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2. Ein pflegewürdiger Mindestbestand an Kulturpflanzen ist jedenfalls dann nicht vorhanden, wenn ein Totalausfall der Kulturpflanzen festgestellt wird oder der Bestand so gering ist, dass lediglich etwa 5 % des üblichen Ernteertrages zu erwarten sind.

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen landwirtschaftlicher Subvention

hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13. März 2003, an der teilgenommen haben

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 29. November 2000 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger begehrt die Gewährung einer Ausgleichszahlung für den Anbau von Ölsaaten (Raps) nach der allgemeinen Regelung für das Wirtschaftsjahr 1996.

Er ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes. Den größten Teil der Betriebsfläche hatte er fünf Jahre bis zum 30. September 1995 stillgelegt und mit Rotschwingel begrünt. Nach Beratung durch Prof. Dipl. Ing. J. beschloss er, die Flächen im Wesentlichen mit Raps anzupflanzen. Er behandelte sie im Oktober 1995 mit einem Totalherbizid und bearbeitete sie mit der Scheibenegge. Dieses Verfahren wiederholte er im Frühjahr 1996. Am 2. April 1996 beantragte er eine Ausgleichszahlung nach der allgemeinen Regelung für 149,92 ha Raps. Ab dem 5. April 1996 lockerte er die Flächen mit der Scheibenegge und säte sie bis zum 15. Mai 1996 im Direktsaatverfahren (mit einer Kombination von Kreiselegge und Sämaschine) mit Sommerraps der Sorten Lisandra und Lirawell ein.

Am 27. und 28. Juni sowie am 1. Juli 1996 führte der Beklagte Vor-Ort-Kontrollen durch. Am 24. Juli 1996 teilte er dem Kläger mit, die Flächen erfüllten nicht die Voraussetzungen für die begehrte Ausgleichszahlung. Der Kläger beauftragte daraufhin den Sachverständigen Prof. Dr. H. mit der Erstellung eines Gutachtens. Dieser kam nach einem Ortstermin vom 9. August 1996 in seinem Gutachten zu dem Ergebnis, der Anbau von Sommerraps auf den zuvor stillliegenden Flächen sei eine folgerichtige Entscheidung gewesen. Das geringe Auflaufen des Rapses sei in erster Linie auf die langandauernde Trockenheit zurückzuführen gewesen, die auch eine nicht mehr zu bekämpfende Verunkrautung verursacht habe. 14,4770 ha seien als nicht erntewürdig einzustufen, 20,7606 ha stünden an der Grenze zur Erntewürdigkeit, 109,5851 ha seien ohne Einschränkung erntewürdig. Der Kläger habe die Felder offensichtlich ordnungsgemäß bewirtschaftet, ein grob fahrlässiges Verhalten sei ihm nicht vorzuwerfen.

Mit Bescheid vom 25. November 1996 bewilligte der Beklagte dem Kläger eine flächenbezogene Ausgleichszahlung nach der allgemeinen Regelung in Höhe von 22.149,70 DM, die beantragte Ausgleichszahlung für den Ölsaatenanbau wurde jedoch nicht gewährt: Insgesamt seien nur 59,7253 ha als förderungsfähige Flächen anzuerkennen. Mit Bescheid vom 17. April 1997 lehnte der Beklagte erneut eine Abschlusszahlung für Ölsaaten zur Ernte 1996 ab.

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Dezember 1998 wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den gegen den Bescheid vom 25. November 1996 eingelegten Widerspruch zurück. Nach dem Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle seien lediglich ca. 59 ha der beantragten Flächen als förderungswürdig anzunehmen. Auf den übrigen Flächen sei die angegebene Kulturart nicht in ausreichendem Umfang vorhanden gewesen.

Mit Klage vom 19. Januar 1999 hat der Kläger sein Begehren weiterverfolgt: Die Bescheide vom 25. November 1996 und vom 17. April 1997 enthielten keine ausreichende Begründung für die Versagung der Förderung. Er habe durch eine Stellungnahme des Sachverständigen Prof. Dipl. Ing. J. und das Gutachten des Sachverständigen Prof. Dr. H. nachgewiesen, dass er die fraglichen Flächen nach ortsüblichen Normen ganzflächig eingesät und wenigstens bis zum 30. Juni 1996 gepflegt habe.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 29. November 2000 abgewiesen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf die begehrten Ausgleichszahlungen, denn er habe die Voraussetzungen für einen ordnungsgemäßen Anbau von Raps nicht bzw. nicht hinreichend erfüllt. Zunächst liege die erforderliche Aussaat nach ortsüblichen Bedingungen nicht vor. Nach der fünfjährigen Stilllegungsperiode seien die Flächen mit Rotschwingel und anderen Ungräsern und Unkräutern bewachsen gewesen. Bei der Aussaat sei dem Kläger das Risiko einer starken Verunkrautung bekannt gewesen, das durch eine Trockenperiode noch verstärkt worden sei. Deshalb sei ihm vorzuhalten, dass er unter diesen problematischen Bedingungen die Aussaat zu spät begonnen und auch abgeschlossen habe. Nur durch eine frühzeitige Aussaat hätte die zu befürchtende Verunkrautung durch eine Dominanz der Kulturpflanzen verhindert werden können. Die Wachstumsperiode von Raps beginne im März, nach der Anbauempfehlung der Firma Rapool-Ring GmbH solle eine Aussaat möglichst früh ab März und trocken erfolgen. Der Kläger habe außerdem die Felder nicht nach anerkannten ortsüblichen Normen unter normalen Wachstumsbedingungen bis zum Beginn des Blütezeitpunktes in dieser Region gepflegt. Er habe nicht alle Mittel zur ordnungsgemäßen Pflege der als problematisch erkannten Fläche ergriffen, wie zum Beispiel den zusätzlichen Einsatz von selektiven Herbiziden. Dies werde dadurch bestätigt, dass ein Teil der Flächen als Totalausfall zu bewerten sei. Solche Flächen könnten aber schon begrifflich nicht "unter normalen Wachstumsbedingungen bis zum 30. Juni des Jahres gepflegt" werden. Bei völlig verunkrauteten Flächen spreche auch eine Indizwirkung gegen eine ordnungsgemäße landwirtschaftliche Praxis. Ein Ernteertrag von 1 dt/ha sei beihilferechtlich einem Ausfall gleichzustellen, da insofern eine "Pflege unter ordnungsgemäßen Wachstumsbedingungen" ausscheide. Bei dieser Betrachtungsweise betrage die Flächendifferenz zwischen beantragter und ermittelter Fläche mehr als 20 % (24,33 % von 144,8227 ha), so dass der Kläger keinen Anspruch auf die Gewährung einer flächenbezogenen Beihilfe für das Jahr 1996 habe. Die Frage, ob eine Unkrautbekämpfung in den Monaten Juni und Juli noch erfolgversprechend gewesen wäre, stelle sich letztlich nicht, da zu diesem Zeitpunkt bereits die Grundsätze der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung nachhaltig verletzt und nicht mehr einzuhalten gewesen seien.

Der Kläger hat die vom Senat mit Beschluss vom 24. August 2001 zugelassene Berufung wie folgt begründet: Das Verwaltungsgericht gehe fälschlich davon aus, dass die Aussaat hätte früher erfolgen müssen. Wäre die Aussaat bereits im März vorgenommen worden, wäre sie durch die geringeren Niederschläge im April, Juni und Juli betroffen gewesen, so dass ein besserer Zustand der Flächen nicht eingetreten wäre. Vielmehr habe der Sachverständige Prof. Dr. H. ausgeführt, dass unter sonst normalen Bedingungen die besten Voraussetzungen für ein Gelingen der Saat gegeben gewesen seien. Die Anbauempfehlung der Firma Rapool-Ring GmbH spreche nicht für eine zu späte Aussaat. Empfohlen werde eine Aussaat ab März, nicht eine Aussaat im März. Die Empfehlung beziehe sich auch nicht auf die ausgesäten Rapssorten. Soweit Prof. Dr. H. ungünstige Saatbedingungen durch die nachfolgende Trockenheit bestätigt habe, sei diese Trockenheit nicht vorhersehbar gewesen.

Ihm könne auch nicht vorgeworfen werden, dass er mit der Bodenbearbeitung zu spät begonnen habe. Soweit das Gericht aus der Stellungnahme von Prof. Dipl. Ing. J. etwas anderes herauslese, beziehe sich das auf die Saatvorbereitung für Winterweizen im Herbst 1995, nicht auf die Saatvorbereitung für Sommerraps. Insbesondere könne ihm auch nicht vorgehalten werden, er habe sich im Hinblick auf eine vorzeitige Bodenbearbeitung nicht um eine Ausnahmegenehmigung vor Ablauf der Stilllegungsverpflichtung bemüht. Auf diese Möglichkeit sei er nicht hingewiesen worden.

Auch eine mangelhafte Pflege, insbesondere eine unzureichende Unkrautbekämpfung sei nicht festzustellen. Er habe bereits im Herbst und im Frühjahr zur Saatvorbereitung ein Herbizid eingesetzt. Nach der Aussaat habe keine Veranlassung bestanden, zusätzlich vorbeugend ein Herbizid einzusetzen. Dies werde durch das Gutachten von Prof. Dr. H. bestätigt. Ein Herbizideinsatz noch im Juni sei nicht mehr zweckmäßig gewesen. Die mangelnde Pflege ergebe sich auch nicht ohne weiteres aus dem festgestellten Ertragsausfall, denn auch bei ordnungsgemäßer Aussaat und Pflege seien Missernten möglich. Soweit angenommen werde, dass völlig verunkrautete Flächen ein Indiz für unzureichende Pflege seien, werde dies durch die Äußerungen der Sachverständigen Prof. Dipl. Ing. J. und Prof. Dr. H. widerlegt. Der Ernteertrag sei nicht entscheidend für die Förderung, denn die Beihilferegelung stelle gerade nicht auf ihn ab, sondern auf eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung. Es bestehe noch nicht einmal die Verpflichtung, die bestellten Flächen abzuernten. Ihn treffe kein Verschulden an dem Ernteausfall, denn es seien auch Flächen nicht beanstandet worden, die stillgelegt gewesen seien, manche allerdings nur ein Jahr. Andererseits seien auch Flächen beanstandet worden, die vorher nicht stillgelegen hätten.

Er habe keine falschen Angaben gemacht und sei auch nicht verpflichtet gewesen, dem Beklagten die ausgefallenen Flächen zu melden. Denn eine förderungsrelevante Veränderung sei nicht eingetreten. Ein erntewürdiger Bestand oder ein anderweitig definierter Mindestbestand sei nicht Voraussetzung für eine Ausgleichszahlung. Dies folge daraus, dass eine Pflege nur bei normalen Wachstumsbedingungen verlangt werde. Der Begriff "gewisser Mindestbestand" sei auch zu unbestimmt, um Sanktionen davon abhängig zu machen. Abgesehen davon sei fraglich, ob die 20% - Grenze überschritten sei.

Überdies sei inzwischen die Verordnung (EG) Nr. 2415/01 anzuwenden. Danach kämen Sanktionen nicht in Betracht, weil er richtige Angaben gemacht habe und ihn keine Schuld treffe. Für bloß grob fahrlässige Angaben seien keine Sanktionen vorgesehen.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts und unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 25. November 1996 in der Fassung vom 17. April 1997 und Aufhebung des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides vom 29. Dezember 1998 den Beklagten zu verpflichten, eine Ölsaatenausgleichszahlung für das Wirtschaftsjahr 1996 zu einer Fläche von 144,8227 ha in Höhe von 140.420,74 DM nebst 0,5 % Zinsen hieraus monatlich ab dem Zeitpunkt der Klageerhebung zu bewilligen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er führt aus, das Verwaltungsgericht habe zu Recht angenommen, dass der Kläger mit der Aussaat zu spät begonnen habe. Gerade wegen der Trockenheit und der besonderen Schwierigkeit bei der Wiederbewirtschaftung von Brachflächen entspreche nur eine frühzeitige Aussaat einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung. Benachbarte Flächen, die frühzeitig bestellt worden seien, seien von der Trockenheit nicht so beeinträchtigt worden. Das Gutachten von Prof. Dr. H. sage nur aus, dass ohne die anhaltende Trockenheit eine ordentliche Ernte zu erwarten gewesen wäre.

Die Saatvorbereitung sei nicht ordnungsgemäß erfolgt. Dabei sei zwar die pfluglose Bestellung und die Direktsaat auch auf ehemaligen Stilllegungsflächen üblich. Es müsse jedoch gewährleistet werden, dass der Samen mit Boden bedeckt sei. Dies sei bei den Flächen des Klägers nicht der Fall gewesen. Eine vorherige Unkrautbekämpfung wäre zweckdienlich gewesen. Es hätte ein Herbizid sowohl gegen Unkraut als auch gegen Ungras eingesetzt werden müssen. Bei ordnungsgemäßer Aussaat und Pflege komme es grundsätzlich nicht zu einem Totalausfall der Kultur. Die völlig verunkrauteten Flächen des Klägers deuteten auf eine nicht ordnungsgemäße Praxis hin, zumal Flächen in der näheren Umgebung keine derartigen Ausfälle aufgewiesen hätten. Der Kläger könne sich auch nicht auf höhere Gewalt berufen. Insbesondere sei eine Trockenperiode keine schwere Naturkatastrophe. Der Kläger habe somit seine Flächen nicht ordnungsgemäß bewirtschaftet. Außerdem sei auf über 20% der Anbaufläche kein Mindestbestand vorhanden gewesen, der nach dem Zweck der Regelung zu fordern sei, und durch ein Überwiegen der Kulturpflanzen oder deren Erntewürdigkeit gekennzeichnet sei.

Er sehe sich durch das Urteil des EuGH vom 28.11.2002 - C-417/00 - bestätigt. Danach führe schon eine Differenz zwischen angegebener Fläche und ermittelter Fläche zur Sanktion. Spätestens Anfang Juni hätte der Kläger mitteilen müssen, dass sich die Fläche verringere, denn er habe damals wegen fehlender Erfolgsaussicht von einer nochmaligen Unkrautbekämpfung abgesehen. Diese Mitteilung habe er grob fahrlässig unterlassen.

Es wurde Beweis erhoben durch Befragung des Sachverständigen Prof. Dr. H. zu seinem Gutachten.

Das Verfahren wurde mit Beschluss vom 6.3.2002 ausgesetzt bis zur Entscheidung des EuGH in dem Verfahren C-417/00, die am 28.11. 2002 ergangen ist.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen sowie auf einen Stehordner und 1 Heft Verwaltungsakten. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf die mit den Bescheiden des Beklagten vom 25. November 1996 und 17. April 1997 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Dezember 1998 abgelehnte Ölsaatenbeihilfe.

Nach Art. 9 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 wird keinerlei Beihilfe für Flächen gewährt, wenn die Differenz zwischen der im Beihilfeantrag "Flächen" angegebenen Fläche zur ermittelten Fläche über 20 % der tatsächlich ermittelten Fläche beträgt. Als ermittelte Fläche gilt die Fläche, bei der alle vorgeschriebenen Bedingungen erfüllt sind. Die vorgeschriebenen Bedingungen für die Beihilfe ergeben sich hinsichtlich der hier begehrten Ölsaatenbeihilfe aus der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 zur Einführung einer Stützungsregelung für bestimmte landwirtschaftliche Kulturpflanzen und der Verordnung (EG) Nr. 658/96. Die letzte Verordnung gilt nach ihrem Art. 14 ab dem Wirtschaftsjahr 1996/1997, das am 1. Juli 1996 begann (vgl. Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92), also auch für die hier begehrten Ausgleichszahlungen zur Ernte 1996. Nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 658/96 werden die Ausgleichszahlungen nur für Flächen gewährt, die u.a. nach den ortsüblichen Normen ganzflächig mit Kulturpflanzen eingesät sind und auf denen die Kulturpflanzen (Ölsaaten) nach anerkannten ortsüblichen Normen unter normalen Wachstumsbedingungen wenigstens bis zum 30. Juni vor dem betreffenden Wirtschaftsjahr gepflegt werden. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts hält der Senat es allerdings nicht für erwiesen, dass es an der ganzflächigen Einsaat von erheblichen Flächen nach den ortsüblichen Normen fehlt. Zwar ist die Einsaat überwiegend nach einer Stilllegungsperiode, während der die Flächen mit Rotschwingel bestanden waren und zum Teil auch erst kurz vor dem 15. Mai 1996 erfolgt. Das Saatbett wurde ohne Einsatz eines Pfluges vorbereitet. Diese Umstände mögen alle dazu beigetragen haben, dass der Rapsbestand auf großen Flächen mangelhaft war. Ein Verstoß gegen ortsübliche Normen ist dennoch nicht zu erkennen. Freilich gibt es auch keine Normen, nach denen die Verfahrensweise des Klägers ortsüblich ist. Aus diesem Grund hat der Kläger zuvor sachverständigen Rat bei Prof. Dipl. Ing. J. eingeholt und diesen Rat auch befolgt. Auch der Sachverständige Prof. Dr. H. hat nachträglich keine fehlerhafte Bewirtschaftung festgestellt. Soweit bei der Vorortkontrolle durch den Beklagten Mulchmaterial aus dem Vorjahr festgestellt wurde, mag dieses sich nachteilig ausgewirkt haben und auch gegen ortsübliche Normen zur Vorbereitung des Saatbettes verstoßen haben, betrifft jedoch nur einzelne Grundstücke. Bei der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Stellungnahme des Leiters der Landesanstalt für Pflanzenbau und Pflanzenschutz vom 19. Februar 2002 handelt es sich um Ausführungen eher abstrakter Art. Es wird auf Probleme hingewiesen, ohne dass belegt wird, ob diesen nicht Rechnung getragen worden ist.

Der Kläger hat jedoch die Rapsflächen auf einer Fläche, die größer ist als 20 % der ermittelten Fläche nicht gemäß Art. 3 Abs. 1 c) der Verordnung (EWG) Nr. 658/96 gepflegt. Danach sind die Kulturpflanzen - hier Ölsaaten - nach anerkannten ortsüblichen Normen unter normalen Wachstumsbedingungen wenigstens bis zum 30. Juni vor dem betreffenden Wirtschaftsjahr zu pflegen, es sei denn, sie werden zuvor im Vollreifezustand geerntet. Es kann dahinstehen, ob bestimmte zusätzliche Pflegeleistungen, insbesondere Herbizidbehandlungen nach ortsüblichen Normen möglich und erforderlich gewesen wären. Jedenfalls waren am Ende des Pflegezeitraumes am 30. Juni keine nach anerkannten ortsüblichen Normen unter normalen Wachstumsbedingungen zu pflegenden Kulturpflanzen vorhanden.

Ein Mindestbestand von Kulturpflanzen ist jedoch erforderlich für den Anspruch auf die umstrittene Ausgleichszahlung. Der Kläger weist zwar darauf hin, dass eine Ernte nicht ausdrücklich Voraussetzung für die Beihilfe ist und dass deshalb ein erntewürdiger Bestand an Kulturpflanzen nicht verlangt werden könne. Der Umstand, dass die Beihilfe nicht von einer Ernte abhängig gemacht wird, lässt jedoch nicht den Schluss zu, dass dem Beihilfeempfänger lediglich abstrakte Pflegehandlungen abverlangt werden, ohne dass diese Handlungen einen realen Gegenstand in Form eines Mindestbestandes an Kulturpflanzen haben müssen. Auch die Formulierung "unter normalen Wachstumsbedingungen" bedeutet entgegen der Meinung des Klägers nicht, dass nur bei normalen Wachstumsbedingungen zu pflegen ist und bei nicht normalen Wachstumsbedingungen die Pflegeverpflichtung entfällt.

Dies ergibt sich schon im Vergleich mit dem Einsäen von Kulturpflanzen. Hier genügt nicht der bloße Sävorgang, vielmehr werden auch bestimmte Anforderungen an das Saatgut gestellt, um eine Qualitätsverbesserung zu erreichen (Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 658/96). Der Verzicht auf eine Ernte oder auf einen Mindestertrag, der möglicherweise auf praktischen Erwägungen hinsichtlich der Kontrolle beruht, führt also nicht zu einem Verzicht auf eine bestimmte Qualität des Saatgutes. Entsprechend genügen auch bei der Pflege nicht die ortsüblichen Arbeitsgänge, vielmehr muss die Pflege "Kulturpflanzen" zum Gegenstand haben. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut der Regelung, wonach die Pflege der Kulturpflanzen nach ortsüblichen Normen unter normalen Wachstumsbedingungen erfolgen muss. Das aber bedeutet, dass nicht nur vereinzelt Pflanzen vorhanden sein müssen, sondern es muss sich um einen nach ortsüblichen Normen pflegewürdigen Bestand handeln. Wenn besondere ortsübliche Normen nicht festgestellt werden können, ist die allgemein als ordnungsgemäß geltende Bewirtschaftung zugrunde zu legen. Es kann davon ausgegangen werden, dass danach ein Bestand jedenfalls dann nicht mehr gepflegt wird, wenn die Pflegemaßnahmen nicht zu einem erntewürdigen Bestand führen. Liegt ein solcher nicht pflegewürdiger Bestand vor, handelt es sich auch dann nicht um eine Pflege nach ortsüblichen oder allgemein üblichen Normen, wenn er trotzdem gepflegt wird, in der Erwartung, dass dadurch die Voraussetzungen für die Ausgleichszahlung eingehalten werden.

Die Regelung des Art. 3 Abs. 1 c) der Verordnung (EG) Nr. 658/96 dient dazu, eine bloße Scheinbewirtschaftung zu verhindern. Dies ergibt sich aus ihrem Zusammenhang und ihrer Vorgeschichte. Nach den Erwägungsgründen zur Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 dienen die Ausgleichszahlungen dem Ausgleich von Einkommenseinbußen der Erzeuger durch die Senkung der gemeinschaftlichen Preise zur Angleichung an die Weltmarktpreise. Begünstigt werden sollen Erzeuger, die bestimmte Erzeugnisse "zur Ernte anbauen". Beihilfefähig sollen Flächen sein, "die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bestellt waren". Die Ausgleichszahlungen sollen spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren Rechnung tragen. Nach Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2294/92 mussten die Flächen nach ortsüblichen Normen ganzflächig mit Raps bebaut sein. Diese Regelung wurde durch Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 819/93 wie folgt präzisiert: "Die Ölsaaten müssen unter normalen örtlichen Wachstumsbedingungen zumindest bis zum Beginn der Blüte stehen bleiben; sie müssen ferner wenigstens bis zum 30.Juni vor dem betreffenden Wirtschaftsjahr stehen bleiben, es sei denn, sie werden vorher im vollreifen Zustand geerntet". Der Zweck dieser Regelung wird in den Erwägungsgründen angesprochen: "Es empfiehlt sich, den Anbau mit dem alleinigen Zweck zu unterbinden, einen Ausgleichsbetrag zu erhalten. Es muss deshalb sichergestellt werden, dass Flächen, für welche ein Ausgleich gewährt wird, ordentlich bestellt werden und dass die Ölsaaten während eines Mindestzeitraums stehen bleiben". Diese Regelung wurde dann durch Art. 3 Abs. 1 c) der Verordnung (EG) Nr. 658/96 weiter konkretisiert, wonach die Kulturpflanzen nicht nur stehen bleiben müssen, sondern auch gepflegt werden müssen. Dazu heißt es in den Erwägungsgründen: "Es ist zu vermeiden, dass Flächen lediglich wegen Inanspruchnahme der Ausgleichszahlungen eingesät werden. Insbesondere für Ölsaaten sollten bestimmte Bedingungen für Aussaat und Pflege der Kulturen festgelegt werden". Daraus wird deutlich, dass die Anforderungen immer mehr konkretisiert und verschärft wurden. Nunmehr sind die Kulturpflanzen nicht nur stehen zu lassen, sondern auch zu pflegen. Das Pflegen erfordert zusätzlich zu dem Stehenlassen ein positives Handeln, setzt also das Stehenlassen und damit das Vorhandensein von Kulturpflanzen voraus.

Allein dieses Verständnis der Verordnung, dass am Ende des Pflegezeitraumes ein Mindestbestand an Kulturpflanzen vorhanden sein muss, entspricht auch den praktischen Bedürfnissen einer Kontrolle. Kontrollen werden so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden. Die Beihilfefähigkeit der landwirtschaftlich genutzten Flächen wird mit geeigneten Mittel überprüft. Dazu wird erforderlichenfalls die Vorlage entsprechender zusätzlicher Belege verlangt (Art. 6 Abs. 1 und 9 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92). Mit diesen Mitteln lässt sich das geforderte, ortsüblichen Normen entsprechende Verhalten des Erzeugers schwer feststellen. Schon die Feststellung der ortsüblichen Normen bereit Schwierigkeiten bei einem Sonderfall, wie er hier wegen der pfluglosen Wirtschaftsweise und der Wiederaufnahme der Bewirtschaftung nach mehrjähriger Stilllegung vorliegt. Dagegen lässt sich bei der Vorortkontrolle der Bestand der Kulturpflanzen auch bei uneinheitlichen Beständen konkret feststellen. Ein Mindestbestand als Voraussetzung der Beihilfefähigkeit und letztlich als Tatbestandsmerkmal für eine Sanktion ist auch nicht wegen Unbestimmtheit bedenklich. Der erforderliche Mindestbestand lässt sich als pflegewürdiger und als erntewürdiger Bestand durch eine Wirtschaftlichkeitsberechnung aufgrund einer Ertragsprognose mit hinreichender Genauigkeit bestimmen. Ein Zugewinn an Bestimmtheit ist jedenfalls nicht erkennbar, wenn die Beihilfefähigkeit von einem Verhalten abhängig gemacht wird, wenn es also zum Beispiel darauf ankommt, ob Pflanzenschutzmittel bei geeigneter Witterung ausgebracht wurden. Maßgeblicher Zeitpunkt für das Vorhandensein eines Mindestbestandes ist das Ende des vorgeschriebenen Pflegezeitraumes. Auch insoweit ist die Handhabung einfacher, als wenn es darum geht, den Zeitpunkt von bestimmten Pflegemaßnahmen nachträglich festzustellen und als den anerkannten ortsüblichen Normen entsprechend zu beurteilen.

Nach der Überzeugung des Senats war der erforderliche Mindestbestand zum maßgeblichen Zeitpunkt am 30. Juni 1996 auf einer Fläche von einem solchen Umfang nicht vorhanden, dass dem Kläger keine Beihilfe für Raps zu gewähren ist. Dabei kann offen bleiben, ob mit dem Beklagten insoweit ein Überwiegen der Kulturpflanzen zu fordern ist, was zu weit gehen könnte. Im vorliegenden Fall war jedenfalls auf einer erheblichen Fläche die unterste denkbare Grenze der Erntewürdigkeit eindeutig nicht erreicht.

Dies ergibt sich aus den Feststellungen des Beklagten bei der Vorortkontrolle. Selbst wenn man nicht alle von dem Beklagten als nicht beihilfefähig bezeichneten Flächen zugrunde legt, sondern lediglich die Flächen, die als Totalausfall bewertet wurden, ergibt dies insgesamt eine Fläche von 63,1715 ha. Lässt man alle weiteren nicht als beihilfefähig anerkannten Flächen außer acht, verbleibt eine ermittelte Fläche von 82,8116 ha (145,9831 ha - 63,1715 ha). Die Differenz zwischen angemeldeter und ermittelter Fläche beträgt danach 76,28 % der ermittelten Fläche, also weitaus mehr als 20 %. Selbst wenn man von dem Gutachten des von dem Kläger bestellten Sachverständigen Prof. Dr. H. ausgeht, kommt man nicht zu einem anderen Ergebnis. Dieser Sachverständige hat am 9. August 1996 eine Ernteabschätzung vorgenommen. Danach erreichen 35,2376 ha die Schwelle der Erntewürdigkeit nur knapp oder gar nicht. Die Grenze der Erntewürdigkeit hat er bei einem zu erwartenden Ertrag von 1 dt/ha angenommen, während bei günstigen Wachstumsbedingungen und sachgerechter Bestellung Sommerraps Erträge von 25 oder gar 30 dt/ha bringt. Selbst wenn man nur einen üblichen Ertrag von 20 dt/ha annimmt, wäre ein Ertrag von 1 dt/ha lediglich 5 % davon. Entsprechend gering wäre der Bestand im Juni 1996 im Verhältnis zu einem normalen Bestand gewesen. Der Senat geht davon aus, dass für Flächen, bei denen am 9. August 1996 eine derart geringe Ertragsaussicht bestand, während des am 30. Juni 1996 endenden Pflegezeitraumes bereits absehbar war, dass es sich nicht um einen Rapsbestand handeln konnte, der gemäß Art. 3 Abs. 1 c) der Verordnung (EG) Nr. 658/96 nach anerkannten ortsüblichen Normen unter normalen Wachstumsbedingungen gepflegt werden konnte, zumal es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass die Ernteaussichten sich nach dem 30. Juni überraschend verschlechtert haben. Danach ergibt sich eine ermittelte Fläche von 109,5851 ha. Die als nicht erntewürdig oder an der Grenze zur Erntewürdigkeit stehenden Flächen von 35,2376 ha, als Differenz zwischen ermittelter Fläche und Antragsfläche zugrunde gelegt, betragen 32,16 % der ermittelten Fläche, also gleichfalls deutlich über 20 %, so dass auch danach keinerlei Beihilfe für Ölsaatenflächen zu gewähren ist.

Dabei genügt die bloße Differenz zwischen beantragter und ermittelter Fläche für eine Sanktion. Wie der EuGH mit seinem Urteil vom 28. November 2002 in der Rechtssache C-417/00 bestätigt hat, sind die Sanktionen nach Art. 9 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 nicht auf den Fall beschränkt, dass der Betriebsinhaber bei der Beantragung von Beihilfen fehlerhafte oder falsche Angaben gemacht hat, sondern finden auch dann Anwendung, wenn er es unterlassen hat, der zuständigen Behörde förderungsrelevante Veränderungen zu melden. Die Differenz für sich genommen führt zur Verhängung einer Sanktion. Es ist unerheblich, aus welchen Gründen die Angaben im Beihilfeantrag vom Ergebnis der Kontrolle durch die zuständige Behörde abweichen.

Diese Sanktion entfällt nicht wegen höherer Gewalt. Abgesehen davon, dass ein Fall höherer Gewalt, etwa eine schwere Naturkatastrophe, nicht vorliegt, ist die erforderliche schriftliche Mitteilung innerhalb von 10 Tagen an die zuständige Behörde unterblieben (Art. 11 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92).

Die Sanktion ist auch nicht unverhältnismäßig, denn der Kläger hätte sie durch Meldung der förderungsrelevanten Veränderungen abwenden können. Für ihn war vor der Vorortkontrolle erkennbar, dass der ausgesäte Raps sich nicht normal entwickelte. Er kann sich auch nicht darauf berufen, dass die Verordnung (EG) Nr. 658/96 erst ab dem 1. Juli 1997 galt. Sie trat am 19. April 1996, sieben Tage nach ihrer Veröffentlichung in Kraft (Art. 14 der Verordnung). Damit war auch die Sanktion gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen. Denn die Pflege der Kulturpflanzen konnte erst nach deren Auflaufen beginnen. Die Aussaat wurde jedoch erst am 15. Mai 1996 abgeschlossen.

Der Kläger kommt auch nicht gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 in den Genuss einer späteren günstigeren Regelung. Danach gelten zwar bei einer späteren Regelung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend. Die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 als Nachfolgeregelung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 enthält jedoch keine für den Kläger günstigere Regelung, denn auch hiernach führt die Differenz von über 20 % der ermittelten Fläche zur beantragten Fläche dazu, dass keine flächenbezogene Beihilfe für Raps gewährt wird (Art. 32 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 44 dieser Verordnung. Danach finden die Ausschlüsse keine Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld trifft (Art. 44 Abs. 1). Die Ausschlüsse finden ferner dann keine Anwendung, wenn der Betriebsinhaber die zuständige Behörde schriftlich darüber informiert, dass der Beihilfeantrag fehlerhaft ist oder seit Einreichung fehlerhaft geworden ist (Art. 44 Abs. 2). Die zuletzt genannte Norm ist für Fälle der hier vorliegenden Art die speziellere; sie statuiert eine besondere Meldepflicht des Landwirts. Hier hat der Kläger bei der Antragstellung sachlich richtige Angaben gemacht. Diese sind aber später fehlerhaft geworden, weil die Fördervoraussetzungen hinsichtlich der Pflege nicht eingehalten wurden, ohne dass der Kläger die zuständige Behörde schriftlich darüber informiert hätte. Auch Art. 3 Abs. 1 c) der Verordnung (EG) Nr. 2316/99 als Nachfolgeregelung von Art. 3 Abs. 1 c) der Verordnung (EG) Nr. 658/96 enthält keine für den Kläger günstigere Regelung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO.

Die Revision wird zugelassen, weil die Rechtssache wegen der Auslegung von Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 658/96 und der insoweit wortgleichen Nachfolgeregelung in Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 2316/99 von grundsätzlicher Bedeutung ist.

Ende der Entscheidung