten Verkehrsanlage haben (§ 10 Abs. 6 Satz 1 KAG), setzt § 10 Abs. 6 Satz 2 KAG für den wiederkehrenden Beitrag (lediglich) die Zufahrt oder den Zugang zu einer in der Abrechnungseinheit gelegenen Verkehrsanlage voraus. Ein Sondervorteil für die Grundstücke in der Abrechnungseinheit entsteht indessen nicht allein durch das Vorhalten eines - räumlich oder funktional unzusammenhängenden - Straßensystems. Vielmehr muss dieser Sondervorteil abgrenzbar sein von dem Nutzen der Grundstückseigentümer außerhalb der Abrechnungseinheit, weil "sonst der Vorteilsbezug eben nicht mehr rational nachprüfbar konstruiert werden kann" (von Mutius, Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine Novellierung des kommunalen Beitragsrechts, 1985, S. 46). Diese Differenzierung soll durch die Beschränkung der Abrechnungseinheit (§ 10 Abs. 2 Satz 2 KAG) auf die Verkehrsanlagen, die in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen, erfolgen (von Mutius, a.a.O., S. 48). Ein funktionaler Zusammenhang in diesem Sinn setzt ein System von Verkehrsanlagen voraus, das für sich genommen die Zufahrt zu dem übrigen Straßennetz und damit einen abgrenzbaren bzw. greifbaren beitragsrechtlichen Vorteil bietet. Ein solches System kann - anders als die Beklagte meint - nicht schon dann angenommen werden, wenn es (nur) auf die Erreichbarkeit der zentralen Einrichtungen in einer Gemeinde oder in einem Ortsteil anlegt ist. Dieses Kriterium ist nicht geeignet, den Sondervorteil der Grundstückseigentümer innerhalb des Systems von den Nutzungsmöglichkeiten der übrigen Grundstückseigentümer zu unterscheiden bzw. bei Bildung nur einer umfassenden Abrechnungseinheit den gleichen Sondervorteil aller Grundstückseigentümer zu begründen. Denn selbst in Großstädten sind die Verkehrsanlagen regelmäßig auf ein Zentrum ausgerichtet; sie sind häufig im Laufe vieler Jahrzehnte von einem Mittelpunkt ausgehend immer weiter in die Umgegend ausgedehnt und dabei vielfach verzweigt worden. Der Senat hält deshalb daran fest, dass ein funktional zusammenhängendes Straßensystem aus Verkehrsanlagen besteht, die durch Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung zu einer Einheit zusammengefasst werden (vgl. Urteil des 10. Senats des erkennenden Gerichts vom 8. Oktober 1993 - 10 C 10237/93.OVG, AS 24, 261 [265]). Zwar hat von Mutius (a.a.O., S. 48) eine Anforderung dieses Inhalts nicht aufgestellt. Er nimmt aber einen räumlichen und funktionalen Zusammenhang für den Regelfall nicht bereits an, wenn die Verkehrsanlagen innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, innerhalb selbständiger städtebaulicher Einheiten oder einzelner Baugebiete liegen. Vielmehr hat er ausdrücklich zusätzlich verlangt, dass die Verkehrsanlagen "für die Nutzung der Grundstücke und Betriebe als Einheit erforderlich sind" (a.a.O., S. 48), wobei er sogar auf die "Regelung des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG" (= § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB) verweist, also auf die Vorschrift über die an noch strengere Voraussetzungen geknüpfte Bildung von Erschließungseinheiten (von Mutius, a.a.O., S. 48). Wenn sämtliche Straßen in der Abrechnungseinheit auf eine bzw. mehrere die Verkehrsströme bündelnde(n) Verkehrsanlage(n) mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen sind, ist mithin ein gleicher Sondervorteil durch Ausbaumaßnahmen in der Abrechnungseinheit "greifbar". Damit ist gleichzeitig ausgeschlossen, dass eine Gemeinde ein von einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang unabhängiges Wahlrecht hat, ob sie einmalige oder wiederkehrende Beiträge für den Straßenausbau erhebt. Soweit es in der Begründung zum Gesetzentwurf (abgedruckt bei Bellefontaine u.a., Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, Kommentar, Stand: 02/2003, I 3 zu § 10 Abs. 2) heißt, die Gemeinden könnten "nach ihrem Ermessen und unter Berücksichtigung ihrer örtlichen Verhältnisse entscheiden", in welcher Form sie Ausbaubeiträge erheben, wird unausgesprochen vorausgesetzt, dass die jeweiligen übrigen gesetzlichen Anforderungen erfüllt sind.

Da der Sondervorteil aus verfassungsrechtlichen Gründen unverzichtbar ist (von Mutius, a.a.O., S. 46), kann von diesem Erfordernis bei der Bildung von Abrechnungseinheiten nicht abgesehen werden, nur weil Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität oder -effizienz dafür sprechen oder sich die Erhebung wiederkehrender Beiträge seit Jahren bewährt hat und Schwierigkeiten bei der - im vorliegenden Fall wohl kaum vermeidbaren - Umstellung auf einmalige Beiträge zu erwarten sind (vgl. hierzu die Aufsätze in GStB 2003, 294 ff.).

Um von einer funktional zusammenhängenden Einheit von Verkehrsanlagen sprechen zu können, müssen die Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung, denen Bündelungsfunktion zukommt, nicht nur "zum Anbau bestimmt", sondern auch Teil der Abrechnungseinheit sein, wie dem Wortlaut des § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG zu entnehmen ist. Danach hängt die Bildung einer Abrechnungseinheit davon ab, dass "die Verkehrsanlagen des gesamten Gebietes oder einzelner Gebietsteile der Gemeinde in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang" stehen. Dieser Zusammenhang kann also nur innerhalb der Abrechnungseinheit bestehen. Ohne die Straßen mit Bündelungsfunktion entsteht kein funktionaler Zusammenhang zwischen sämtlichen Verkehrsanlagen in der Abrechnungseinheit. Die Voraussetzungen eines funktionalen Zusammenhangs hat der Senat in seinem Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG - (a.a.O.) dahingehend zusammengefasst, dass eine zulässigerweise gebildete Abrechnungseinheit aus einem Straßensystem besteht, das durch Verkehrsanlagen mit stärkerer Verkehrsbedeutung zu einer Einheit zusammengefasst wird. Da diese Straßen aufgrund ihrer Bündelungsfunktion den vor dem Hintergrund des beitragsrechtlichen Vorteilsbegriffs erforderlichen Grundstücksbezug des Straßensystems herzustellen haben, ist es zwingende Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer Abrechnungseinheit, dass sämtliche Grundstücke innerhalb des Abrechnungsgebietes auf dieselbe oder dieselben Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen sind, um in die verschiedenen Richtungen Anschluss an das übrige Straßennetz zu finden. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, wenn der Zugang zu dem sonstigen Verkehrsnetz in eine oder mehrere gleiche Richtungen nicht lediglich durch eine Straße mit Bündelungsfunktion, sondern durch mehrere Verkehrsanlagen dieser Art vermittelt wird. Ein solches Nebeneinander von Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung, die den Anschluss an das Verkehrsnetz in die gleiche Richtung bieten, hat zur Konsequenz, dass nicht alle Grundstücke innerhalb der Abrechnungseinheit auf dieselbe Straße mit Bündelungsfunktion für den Anschluss an das übrige Verkehrsnetz in diese Richtung angewiesen sind. Vielmehr haben nur die Grundstücke einen beitragsrechtlichen Vorteil von der Straße mit stärkerer Verkehrsbedeutung, in die die sie erschließenden Straßen unmittelbar oder mittelbar einmünden. Im Blick auf andere, den Anschluss an das übrige Verkehrsnetz in die gleiche Richtung vermittelnde Straßen mit Bündelungsfunktion fehlt es diesen Grundstücken an dem vorteilsbegründenden Bezug. Deshalb ist es aus Gründen der Vorteilsgerechtigkeit nicht gerechtfertigt, in einem solchen Fall eine Abrechnungseinheit aus Verkehrsanlagen zu bilden, die unter Berücksichtigung des den Gemeinden zustehenden Gestaltungsspielraumes bei typisierender Betrachtung nicht durch dieselben Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung zu einer Einheit zusammengefasst werden.

Nach diesen Maßstäben gibt es zwar sowohl in östlicher als auch in westlicher Richtung nur eine Straße, die für die Straßen in der Abrechnungseinheit Bündelungsfunktion hat und dementsprechend die Verbindung zum überörtlichen Verkehrsnetz herstellt. Diese Straße ist die B 407. Neben ihr gibt es keine Straßen in Ost-West-Richtung, die das Erschließungsstraßensystem innerhalb der Abrechnungseinheit II an das weitere Verkehrsnetz anbinden. Gleiches gilt für die B 51 insoweit, als sie die einzige Verbindung nach Süden (Richtung S....) darstellt. Selbst wenn man darüber hinaus - wofür manches spricht - annimmt, in nördlicher Richtung bestünde neben der B 51 keine gleichwertige Verbindung zum Straßennetz nördlich von S.... über die W.... Straße und auch nicht über die B....straße, die Straße "I...." sowie die T..... Straße, fehlt es an dem erforderlichen funktionalen Zusammenhang innerhalb der Abrechnungseinheit II. Denn die Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung, die die Verkehrsströme innerhalb der Abrechnungseinheit II bündeln und damit den funktionalen Zusammenhang erst begründen könnten, sind selbst nicht Teil der Abrechnungseinheit. Dies gilt sowohl für die B 407 als auch für die B 51, die beide nach den Plänen, die gemäß § 6 Abs. 2 ABS Bestandteile der Satzung sind, außerhalb der Abrechnungseinheit liegen. Dieser Mangel dürfte auch nicht behebbar sein. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. das bereits mehrfach erwähnte Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG - a.a.O.) können nur solche Verkehrsanlagen zu einer Abrechnungseinheit zusammen gefasst werden, die der Erschließung der angrenzenden Grundstücke dienen, also Anbaubestimmung haben. Das beruht auf der Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 1 KAG, wonach einmalige oder wiederkehrende Beiträge (nur) für den Ausbau solcher Verkehrsanlagen erhoben werden dürfen, "soweit diese innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder in Gebieten liegen, für die Gemeinde beschlossen hat, einen Bebauungsplan aufzustellen". Die im Bereich des Stadtteils B..... kreuzungsfrei ausgebauten Bundesstraßen 407 und 51 sind jedoch nicht oder nur in geringfügigem Umfang zum Anbau bestimmt, so dass sie - ohne eine Änderung des § 10 Abs. 1 Satz 1 KAG - nicht Teil der Abrechnungseinheit II sein können.

Beschränkt man dementsprechend die Prüfung eines funktionalen Zusammenhangs auf die Verkehrsanlagen innerhalb der Abrechnungseinheit II, stellt man fest, dass es mehrere Straßen gibt, die jeweils (nur) einen Teil der Verkehrsströme bündeln, so dass der Zugang zum übrigen Verkehrsnetz nicht für alle Grundstücke in der Abrechnungseinheit durch dieselbe Straße mit stärkerer Verkehrsbedeutung vermittelt wird. Im südlichen Bereich des Stadtteils B.... haben die Straßen "B...." und "S...." Bündelungsfunktion in Nord-Süd-Richtung für ihren "Einzugsbereich". Die Grundstücke im W.... und in der B....straße sind über die Brücke zum "Saarufer" an die B 51 angeschlossen, und zwar sowohl in südlicher als auch in nördlicher Richtung. Für die meisten Grundstücke in der Abrechnungseinheit wird die Verbindung über die B 51 nach Norden allerdings über die von der I.... Straße abzweigende Auffahrt vermittelt. Gleiches gilt für den Verkehrsstrom in östlicher Richtung: Während viele Verkehrsteilnehmer aus der Abrechnungseinheit die Hauptstraße und die I.... Straße bzw. die Kammerforststraße benutzen werden, um auf der B 407 weiter zu fahren, bündelt die B 51 die Verkehrsanlagen im südlichen Bereich B.... bereits im Bereich der G.....straße, und damit weit vor der soeben erwähnten Ab- bzw. Auffahrt I.... Straße. Ebenso liegen die Dinge, was die Anbindung nach Westen betrifft. Vor der Auffahrt "I.... Straße" einerseits und vor der Auffahrt im Bereich der G....straße andererseits werden die Verkehrsströme aus den unterschiedlichen Straßen der Abrechnungseinheit bereits gebündelt.

Angesichts dessen kommt es für die Entscheidung auf die übrigen Einwände der Klägerin nicht an.

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, werden die Kosten gemäß § 161 Abs. 2 VwGO der Beklagten auferlegt, da sie - wie den vorstehenden Gründen zu entnehmen ist - auch insoweit unterlegen wäre. Im Übrigen ergibt sich die Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO, die Revision zuzulassen, bestehen nicht.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Verfahren im zweiten Rechtszug auf 305,14 € ( = 596,80 DM) festgesetzt (§§ 13 Abs. 2, 14 GKG).

Ende der Entscheidung