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2. Die Produktion wurde nur dann durch Fälle höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände beeinträchtigt, wenn eine bestehende Produktion nachteilig beeinflusst wurde, nicht aber wenn eine geplante Erweiterung der Produktion scheiterte.

3. Eine allgemeine Härtefallregelung lässt sich nicht etwa im Wege der Analogie aus den vorhandenen Regelungen herleiten.

8 A 11173/07.OVG

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen landwirtschaftlicher Subvention

hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 27. Februar 2008, an der teilgenommen haben

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Held Richter am Oberverwaltungsgericht Schauß Richter am Oberverwaltungsgericht Müller-Rentschler ehrenamtlicher Richter Rentner Rümmler ehrenamtlicher Richter Oberbürgermeister a.D. Scherrer

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 26. September 2007 wird zurückgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger begehrt die Festsetzung erhöhter Zahlungsansprüche und die Bewilligung einer entsprechenden Betriebsprämie für das Jahr 2005.

Es ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes. Am 8. April 2005 beantragte er die Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen für eine Betriebsprämie unter Anerkennung eines Härtefalles u.a. wegen der Beeinträchtigung der Produktion durch höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände. Zur Begründung machte er geltend, er habe seit Anfang 2000 beabsichtigt, seinen schwerpunktmäßig auf die Erzeugung von Stutenmilch und Stutenmilchprodukten sowie Schweinemast ausgerichteten Betrieb um die Erzeugung von Rindfleisch zu erweitern. Damit habe er der Nachfrage seiner Kundschaft entgegenkommen und angesichts des rückläufigen Marktes für Stutenmilch den Bestand des Betriebes sichern wollen. Den Bestand an Milchstuten habe er von 47 im Jahr 2000 auf 16 im Jahr 2004 kontinuierlich verringert. Zum Ausgleich sei ab 2001/2002 der Aufbau einer Mutterkuhherde mit 18 Mutterkühen vorgesehen gewesen. Die mit diesem Ziel 2000/2001 gekauften Färsen habe er jedoch schlachten müssen, weil er vom 5. Dezember 2001 bis 31. Dezember 2002 wegen des erneuten Ausbruchs einer früheren Borrelioseinfektion arbeitsunfähig erkrankt gewesen sei.

Mit Bescheid vom 2. Februar 2006 setzte der Beklagte Zahlungsansprüche fest, lehnte jedoch den Härtefallantrag ab, weil eine Beeinträchtigung der Produktion im Bezugszeitraum nicht nachgewiesen sei. Mit Bescheid vom 30. Mai 2006 bewilligte der Beklagte dem Kläger auf der Grundlage der festgesetzten Zahlungsansprüche für das Wirtschaftsjahr 2005 eine Betriebsprämie in Höhe von 12.396,41 €. Der Kläger erhob gegen beide Bescheide Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 6. November 2006 wies der Kreisrechtsausschuss die Widersprüche zurück: Ein Härtefall sei nur bei einer Beeinträchtigung der Produktion anzunehmen, nicht aber beim Scheitern einer Betriebserweiterung.

Mit seiner Klage hat der Kläger zuletzt noch die Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages unter Berücksichtigung von 15 Mutterkühen geltend gemacht. Er habe wegen seiner Erkrankung die Rindfleischproduktion bis zum 15. Mai 2004 nicht aufnehmen können. Zwar habe er nicht über Mutterkuhprämienrechte verfügt. Er hätte diese aber erwerben können, wenn er nicht wegen seiner Erkrankung darauf hätte verzichten müssen. Eine Erhöhung des Referenzbetrages sei auch wegen der Umstellung des Betriebs von Stutenmilch auf Rindfleischproduktion gerechtfertigt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 26. September 2007 abgewiesen: Der Kläger habe keinen Anspruch auf einen erhöhten Referenzbetrag, denn die Voraussetzungen für einen Härtefallausgleich nach Art. 40 Abs. 1 und 4 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 lägen nicht vor. Es fehle an einem Nachweis dafür, dass die Krankheit des Klägers zu einer Beeinträchtigung der Produktion im Bezugszeitraum geführt habe. Eine solche liege nur vor, wenn das durchschnittliche Prämienvolumen im Bezugszeitraum unter dem Durchschnitt des alternativen Bezugszeitraums zurückgeblieben sei. Das Scheitern einer im Bezugszeitraum beabsichtigten Betriebserweiterung sei einer Beeinträchtigung der Produktion nicht gleichzusetzen. Dies ergebe sich aus Wortlaut, Systematik und Funktion der Vorschrift. Eine analoge Anwendung komme nicht in Betracht, weil es sich um eine Ausnahmeregelung handele und die Fälle einer fehlgeschlagenen Investition in eine Betriebserweiterung gesondert und abschließend geregelt seien. Einen Antrag auf Anerkennung einer besonderen Lage wegen Investition habe der Kläger aber nicht gestellt. Auch einen Investitionsplan für die beabsichtigte Betriebserweiterung habe er nicht vorgelegt. Dieser Antrag hätte gesondert gestellt werden müssen und sei kein unselbständiger Teil eines allgemeinen Härtefallbegehrens. Die Härtefallregelung sei auch kein Auffangtatbestand für fehlgegangene Investitionen. Vielmehr enthalte § 15 Abs. 5 a Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung eine eigene Härtefallregelung. Eine krankheitsbedingte Produktionsbeeinträchtigung lasse sich dem Vortrag des Klägers nicht entnehmen. Die Schlachtung der zum Aufbau einer Mutterkuhherde bestimmten Färsen innerhalb des Bezugszeitraums wirke sich auf das Prämienvolumen im Bezugszeitraum nicht aus, weil dem Kläger keine Förderprämien für diese Tiere zustünden. Unerheblich sei, dass ein Ankauf von Prämienrechten wegen der Erkrankung unterblieben sei, weil es allein auf das tatsächlich erreichte und nicht auf das hypothetisch erreichbare Prämienvolumen ankomme. Die Verringerung des Bestandes an Milchstuten während des Bezugszeitraums habe auch nicht zu einer Beeinträchtigung der prämienfähigen Produktion geführt und sei überdies nicht wegen eines Härtefalles, sondern wegen der gesunkenen Nachfrage nach Stutenmilchprodukten erfolgt. Soweit der Kläger nun von dieser ursprünglich vorgebrachten Begründung abrücke, überzeuge dies nicht. Der auf der somit rechtmäßigen Festsetzung der Zahlungsansprüche beruhende Bescheid über die Abschlusszahlung sei gleichfalls rechtmäßig.

Der Kläger begründet die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung wie folgt: Er habe einen Anspruch auf die Anerkennung eines Härtefalles und Zuweisung weiterer Zahlungsansprüche für 15 Mutterkühe. Unstreitig liege mit seiner Borrelioseerkrankung im Bezugszeitraum ein Härtegrund nach Art. 40 Abs. 4 b Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 vor. Die Härtefallregelung greife nicht nur ein, wenn das durchschnittliche Prämienvorhaben in den Jahren 2000 bis 2002 hinter den Durchschnitt der alternativen Bezugsjahre zurückbleibe, sondern auch, wenn die sich im Aufbau befindliche Entwicklung des Betriebes gestört werde. Dies folge aus dem Sinn und Zweck der Härtefallregelung, nicht im Einflussbereich des Betriebsinhabers liegende Einflüsse, die die Produktion im Bezugszeitraum verringert hätten, für die Zukunft auszugleichen. Prämieneinbußen aufgrund von Produktionsbeeinträchtigungen in den Bezugsjahren wirkten sich auf die von der Produktion abgekoppelten Betriebsprämien mindestens bis zum Jahr 2013 aus. Denn eine Kompensationsmöglichkeit des Betriebes entfalle wegen der Umstellung von Direktzahlung auf entkoppelte Prämien. Dies werde durch die Systematik der Fördervorschriften bestätigt. Nach Art. 31 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 bleibe der Beihilfeanspruch auch dann bestehen, wenn der Betriebsinhaber wegen höherer Gewalt seinen Verpflichtungen nicht nachkommen könne. Die Nachfolgeregelung in Verordnung (EG) Nr. 795/2005 verweise auf die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, stelle allerdings in der Präambel klar, dass diese im gleichen Sinne zu verstehen sei. Unter diesem Blickwinkel sei Art. 40 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1782/2005 zu sehen, der auf die nicht betroffenen Kalenderjahre des Bezugszeitraumes verweise. Es werde nichts darüber ausgesagt, dass diese nicht betroffenen Kalenderjahre jedenfalls in der Vergangenheit liegen müssen. Es liege eine Ungleichbehandlung vor, wenn Betriebe, die aufgrund höherer Gewalt in der betrieblichen Entwicklung gestört würden, anders behandelt würden als die, welche in der vorhandenen Produktion gestört würden.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 26. September 2007 den Beklagten zu verpflichten,

1. den Kläger unter Abänderung des Bescheides vom 20. Februar 2006 und des Widerspruchsbescheides vom 6. November 2006 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen zu bescheiden,

2. dem Kläger unter Abänderung des Bescheides vom 30. Mai 2006 und des Widerspruchsbescheides vom 6. November 2006 eine dementsprechend erhöhte Betriebsprämie für das Wirtschaftsjahr 2005 zu bewilligen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf seinen früheren Vortrag und die Ausführungen im angefochtenen Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie zwei Hefte Verwaltungsakten verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht und mit zutreffender Begründung abgewiesen, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Festsetzung und Zuweisung höherer Zahlungsansprüche und die entsprechende Bewilligung einer höheren Betriebsprämie für das Jahr 2005.

a) Die Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen durch den Bescheid vom 20. Februar 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. November 2006 ist nicht zu beanstanden.

Ab dem Jahr 2005 wurde eine Neuausrichtung der europäischen Agrarpolitik umgesetzt, die im Wesentlichen in der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003, in der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 sowie dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz und der Betriebsprämiendurchführungsverordnung geregelt ist. Sie umfasst die Umstellung von produktionsabhängigen Direktzahlungen auf betriebsbezogene produktionsunabhängige Direktzahlungen in Form einer einheitlichen Betriebsprämie. Diese Betriebsprämie wird nach Maßgabe der für den Betrieb festzusetzenden Zahlungsansprüchen gewährt, soweit im jeweiligen Anspruchsjahr die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind. Die Zahlungsansprüche errechnen sich aus dem flächenbezogenen Betrag und gegebenenfalls darüber hinaus aus dem betriebsindividuellen Betrag (§ 5 Abs. 2 und Abs. 3 Betriebsprämiendurchführungsgesetz). Berechnungsgrundlage sind für den flächenbezogenen Betrag die von dem Betrieb am 15. Mai 2005 bewirtschaftete Fläche einschließlich ihrer Nutzung als Acker oder Dauergrünland und für den betriebsindividuellen Betrag die durchschnittlich in den Jahren 2000 bis 2002 (d.h. im Bezugszeitraum nach Art. 38 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003) nach Anhang VI dieser Verordnung gewährten Prämien. Darüber hinaus sind beim betriebsindividuellen Betrag besondere Fälle zu berücksichtigen, nämlich Härtefälle (Art. 40 dieser Verordnung) und Fälle von "Betriebsinhabern in besonderer Lage" (Art. 42 Abs. 4 dieser Verordnung i.V.m. Art. 18 ff. Verordnung (EG) Nr. 795/2004). Zu den Fällen des "Betriebsinhabers in besonderer Lage" gehört der Fall, dass der Betriebsinhaber in die Erweiterung von Produktionskapazitäten investiert hat.

Das Begehren des Klägers findet keine Rechtsgrundlage in Art. 40 Abs. 1 und 4 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003.

Danach kann abweichend von Art. 37 dieser Verordnung ein Betriebsinhaber, dessen Produktion im Bezugszeitraum durch vor diesem Zeitraum oder während dieses Zeitraums eingetretene Fälle höherer Gewalt und außergewöhnliche Umstände beeinträchtigt wurde, beantragen, dass der Referenzbetrag auf der Basis des/der durch die höhere Gewalt oder die außergewöhnlichen Umstände nicht betroffenen Kalenderjahre (s) des Bezugszeitraums (Kalenderjahre 2000 bis 2002) berechnet wird. Hier mag zwar infolge der Erkrankung des Klägers eine länger andauernde Berufsunfähigkeit des Betriebsinhabers während des Bezugszeitraums vorgelegen haben, die nach Art. 40 Abs. 4 b Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 als höhere Gewalt oder außergewöhnlicher Umstand anzuerkennen ist. Die Berufsunfähigkeit hat jedoch nicht die Produktion des Klägers im Produktionszeitraum beeinträchtigt. Dies ist nur der Fall, wenn eine bestehende Produktion nachteilig beeinflusst wird, nicht aber, wenn wie hier, eine geplante Ausweitung der Produktion gescheitert ist.

Bereits der Wortlaut spricht dafür, dass eine bestehende Produktion beeinträchtigt worden sein muss, da es sonst nahegelegen hätte, etwa die Begriffe Produktionsmöglichkeit, Produktionsziel oder Produktionskapazität zu verwenden.

Für eine enge Auslegung spricht auch die Eigenschaft von Art. 40 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 als Ausnahmeregelung zu der allgemeinen Regelung in Art. 37 Abs. 1 dieser Verordnung. Ausnahmeregelungen sind aber grundsätzlich eng auszulegen.

Eine enge Auslegung ist auch durch Sinn, Zweck und Zusammenhang der Vorschrift geboten. Sinn und Zweck werden aus den Erwägungsgründen zur Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 deutlich. Danach sollen direkte Einkommenshilfen vor allem geleistet werden, um der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten (21. Erwägungsgrund). Sie sollen vollständig von der Produktion abgekoppelt werden (24. Erwägungsgrund). Die verschiedenen bestehenden Direktzahlungen sollen in einer einzigen Zahlung kombiniert werden, die auf Basis der bisherigen Ansprüche in einem Bezugszeitraum zu bestimmen ist (25. Erwägungsgrund). Somit geht es zwar im Ergebnis um eine direkte produktionsunabhängige Einkommenshilfe. Diese soll jedoch auf der Grundlage der bisherigen Prämienansprüche im Bezugszeitraum gewährt werden.

Dieses Ziel wird umgesetzt durch Art. 37 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, wonach der Referenzbetrag dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen entspricht, die ein Betrieb im Rahmen der Stützungsregelungen nach Anhang VI innerhalb eines jeden Kalenderjahres des Bezugszeitraums bezogen hat. Maßgeblich sind danach im Bezugszeitraum geleistete Zahlungen. Wenn nun in der ausdrücklich davon abweichenden Regelung in Art. 40 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 darauf abgestellt wird, ob die Produktion durch Fälle höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände beeinträchtigt wurde, muss es sich um die Produktion handeln, die im Bezugszeitraum Grundlage von Zahlungen war. Dies wird durch die Rechtsfolge bestätigt. Bei einer Beeinträchtigung der Produktion durch Fälle höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände kann der Betriebsinhaber beantragen, dass der Referenzbetrag auf der Basis der nicht betroffenen Kalenderjahre des Bezugszeitraums oder auf der Basis des Zeitraumes 1997 bis 1999 berechnet wird. Diese Berechnungsgrundlage ist für ihn nur vorteilhaft, wenn vor der Beeinträchtigung der Produktion oder aber zumindest nach der Beeinträchtigung, jedoch noch während des Bezugszeitraums, eine Produktion bestand, für die Zahlungen geleistet wurden. Diese Rechtsfolge lässt einerseits den Schluss auf die Auslegung des Begriffs "Produktion" zu, andererseits führt sie, auch wenn man dem Kläger folgen und eine weite Auslegung des Tatbestandes vornehmen wollte, nicht zu der vom Kläger angestrebten Rechtsfolge. Weil der Kläger weder im Bezugszeitraum noch im Zeitraum 1997 bis 1999 Zahlungen erhalten hat, die im Rahmen der Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen zu berücksichtigen sind, ergeben sich keine höheren Zahlungsansprüche.

Der Gesetzgeber hatte allerdings auch die Fälle von geplanten Betriebserweiterungen, die jedoch innerhalb des Bezugszeitraums noch nicht zu Prämienzahlungen geführt haben, durchaus im Auge. Dies wird in Art. 21 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 i.V.m. § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung deutlich. Danach erhält ein Betriebsinhaber Zahlungsansprüche, der spätestens bis zum 15. Mai 2004 unter bestimmten Bedingungen in Produktionskapazitäten investiert hat. Auf diese Regelung kann der Kläger seinen Anspruch jedoch nicht stützen. Er hat schon nicht den dafür erforderlichen Antrag fristgerecht gestellt (vgl. hierzu § 13 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regelungen für Direktzahlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems - InVeKoS - Verordnung - [BGBl. I, 2004, 3194]). Darüber hinaus ist auch nicht ersichtlich, dass die Voraussetzungen einer Investition vorliegen. So hat der Kläger nicht vorgetragen, in zusätzliche Produktionskapazitäten investiert zu haben.

Eine Härtefallregelung, die der Klage zum Erfolg verhelfen würde, lässt sich schließlich auch nicht im Wege einer Analogie aus den vorhandenen Regelungen herleiten. Die vorhandenen Regelungen decken eine Vielzahl von Problemfällen ab, die durch die Umstellung auf die produktionsunabhängige Betriebsprämie entstehen. Sie sind zum Teil sehr differenziert und lassen erkennen, dass der Gesetzgeber bemüht ist, einerseits das Vertrauen der Betriebsinhaber in den Fortbestand der früheren Prämienregelung zu schützen, andererseits aber auch Missbrauch zu vermeiden. Angesichts dieses differenzierten Regelungssystems ist kein Raum für die Annahme eines allgemeinen Härtefallausgleiches mit der Folge, dass der Kläger so gestellt wird, als ob er nicht erkrankt wäre und der Betrieb planmäßig ausgeweitet worden wäre. Ein solcher Härtefallausgleich ist entgegen der Meinung des Klägers auch nicht aus Gründen der Gleichbehandlung geboten, denn die unterschiedlichen Fallgestaltungen rechtfertigen die unterschiedlichen Regelungen.

b) Besteht danach kein Anspruch auf die Festsetzung und Zuweisung erhöhter Zahlungsansprüche, besteht auch kein Anspruch auf die Bewilligung höherer Betriebsprämien für das Jahr 2005.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird, zugleich für das erstinstanzliche Verfahren, auf 7.875,-- € festgesetzt. Dabei entfallen auf das Begehren, eine erhöhte Betriebsprämie für 2005 zu erhalten, 4.500,-- €, nämlich 15 x 200,-- € Mutterkuhprämie + 15 x 100,-- € Extensivierungszuschlag. Auf das weitere selbständige Begehren auf Festsetzung und Zuteilung von Zahlungsansprüchen entfallen 3.375,-- €, nämlich 75 % des genannten Betrages (§§ 47, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG sowie in Anlehnung an Nr. 24.2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327).

Ende der Entscheidung