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Mehrere benachbarte Gemeinden können einen Bebauungsplan, dessen Geltungsbereich sich über die Grenzen des jeweiligen eigenen Gemeindegebiets hinaus auf Gemarkungsteile der Nachbargemeinden erstreckt, nur aufstellen, wenn sie sich zu einem Planungsverband oder Zweckverband zusammenschließen.

Eine analoge Anwendung der Vorschrift des § 204 Abs. 1 BauGB über den gemeinsamen Flächennutzungsplan auf den Bebauungsplan scheidet aus.

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OBERVERWALTUNGSGERICHT RHEINLAND-PFALZ IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

8 C 10303/03.OVG

In dem Normenkontrollverfahren

wegen Normenkontrolle (Bebauungsplan)

hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 28. Oktober 2003, an der teilgenommen haben

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Bier Richterin am Oberverwaltungsgericht Spelberg Richter am Oberverwaltungsgericht Schauß

für Recht erkannt: Tenor:

Der Bebauungsplan "Windpark Auf dem Siebert" der Antragsgegnerinnen wird für nichtig erklärt.

Die Antragsgegnerinnen haben die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Antragsgegnerinnen bleibt nachgelassen, die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht die Antragsteller zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan "Windpark Auf dem Siebert". Dieser Bebauungsplan erfasst Bereiche der Gemarkungen der Ortsgemeinden B., B., B. und H. Er weist in einem im regionalen Raumordnungsplan als Entwicklungsgebiet für Windkraft festgelegten Bereich Standorte für insgesamt zehn Windenergieanlagen aus, im Übrigen Flächen für die Landwirtschaft sowie Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft. Zu diesen gehört auch eine auf dem Gebiet von B. gelegene Fläche zur Entwicklung von Borstgrasrasen, die nach dem landespflegerischen Begleitplan der Kompensation für die planbedingte Bodenversiegelung durch die Errichtung der Windkraftanlagen und der Zuwegungen dienen soll.

Der Ortsgemeinderat B. hatte in seiner Sitzung vom 8. März 2001 zunächst den Beschluss gefasst, einen Bebauungsplan Sondergebiet Windkraft für sein Gemeindegebiet aufzustellen. Unter dem 25. April 2001 schloss die Gemeinde mit der Firma ... Wind AG einen Vertrag, demzufolge diese berechtigt sein soll, auf gemeindlichen Grundstücken insgesamt fünf Windkraftanlagen zu errichten und zu betreiben. Die Firma ... verpflichtete sich ihrerseits, die erforderlichen genehmigungsfähigen Unterlagen für die Erstellung eventuell erforderlicher Bebauungspläne und Flächennutzungsplanänderungen zur Errichtung der Windkraftanlagen auf eigene Kosten zu beschaffen und im Übrigen alle Kosten im Zusammenhang mit der Planung, den Baumaßnahmen, dem Betrieb der Anlage sowie der Unterhaltung und Instandhaltung von Zuwegungen zu den öffentlichen Straßen zu tragen. Am 19. November 2001 beschloss dann der Ortsgemeinderat B. mit den benachbarten Gemeinden B., B. und H. eine gemeinsamen Bebauungsplan aufzustellen und dafür die vorgezogene Bürgerbeteiligung durchzuführen.

Im weiteren Verlauf betrieben die vier Ortsgemeinden die Planung jeweils in zeitlich aufeinander abgestimmten Planungsschritten, wobei den Beratungen und auch den entsprechenden Beteiligungen der Träger öffentlicher Belange und der Bürger jeweils der gesamte Bebauungsplan zugrunde lag. Dieser wurde dann von den Ortsgemeinden in den Sitzungen vom 19. September 2002 (B., H.), 17. September 2002 (B.) und 9. Oktober 2002 (B.) als Satzung beschlossen. Mit Verfügung vom 18. November 2002 teilte die Kreisverwaltung mit, dass gegen die Inkraftsetzung des gemeinsamen Bebauungsplanes keine rechtlichen Bedenken geltend gemacht und der Bebauungsplan genehmigt werde. Die Bekanntmachung der Genehmigung erfolgte im Amtsblatt der Verbandsgemeinde T. vom 22. November 2002.

Nach der Begründung zum Bebauungsplan streben die Gemeinden "mit der Aufstellung eines gemeinsamen Bebauungsplans eine geordnete Nutzung der raumordnerisch vorbereiteten Flächen" an. Es ist der Zweck des Planes, im Interesse des bestmöglichen Ertrages die geeignetsten Standorte für Windenergieanlagen festzusetzen: Energiewirtschaftlich sinnvoll seien die höchstgelegenen Standorte. Um Ertrag und Standsicherheit zu gewährleisten, seien zwischen den einzelnen Anlagen Abstände erforderlich. Im Bereich der Gemarkung B. böten sich unter diesen Gesichtspunkten Standorte am westlichen Rand an. Dagegen entfalle der östliche Bereich für die Errichtung von Windkraftanlagen, da unter Beachtung eines notwendigen Abstandes von mindestens 350 m dort lediglich Standorte möglich seien, die unter 440 m über NN lägen und im Übrigen wegen des in Hauptwindrichtung vorgelagerten bewaldeten Höhenrückens erhebliche Turbulenzen befürchten ließen. Insoweit wird auf entsprechende gutachterliche Stellungnahmen des Büros für Windanalyse A.... vom 25. September 2001 und 23. November 2001 verwiesen. Im westlichen Planungsabschnitt (Ortsgemeinden B., B. und H.) orientierten sich die Standorte auch an den Bestrebungen der Gemeinde, die in ihrem Eigentum befindlichen Flächen berücksichtigt zu sehen.

Die Antragstellerin hat in der Gemarkung B. Flächen gepachtet, um dort Windkraftanlagen aufzustellen, und entsprechende Genehmigungsanträge gestellt. Diese Flächen liegen außerhalb der im Bebauungsplan ausgewiesenen Standorte. Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags macht sie geltend: Der Bebauungsplan sei nichtig, weil ein gemeinsamer Bebauungsplan mehrerer Ortsgemeinden, der ein die Gemeindegrenzen überschreitendes Gebiet zusammenfasse und von den Ortsgemeinden zwar in einzelnen, aber doch jeweils das gesamte Plangebiet betreffenden Beschlüssen beschlossen werde, rechtlich unzulässig sei. Denn die eigene Hoheitsgewalt der Ortsgemeinde erstrecke sich jeweils nur auf das eigene Territorium, die Zuständigkeitsregelungen des Baugesetzbuchs enthielten keine darüber hinausgehende Ermächtigung. Der Bebauungsplan leide auch an Abwägungsmängeln. Die Antragsgegnerinnen hätten sich bereits vor der Bürgerbeteiligung und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange vertraglich mit der Firma ... Wind hinsichtlich der auszuweisenden Standorte für die Errichtung von Windkraftanlagen gebunden und darüber hinaus diesen Unternehmen die Entwicklung des Bebauungsplanentwurfs übertragen. Aufgrund dieser Verträge sei eine Abwägung überhaupt nicht mehr möglich gewesen. Demgemäß fehle es auch an einem ordnungsgemäßen Umweltbericht, da auch dieser von der Betreiberin der geplanten Windenergieanlagen erstellt worden sei. Der Plan verstoße auch gegen § 1 Abs. 4 BauGB, da er höchstens 5 % des gesamten im regionalen Raumordnungsplan der Region Trier als Vorrangfläche für Windkraftnutzung ausgewiesenen Fläche als Standort für die Windenergieanlagen vorsehe. Schließlich seien die festgelegten Baufenster, jedenfalls was die Standorte 7, 8 und 9 angehe, nicht ausreichend, um auf dem jeweiligen Baugrundstück selber die erforderlichen Abstandsflächen nach § 8 LBauO nachzuweisen. Die entsprechenden Festsetzungen könnten daher nicht umgesetzt werden.

Die Antragstellerin stellt den Antrag,

den Bebauungsplan der Antragsgegnerin "Windpark Auf dem Siebert" vom 19. September 2002 für nichtig, hilfsweise für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerinnen stellen den Antrag,

den Antrag abzulehnen.

Sie machen geltend, der Bebauungsplan beruhe auf einer umfassenden Abwägung. Die Gemeinderäte hätten sich jeweils ausführlich mit allen betroffenen Belangen auseinander gesetzt und diese gegeneinander abgewogen, eine Bindung hinsichtlich der Ausweisung habe nicht bestanden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Planaufstellungsvorgänge (3 Aktenordner, 2 Heftungen und der Regionale Raumordnungsplan Trier).

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und auch begründet.

Der Bebauungsplan "Windpark Auf dem Siebert", den die Antragsgegnerinnen im Sinne eines einheitlichen, gemeinsamen Bebauungsplans als Satzung beschlossen haben, ist nichtig. Denn weder das Baugesetzbuch noch das Landeskommunalrecht, die im Einzelnen regeln, auf welche Weise die Gemeinden die ihnen nach Art. 28 Abs. 2 GG garantierte Befugnis zur Bauleitplanung wahrnehmen, lassen einen derartigen gemeinsamen Bebauungsplan, der einheitlich die städtebauliche Entwicklung für einen in verschiedenen Gemeindegebieten liegenden Bereich regelt, zu.

Das Baugesetzbuch enthält verschiedene Formen und Möglichkeiten der zwischengemeindlichen Zusammenarbeit in der Bauleitplanung (s. Schmidt/ Eichstädt, Gemeinsame Flächennutzungsplanung nach Bundes- und Landesrecht, NVwZ 1997, 846 ff.). So sind gemäß § 2 Abs. 2 BauGB die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Diese Abstimmung kann auch dazu führen, dass benachbarte Gemeinden - unter Wahrung der Zuständigkeit des jeweiligen Ortsgemeinderates - in etwa zeitgleich sachlich aufeinander abgestimmte und sich ergänzende, jedoch jeweils selbständige Bauleitpläne (Flächennutzungs- oder Bebauungspläne) für ihr Gemeindegebiet erlassen. Daneben sieht das Baugesetzbuch die Übertragung der Zuständigkeit für die Bauleitplanung auf eine andere Körperschaft vor, sei es allgemein aufgrund Landesgesetzes oder Rechtsverordnung nach § 203 BauGB, sei es im Einzelfall entweder durch freiwilligen Zusammenschluss der beteiligten Gemeinden zu einem Planungsverband (§ 205 Abs. 1 BauGB) oder aufgrund behördlicher Anordnung gemäß § 205 Abs. 2 BauGB. Weiter verbleibt die Möglichkeit eines Zusammenschlusses zu einem Zweckverband nach dem entsprechenden Landesrecht (§ 205 Abs. 6 BauGB i.V.m. § 8 GemO und dem Zweckverbandsgesetz). Aufgabe derartiger Verbände kann es sein, einen (einheitlichen) gemeinsamen Bebauungsplan, der sich ganz oder teilweise auf das Gebiet der Mitglieder des Verbandes erstreckt, zu erlassen.

Von den vorstehend aufgezeigten Möglichkeiten haben die Antragsgegnerinnen keinen Gebrauch gemacht. Sie haben weder einen Zweckverband noch einen Planungsverband gegründet. Derartige Verbände sind - gegenüber ihren Mitgliedsgemeinden selbständige - Körperschaften des öffentlichen Rechts (s. § 2 Abs. 1 ZwVG), die nur aufgrund und im Rahmen einer Satzung bzw. einer Verbandsordnung tätig werden können, § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB, § 4 Abs. 1 Satz 1 ZwVG. Daran fehlt es vorliegend. Der angegriffene Bebauungsplan ist auch nicht so zu verstehen, dass es sich dabei rechtlich um vier selbständige Bebauungspläne der betroffenen Ortsgemeinden handelt. Dies ergibt sich einmal aus dem Planaufstellungsverfahren. So hat die Ortsgemeinde B. von ihrem ursprünglichen Vorhaben, einen Bebauungsplan Sondergebiet Windkraft für ihr Gemeindegebiet aufzustellen, abgesehen und entsprechend ihrem Beschluss vom 19. November 2001 das Verfahren zur Aufstellung "eines gemeinsamen Bebauungsplans" fortgeführt. Dementsprechend gibt es auch nur eine einzige Planurkunde, die sämtliche Verfahrensvermerke der beteiligten Ortsgemeinden enthält. Auch die Genehmigung gemäß § 10 Abs. 2 BauGB durch die zuständige Kreisverwaltung vom 18. November 2002 betrifft den "gemeinsamen Bebauungsplan Windpark Auf dem Siebert" der Ortsgemeinden B., B., B. und H. Schließlich wird in der Planbegründung unter "Anlass und Ziel der Planung" ausgeführt, die Ortsgemeinde strebten mit der Aufstellung eines gemeinsamen Bebauungsplans eine geordnete Nutzung der raumordnerisch vorbereiteten Fläche an. Daraus ergibt sich, dass nach dem Willen der beteiligten Gemeinden ein einheitlicher Plan erlassen werden sollte, der gerade nicht, wie es bei vier Einzelplänen der Fall wäre, von jeder Gemeinde ohne Zustimmung der übrigen, wenn auch unter Beachtung von deren Interesse gemäß § 2 Abs. 2 BauGB, geändert oder aufgehoben werden könnte. Dafür spricht auch, dass beispielsweise der notwendige Ausgleich für die Versiegelung des Bodens durch Wegebau und den Standort der geplanten Anlagen nach dem Umweltbericht (S. 60/61) und der Begründung zum Bebauungsplan (S. 6, 10) allein durch die auf der Gemarkung der Ortsgemeinde B. liegende zur Entwicklung des Borstgrasrasens ausgewiesene Fläche herbeigeführt werden soll. Die von den Ortsgemeinden nach dem oben Gesagten gewollte enge Bindungswirkung der planerischen Festsetzungen für alle Gemeinden unterscheidet den gemeinsamen Bebauungsplan rechtlich von selbständigen, wenn auch in Koordination aufgestellten Plänen (s. Schmidt/Eichstädt, S. 852).

Eine derartige gemeinsame Planung benachbarter Gemeinden sieht das Baugesetzbuch für den Bereich der Flächennutzungsplanung in § 204 Abs. 1 BauGB vor. Danach sollen benachbarte Gemeinden einen gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen, wenn ihre städtebauliche Entwicklung wesentlich durch gemeinsame Voraussetzungen und Bedürfnisse bestimmt wird oder ein gemeinsamer Flächennutzungsplan einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange ermöglicht. Der gemeinsame Flächennutzungsplan nach § 204 Abs. 1 BauGB ist ein echter gemeinsamer Plan im oben beschriebenen Sinn. Er wird insgesamt vom gemeinsamen Willen aller Beteiligten getragen und ist in seinem Bestand nicht teilbar. Er kann damit auch nicht von den beteiligten Gemeinden einzeln aufgehoben, geändert oder ergänzt werden; dies kann vielmehr nur gemeinsam geschehen (§ 204 Abs. 1 Satz 3 BauGB). Eine analoge Anwendung dieser Bestimmung auf den Erlass gemeinsamer Bebauungspläne scheidet jedoch aus.

Dies folgt zunächst aus dem Wortlaut der Vorschrift. Das Baugesetzbuch regelt den Flächennutzungsplan (vorbereitenden Bauleitplan) und den Bebauungsplan (verbindlichen Bauleitplan) als Instrumente der Bauleitplanung. Dabei enthält es Vorschriften, die "Bauleitpläne" betreffen und daher für beide Arten von Plänen gelten, darüber hinaus aber auch solche, in denen nur von dem Flächennutzungsplan oder dem Bebauungsplan die Rede ist. Diese unterschiedlichen Regeln haben ihren Grund in der verschiedenen Funktion und Rechtsqualität von Flächennutzungsplan einerseits und Bebauungsplan andererseits. Der Flächennutzungsplan stellt lediglich die Grundzüge der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung dar (§ 5 Abs. 1 BauGB), er ist insoweit nach § 8 Abs. 2 BauGB Grundlage für die Aufstellung des Bebauungsplans. Dem Flächennutzungsplan kommt keine Rechtsnormqualität zu, er regelt nicht unmittelbar die Zulässigkeit der baulichen Nutzung von Grundstücken. Demgegenüber setzen Bebauungspläne als Satzungen verbindlich Art und Weise der baulichen oder sonstigen Nutzung von Flächen fest. Schon die unterschiedliche Zweckbestimmung sowie die Rechtsqualität von Flächennutzungsplan und Bebauungsplan stehen einer analogen Anwendung einer ausdrücklich nur für eine dieser Planarten getroffenen Regelung auf den anderen Plan entgegen.

Weiter ist darauf hinzuweisen, dass § 204 BauGB über den gemeinsamen Flächennutzungsplan bzw. die frühere Regelung in § 3 BBauG anknüpft an bereits zuvor in den einzelnen Ländern geregelte Formen der interkommunalen Zusammenarbeit (s. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Rn. 2 zu § 3 BBauG). So wurden gemäß § 4 des Aufbaugesetzes von Rheinland-Pfalz vom 1. August 1949 (GVBl. 1949, 317) Wirtschaftspläne als vorbereitende Bauleitpläne für "das Gemeindegebiet oder das Gebiet mehrerer Gemeinden" aufgestellt. Dagegen wurden der Aufbauplan nach § 5 Aufbaugesetz sowie der Bebauungsplan als Durchführungsplan nach § 18 BauGB, die auch für die Grundeigentümer verbindliche Regeln über die Bebauung seines Grundstücks enthielten, jeweils von der Gemeinde erlassen. Daneben gab es lediglich die Möglichkeit nach dem Zweckverbandsgesetz.

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass es sich bei den §§ 203 Abs. 1 und 2, 204 und 205 BauGB um Vorschriften der kommunalen Organisation handelt, die für sich gesehen außerhalb der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Bodenrecht (Art. 74 Nr. 18 GG) liegen. Die Regelungsbefugnis durch den Bundesgesetzgeber lässt sich nur als Annex-Kompetenz rechtfertigen (s. Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., Rn. 2 zu § 203), was gegen eine erweiterte Auslegung und analoge Anwendung spricht. Daneben gelten die kommunalrechtlichen Vorschriften des Landes. Diese sehen gemäß § 8 der Gemeindeordnung in Verbindung mit dem Zweckverbandsgesetz für die Zusammenarbeit der Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben, wozu auch die Bauleitplanung gehört, nur das Handeln im Rahmen eines Zweckverbands vor.

Schließlich besteht auch angesichts der Möglichkeiten des Handelns in einem Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB oder durch einen Zweckverband keine Notwendigkeit für eine entsprechende Anwendung des § 204 BauGB auf den Bebauungsplan (vgl. Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl., Rn. 3 zu § 204, Battis/Krautzberger/Löhr, Kommentar zum BauGB, 5. Aufl., Rn. 1 zu § 204, anderer Ansicht OLG München, NVwZ-RR 2003, 341 und Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Rn. 21 zu § 204).

Der angegriffene Bebauungsplan ist daher bereits deshalb nichtig, weil ein gemeinsamer Bebauungsplan nur von einem Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB oder einem Zweckverband erlassen werden kann. Auf etwaige sonstige Mängel kommt es somit nicht an. Bedenken insoweit könnten sich daraus ergeben, dass es wegen der vertraglichen Beziehungen zwischen den Gemeinden und der Betreiberin des Windparks, die den Bebauungsplan erarbeitet, die Gutachten bestellt und ausgewertet und auch Vorschläge zur Abwägung der geäußerten Bedenken und Anregelungen gemacht hat, zweifelhaft ist, ob überhaupt eine Abwägung stattgefunden hat, die auch die Interessen anderer Grundeigentümer sowie das öffentliche Interesse an der Förderung der Windkraft einbezogen hat. So ergibt sich beispielsweise aus der Planbegründung (S. 6), dass maßgeblich für die Standorte von Windkraftanlagen u.a. die Bestrebung der verschiedenen Ortsgemeinden waren, die in ihrem Eigentum befindlichen Flächen berücksichtigt zu sehen. Darüber hinaus hat sich die Gemeinde B. in § 1 des Vertrages vom 25. April 2001 verpflichtet, keine weitere Nutzung der in ihrem Eigentum bezeichneten Grundstücke durch von Dritten betriebene Windkraftanlagen zuzulassen. Damit sind möglicherweise andere gemeindeeigene Grundstücke, die ebenfalls für die Errichtung von Windkraftanlagen geeignet sind, von vornherein nicht in die Abwägung miteinbezogen worden. In diesem Zusammenhang könnte auch der Vortrag der Antragstellerin von Bedeutung sein, dass mindestens drei ausgewiesene Standorte auf Grundstücken liegen, die nicht ausreichend groß sind, um auch die erforderlichen Abstandsflächen nach § 8 LBauO aufzunehmen. Da bei der Ausweisung der Standorte ein notwendiger Abstand von mindestens 350 m zwischen den einzelnen Anlagen beachtet wurde, könnte dies dazu führen, dass Flächen in einem Umkreis von 350 m um die Standorte 7, 8 und 9, die sich ebenfalls für die Errichtung einer Windkraftanlage anbieten, nicht entsprechend ausgewiesen worden sind, obwohl ein derartiger Abstand deswegen nicht erforderlich ist, weil die geplanten Anlagen aus Rechtsgründen nicht errichtet werden können.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

Ende der Entscheidung