Judicialis Rechtsprechung

1. Die landesrechtliche Ermächtigung zur Erhebung von Verwaltungsgebühren durch die Kommunen nach § 2 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5 LGebG setzt im Falle einer nicht freiwillig erfolgenden Nachfrage der Verwaltungsleistung voraus, dass die Amtshandlung nach anderweitig festgesetzten gesetzlichen Maßstäben im Pflichtenkreis des Veranlassers erfolgt.

2. Baustellenkontrollen durch die Kommune als Straßenbaulastträger im Falle der Reparatur von Telekommunikationslinien erfolgten insoweit aufgrund der Regelungen des Benutzungsverhältnisses zwischen Straßenbaulastträger und Telekommunikationsunternehmen im Telekommunikationsgesetz nicht im Pflichtenkreis des Unternehmens, sondern in Wahrung eigener Belange der Gemeinde.

---

OBERVERWALTUNGSGERICHT RHEINLAND-PFALZ IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

7 A 10255/07.OVG

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen Verwaltungsgebühren

hat der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. September 2007, an der teilgenommen haben

Vorsitzende Richterin am Oberverwaltungsgericht Wünsch Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Holl Richter am Oberverwaltungsgericht Geis ehrenamtlicher Richter Kaufmann Geiger ehrenamtlicher Richter Kaufmann Hoffmann

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 22. November 2006 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Beklagte zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin ist ein Unternehmen der Telekommunikation, das im Stadtgebiet der Beklagten Telekommunikationslinien unterhält. Sie wendet sich gegen die Heranziehung zu Gebühren für Baustellenkontrollen, die die Beklagte im Rahmen von Arbeiten am Kabelnetz durchgeführt hat.

Die mit Straßenaufbrüchen verbundenen Arbeiten, die durch Drittfirmen für die Klägerin durchgeführt werden, meldet die Klägerin bei der Beklagten unter Hinweis auf den vorgesehenen Beginn und den Abschluss der Arbeiten an. Nach Abschluss der Arbeiten erfolgt eine Mitteilung durch die Klägerin, um den Übergang der Verkehrssicherungspflichten auf die Beklagte sicherzustellen. Die Beklagte ist der Auffassung, zwar gehe die Verkehrsicherungspflicht während der Arbeiten auf die Klägerin über; indessen sei sie im Rahmen der bei ihr verbleibenden Verantwortung gezwungen, die Bauarbeiten durch Baustellenkontrollen zu überwachen und insbesondere zur Wahrung der Verkehrssicherungsaufgaben darauf zu dringen, dass die Verdichtungsarbeiten fachgerecht ausgeführt würden, was eine entsprechende Beaufsichtigung voraussetze.

Für deshalb in mehreren Fällen erfolgte Baustellenkontrollen machte die Beklagte mit Bescheid vom 10. August 2005 Gebühren in Höhe von insgesamt 560,00 € geltend, wobei gemäß der Satzung über die Erhebung von Verwaltungsgebühren vom 7. Oktober 2004 nach § 1 Nr. 5c "für die Überwachung von Arbeiten, die für Leistungsträger an öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen ausgeführt werden, je angefangene halbe Stunde 20,00 €" anhand der Aufzeichnung der Baustellenkontrolleure veranschlagt wurden.

Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein, zu dessen Begründung im Wesentlichen angeführt worden ist, die Gebührenerhebung sei mit § 68 Abs. 1 TKG nicht vereinbar, wonach das Wegenetz der Kommunen für die Leitungen unentgeltlich zur Verfügung stehe. Zur Benutzung des Wegenetzes gehörten auch die erforderlichen Verlege- und Reparaturarbeiten am Netz. Die Anforderung von Verwaltungsgebühren aus Anlass solcher Arbeiten stelle eine Umgehung der die Unentgeltlichkeit gewährleistenden Bestimmungen dar. Auch sei der Gebührentatbestand des Landesgebührengesetzes als Ermächtigungsgrundlage für satzungsrechtliche Regelungen der Kommune nicht erfüllt; nach § 2 Abs. 1 LGebG könne eine Verwaltungsgebühr nur von demjenigen gefordert werden, der eine Amtshandlung willentlich herbeigeführt habe oder in dessen Pflichtenkreis sie erfolgt sei. Die §§ 68 f. TKG regelten abschließend das Nutzungsverhältnis zwischen dem Straßenbaulastträger und den Telekommunikationsunternehmen. In diesem Rahmen stellten die Überwachungsmaßnahmen eine Wahrnehmung eigener Angelegenheiten der Beklagten dar. Im Übrigen sei nicht erkennbar, warum Baustellenkontrollen erforderlich geworden seien, insbesondere auch im Hinblick auf den in Rechnung gestellten Umfang.

Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des Stadtrechtsausschusses der Beklagten vom 2. März 2006 zurückgewiesen, im Wesentlichen mit der Begründung, die Überwachung der Arbeiten sei nötig, weil diese ohne ausreichende Kontrolle der Klägerin durch Drittfirmen vorgenommen würden; die Aufgaben, die die Stadt als Straßenbaulastträger erfülle, seien hoheitliche Aufgaben zur Gefahrenabwehr; die notwendige Kontrolle sei durch die Tätigkeiten der Telekommunikationsunternehmen veranlasst. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 9. März 2006 - 6 C 8.04) sei die Unentgeltlichkeit der Nutzung nach § 68 Abs. 1 TKG auf die reine Nutzung des Straßenkörpers beschränkt; die Bestimmung hindere nicht, für die Inanspruchnahme der Verwaltung darüber hinaus Gebühren zu erheben. Anhaltspunkte für eine "überzogene" Wahrnehmung der Kontrollaufgaben lägen hier nicht vor.

Mit der dagegen erhobenen Klage hat die Klägerin ihre im Widerspruchsverfahren geltend gemachten Einwendungen aufrecht erhalten und vertieft sowie insbesondere darauf hingewiesen, angesichts der zahlreichen Baustellen im gesamten Tätigkeitsgebiet des Unternehmens summierten sich bei Anerkennung solcher Gebühren die entstehenden Kosten auf erhebliche Beträge, die den mit der Regelung der Unentgeltlichkeit verfolgten Zweck der Gesetzgebung in Frage stellen könnten. Die vom Gesetzgeber angestrebte Wettbewerbsfreiheit könne gefährdet werden. § 68 TKG beziehe sich nicht nur auf die Straßennutzung selbst, sondern alle damit in Zusammenhang stehenden von der Verwaltung zu treffenden Maßnahmen. Das zwischen Straßenbaulastträger und Unternehmen geregelte Nutzungsverhältnis sehe vor, dass ein Wiederherstellungsanspruch und gegebenenfalls ein Schadensersatzanspruch entstehe (§ 71 Abs. 3 Satz 2 GKG). Allenfalls die Geltendmachung solcher Ansprüche könne Gegenstand der Überwachungsmaßnahmen durch die Beklagte sein. In diesem Fall sei die Überwachung - soweit die Baustelle ordentlich abgeschlossen werde - nicht auf Veranlassung des Telekommunikationsunternehmens erfolgt. Auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne sich die Beklagte nicht berufen, da es dort um einen von der Wegebenutzung getrennten Gegenstand gegangen sei, nämlich der Erhebung von Gebühren für verkehrsrechtliche Anordnungen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Gebührenbescheid vom 10. August 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. März 2006 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat im Wesentlichen auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen.

Das Verwaltungsgericht Mainz hat der Klage mit Urteil vom 22. November 2006 stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Die Bestimmung des § 68 Abs. 1 TKG wirke als rechtliche Sperre gegen eine auf der Grundlage des Landesgebührengesetzes beruhende Erhebung von Verwaltungsgebühren aus dem vorliegenden Anlass. Die unentgeltliche Nutzung beziehe sich auch auf Arbeiten an der Anlage. Dies bestätige die im Telekommunikationsgesetz vorgesehene Ausnahme für die so genannten Zustimmungsgebühren in § 142 Abs. 6 TKG. Etwas anderes folge auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, weil dort nicht die Benutzung des Weges betroffen sei, sondern ein davon zu unterscheidender Gegenstand wie die verkehrsrechtliche Anordnung aus Anlass der Arbeiten. Demgegenüber seien die Verkehrssicherungspflichten, die die Beklagte im Anschluss der Arbeiten wieder übernehme, dem Benutzungsgegenstand zuzurechnen, da in § 71 TKG mit dem Anspruch auf Wiederherstellung und gegebenenfalls Schadensersatz eine umfassende Regelung des Benutzungsverhältnisses auch mit Blick auf diese Pflichten enthalten sei.

Dagegen hat die Beklagte die vom Senat mit Beschluss vom 6. März 2007 zugelassene Berufung eingelegt, mit der ausgeführt wird: Das Verwaltungsgericht verkenne die Bedeutung der im vorliegenden Zusammenhang ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts; danach bestehe für die Erhebung von Gebühren auf landesrechtlicher Grundlage gerade keine Anwendungssperre aus § 68 f. TKG. Ein solches Verbot beziehe sich danach lediglich auf die Benutzung des Straßenkörpers als solchem. Die fraglichen Überwachungsleistungen seien davon nicht erfasst, sie ergäben sich letztlich aus der Regelung in § 71 Abs. 3 Satz 2 TKG, wonach die Pflicht zur Wiederherstellung die Klägerin treffe. So seien etwa Auslagen einer Instandsetzung auch die Kosten der Bauleitung, welche die Kontrolle von Baustellen umfasse. Dies gelte in dem Fall, dass die betroffene Kommune die Straßen und Wege selbst wiederherstelle; entsprechendes müsse dann auch für den Fall der "Eigenherstellung" durch das Unternehmen oder erst recht im Falle der Beauftragung Dritter gelten. Der insoweit für die Beklagte erhöhte Verwaltungsaufwand sei i.S.d. § 2 Abs. 1 LGebG der Klägerin zurechenbar und ziele auf die Abdeckung eines real entstehenden Aufwandes für die Stadt.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 22. November 2006 die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verweist auf das Urteil des Verwaltungsgerichts und hält ihr erstinstanzliches Vorbringen aufrecht. Im Hinblick auf das Berufungsvorbringen der Beklagten wird ergänzt, der Anspruch auf Auslagenerstattung nach § 71 Abs. 3 Satz 2 TKG sei ein Sonderfall, der hier nicht vorliege, und könne damit für die Gebührenpflicht nicht in Anspruch genommen werden.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich am Verfahren und nimmt im Wesentlichen wie folgt Stellung:

Er trete im Ergebnis dem Rechtsstandpunkt der Beklagten bei; § 68 TKG enthalte keine das Landesgebührenrecht verdrängende Regelung, sondern betreffe nur die Nutzung des Straßenkörpers als solchen, was sich auch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe. Danach seien die Benutzung als solche und damit nur im Zusammenhang stehende sonstige behördliche Maßnahmen zu unterscheiden. Da die Klägerin nach § 71 Satz 3 Satz 2 TKG für die Kosten der Instandsetzung aufzukommen habe, stehe die Regelung nicht der Auferlegung von Gebühren wegen Baustellenkontrollen entgegen. Dem widerspreche auch nicht der ordnungspolitische Zweck des Telekommunikationsgesetzes, da das Gesetz nicht auf "sonstige Abgabenfreiheit" abziele. Aus § 142 Abs. 6 TKG, der Regelung über Gebühren für die "Zustimmung", könne kein entgegenstehendes Argument gewonnen werden, da dort eine Amtshandlung nach dem TKG selbst betroffen sei und Rückschlüsse auf das Gebiet anderer Verwaltungstätigkeiten damit nicht zulässig seien. Der Tatbestand des § 2 Abs. 1 LGebG sei erfüllt, weil nicht in Abrede gestellt werden könne, dass mit Blick auf die Klägerin eine Amtshandlung zum Vorteil eines Einzelnen vorliege. Das behördliche Kontrollverhalten des Trägers der Straßenbaulast, das der Verkehrssicherungspflicht und damit der Gefahrenabwehr diene, sei von den Arbeiten der Klägerin veranlasst. Zum Vorteil der Klägerin sei diese Kontrolle auch deshalb, weil künftigem Streit um die ordnungsgemäße Wiederherstellung vorgebeugt werden könne.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Gebührenbescheid der Beklagten sowie den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid aufgehoben. Die Gebührenerhebung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Für die Erhebung von Gebühren für Baustellenkontrollen durch die Beklagte im vorliegend betroffenen Bereich von Reparaturmaßnahmen an Telekommunikationslinien fehlt es an einer wirksamen gebührenrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Dies ergibt sich bereits im Hinblick auf die landesrechtlichen Grundlagen des Gebührenrechts. Zwar sieht die Satzung der Beklagten vom 7. Oktober 2004 in § 1 Nr. 5c einen hier dem Inhalt nach einschlägigen Gebührentatbestand vor, wonach Verwaltungsgebühren erhoben werden "für die Überwachung von Arbeiten, die für Leistungsträger oder andere Dritte an öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen ausgeführt werden", und zwar je angefangene halbe Stunde Beaufsichtigung und Wegezeit mit 20,00 €. Soweit diese Bestimmung abgabenrechtlich einschlägig für die Kontrolle der Arbeiten für Telekommunikationsunternehmen sein soll, fehlt es für die Satzungsregelung indessen an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. Betroffen sind vorliegend Amtshandlungen auf dem Gebiet der gemeindlichen Selbstverwaltung, nämlich in Wahrnehmung der Straßen- und Wegebaulast für die Gemeindestraßen nach § 14 LStrG. Die Ermächtigungsgrundlage für satzungsrechtliche Regelungen der Gemeinden findet sich insoweit in den Bestimmungen des Landesgebührengesetzes, wonach dieses auch gilt für die Kosten (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 LGebG), die als Gegenleistung für die besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (kostenpflichtige Amtshandlung) unter anderem einer Behörde der Gemeinden in der Form von Verwaltungsgebühren erhoben werden. In Selbstverwaltungsangelegenheiten werden nach § 2 Abs. 5 LGebG die kostenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze durch Satzung unter Beachtung der §§ 2 bis 7 des Landesgebührengesetzes geregelt.

Die genannte Satzungsregelung ist - soweit sie sich auf den hier streitigen Bereich bezieht - nicht von der Ermächtigungsgrundlage in § 2 Abs. 5 i.V.m. § 2 Abs. 1 LGebG gedeckt. Die in der Satzung genannten Baustellenkontrollen unterfallen nämlich insoweit nicht den in § 2 Abs. 1 LGebG genannten Tatbeständen für die Möglichkeit der Erhebung von Verwaltungsgebühren, die den Grundsatz der in § 1 Abs. 1 Satz 1 LGebG angeführten speziellen Entgeltlichkeit gesetzlich näher umschreiben. Danach sind nämlich nur Gebühren vorzusehen, soweit die Amtshandlungen entweder (Nr. 1) zum Vorteil Einzelner vorgenommen werden oder (Nr. 2) wegen des Verhaltens Einzelner erforderlich sind. Weder der eine noch der andere Tatbestand liegt indessen im Blick auf die wahrgenommene Kontrolle durch die beklagte Stadt vor.

Mit den genannten Tatbeständen wird auf landesgesetzlicher Grundlage zur Bestimmung des Gebührenbegriffs eine besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit abgegrenzt, die im Gegensatz zu der allgemeinen Verwaltungstätigkeit, die aus Steuermitteln finanziert wird, wegen einer konkret individuellen Sonderrechtsbeziehung durch die Vorzugslast der Gebühr finanziert werden soll. Denn aus der Sicht eines Betroffenen können wegen des Prinzips der speziellen Entgeltlichkeit nur Handlungen im Rahmen einer solchen besonderen Rechtsbeziehung als Gegenleistung gebührenpflichtig sein (vgl. OVG NRW, NVwZ-RR 2002, 531).

Mit dem Tatbestandsmerkmal der "Vornahme zum Vorteil Einzelner" oder der "Erforderlichkeit der Amtshandlung wegen des Verhaltens Einzelner" bildet der Gebührengesetzgeber Zurechnungskriterien aus, die unter Inanspruchnahme des insoweit bestehenden gesetzgeberischen Wertungsspielraums die Rechtfertigung der Gebührenerhebung im Rahmen einer individuell zurechenbaren Leistung der Verwaltung ausmachen (vgl. BVerfGE, 50, 217, 226).

Die Kontrollmaßnahmen der Beklagten werden im Sinne dieser Ermächtigungsgrundlage des § 2 Abs. 1 Nr. 1 LGebG nicht "zum Vorteil" der Telekommunikationsunternehmen wahrgenommen. Nach der gesetzlichen Ausgestaltung des Verhältnisses des Straßenbaulastpflichtigen zu den Telekommunikationsunternehmen, welche als privatwirtschaftliche Tätigkeit aufgrund der Lizenzierung die Aufgaben des Bundes im Bereich der Telekommunikation nach Art. 87 f. Abs. 2 GG wahrnehmen, ist eine Kontrolle von Tätigkeiten bei der Errichtung und Unterhaltung von Telekommunikationslinien nur insoweit vorgesehen, als Verlegung und Änderung der schriftlichen Zustimmung des Trägers der Straßenbaulast nach § 68 Abs. 3 TKG bedürfen. Für eine Verwaltungstätigkeit ist insoweit im Telekommunikationsgesetz selbst (§ 142 Abs. 6) eine Verwaltungsgebühr vorgesehen. Die Zustimmung kann danach zwar mit Nebenbestimmungen versehen werden, die indessen nach dem Gesetz nur einen beschränkten Inhalt haben dürfen, zu dem insbesondere die Kontrolle der Arbeiten auf der Baustelle ersichtlich nicht gehört. Davon abgesehen gilt das Erfordernis der förmlichen Zustimmung nicht für die hier in Rede stehenden bloßen Reparaturmaßnahmen, die keine Änderungen an der Telekommunikationslinie darstellen. Eine begünstigende Verwaltungsmaßnahme, in der ein "Vorteil Einzelner" i.S.d. § 2 Abs. 1 Nr. 1 LGebG gesehen werden könnte, liegt daher nicht vor.

Die Baustellenkontrollen sind aber auch nicht im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 LGebG "wegen des Verhaltens Einzelner erforderlich". Zur Auslegung dieses Gebührentatbestands kann die Bestimmung des Gesetzes über den Kostenschuldner (§ 13 Abs. 1 LGebG) herangezogen werden; danach ist zum einen derjenige zur Zahlung der Kosten verpflichtet, zu dessen Gunsten die Amtshandlung vorgenommen wird, was dem Tatbestand des § 2 Abs. 1 Nr. 1 LGebG entspricht. Daneben ist Kostenschuldner - was hier einzig in Betracht zu ziehen ist -, wer "die Amtshandlung veranlasst hat". Eine Amtshandlung ist daher mit anderen Worten i.S.d. § 2 Abs. 1 Nr. 2 LGebG wegen des Verhaltens Einzelner erforderlich, wenn durch diesen die Veranlassung zur Amtshandlung gegeben worden ist.

Der Einzelne muss indessen die Amtshandlung nicht nur verursacht haben, sondern in zurechenbarer Weise verursacht haben. Es reicht nämlich zur Ausprägung des Prinzips der speziellen Entgeltlichkeit nicht bereits jede ursächliche Verknüpfung zwischen Amtshandlung und individuellem Verhalten aus (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. Oktober 2003, AS 31, 38, 40 unter Bezugnahme auf BVerwGE 85, 300, 305). Vielmehr muss der Veranlassungsbegriff dahin eingeschränkt werden, dass die Amtshandlung - soll der Begriff der Veranlassung die angesprochene Funktion der Abgrenzung zwischen Steuerfinanzierung und Vorzugslast erfüllen - auch im Pflichtenkreis des Veranlassers erfolgt (OVG Rheinland-Pfalz a.a.O. unter Bezugnahme auf BVerwGE 91, 109, 113).

Eine solche Pflichtenstellung der Telekommunikationsunternehmen könnte wegen mangelnder Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage insoweit die gemeindliche Satzungsbestimmung unter Rückgriff auf § 2 Abs. 1 Nr. 2 LGebG nicht selbständig, sondern nur dann begründen, wenn der Pflichtenkreis sich aus einer anderweitigen materiell-rechtlichen Regelung ergibt (vgl. zur mangelnden Bestimmtheit des allgemeinen Veranlasserprinzips insoweit BVerwGE 85, 300, 305; zu spezialgesetzlichen Zurechnungsbestimmungen in besonderen Gebührentatbeständen andererseits BVerwGE 109, 272, 277). Eine entsprechende Pflichtenstellung könnte damit vorliegend einzig aus der Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Wegebaupflichtigem und Telekommunikationsunternehmen in dem das öffentlichrechtliche Benutzungsverhältnis am Straßenkörper näher ausgestaltenden Telekommunikationsgesetz hergeleitet werden. Eine Überwachungsaufgabe der beklagten Stadt ergibt sich aus diesen Bestimmungen indessen nicht. Im Gegenteil weist die gesetzliche Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Nutzungsverhältnisses in § 68 f. TKG darauf hin, dass die beklagte Stadt mit ihren Kontrollen an den Baustellen lediglich Aufgaben im eigenen Interesse wahrnimmt, die die erforderliche gebührenrechtliche Sonderbeziehung nicht begründen können. Selbst wenn anerkannt ist, dass eine Sonderrechtsbeziehung und Zurechnung nicht daran scheitern müssen, dass die Aufgabe im überwiegenden öffentlichen Interesse erfolgt (vgl. BVerwG, NJW 1973, 725, 726), so reicht eine lediglich im eigenen Interesse liegende Wahrnehmung von Aufgaben für die Zurechnung nicht aus.

Soweit der Gesetzgeber der Sachkompetenz im Annexwege Gebührenregelungen trifft und dabei unter Nutzung seines weiten gesetzgeberischen Spielraums (BVerfGE 50, 217, 226) Zurechnungsregelungen im vorgenannten Sinne trifft, bedarf die Zurechnung in gewisser Weise der Rechtfertigung und reicht das bloße Veranlasserprinzip zur Erfüllung des Bestimmtheitsgrundsatzes nicht aus. Die Rechtfertigung für die Gebührenerhebung schwächt sich ab, je weniger der Leistungsempfänger die Leistung freiwillig nachfragt. Die nur aufgedrängte Leistung im Sinne einer rechtmäßig gebotenen Kontrolle von Tätigkeiten im Wege der Beaufsichtigung einer Gefahrenlage bedarf der gesetzlichen ausdrücklichen Zuschreibung einer entsprechenden Pflichtenstellung, mit anderen Worten der Zuschreibung einer Finanzierungsverantwortung des Gebührenschuldners für die erforderlich werdende Amtstätigkeit (vgl. dazu P. Kirchhoff, Isensee-Kirchhoff, Handbuch des Staatsrechts Band IV 1990, § 88 Rn. 200). Hinreichend deutliche Anzeichen für eine solche Verantwortungszuschreibung an die Telekommunikationsunternehmen finden sich indessen in der gesetzlichen Regelung des Benutzungsverhältnisses für die Nutzung der Straßen und Wege bei der Unterhaltung der Telekommunikationslinie nicht. Danach sind nämlich Kontrollaufgaben des Straßenbaulastträgers gegenüber den Telekommunikationsunternehmen im Sinne der aufgezeigten Gefahrenüberwachung offensichtlich nicht vorgesehen. Das Gesetz bedient sich zur Bestimmung des Nutzungsverhältnisses vielmehr einer rechtlichen Konstruktion, die darauf hinausläuft, selbständige Partner, die unterschiedliche hoheitliche Aufgaben wahrnehmen, gleichsam im Wege eines auf der Ebene der Gleichordnung geregelten Rechtsverhältnisses wie Vertragspartner einander gegenübertreten zu lassen. Damit verbunden ist zwangsläufig, dass die Interessenwahrnehmung jeweils nicht der Kontrolle der Pflichten des anderen dient, sondern in Wahrnehmung eigener Aufgaben und Belange erfolgt, mithin die Wahrnehmung der Kontrollaufgaben keine Amtstätigkeit "zugunsten" oder im Blick auf die Kontrolle des Pflichtenkreises des anderen Betroffenen darstellt; vielmehr stellt dies für die Gemeinde die Wahrnehmung des steuerfinanzierten eigenen Geschäftskreises allgemeiner Verwaltungsaufgaben dar.

Dies ergibt sich aus der näheren Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses in § 68 f. TKG. Ausgehend von dem Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Wegebenutzung (§ 68 Abs. 1 Satz 1 TKG) für die Telekommunikationsunternehmen entsteht auf der Grundlage der Zustimmung (§ 68 Abs. 3 TKG) zu ihren Benutzungsplänen ein die dingliche Nutzungsberechtigung begründendes Rechtsverhältnis zu dem Träger der Wegebaulast (vgl. BVerwGE 109, 192, 195). Dieses Nutzungsverhältnis entzieht die Benutzung des Verkehrsweges durch die Telekommunikationsunternehmen dem Regime des Straßenrechts mit der Folge, dass es insoweit keiner weiteren Nutzungserlaubnis bedarf (BVerwG, Urteil vom 9. März 2005, 6 C 8.04, NVwZ 2005, 821). Die daraus herrührenden Benutzungsrechte werden durch das Unternehmen gleichsam aus eigenem Recht unter Wahrung der entsprechenden Rücksichtnahme (§ 71 Abs. 1 TKG) wahrgenommen. Die gesetzlich vorgesehene selbständige Wahrnehmung des Nutzungsrechts wird lediglich flankiert durch nach der Beendigung der Arbeiten vorgesehene gesetzliche Ansprüche des Wegeunterhaltungspflichtigen; er hat einen Anspruch auf Wiederherstellung (unverzügliche Instandsetzung) der Verkehrswege (§ 71 Abs. 3 Satz 1 TKG) bzw. Schadenersatz (§ 71 Abs. 3 Satz 2 2. Altern. TKG); ihm steht indessen frei (§ 71 Abs. 3 Satz 2 1. Altern. TKG), die Instandsetzung selbst vorzunehmen und Auslagenersatz von dem lizenzierten Unternehmen zu verlangen. Die gegenseitigen Rechte und Pflichten ähneln einer vertraglichen Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses zwischen gleichberechtigten Vertragspartnern, so dass eine einseitige hoheitliche Kontrolle des Wegeunterhaltungspflichtigen für die vorliegend in Streit stehenden Bauarbeiten nicht in Betracht kommt. Die Wahrung der im Rahmen des gesetzlich geregelten Nutzungsverhältnisses bestehenden eigenen Rechte und Interessen des Wegebaulastträgers kann daher nicht als Grundlage einer gebührenrechtlichen Sonderrechtsbeziehung im Sinne einer entgeltlichen Wahrnehmung der Kontrollaufgabe im Pflichtenkreis des betroffenen Telekommunikationsunternehmens gedeutet werden.

Die für die gemeindliche Satzungsregelung erforderliche Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage im Blick auf eine Zurechnung der Kontrollaufgabe bedarf im Gesetz ausreichender Anhaltspunkte, die insoweit in der gesetzlichen Regelung des Telekommunikationsgesetzes gerade fehlen. Dies ergibt auch ein Vergleich mit sonstigen vom Bundesgesetzgeber im Annexwege getroffenen Gebührenregelungen, die dadurch gekennzeichnet sind, dass die allgemeinen überwachungsbehördlichen Aufgabenbefugnisse im Einzelnen von den Betreiberpflichten und sonst zurechenbaren Kontrollen getrennt werden. So ist anerkannt, dass Kosten für die Entgegennahme von durch Bundesgesetz auferlegten Emissionserklärungen auf landesgesetzlicher Gebührengrundlage geltend gemacht werden können (BVerwGE 109, 272, 277, vgl. auch BVerwG, Buchholz 401.8, Verwaltungsgeb. Nr. 33 = NVwZ 1999, 191), während auf bundesgesetzlicher Grundlage spezialgesetzlich etwa in § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG in gebührenrechtlicher Hinsicht eine differenzierte Zurechnung des Verantwortungskreises vorgenommen wird, wenn für bestimmte Kontrollmaßnahmen (§ 52 Abs. 2 und 3 BImSchG) die Kostendeckung Auskunftspflichtigen angelastet wird, im Falle außerhalb bestimmter Überwachungsmaßnahmen nach der 12. BImSchVO vorgenommener Ermittlungen von Emissionen und Immissionen der Betroffene aber die Kosten nur trägt, wenn die Ermittlungen ergeben, dass Auflagen nicht erfüllt sind bzw. Auflagen geboten sind (vgl. dazu BVerwGE 109, 272, 277). Das gemeindliche Satzungsrecht reicht mangels ausreichend bestimmter gesetzlicher Ermächtigungsgrundlagen in § 2 Abs. 1 LGebG für eine selbständige entsprechende Regelung einer Kontrollaufgabe und damit der gebührenrechtlichen Zurechnung einer Verantwortung nicht aus. Es liegt im Übrigen auch kaum nahe, dass eine selbständige Kontrollaufgabe eine sinnvolle Regelung darstellen könnte, da die ordnungsgemäße Abwicklung der Baustelle angesichts der gesetzlich vorgesehenen Gewährleistungsansprüche in § 71 Abs. 3 TKG bereits im wohlverstandenen eigenen Interesse des Telekommunikationsunternehmens liegt.

Fehlt es damit bereits an der erforderlichen wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenerhebung, kommt es für die Entscheidung des Senats nicht mehr darauf an, ob der Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Wegebenutzung in § 68 Abs. 1 TKG als solcher nicht nur die Erhebung einer Sondernutzungsgebühr, sondern auch die in Rede stehende Baustellenkontrollgebühr sperren würde, und ob gegebenenfalls im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 9. März 2005, a.a.O.) ein anderer Gegenstand der Gebühr als die bloße Straßenbenutzung vorliegen würde. Anzumerken ist insoweit lediglich, dass ohne gesetzlich ausdrücklich zugewiesene Kontrollaufgabe in dem genannten Sinne schwerlich ein von der bloßen Straßennutzung zu unterscheidender Gegenstand ausgemacht werden könnte (vgl. dazu auch OVG Münster, NVwZ-RR 2002, 531). Nicht zu folgen ist in diesem Zusammenhang der Argumentation des Vertreters des öffentlichen Interesses, die bundesrechtliche Regelung bezüglich der Unentgeltlichkeit der Straßenbenutzung könne schon deswegen keine Sperre für die hier streitige Gebührenerhebung sein, weil der in § 71 Abs. 3 Satz 2 TKG vorgesehene Auslagenersatz bei "Eigenvornahme" auch Bauleitungskosten enthalte; das Argument übersieht, dass die hier streitigen Kontrollen gleichsam zusätzlich anfallen und die Bauleitungskosten des beauftragten Dritten nicht ersetzen können. Der vom Vertreter des öffentlichen Interesses angeführte Gesichtspunkt, dass die Kontrollen auch für die Telekommunikationsunternehmen sinnvoll und vorteilhaft seien, weil damit künftigem Streit vorgebeugt werden könne, spricht lediglich dafür, dass sie zweckmäßig zur eigenen Interessenwahrnehmung der Kommune in Abwicklung des gesetzlichen Nutzungsverhältnisses wahrgenommen werden, gibt aber keine Zurechnungsgesichtspunkte im Sinne einer gebührenrechtlichen Verantwortung her.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die vorläufige Vollstreckbarkeit im Hinblick auf die Kostenentscheidung auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 560,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Ende der Entscheidung