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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil verkündet am 11.02.2003
Aktenzeichen: 7 A 11375/02.OVG
Rechtsgebiete: SGB VIII, KiTaG


Vorschriften:

SGB VIII § 80
SGB VIII § 74
SGB VIII § 69 Abs. 5
KiTaG § 9 Abs. 1
KiTaG § 9 Abs. 2 Satz 2
KiTaG § 10 Abs. 2 Satz 2
KiTaG § 12 Abs. 2
1. Gemeinden können die Verletzung ihrer Rechte auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 49 LV Rheinland-Pfalz) gerichtlich geltend machen, wenn die Kindergartenplanung des Trägers der Jugendhilfe unter Verkennung der die Gemeinde schützenden Planungsbelange die Aufnahme der von der Gemeinde angestrebten Trägerschaft eines Kindergartens in den Bedarfsplan ablehnt.

2. Die Rechtsverletzung kann im Wege der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO geltend gemacht werden; zur Darlegung eines konkreten Rechtsverhältnisses reicht insoweit nicht das Standortinteresse als solches aus; vielmehr ist erforderlich, dass die Gemeinde unter Bereitstellung ausreichender Haushaltsmittel ernstlich die Trägerschaft für einen örtlichen Kindergarten anstrebt, für den sich kein vorrangiger freier Träger findet.

3. Zu den legitimen planerischen Vorstellungen des Trägers der Jugendhilfe im Einzelfall und zur Bedeutung des § 9 Abs. 2 Satz 2 KiTaG in der Abwägung.


OBERVERWALTUNGSGERICHT RHEINLAND-PFALZ IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen Kindergartenrechts

hat der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. Februar 2003, an der teilgenommen haben

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Hoffmann Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Holl Richter am Verwaltungsgericht Goergen ehrenamtlicher Richter Elektromeister Thomas ehrenamtliche Richterin Hausfrau Wittkopf

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Klägerin zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin erstrebt die Förderung eines eingruppigen Kindergartens in ihrer Trägerschaft durch die Aufnahme in den Kindertagesstättenbedarfsplan des Beklagten. In den bisherigen Plänen, die vom Beklagten jährlich in Anlehnung an das jeweilige Schuljahr erstellt werden, war für W... kein Kindergarten vorgesehen. Die Gemeinde hatte am 30. Juni 2001 667 Einwohner. Sie ist seit dem 1. Juli 1977 Mitglied des Kindergartenzweckverbandes P..., dem sie ihre Mitgliedschaft mit Schreiben vom 11. Dezember 2000 zum 31. Dezember 2002 gekündigt hat.

Die Kinder aus dem Gemeindegebiet der Klägerin wurden zunächst im Zweckverbandskindergarten P... betreut. Als sich dort Anfang 2000 abzeichnete, dass die 150 Kindergarten- und 20 Hortplätze trotz einer ständigen Außenstelle im dortigen Gemeinschaftshaus nicht ausreichten, wurde ab August 2001 ein Teil der Kinder aus W... im Kindergarten in R... betreut, der nicht zum Zweckverband gehört. Dort standen damals 100 Kindergartenplätze zur Verfügung. Nachdem auch dort eine provisorische Gruppe eingerichtet wurde, waren es 125 Kindergartenplätze. Die Entfernung von W... zu beiden Kindergärten beträgt ca. 4 km. Für W... selbst bestand ein rechnerischer Bedarf von 23 Plätzen für das Kindergartenjahr 2000/2001 und von 28 Plätzen für die beiden folgenden Jahre; tatsächlich angemeldet waren am 1. Januar 2001 hingegen nur 20 Kinder.

Vor der Umverteilung der Kinder aus W... bot die Klägerin die Einrichtung einer weiteren provisorischen Außenstelle des P... Kindergartens in W... an. Beim Ortstermin am 15. Januar 2001 und in einem Schreiben vom 23. Januar 2001 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass für einen eingruppigen Kindergarten erhebliche Kosten anfallen würden. Die Errichtung solcher Kindergärten sei zwar auch in Gemeinden unter 1.000 Einwohnern möglich, aber nicht der Regelfall; im Landkreis N... sei auf derartige Kindergärten verzichtet worden. Es bestehe im Bereich der Gemeinde kein Fehlbedarf an Kindergartenplätzen, da für die Kinder aus W... wohnortnahe Plätze zur Verfügung stünden. Auch sei fraglich, ob W... allein für eine dauerhafte Auslastung sorgen könne.

Am 7. März 2001 stellte die Klägerin einen Antrag auf Zuwendungen zum Bau und zur Ausstattung eines Kindergartenneubaus. Die Gesamtkosten für den Neubau wurden mit 530.000,-- DM beziffert; davon wollte die Klägerin 195.000,-- DM beisteuern, der Beklagte sollte mit 210.000,-- DM und das Land Rheinland-Pfalz mit 125.000,-- DM an Zuschüssen die Finanzierung sichern.

Zuvor bereits hatte die Klägerin mit Schreiben vom 22. Februar 2001 beim Beklagten einen Antrag auf Änderung des Kindertagesstättenbedarfsplans und Ausweisung einer Einrichtung eines eingruppigen Kindergartens mit 25 Plätzen in W... gestellt.

Der Kreisjugendhilfeausschuss des Beklagten lehnte in seiner Sitzung vom 27. März 2001 die entsprechende Änderung der Fortschreibung des Bedarfsplans ab. Allerdings wurde für den Fall, dass sich bis Ende 2002 weiterer Bedarf an Kindergartenplätzen abzeichne und die Kinderzahlen in W... dies rechtfertigten, bei einer dann notwendigen Einrichtung einer zusätzlichen provisorischen Gruppe die Prüfung des Standortes W... in Aussicht gestellt.

Mit Schreiben vom 5. April 2001 teilte der Beklagte der Klägerin das Ergebnis der Sitzung des Kreisjugendhilfeausschusses mit. Gegen dieses Schreiben erhob die Klägerin am 27. Juni 2001 Widerspruch, der durch Bescheid des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 19. November 2001 zurückgewiesen wurde. Zur Begründung wurde dort ausgeführt, die Verweigerung der Aufnahme in einen Bedarfsplan stelle keinen Verwaltungsakt dar. Zudem sei die Klägerin auch nicht in eigenen Rechten betroffen. Letztlich sei aber der Widerspruch auch unbegründet, da die Nichtaufnahme in den Bedarfsplan hier zu Recht erfolgt sei, weil ausreichend Kindergartenplätze bereit stünden.

Bereits vor Ergehen des Widerspruchsbescheides hatte die Klägerin am 29. Oktober 2001 Untätigkeitsklage erhoben, die sie wie folgt begründet hat: Aus § 9 Kindertagesstättengesetz - KiTaG - ergebe sich ein Anspruch der Gemeinde auf fehlerfreie Ermessensbetätigung des Landkreises bei der Aufstellung des Kindertagesstättenbedarfsplans. Zudem hätten die Gemeinden einen aus § 10 Abs. 2 KiTaG resultierenden Anspruch auf Prüfung der Aufnahme in den Bedarfsplan. Aus § 2 der Ausführungsverordnung folge, dass bei wenigstens 25 Kindern die Einrichtung eines Kindergartens möglich sei. In W... gebe es 29 anspruchsberechtigte Kinder; diese Zahl werde auch in Zukunft in etwa gehalten werden. Die Belastung in vergleichbaren eingruppigen Kindergärten läge unter den Beiträgen für den Zweckverband. Entscheidend sei die Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 2 KiTaG, nach der in allen Gemeinden Kindergärten vorgesehen werden sollten. Infrastruktur, flexibler auszugestaltende Öffnungs-, Abgabe- und Abholzeiten und die Stärkung des Zusammengehörigkeitsgefühls sprächen zudem für einen örtlichen Kindergarten.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, in seinen Kindertagesstättenbedarfsplänen mit Wirkung vom 1. Januar 2003 an einen eingruppigen Kindergarten in W... vorzusehen,

hilfsweise,

den Beklagten zu verurteilen, über die Aufnahme eines eingruppigen Kindergartens in der Ortsgemeinde W... unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden,

weiter hilfsweise,

unter Aufhebung des Bescheids vom 5. April 2001 und des Widerspruchsbescheids vom 21. November 2001 den Beklagten zu verpflichten, unter Beachtung der Rechsauffassung des Gerichts erneut über die Aufnahme eines eingruppigen Kindergartens in der Ortsgemeinde W... in den Kindertagesstättenbedarfsplan des Landkreises N... zu entscheiden.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht, dass Anspruchsberechtigter nach § 5 KiTaG ausschließlich das Kind sei. Der laufende Plan habe nur für das Kindergartenjahr 2001/2002 Gültigkeit. Die Aufnahme in den Bedarfsplan 2003 könne erst bei Fortschreibung im Jahr 2002 berücksichtigt werden. Für den Zweckverband P... werde ein Bedarf von 163 Plätzen zum 1. August 2001, von 190 Plätzen für 2001/2002 und von 165 Plätzen für 2002/2003 angegeben. Tatsächlich angemeldet gewesen seien im August 2001 148 Kinder.

Für den Zweckverband R... werde zum 1. August 2001 ein Bedarf von 120 Plätzen, für 2001/2002 von 140 Plätzen und für 2002/2003 von 149 Plätzen angegeben. Tatsächlich gemeldet gewesen seien im August 2001 dort 101 Kinder.

Erwartet werde für P... bis Ende des Jahres 2002 eine Belegung von 125 Plätzen, für R... bis April 2003 eine Belegung von 114 Plätzen.

In W... gebe es derzeit 32 kindergartenplatzberechtigte Kinder, davon seien 13 in P... und 8 in R... angemeldet. Für das nächste Kindergartenjahr seien von 30 berechtigten Kindern 19 angemeldet.

Das Verwaltungsgericht Koblenz hat mit aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. April 2002 ergangenem Urteil die Klage mit dem Hauptantrag als unbegründet, mit den Hilfsanträgen als unzulässig abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Für den Hauptantrag sei der Verwaltungsrechtsweg und die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben, insbesondere handele es sich nicht um eine Klage auf Erlass einer untergesetzlichen Norm und insbesondere nicht um die erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts zur Normenkontrolle. Die Pläne seien mangels anderweitiger gesetzlicher Bestimmung in Rheinland-Pfalz als Verwaltungsinstrument sui generis zu bezeichnen, die der verwaltungsinternen Steuerung des Bedarfs dienten. Die Träger von Einrichtungen würden aus dem Plan nicht unmittelbar verpflichtet, denn nach § 10 Abs. 1 KiTaG sollten die Jugendämter als zuständige Behörden bloß auf die in erster Linie aufgerufenen freien Träger hinwirken, gemäß dem Bedarfsplan Einrichtungen zu erstellen.

Zulässig sei hier eine Klage in der Form der allgemeinen Leistungsklage, weil der Betroffene nicht auf andere Weise zumutbaren Rechtsschutz erlangen könne. Zulässigkeitsvoraussetzung sei allerdings, dass der tatsächliche und rechtliche Rahmen eines künftigen Anspruchs bereits feststehe. Dies sei hier erfüllt. Aus dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde könne bei Fehlen freier Träger eine Pflichtaufgabe zur Errichtung eines Kindergartens erwachsen (§ 10 Abs. 2 KiTaG). Daher könne eine Gemeinde auch ein schützenswertes Interesse an einer Entscheidung über die Aufnahme in den Plan nicht abgesprochen werden, zumal davon nach § 12 Abs. 2 KiTaG die Förderung der Personalkosten durch den Träger der Jugendhilfe und nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften die Förderung der baulichen Errichtung sowie der Ausstattung durch Landesmittel abhänge.

Der Beklagte habe indessen den Anspruch in ermessensgerechter Weise abgelehnt, ohne dass das Ermessen auf Null reduziert sei. Maßgeblicher Gesichtspunkt für die Planung sei es, dass in zumutbarer Entfernung für jedes anspruchsberechtigte Kind ein Kindergartenplatz zur Verfügung stehe. Daran habe der Beklagte zutreffend seine Planungen ausgerichtet. Aus diesen ergebe sich zweifelsfrei, dass die in zumutbarer Entfernung bestehenden Kindergärten in P... und R... in der Lage seien, die Kinder aus W... aufzunehmen. Daran äußere nicht einmal die Klägerin Zweifel. Zu einer Ermessensverdichtung im Sinne des von der Klägerin geltend gemachten Anspruchs führe auch nicht der Umstand, dass nach § 9 Abs. 2 Satz 2 KiTaG Kindergärten in allen Gemeinden vorgesehen werden sollten, um dem Anspruch gerecht zu werden, dass für jedes Kind ein Platz im Sinne des § 5 zur Verfügung stehe, nämlich einer, der ohne lange Wege oder Anfahrten erreichbar sei. Der Beklagte dürfe in besonderen Fällen von der Sollbestimmung abweichen. Das Ermessen könne unter diesen Umständen nur verdichtet sein, wenn die Versorgung der Kinder aus W... nicht gesichert sei und es nur noch um die Standortfrage für einen Kindergarten gehe. Für einen Antrag auf Neubescheidung fehle es vorliegend am Rechtsschutzinteresse, weil eine Überprüfung der Ermessensentscheidung für abgelaufene Planungszeiträume kaum Indizwirkung für die Überprüfung künftiger Planungsentscheidungen haben könne.

Dagegen hat die Klägerin die vom Senat mit Beschluss vom 3. September 2002 zugelassene Berufung eingelegt, mit der sie ihr Begehren weiter verfolgt. Sie macht geltend: Soweit subjektive Rechte der Gemeinde berührt seien, müsse eine rechtliche Überprüfung der Kindergartenbedarfsplanung gewährleistet sein; diese Planung sei in §§ 79, 80 SGB VIII vorgesehen, von ihr hingen nach der Ausgestaltung im rheinland-pfälzischen Kindergartengesetz wesentliche Ansprüche auf Förderung der Personal- und Sachkosten ab. Da im Gegensatz zum Recht der Krankenhausfinanzierung keine bindende Feststellung durch Verwaltungsakt über die Aufnahme in die Planung vorgesehen sei, müsse im Gegensatz zur Auffassung der für jenen Bereich geltenden Rechtsprechung bereits der Plan selbst zum Gegenstand des Rechtsschutzes gemacht werden. Es spreche viel dafür, die Planung als Rechtsverordnung anzusehen, weil ihr eine abstrakte rechtliche Außenwirkung zukomme, nämlich die Anwendung des Kindertagesstättengesetzes, insbesondere im Hinblick auf die Förderungsbestimmungen. Diese bewirkten eine Verdichtung des nach § 74 SGB VIII an sich gegebenen Förderungsermessens.

Jedenfalls könne der Klägerin nicht das Rechtsschutzinteresse im Hinblick auf einen Anspruch auf Neubescheidung abgesprochen werden. Die Bedarfsplanung sei im Gegensatz zur Stellungnahme des Vertreters des Öffentlichen Interesses im Hinblick auf Ansprüche von Gemeinden kein rechtsfreier Raum. Bei der Versorgung mit Kindertagesstätteneinrichtungen handele es sich grundsätzlich um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft. Selbst wenn es sich bei der Übertragung der Förderungsaufgabe auf die Jugendämter um eine verfassungsrechtlich zulässige Hochzonung der kommunalen Aufgabe auf die Kreise handele, so werde die kommunale Befugnis zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung der Aufgabe in organisatorischer Hinsicht nicht angetastet. Die Gemeinde habe einen Anspruch auf Berücksichtigung ihrer damit gegebenen Rechtsstellung im Rahmen der Ermessensausübung bei der Bedarfsplanung. Die Entscheidung des Beklagten sei hier ermessensfehlerhaft, weil - was das Verwaltungsgericht übersehen habe - der Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 2 KiTaG ein erhebliches Gewicht zukomme. Nach der gesetzlichen Intention sollten Anfahrten vermieden werden und daher möglichst in jeder Gemeinde ein Kindergarten vorgehalten werden. Vorliegend sei das Aufkommen für einen eingruppigen Kindergarten nachhaltig gesichert. In der Regel müsse dem bei der Ermessensausübung entsprochen werden. Schlagkräftige Gesichtspunkte, die dem entgegenstehen könnten, seien in der Planung des Jugendamtes nicht aufgewiesen. Auch die Finanzierung durch die Gemeinde sei gesichert.

Die Klägerin stellt den Antrag,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils den Bescheid vom 5.04.2001 und den Widerspruchsbescheid vom 21.11.2001 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin in seinen Kindertagesstättenbedarfsplänen mit Wirkung vom 01.01.2003 mit einem eingruppigen Kindergarten in W... aufzunehmen.

hilfsweise,

den Beklagten zu verurteilen, die Aufnahme wie vor vorzunehmen,

äußerst hilfweise festzustellen,

dass die Nichtaufnahme der Klägerin in den Kindertagesstättenbedarfsplan rechtswidrig gewesen ist.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht geltend, unabhängig von der Rechtsnatur eines Kindergartenbedarfsplans könne eine Gemeinde nicht geltend machen, durch die Nichtaufnahme in einen solchen Plan in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Aufgabe der Gewährleistung einer ausreichenden Versorgung mit Kindergärten sei gesetzlich den Trägern der Jugendhilfe, den Landkreisen, zugewiesen; es handele sich somit nicht um eine Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden. Daran ändere auch die Regelung des § 10 Abs. 2 Satz 2 KiTaG nichts, wonach, wenn sich kein freier Träger finde, eine Auffangzuständigkeit der Gemeinde bestehe. Die Gemeinde trete insoweit nicht in die Stellung des Trägers der Jugendhilfe ein. Die Planung des Landkreises könne im Übrigen hier in der Sache nicht beanstandet werden: Der Platzbedarf für Kinder aus W... betrage zwar in den kommenden Jahren zum Teil über 25 Plätze, indessen liege der Grad der Inanspruchnahme gegenwärtig nur etwas über 80 %, spätestens im übernächsten Kinderjahr sei aufgrund der demografischen Entwicklung mit einem Rückgang zu rechnen. Dies entspreche im Übrigen der Gesamtentwicklung im Bereich der Verbandsgemeinde P... .

Der Vertreter des Öffentlichen Interesses hat sich im Verfahren wie folgt geäußert: Ein Anspruch einer Gemeinde auf Aufnahme in den Kindergartenbedarfsplan bestehe nach der Systematik des Kindertagesstättengesetzes nicht. Dieses Gesetz gliedere sich in die Bestimmungen des SGB VIII zur Kinder- und Jugendhilfe ein und sehe als Adressaten der Gewährleistungspflicht allein den Träger der Jugendhilfe vor, nämlich den Beklagten. Zur Erfüllung von dessen Aufgaben werde eine Planungspflicht vorgesehen, die indessen keinen Rechtsanspruch Dritter auf Förderung begründen könne. Die Vorgaben des Plans seien lediglich bei nachfolgenden Verwaltungsentscheidungen zu berücksichtigen. Auch aus der Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 2 KiTaG resultiere kein Anspruch der Gemeinden auf einen örtlichen Kindergarten; vielmehr bleibe das Ermessen des Trägers der Planung unberührt. Die Gemeinden unterlägen zwar in den Fällen, in denen sich kein freier Träger für die Aufgabe finde, einer Duldungspflicht zur Übernahme der Trägerschaft. Ihnen stehe aber kein eigener Anspruch auf Übernahme der Trägerschaft zu.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Sie ist zwar mit dem hilfsweise gestellten Feststellungsantrag zulässig, indessen unbegründet, weil die auf die Klägerin bezogene Kindertagesstättenbedarfsplanung des Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden ist.

Das mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungs- und Verpflichtungsbegehren ist - was auch das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat - unzulässig, weil über die Aufnahme einer Gemeinde in den Kindertagesstättenbedarfsplan nicht durch Verwaltungsakt entschieden wird. Bei gesetzlich vorgesehenen Planungen im Rahmen der Planung sozialer Einrichtungen handelt es sich um Verwaltungsinterna ohne unmittelbare Rechtswirkung nach außen (vgl. zur Planung im Jugendhilferecht, in das sich auch die Kindertagesstättenbedarfsplanung einfügt, Schellhorn, SGB VIII, Neuwied 2000, § 80 Rdnr. 7; zum Recht der Krankenhausfinanzierung vgl. auch BVerwG, NJW 1986, 796; NJW 1987, 2318, 2319). Anders als im Recht der Krankenhausfinanzierung, wo sich die Planung als solche ebenfalls lediglich als Verwaltungsinternum darstellt, fehlt es im vorliegenden Rechtsbereich an einer gesetzlich hinreichend bestimmten Regelung, dass die zuständige Behörde durch Feststellungsbescheid, der auf den einzelnen Einrichtungsträger bezogen ist, den Inhalt des Plans in eine auf diesem Wege gerichtlich überprüfbare Einzelfallregelung überführt; mit der dort gerichtlich etwa erstrittenen Verpflichtung der Behörde zu einer entsprechenden Feststellung ergibt sich gleichsam die Notwendigkeit einer Fortschreibung des betroffenen Plans im Einzelfall (vgl. dazu BVerwGE 62, 86, 97 = NJW 1982, 710; BVerfG, NJW 1990, 2306, 2308). Eine vergleichbare Regelungsbefugnis für den Einzelfall bedarf schon mit Blick auf die Möglichkeit der Herbeiführung der Bestandskraftwirkung einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung, für die es im Recht der Kindertagesstättenbedarfsplanung keine ausreichenden Anhaltspunkte gibt.

Mangelt es der Planung an einer unmittelbaren Rechtserheblichkeit nach außen, so kann es auch keinen im individuellen Interesse verfolgbaren Leistungsanspruch auf Aufnahme in die Planung geben, der mit der Leistungsklage entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO verfolgt werden könnte.

Zulässig ist die Klage indessen mit dem hilfsweise geltend gemachten Feststellungsantrag, mit dem eine rechtliche Überprüfung der Planung unter bestimmten Voraussetzungen für mittelbar durch die Planung in ihren Rechten Betroffene möglich ist. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn ein Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Unter Rechtsverhältnissen sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder einer Sache zu verstehen; sie müssen ein subjektiv öffentliches Recht zum Gegenstand haben. Dies ist hier trotz der festgestellten Rechtscharakteristik der Bedarfsplanung wegen deren faktischer und mittelbarer Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Gemeinde der Fall (vgl. zu den Besonderheiten der Kindertagesstättenbedarfsplanung nach Landesrecht insoweit auch Schellhorn, a.a.O., § 80 Rdnr. 7 m.w.N.). Das Gewicht der Planung hat mittelbare und faktische Auswirkungen auf die hier gegebene rechtliche Stellung der Gemeinde als Träger des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 49 Landesverfassung Rheinland-Pfalz), so dass eine Verletzung dieser Rechtsstellung durch eine rechtswidrige Kindertagesstättenbedarfsplanung in Betracht gezogen werden muss.

Nach § 9 Abs. 1 KiTaG Rheinland-Pfalz vom 15. März 1991 (GVBl S. 79) gewährleistet das Jugendamt, dass in seinem Bezirk die nach den Bestimmungen der §§ 5 bis 7 erforderlichen Kindertagesstätten zur Verfügung stehen. Es legt danach in einem Bedarfsplan fest, in welchen Gemeinden und in welcher Art, Anzahl und Größe Kindertagesstätten unter Berücksichtigung voraussehbarer Entwicklungen vorhanden sein müssen. Die Förderbestimmungen des Gesetzes knüpfen die Förderung wesentlich an die Aufnahme in den Bedarfsplan an; so heißt es in § 12 Abs. 2 KiTaG im Hinblick auf die den Schwerpunkt der finanziellen Belastungen des Trägers darstellenden Personalkosten, dass die Personalkosten der im Bedarfsplan ausgewiesenen Kindertagesstätten unter anderem wesentlich durch Zuwendungen des Landes und des Trägers des Jugendamtes aufgebracht werden. Die Eigenleistungen des Trägers betragen danach in Fällen der Trägerschaft durch eine Kommune nur 15 v.H. der Personalkosten, sonst gar nur 12,5 v.H. Nach § 12 Abs. 5 KiTaG obliegt die "Restfinanzierung" dabei dem Träger des Jugendamtes. Nach § 15 Abs. 2 KiTaG hat der Träger des Jugendamtes sich auch bei der Aufbringung der Bau- und Ausstattungskosten entsprechend seiner Verantwortung für die Sicherstellung bedarfgerechter, d.h. im Bedarfsplan aufgenommener Einrichtungen angemessen zu beteiligen. Im Übrigen macht das Land im Rahmen von Verwaltungsvorschriften vorgesehene Subventionen von der Aufnahme in den Plan abhängig.

Angesichts des Kostenaufwands für Einrichtung und Betrieb eines Kindergartens sind damit bei dem vom Gesetz als zumutbar angesehenen Eigenanteil sowohl freie Träger wie auch für die Trägerschaft in Betracht kommende Kommunen für ihre Betätigung faktisch auf die Aufnahme in die Planung angewiesen. Aus einer rechtswidrigen Planung ergibt sich damit die Beeinträchtigung ihrer Rechtsstellung, sei es als freie Träger hinsichtlich des Rechts auf gleiche Teilhabe an den Zuwendungen nach Art. 3 Abs. 1 GG, sei es als Kommune in der Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben nach Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 49 Landesverfassung. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass ein Eingriff in Rechtspositionen - etwa grundrechtlicher Art - im Hinblick auf das Maß der tatsächlichen Auswirkungen auch bei bloß faktischer und mittelbarer Einwirkung in Betracht zu ziehen ist. Eine finale und grundrechtsspezifische Beeinträchtigung darf rechtlich nicht deshalb als unerheblich angesehen werden, weil eine Belastung nicht unmittelbar auferlegt wird (vgl. BVerwGE 71, 183, 191). Die Verletzung eines etwa bestehenden gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts im vorliegenden Bereich kann sowohl gegeben sein, wenn sich als einzig rechtmäßige Entscheidung die Aufnahme in den Plan ergeben würde, als auch dann, wenn die Planungsentscheidung und die Ausübung des Planungsermessens in Ansehung der gemeindlichen Rechte ermessenswidrig ist, etwa weil die gemeindlichen Belange bei der Planungsentscheidung nicht angemessen gewichtet worden sind.

Anders als der Vertreter des Öffentlichen Interesses annehmen will, kann die Gemeinde vorliegend auch eine subjektiv-rechtliche Position in Gestalt ihres durch die Gesetzeslage ausgestalteten Selbstverwaltungsrechts geltend machen, selbst wenn die Aufgabe der Planung und die sog. Gewährleistungsverantwortung für eine ausreichende Zahl von geeigneten Kindertagesstätten bei dem Beklagten als Träger des Jugendamtes liegt. Art. 49 Abs. 1 Satz 1 Landesverfassung bestimmt, dass die Gemeinden in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Verwaltung sind. Sie können danach jede öffentliche Aufgabe übernehmen, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift an andere Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen werden (Art. 49 Abs. 1 Satz 2 Landesverfassung); die Gemeinden haben nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf der Grundlage des Art. 28 Abs. 2 GG die verfassungsrechtlich geschützte Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung zugewiesen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen (BVerfGE 79, 127).

Vorliegend ist bei der gesetzlichen Ausgestaltung zwar zu berücksichtigen, dass die Gewährleistungs- und Finanzierungsverantwortung wesentlich beim Landkreis als Träger der Jugendhilfe liegt, zudem, dass dieser gemäß § 4 Abs. 2 SGB VIII den Vorrang der freien Jugendhilfe berücksichtigen muss. Damit wird die Zuständigkeit der Gemeinden auf der Grundlage ihres Selbstverwaltungsrechts indessen auch in der vorliegenden Rechtsmaterie nicht obsolet. Diese Stellung wird vielmehr bekräftigt in § 69 Abs. 5 SGB VIII, wenn es dort heißt, dass kreisangehörige Gemeinden, die nicht örtliche Träger der Jugendhilfe sind, für den örtlichen Bereich Aufgaben der Jugendhilfe wahrnehmen. Für die Zusammenarbeit mit den Trägern der freien Jugendhilfe gilt danach u.a. § 74 SGB VIII entsprechend, was darauf hinausläuft, dass unter Berücksichtigung des aufgezeigten Verhältnisses zur freien Jugendhilfe auch Gemeinden grundsätzlich die Teilhabe an der entsprechenden Förderung durch den Träger der Jugendhilfe nach dessen pflichtgemäßem Ermessen und damit auch die Berücksichtigung in der Bedarfsplanung beanspruchen können (vgl. dazu Schellhorn, a.a.O., § 69 Rdnr. 24). Diese Stellung der Gemeinde kommt auch in der Bestimmung des § 10 Abs. 2 KiTaG zum Ausdruck, wonach die Übernahme der Trägerschaft eines Kindergartens Aufgabe der Gemeinde als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung ist, wenn sich kein Träger der freien Jugendhilfe für einen im Bedarfsplan vorgesehenen Kindergarten findet. Anders als der Vertreter des Öffentlichen Interesses annehmen will, ergibt sich daraus nicht lediglich eine "passive", gleichsam gegenüber der Planung "rechtlose" Stellung der Gemeinde; vielmehr erfordert die Reservefunktion der gemeindlichen Trägerschaft im Interesse ihres Selbstverwaltungsrechts eine Teilhabe an der Planung, so dass es der Gemeinde nicht angesonnen werden kann, selbst auf einen günstigen und angemessenen Zeitpunkt der Verwirklichung einer auf sie zukommenden Planung zu drängen. Bereits aus der einfach rechtlichen Gesetzeslage folgt, dass die Gemeinde, die die Aufgabe aufzugreifen gewillt ist, durch die Kindergartenbedarfsplanung in ihrer Rechtsstellung berührt wird.

Ein Interesse an der alsbaldigen Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO kann indessen nur anerkannt werden, wenn das Rechtsverhältnis hinreichend konkretisiert ist (vgl. auch BVerwGE 101, 276). Dies ist vorliegend der Fall, da die Gemeinde keinen örtlichen Kindergarten hat, auch kein freier Träger für die Verwirklichung eines örtlichen Kindergartens zur Verfügung steht und die Gemeinde durch Bereitstellung entsprechender verfügbarer freier Haushaltsmittel ihre ernstliche Bereitschaft zur Übernahme der Aufgabe gezeigt hat. Das Drängen auf einen örtlichen Kindergarten allein, soweit die Gemeinde damit in der Planung lediglich Standortinteressen unter Aufgabenwahrnehmung durch einen freien Träger durchsetzen will, ohne selbst für die Übernahme der Trägerschaft zur Verfügung zu stehen, würde zur Konstituierung eines konkreten Rechtsverhältnisses im aufgezeigten Sinne noch nicht ausreichen.

Das Feststellungs- und Rechtsschutzinteresse entfällt hier auch nicht etwa deshalb, weil in Betracht kommt, dass ein Antrag auf Förderung eines Kindergartens auch ohne die Aufnahme in den Plan gerichtlich durchgesetzt werden könnte. Der Senat hat zwar im Beschluss vom 29. November 2002 - 7 B 11520/02.OVG - einen Teilhabeanspruch eines freien Trägers betreffend ausgeführt, dass unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach das Fehlen der Bedarfsplanung nicht zu der Rechtsfolge führt, dass ein Anspruch auf Förderung im Sinne des § 74 Abs. 3 SGB VIII ausgeschlossen wäre (vgl. BVerwG, FEVS 47, 529), auch das Fehlen einer rechtmäßigen Planung der Geltendmachung des Teilhabeanspruchs nicht entgegenstehen muss, d.h. inzident überprüft werden kann, ob der Betreffende in der Planung rechtmäßigerweise hätte Berücksichtigung finden müssen. Das hier geltend gemachte Feststellungsinteresse entfällt damit aber nicht, da die Vorwirkungen der Planung ein solch gravierendes Ausmaß haben können, dass schon die Initiative der Gemeinde auf der Grundlage ihres Selbstverwaltungsrechts gefährdet erscheint, weil es ihr nicht zuzumuten ist, die eigenen - den Gemeindehaushalt oft erschöpfenden Planungsvorstellungen - auf ungesicherter Grundlage vorzunehmen. Der faktische Eingriff einer fehlerhaften Bedarfsplanung in das Selbstverwaltungsrecht besteht damit - was auch das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat - unabhängig von weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten bei der Versagung des Zuwendungsanspruchs.

Es trifft im Übrigen auch im Regelfall nicht zu, dass eine Feststellung, die sich auf die abgelaufenen Planungszeiträume bezieht, nur eine gleichsam eingeschränkte Indizwirkung für das künftige rechtmäßige Planungsverhalten des Planungsträgers haben könnte. Dies mag im Ausnahmefall einmal angenommen werden können, in der Regel indessen werden die maßgeblichen Gesichtspunkte innerhalb der jeweiligen Planungszeiträume keinen so wesentlichen Änderungen unterliegen, dass das Feststellungsinteresse abgesprochen werden könnte.

Die damit zulässige Feststellungsklage erweist sich hier indessen als unbegründet. Weder hat die Gemeinde einen Anspruch auf Aufnahme in den Bedarfsplan als Träger eines eingruppigen Kindergartens noch erweisen sich die Ermessenserwägungen des Beklagten in diesem Planungszusammenhang als rechtsfehlerhaft, etwa weil sie die Selbstverwaltungsrechte der Klägerin unangemessen vernachlässigt hätten. Die Gemeinde kann sich dabei vorrangig auf den in § 9 Abs. 2 Satz 2 KiTaG enthaltenen Planungsgrundsatz stützen, wonach in allen Gemeinden Kindergärten vorgehalten werden sollen, soweit dies nach der Anzahl der Kinder möglich ist. Der Grundsatz hat indessen von vornherein nur dann entscheidende Bedeutung, wenn die entsprechende Mindestzahl, die an der Gruppenplanungsgröße zu orientieren ist, nachhaltig gesichert ist. Bereits in dieser Hinsicht ergeben sich nach den Prognosen des Beklagten, dessen Planungsspielraum auch insoweit zu respektieren ist, maßgebliche Zweifel. Zwar bringt die Ortsgemeinde W... rechnerisch für einzelne Jahre etwa um die 25 Kinder auf, was einer Gruppenstärke entsprechen würde. Indessen ist der Anmeldegrad bisher geringer und zudem die Jahrgangsstärke bereits wegen der allgemeinen demografischen Entwicklung nicht nachhaltig gesichert.

Es kommt hinzu, dass der Beklagte als Planungsträger Gesichtspunkte der Effizienz und Wirtschaftlichkeit - gerade in haushaltsmäßig angespannten Zeiten - berücksichtigen darf. Der Spielraum für die Ablehnung eines eigenen örtlichen Kindergartens ist zwar umso geringer, je mehr es darum geht, einem insgesamt im Umkreis gegebenen Bedarf nach Ausweitung der Plätze zu entsprechen (zusätzlicher, örtlich radizierter Bedarf in Gruppenstärke oder darüber hinausgehend). Anders liegen die berechtigten Überlegungen bei der Planung schon dann, wenn allgemein einem zurückgehenden Bedarf Rechnung zu tragen ist. Der Gesichtspunkt der Ausnutzung geschaffener und vorhandener Kapazitäten und die Schonung öffentlicher Mittel kann dann umso mehr dafür sprechen, vorübergehend auch größere Einrichtungen in angemessener räumlicher Nähe auszunutzen, gar vorübergehend aufzustocken, wenn in absehbarer Zeit mit einem Rückgang der Nachfrage insgesamt zu rechnen ist. Der Beklagte hat plausibel dargestellt, dass insgesamt im Bereich der Nachbarschaft der Klägerin, d.h. in der Verbandsgemeinde P..., aufgrund der demografischen Entwicklung mit einem mittelfristig absehbaren Rückgang der nachgefragten Kindergartenplätze zu rechnen ist. Angesichts dessen ist nicht ersichtlich, dass die Selbstverwaltungsbelange der Klägerin durch die Kindergartenbedarfsplanung, in die sie nicht mit einem eingruppigen Kindergarten aufgenommen ist, in rechtswidrigerweise übergangen worden wären.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstands wird zugleich für das Verfahren erster Instanz auf 10.000,-- € festgesetzt (§§ 25, 14, 13 Abs. 1 GKG).

Ende der Entscheidung


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