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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Beschluss verkündet am 14.05.2003
Aktenzeichen: 8 A 10169/03.OVG
Rechtsgebiete: GG, MOG


Vorschriften:

GG Art. 3
GG Art. 3 Abs. 1
GG Art. 72
GG Art. 72 Abs. 2 F/ 1949
GG Art. 72 Abs. 2 F/ 1994
GG Art. 74
GG Art. 74 Abs. 1
GG Art. 74 Abs. 1 Nr. 17
GG Art. 80
GG Art. 80 Abs. 1
GG Art. 125 a
GG Art. 125 a Abs. 2
MOG § 6
MOG § 6 Abs. 1
MOG § 6 Abs. 5
1. Zur Reichweite der Verordnungsbefugnis (Art. 80 Abs. 1 GG) des Bundes auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 72, 74 GG), wenn die einschlägige gesetzliche Ermächtigungsgrundlage vor der Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG vom 27. Oktober 1994 in Kraft getreten ist, die Verordnung aber erst danach erlassen wird.

2. Zur Verfassungsmäßigkeit der Flächenzahlungs-Verordnung vom 6. Januar 2000 (BGBl. I S. 15) und zum Gleichbehandlungsgrundsatz im Subventionsrecht.


OBERVERWALTUNGSGERICHT RHEINLAND-PFALZ BESCHLUSS

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen landwirtschaftlicher Subvention

hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. Mai 2003, an der teilgenommen haben

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Bier Richter am Oberverwaltungsgericht Schauß Richter am Oberverwaltungsgericht Utsch ehrenamtlicher Richter DRK-Geschäftsführer Vonhof ehrenamtlicher Richter Straßenbaumeister Waldmann

beschlossen:

Tenor:

Der Rechtsstreit wird bis zur Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften in dem Verfahren C-295/02 ausgesetzt.

Gründe:

Die Aussetzung beruht auf § 94 VwGO in entsprechender Anwendung (s. Schoch/Rudisile, VwGO, § 94 Rn. 58 m.w.N.).

Das niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 1. August 2002 (RdL 2002, 307) dem Europäischen Gerichtshof sinngemäß die Frage unterbreitet, ob und inwieweit mildere Sanktionsvorschriften der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 strengere Sanktionsvorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 wegen des sog. Günstigkeitsprinzips des Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 rückwirkend verdrängen. Diese Frage ist auch im vorliegenden Verfahren entscheidungserheblich. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts entfällt nämlich der Anspruch des Klägers auf Flächenzahlungen nicht schon deshalb, weil die zugrunde liegende Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen - Flächenzahlungs-Verordnung - vom 9. Januar 2000 (BGBl. I S. 15) verfassungswidrig oder sonst mit höherrangigem Recht unvereinbar ist (I.). Da der Kläger jedoch im Beihilfeantrag falsche Angaben gemacht hat, die auf grober Fahrlässigkeit beruhen, ist er gemäß Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 von der Beihilfe ausgeschlossen, falls diese Vorschrift auf den Streitfall anwendbar ist; gemäß Art. 33 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001, der insoweit Vorsatz voraussetzt, wäre der Ausschluss nach bisherigem Sachstand dagegen nicht gerechtfertigt (II.). Die zutreffende Anwendung des Gemeinschaftsrechts ist nicht offenkundig und daher dem Europäischen Gerichtshof vorzubehalten (III.).

I.

Die Flächenzahlungs-Verordnung dürfte mit höherrangigem nationalem Recht vereinbar sein; jedenfalls hat der Kläger - unbeschadet einer möglichen Sanktion - einen Anspruch auf Flächenzahlungen nach den in dieser Verordnung niedergelegten Maßstäben.

1. Gemäß Art. 80 Abs. 1 GG bedarf eine Rechtsverordnung der gesetzlichen Ermächtigung, wobei das Gesetz deren Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmen muss und die Verordnung ihre Rechtsgrundlage anzugeben hat. Diese Anforderungen sind sämtlich erfüllt; das gilt sowohl für die gesetzliche Regelung, die der angegriffenen Verordnung zugrunde liegt, als auch für die Verordnung selbst.

a) Gesetzliche Grundlage der Verordnung ist § 6 Satz 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen - Marktorganisationsgesetz, MOG -, der das fachlich zuständige Bundesministerium ermächtigt, u.a. bei flächenbezogenen Beihilfen durch Rechtsverordnung Vorschriften zu erlassen über das Verfahren sowie über die Voraussetzungen und die Höhe der betreffenden Vergünstigungen. Diese Norm ist - im Zusammenhang mit den einschlägigen, ausdrücklich in Bezug genommenen europarechtlichen Regelungen - hinreichend bestimmt und auch im Übrigen gültig; insbesondere steht dem Bund insoweit die Gesetzgebungsbefugnis zu.

Der Bund hat nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung. Diese Kompetenz hat er durch das Marktorganisationsgesetz, welches ausschließlich als Mittel zur Umsetzung von Gemeinschaftsrecht konzipiert ist, umfassend wahrgenommen. Für ergänzende Regelungen der Länder zur Umsetzung von Gemeinschaftsrecht lässt das Marktorganisationsgesetz grundsätzlich keinen Raum (s. auch Gottsmann, in: Das Deutsche Bundesrecht, IV G, Kommentierung zum MOG, Einf. III, sowie Erl. zu § 6 Abs. 5). Verfassungsrechtlich ist dies nicht zu beanstanden. In welchem Ausmaß der Bund von der ihm für einen bestimmten Regelungsgegenstand eröffneten konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch machen darf, ergibt sich aus Art. 72 Abs. 2 GG. Dabei ist hier nicht die einschränkende Neufassung anzuwenden, die die Norm durch das Gesetz vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146) gefunden hat. Anwendbar ist Art. 72 Abs. 2 GG vielmehr in seiner ursprünglichen, weiteren Fassung wie sich aus der Überleitungsvorschrift in Art. 125 a Abs. 2 Satz 1 GG ergibt. Denn die heute geltende Fassung des § 6 Abs. 1 MOG geht auf das Gesetz vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1397) mit einer redaktionellen Änderung durch Gesetz vom 2. August 1994 (BGBl. I S. 2018) zurück, wurde also vor dem Stichtag 15. November 1994 erlassen.

Nach Art. 72 Abs. 2 GG a.F. hatte der Bund das Gesetzgebungsrecht, soweit ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung bestand. Dies galt namentlich dann, wenn die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus, sie erforderte. Das Bundesverfassungsgericht sah diese Bedürfnisprüfung in ständiger Rechtsprechung als eine Ermessensentscheidung des Bundesgesetzgebers an, die gerichtlich nur eingeschränkt auf Missbrauch kontrolliert werden konnte (BVerfGE 2, 213; 26, 338 [382 f.]; 78, 249 [270]). Nach diesem verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab ist das mit dem Marktorganisationsgesetz verfolgte Konzept, die Umsetzung des einschlägigen europäischen Rechts möglichst auf Bundesebene zu "bündeln" und den Ländern zum Ausgleich dafür beim Erlass der Durchführungsverordnungen weitgehende Mitwirkungsrechte über den Bundesrat einzuräumen (s. § 6 Abs. 4 MOG), jedenfalls nicht missbräuchlich oder willkürlich.

b) Die auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG erlassene Flächenzahlungs-Verordnung gibt ihre innerstaatliche Rechtsgrundlage ordnungsgemäß an und genügt damit dem Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG. Der fehlende Hinweis auf die gemeinschaftsrechtliche Grundlage, nämlich die Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen ist demgegenüber unschädlich. Das Zitiergebot betrifft nur das nationale Recht, nicht aber das Verhältnis von europäischer Gemeinschaft und Mitgliedstaat bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts (BVerwG, Urteil vom 20. März 2003; - 3 C 10.02 -).

Auch im Hinblick auf die Normsetzungskompetenz hält sich die Flächenzahlungs-Verordnung nach Auffassung des Senats innerhalb des ihr verfassungsrechtlich und gesetzlich gezogenen Rahmens. Das Verwaltungsgericht meint, die Verordnung müsse sich ihrerseits unmittelbar am Maßstab des Art. 72 Abs. 2 GG messen lassen, der insoweit bereits in seiner Neufassung vom 27. Oktober 1994 anzuwenden sei. Dem ist nicht zu folgen. Art. 72 Abs. 2 GG richtet sich an den parlamentarischen Gesetzgeber, der die dort gezogenen Grenzen seiner Befugnisse bei der konkurrierenden Gesetzgebung zu beachten hat, nicht aber an den Verordnungsgeber unmittelbar. Dieser ist vielmehr Adressat der vom Gesetzgeber gemäß Art. 80 Abs. 1 eingeräumten Verordnungsbefugnis. Gewiss gilt der vom Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellte Grundsatz, das kein Rechtsträger mehr Kompetenzen übertragen kann, als ihm selbst zustehen. Dies wird aber dadurch gewährleistet, dass das ermächtigende Bundesgesetz seinerseits - auch und gerade im Hinblick auf die Kompetenzordnung - der verfassungskonformen Auslegung bedarf. Im Hinblick auf das Marktorganisationsgesetz und die auf seiner Grundlage erlassene Flächenzahlungs-Verordnung gilt insoweit allerdings, wie oben bereits näher ausgeführt, noch der zu Art. 72 Abs. 2 GG a.F. entwickelte verfassungsrechtliche Maßstab.

Die Überleitungsvorschrift des Art. 125 a Abs. 2 GG widerlegt nicht etwa diese Sichtweise, sondern bestätigt sie vielmehr. Die dort getroffene Regelung, wonach aufgrund des Art. 72 Abs. 2 GG a.F. erlassenes Recht als Bundesrecht fortgilt, bis es nach ausdrücklicher bundesgesetzlicher Freigabe durch Landesrecht ersetzt wird, bezieht sich auch auf Rechtsverordnungsermächtigungen und damit zusammenhängend mittelbar auf die betreffenden Rechtsverordnungen (s.a. Wolff, in: von Mangoldt/Klein, GG, 4. Aufl., Art. 125 a Rn. 3). Der kompetenzrechtliche Maßstab für die Ermächtigungsnorm und die auf sie gestützten Rechtsverordnungen ist daher notwendigerweise gleich. Andernfalls könnte ein verfassungsgemäß zustande gekommenes Gesetz rückwirkend entwertet werden, weil sein Gestaltungsumfang eingeengt, möglicherweise sogar aufgehoben würde.

Der Standpunkt der Vorinstanz könnte bei konsequenter Anwendung - je nach Ausgestaltung einer seinerzeit korrekt zustande gekommenen bundesgesetzlichen Ermächtigungsnorm - zu verfassungsrechtlich untragbaren Ergebnissen führen. Da nämlich einerseits das Bundesgesetz ein Tätigwerden des Landesgesetzgebers gemäß Art. 72 Abs. 1 GG "sperrt", andererseits aber ein Verordnungsrecht aufgrund eigener Kompetenz einer Landesregierung von Verfassung wegen ebenso wenig zusteht wie der Bundesregierung, könnten die zur Durchführung des Bundesgesetzes erforderlichen Verordnungen möglicherweise überhaupt nicht erlassen werden, es sei denn, ein Bundesgesetz gibt die Materie gemäß Art. 125 a Abs. 2 GG zu Gunsten des Landesrechts frei. Dies zu verlangen, liefe aber der in dieser Norm verankerten Bestandsgarantie klar zuwider; die Freigabe soll im weiten, von solchen Zwängen freien politischen Ermessen des Bundesgesetzgebers stehen (Wolff, a.a.O. Rn. 26; Dreyer/Stettener, GG, Art. 125 a Rn. 5).

Die Flächenzahlungs-Verordnung ist von ihrer - im Lichte des Art. 72 Abs. 2 GG a.F. verfassungskonform ausgelegten - Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 MOG gedeckt. Dies gilt auch insoweit, als die Verordnung neben der weit überwiegenden Zahl bundeseinheitlich geltender Vorschriften über das Verfahren und die Voraussetzungen der Flächenzahlungen unterschiedliche Regelungen für einzelne Bundesländer trifft; solche Regelungen sind in der Anlage "Erzeugungsregionen" der Verordnung enthalten. Wenn der Verordnungsgeber trotz dieser Unterschiede im Detail das Bedürfnis für eine bundesrechtliche Ausgestaltung insgesamt angenommen hat, ist dies unter Kompetenzgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Die Länder hätten in diesem Bereich ohnehin nur unter den Voraussetzungen des § 6 Abs. 5 MOG regelnd tätig werden dürfen. Danach kann in Rechtsverordnungen nach § 6 Abs. 1 MOG die Ermächtigung auf die Landesregierung übertragen werden, soweit dies erforderlich ist, um besonderen regionalen Gegebenheiten Rechnung tragen zu können.

Diese Kann-Vorschrift räumt dem Verordnungsgeber bei der Beurteilung der Erforderlichkeit eine normative Einschätzungsprärogative ein, deren Grenzen hier nicht überschritten sind. Dabei ist der schon vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Umstand zu berücksichtigen, dass ein beträchtlicher Teil der Differenzierungen ihrerseits durch zwingendes Europarecht vorgegeben ist; auf die diesbezüglichen Ausführungen (S. 14 f. des angefochtenen Urteils) nimmt der Senat Bezug. In diesem Bereich ist ein eigener Gestaltungsspielraum der Länder, der eine Subdelegation nahe legen könnte, ersichtlich ohnehin nicht vorhanden. Zwar schreibt die vorerwähnte Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung darüber hinaus noch weitere Unterschiede fest, die durch europäisches Recht nicht vorgeprägt sind; dies betrifft insbesondere die Untergliederung zweier Länder (nämlich hauptsächlich Niedersachsens und in stark eingeschränktem Umfang auch Brandenburgs) in Unterregionen nach unterschiedlichen, erkennbar auf die Wünsche der betreffenden Länder zurückgehenden Maßstäben. Entsprechendes gilt für das hier allein umstrittene Antragsjahr 2000 auch in Bezug auf Rheinland-Pfalz, wo die benachteiligten und die übrigen Gebiete je eine Unterregion bilden (s. Fußnote 3 der Anlage). Dass das zuständige Bundesministerium im Rahmen seines umfassenden, im Schwerpunkt klar auf bundesweite Vereinheitlichung abzielenden Regelwerks diese minder wichtigen Details in unterschiedlicher Ausgestaltung mit regelte, statt sie den Ländern vorzubehalten, hält der Senat, auch unter den Gesichtspunkten der Praktikabilität und Übersichtlichkeit für den Rechtsanwender, nach den hier noch anwendbaren alten Kompetenzmaßstäben für verfassungsrechtlich jedenfalls vertretbar.

2. Die vorgenannten, nach einzelnen Ländern differenzierenden Regelungen in der Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung dürften darüber hinaus aber auch in materieller Hinsicht, namentlich unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgrundsatzes: Art. 3 Abs. 1 GG, mit dem Grundgesetz vereinbar sein (insoweit a.A. Nieders.OVG, Urteil vom 28. April 1997, RdL 1997, 319). Hierzu hat das zuständige Bundesministerium (Schreiben vom 18. April 2000, Bl. 68 ff. GA, S. 3, sowie vom 5. September 2002, Bl. 79 ff. GA, S. 5) auf die unterschiedlichen Verhältnisse in den einzelnen Grundflächenregionen (Bundesländern) verwiesen, nämlich auf die Größe, die Verwaltungsstrukturen, das Klima, die Bodenfruchtbarkeit, sonstige natürliche Bedingungen, die Wettbewerbsverhältnisse und Anbaustrukturen sowie die landespolitischen Rahmenbedingungen. Dabei ist insbesondere der Hinweis auf landespolitische Rahmenbedingungen, die auch bei vergleichbar großen Bundesländern durchaus unterschiedlich sein können, keineswegs erkennbar sachwidrig.

Gerade im Subventionsrecht ist die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit anerkanntermaßen besonders groß. Zwar müssen Subventionen sich stets gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Gesetzgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (s. auch BVerfG, Urteil vom 7. November 1995, BVerfGE 93, 319 [350]; Heun, in: Dreyer, GG, Art. 3 Rn. 76). Nach diesem Maßstab mögen aber auch unterschiedliche, fachlich begründete Vorschläge der für den Vollzug der Flächenzahlungs-Verordnung zuständigen Landesministerien Grundlage einer sachlich gerechtfertigten Differenzierung sein.

Dies ist hier allerdings nicht zu vertiefen. Denn der Kläger hätte selbst dann einen Anspruch darauf, dass sein Subventionsantrag nach den in der Flächenzahlungs-Verordnung für Rheinland-Pfalz und das Antragsjahr 2000 geregelten Maßstäben beschieden wird, wenn einzelne Bestimmungen der die Erzeugungsregionen betreffenden Anlage verfassungswidrig wären und die Verordnung daher insoweit teilnichtig wäre. Dann käme es nämlich - und zwar wiederum unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) - auf die tatsächliche Verwaltungspraxis in Rheinland-Pfalz an. Zu der entsprechenden Problematik in Bezug auf die frühere Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungsverordnung hat der Senat bereits mit Urteil vom 24. Oktober 2001 - 8 A 12039/00.OVG - ausgeführt,

"dass eine etwaige Lücke, die durch eine Teilnichtigkeit der umstrittenen Verordnung entstehen würde, von den Ländern in eigener Zuständigkeit zu schließen wäre. Zwar gibt es hierfür in Rheinland-Pfalz derzeit keine normative Rechtsgrundlage, weil das Land von der Gültigkeit der Verordnung des Bundes ausgeht. Doch ist anerkannt, dass die Gewährung einer Subvention, vom Ansatz der Mittel im Haushaltsplan abgesehen, dem Vorbehalt des Gesetzes grundsätzlich nicht unterliegt (s. zuletzt Urteil des Senats vom 27. Juni 2001 - 8 A 10424/01.OVG -). Mangels einer normativen Anspruchsgrundlage kommt es maßgeblich auf die tatsächliche Verwaltungspraxis an; sie vermittelt über den Gleichbehandlungsgrundsatz und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger. Offensichtlich und nach übereinstimmendem Vortrag beider Beteiligter entspricht aber die tatsächliche Verwaltungspraxis in Rheinland-Pfalz - und nur auf sie kommt es hier unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung an - den Berechnungsgrundlagen, wie sie die Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung aufstellt. Jedenfalls vor diesem Hintergrund kann der Kläger verlangen, den anderen rheinland-pfälzischen Landwirten, die bereits Ausgleichszahlungen erhalten haben, gleichgestellt zu werden. Aus dem vom Verwaltungsgericht zitierten Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. April 1997 (RdL 1997, 319) ergibt sich nichts anderes. Der damalige Kläger konnte seinen Anspruch auf die Bewilligungspraxis und den Gleichbehandlungsgrundsatz allein deshalb nicht stützen, weil er, anders als der Kläger des vorliegenden Falles, eine höhere als die in der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung vorgesehene Ausgleichszahlung begehrte." An diesen Überlegungen hält der Senat fest. Gegen sie lässt sich im vorliegenden Fall nicht einwenden, dass sich im Zeitpunkt der Antragstellung eine tatsächliche, Vertrauensschutz begründende Verwaltungspraxis zu der neuen Flächenzahlungs-Verordnung möglicherweise noch nicht gebildet hatte. Für die Entscheidung über die Verpflichtungsklage kommt es auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung an. Mittlerweile, rund drei Jahre nach In-Kraft-Treten der Verordnung, entspricht es unstreitig ständiger Praxis in Rheinland-Pfalz, Flächenzahlungen nach den Maßstäben der Verordnung zu gewähren; bis Ende des Jahres 2002 wurden im Land in über 38.000 Fällen Flächenzahlungen bewilligt (Schriftsatz des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau vom 17. April 2003, Bl. 170 ff. GA). Den Kläger von dieser Verwaltungspraxis auszuschließen, widerspräche dem Gleichbehandlungsgrundsatz.

3. Die Flächenzahlungs-Verordnung steht - soweit ersichtlich und für den hier umstrittenen Subventionsanspruch von Interesse - auch mit höherrangigem europäischem Recht in Einklang; dies gilt namentlich für die ihr zugrunde liegende Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 vom 17. Mai 1999. Soweit das Verwaltungsgericht einen Verstoß darin sieht, dass der in der Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung für Rheinland-Pfalz genannte Getreidedurchschnittsertrag nicht dem rechnerischen, sondern dem "gewogenen" Durchschnitt der bisherigen Referenzerträge für benachteiligte und nicht-benachteiligte Gebiete entspricht (s. dazu das Schreiben des zuständigen Bundesministeriums vom 5. September 2002, Bl. 79 ff. GA, S. 2), überzeugt dies nicht. Zum einen gilt der gewogene Durchschnittsertrag für das hier allein umstrittene Antragsjahr 2000 ohnehin noch nicht. Für dieses Jahr ist vielmehr, wie oben bereits angeführt, der Getreidedurchschnittsertrag in Rheinland-Pfalz zwischen benachteiligten und nicht-benachteiligten Gebieten nach näherer Maßgabe von Fußnote 3 der Anlage zu differenzieren; diese Übergangsregelung entspricht noch der alten Rechtslage vor In-Kraft-Treten der Flächenzahlungs-Verordnung. Zum anderen dürfte aber auch der in Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 1251/1999 genannte Begriff "Durchschnittsertrag" den Mitgliedsstaaten einen gewissen Ausgestaltungsspielraum eröffnen, zumal die Flächenzahlungen nach dem der Verordnung vorangestellten 13. Erwägungsgrund "den spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren Rechnung tragen" sollen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der deutsche Regionalisierungsplan nebst allen dazu notwendigen Angaben gemäß Art. 3 Abs. 6 VO (EG) Nr. 1251/99 vorab der Kommission vorzulegen war und von ihr bestätigt worden ist.

II.

Der Beklagte geht aber zu Recht davon aus, dass der Kläger für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 keine Beihilfe erhalten kann, falls die Sanktionsvorschrift des Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 auf den vorliegenden Fall anwendbar ist. Danach ist für das betreffende Kalenderjahr von der Beihilfe ausgeschlossen, wer grob fahrlässig falsche Angaben macht. Grobe Fahrlässigkeit liegt vor, wenn die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt wird; den Handelnden muss in subjektiver Hinsicht ein schweres Verschulden treffen.

Diese Voraussetzungen liegen nach dem Eindruck, den der Senat in der mündlichen Verhandlung gewonnen hat, hier vor. Der Kläger, der allein die Verantwortung für die Richtigkeit seiner Antragsangaben trägt, hat unzweifelhaft in erheblichem Umfang Flächen zuviel beantragt. Wie das Kulturamt Mayen in seiner Stellungnahme vom 25. Oktober 2002 (Bl. 101 GA) überzeugend dargelegt hat, gilt dies sogar dann, wenn die Ergebnisse der zwischen den Beteiligten umstrittenen GPS-Vermessung unberücksichtigt bleiben. Allein schon ein Vergleich der beantragten Flächen laut Flächennachweis 2000 mit den entsprechenden Flächen laut Liegenschaftskataster alt (aus den Jahren 1987, 1994 bzw. 1997) und Liegenschaftskataster neu (aus dem Jahr 2001) lässt beträchtliche Unterschiede erkennen.

Dabei fallen vor allem zwei Parzellen ins Auge, nämlich das Flurstück Gemarkung N., Flur ..., Nr. ... sowie das Flurstück Gemarkung K., Flur ..., Nr. ... . Auf beiden Parzellen sind jeweils mehrere Hektar Waldflächen vorhanden, die der Kläger in seinem Antrag zu großen Teilen der landwirtschaftlichen Nutzfläche zugeschlagen hat. Die Differenzen zwischen der Antragsfläche und der später (auf Veranlassung des Klägers) vom Katasteramt ermittelten landwirtschaftlichen Fläche betragen für das erstgenannte Flurstück 1,93 ha (bei einer Parzellengröße von 9,59 ha) und für das letztgenannte Flurstück sogar 2,18 ha (bei einer Parzellengröße von 4,96 ha). Mit dem Kreisrechtsausschuss (Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 2002) ist der Senat der Auffassung, dass Fehler dieses Ausmaßes einem erfahrenen und gegenüber dem Steuerzahler verantwortungsbewussten Landwirt in der Situation des Klägers schlechterdings nicht unterlaufen dürfen.

Dabei hat der Beklagte zutreffend auch berücksichtigt, dass der Kläger durch gewisse Vorgänge aus dem Jahr 1996 hätte vorgewarnt sein müssen. Mit Schreiben vom 13. August 1996 war er um die Überprüfung von Flächenangaben anhand eines bestimmten Fehlerkenners gebeten worden. Kurze Zeit später hatte der damals zuständige Sachbearbeiter, Herr E. , ihn telefonisch u.a. gefragt, ob es Flächen gebe, die er zur Zeit nicht bewirtschafte oder bei denen sich sonst etwas geändert habe. Als der Kläger am 2. September 1996 im Landwirtschaftsreferat der Kreisverwaltung vorsprach, wurde ihm eine Liste mit Flurstücken (darunter auch die beiden oben genannten Parzellen) vorgelegt, bei denen sich im Rahmen einer Verwaltungskontrolle anhand des erwähnten Fehlerkenners ersichtliche Fehler ergeben hatten. Diese Liste unterschrieb der Kläger. Selbst wenn der damit korrespondierende Vermerk des Sachbearbeiters "Ist komplett Ackerland" erst später hinzugefügt worden sein sollte, muss dem Kläger bei seiner Unterschriftsleistung anhand der geschilderten Gesamtumstände klar gewesen sein, dass er damit die Beihilfefähigkeit der in der Liste aufgeführten Flächen bestätigte. Aufgrund dieser Vorgeschichte hätte dann aber in den Folgejahren, auch im Jahr 2000, umso mehr Anlass bestanden, die Flächenangaben an Ort und Stelle zu überprüfen, bevor sie zum Gegenstand immer neuer Subventionsanträge gemacht wurden. Dass dies unterblieb, rundet das Bild einer groben Fahrlässigkeit ab.

Sollten demgegenüber die einschlägigen Sanktionen nicht mehr der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92, sondern bereits der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 zu entnehmen sein, wäre der Flächenzahlungsanspruch des Klägers zwar zu kürzen, entfiele aber nicht ganz. Denn die Unterschiede erreichen nicht das in Art. 32 dieser Verordnung genannte Ausmaß und beruhen nach bisherigem Sachstand auch nicht auf Vorsatz im Sinne von Art. 33 dieser Verordnung. Vorsatz wirft der Beklagte selbst dem Kläger nicht vor, und hierfür gibt es - jedenfalls nach bisherigem Verfahrensstand - auch keine zureichenden Anhaltspunkte.

III.

Die Frage, ob die strengeren Sanktionsvorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 durch die weniger strengen Sanktionsvorschriften der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 auch dann verdrängt werden, wenn das betreffende Wirtschaftsjahr vor In-Kraft-Treten der letztgenannten Verordnung bereits abgeschlossen war, ist nicht hinreichend geklärt. Zwar gelten nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend. Doch geht es hier - anders als in dem durch Urteil des EuGH vom 17. Juli 1997 (Az.: C-354/95) entschiedenen Fall - nicht um die bloße Änderung einzelner Sanktionsbestimmungen; vielmehr wurde das gesamte aus dem Jahr 1992 stammende Regelwerk zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem samt den darin enthaltenen Sanktionsvorschriften aufgehoben und durch ein neues Regelwerk ersetzt. Ob das Günstigkeitsprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 auch hierfür gilt, ist aber zweifelhaft. Manches könnte dafür sprechen, dass erst ab dem Jahr 2001 eingeführte verbesserte Überwachungsstandards dem europäischen Verordnungsgeber eine gewisse Lockerung der Sanktionen verantwortbar erscheinen ließen. Bis zur bevorstehenden Klärung dieser Frage durch den Europäischen Gerichtshof ist der Rechtsstreit daher auszusetzen.

Ende der Entscheidung


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