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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil verkündet am 23.10.2006
Aktenzeichen: VGH O 17/05
Rechtsgebiete: LV


Vorschriften:

LV Art. 101 ff.
1. Die Stellung des Ministerpräsidenten als ranghöchster Repräsentant des Landes und herausgehobenes Verfassungsorgan (Art. 101 LV ff.) eröffnet für regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit einen spezifischen Handlungsraum.

2. Staatliche Öffentlichkeitsarbeit muss sich aber stets innerhalb des von der Landesverfassung dem jeweiligen Verfassungsorgan zugewiesenen Aufgaben- und Zuständigkeitsbereichs halten. Sie ist ferner dem Gebot parteipolitischer Neutralität verpflichtet und unterliegt in Vorwahlzeiten grundsätzlich dem Gebot äußerster Zurückhaltung.

3. Mit den Anforderungen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit lässt sich eine Veranstaltung nicht vereinbaren, deren Unterhaltungselementen mehr als eine lediglich dienende Funktion bei der in erster Linie gebotenen Informationsvermittlung zukommt.

4. Dies zwingt nicht zum Verzicht auf Originalität und Interesse weckende Aufmachung. Ob danach die Grenzen zulässiger Amtsrepräsentation und regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit überschritten sind, ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung der Informations- und Unterhaltungselemente zu beurteilen.

5. Die verfassungsrechtlichen Grenzen regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit sind grundsätzlich auch im Verhältnis von Bund und Ländern zu wahren. Allerdings gilt für die Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung im nahen Vorfeld einer Bundestagswahl mit Blick auf die Eigenständigkeit der Verfassungsräume nicht zwangsläufig das Gebot äußerster Zurückhaltung. Maßgeblich ist vielmehr, ob sie parteiergreifend in den Bundestagswahlkampf hineinwirkt.


VERFASSUNGSGERICHTSHOF RHEINLAND-PFALZ IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

VGH O 17/05

In dem Organstreitverfahren

wegen Durchführung des "Tags der offenen Tür 2005" in der Staatskanzlei

hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23. Oktober 2006, an der teilgenommen haben Präsident des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Meyer Präsident des Oberlandesgerichts Dury Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts Steppling Direktorin des Amtsgerichts Terner Kreisverwaltungsdirektorin Kleinmann Landrätin Röhl Fachhochschullehrer Dr. Ley Historikerin Meier-Hussing Landrätin Läsch-Weber

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Gründe:

A.

Die Antragstellerin erstrebt in einem Organstreitverfahren gemäß Art. 130 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV - die Feststellung, der Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz habe mit der Durchführung des "Tags der offenen Tür" in der Staatskanzlei am 10. September 2005 gegen das in Art. 74 Abs. 1 LV festgelegte Demokratieprinzip sowie gegen die Grundsätze der freien Wahl und der Chancengleichheit der Parteien gemäß Art. 76 Abs. 1 LV verstoßen.

I.

Am Samstag, dem 10. September 2005, fand in der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz in Mainz ein "Tag der offenen Tür 2005" statt. Hierzu lud der rheinland-pfälzische Ministerpräsident in einem Faltblatt mit folgenden Worten ein:

"Unter dem Motto 'Zu Gast in der Staatskanzlei' haben Sie an diesem Tag Gelegenheit, einen 'Blick hinter die Kulissen' zu werfen. Vielfältige Informationen und Präsentationen geben Ihnen einen Einblick über die Arbeit, die Ziele und Projekte der Staatskanzlei. Unsere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter führen Sie durch unser Haus. Besichtigen Sie den Kabinettssaal und informieren Sie sich über die Aufgaben des Ministerrats. Selbstverständlich ist auch mein Amtszimmer an diesem Tag für Sie geöffnet.

Dass Politik lebendig und spannend ist, möchten wir Ihnen gerne vermitteln. Begleitet von einem umfassenden Programm mit vielen interessanten Gesprächspartnern, Interviews, Musik, Kultur und Sport können Sie erleben, was Politik ausmacht."

Diesem Einladungstext folgte ein Hinweis auf das Programmangebot, nämlich musikalische Unterhaltung und ein Bühnen-Liveprogramm mit Radio RPR1, Lesungen, Gespräche und Interviews an Infoständen und auf den Bühnen, Hausführungen mit Erinnerungsfoto am Schreibtisch des Ministerpräsidenten, Spaß mit der Mainzer "Schule für Clowns", Gewinnspiele, ein Kinderprogramm mit Hüpfburg und Malwettbewerben sowie Speisen und Getränke. Im Internet fand sich auf der Homepage des Landes Rheinland-Pfalz ebenfalls eine Einladung zu dieser Veranstaltung.

Der stellvertretende Vorsitzende der CDU-Landtagsfraktion kritisierte in einer Pressemitteilung den geplanten "Tag der offenen Tür 2005" als verfassungswidrig im unmittelbaren Vorfeld der Bundestagswahl vom 18. September 2005 und forderte dessen Verschiebung. Auf seine Kleine Anfrage unter anderem zu den Kosten des "Tags der offenen Tür 2005" erklärte die Landesregierung, die Gesamtausgaben hätten sich auf ca. 42.500,-- € belaufen, wobei für das kulturelle Rahmenprogramm insgesamt 6.504,-- € aufgewendet worden seien.

II.

Die Antragstellerin rügt, der Ministerpräsident habe mit der Einladung und Durchführung des "Tags der offenen Tür 2005" in der Staatskanzlei gegen das in Art. 74 Abs. 1 LV festgelegte Demokratieprinzip sowie gegen die Grundsätze der freien Wahl und der Chancengleichheit der Parteien (Art. 76 Abs. 1 LV) verstoßen. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend:

Die Durchführung der Veranstaltung überschreite die Grenze der verfassungsrechtlich zulässigen Öffentlichkeitsarbeit. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht aus den entsprechenden Bestimmungen des Grundgesetzes hergeleitet, die Staatsorgane seien befugt, Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben. Es sei der Regierung aber versagt, in amtlicher Funktion durch besondere Maßnahmen auf die Willensbildung des Volkes bei Wahlen einzuwirken, um dadurch Herrschaftsmacht zu erhalten oder zu verändern. Ebenso sei es ihr verwehrt, sich zu diesem Zweck im Hinblick auf Wahlen mit politischen Parteien zu identifizieren, diese unter Einsatz steuerlicher Mittel zu unterstützen oder zu bekämpfen oder Werbung dafür zu betreiben, dass sie als Regierung wieder gewählt werde. Die Verfassungsorgane der Länder dürften auch nicht anlässlich von Wahlen zum Bundestag parteiergreifend in den Wahlkampf hineinwirken. Im nahen Vorfeld der Wahl gelte für die Öffentlichkeitsarbeit das Gebot äußerster Zurückhaltung.

Der "Tag der offenen Tür 2005" habe demgegenüber eine Sympathiewerbung für den Ministerpräsidenten darstellen und damit zugleich im Bundestagswahlkampf seiner Partei zugute kommen sollen, deren stellvertretender Bundesvorsitzender er seinerzeit gewesen sei. Die Veranstaltung habe nur acht Tage vor der Bundestagswahl vom 18. September 2005 stattgefunden. Im unmittelbaren Vorfeld von Wahlen sei eine mit Haushaltsmitteln betriebene Öffentlichkeitsarbeit in Form von so genannten Arbeits-, Leistungs- oder Erfolgsberichten unzulässig. Gleiches müsse für Informationsveranstaltungen wie den "Tag der offenen Tür 2005" in der Staatskanzlei gelten. Sein Informationsgehalt trete angesichts des umfangreichen Unterhaltungsprogramms nahezu vollständig in den Hintergrund. In den lediglich untergeordneten Informationsteilen der Veranstaltung seien - neben wenigen Punkten mit bundespolitischem Bezug - nur völlig unbedeutende landespolitische Themen angesprochen worden, jedoch keine Streitpunkte der aktuellen landespolitischen Auseinandersetzung. Ein sachlicher Grund, warum es der Durchführung des "Tags der offenen Tür 2005" gerade unmittelbar vor der Bundestagswahl bedurft habe, sei nicht erkennbar.

III.

Der Ministerpräsident und die Landesregierung haben sich zu dem Antrag wie folgt geäußert:

Der Antrag sei unzulässig, soweit die Antragstellerin einen Verstoß gegen die Wahlrechtsgrundsätze der Freiheit und Gleichheit in Bezug auf die Bundestagswahl 2005 rüge. Die gerichtliche Prüfung der Gültigkeit einer Bundestagswahl obliege nach Art. 41 Abs. 2 GG allein dem Bundesverfassungsgericht. Der im Übrigen zulässige Antrag sei unbegründet. Als Prüfungsmaßstab könne nur das Demokratieprinzip gemäß Art. 74 Abs. 1 LV herangezogen werden. Die danach einschlägigen Anforderungen habe man beachtet. Seit 1999 sei ein "Tag der offenen Tür" in der Staatskanzlei fünfmal in jeweils ähnlicher Weise durchgeführt worden. Auch der "Tag der offenen Tür 2005", dessen Termin bereits Ende 2004 festgelegt worden sei, habe keineswegs überwiegend oder gar ausschließlich Unterhaltungscharakter gehabt. Es habe insgesamt neun Informationsstände zu folgenden Bereichen gegeben: Orden und Ehrenzeichen, Ehrenamt, WM-Büro, JugendOnline-Magazin, Multi-Media-Initiative, Grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Außenbeziehungen, Landesbeauftragte für Ausländerfragen, Bürgerbüro der Landesregierung und ein allgemeiner Infostand. Zusätzlich sei die Landeszentrale für politische Bildung mit einem so genannten Wahl-O-Maten vertreten gewesen.

Bei einem solchen "Tag der offenen Tür" handele es sich um eine Form zulässiger Öffentlichkeitsarbeit, auch wenn die Angebote teilweise unterhaltenden Charakter hätten. Eine Vermittlung von Informationen an eine breite Öffentlichkeit sei nicht mehr ohne "gefällige Verpackung", Unterhaltung und "Show" denkbar, zumal dann, wenn die Bürger motiviert werden müssten, ein solches Angebot in ihrer Freizeit anzunehmen. Eine gewisse Sympathiewerbung durch den "Tag der offenen Tür 2005" sei verfassungskonform. Er habe keine sich den Bürgern aufdrängende Öffentlichkeitsarbeit dargestellt, sondern gezielt aufgesucht werden müssen, um zur Kenntnis genommen zu werden. Auch könne das vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Gebot der äußersten Zurückhaltung vor Wahlen nicht für ein Staatsorgan gelten, das sich weder unmittelbar noch mittelbar zur Wahl stelle.

B.

Die Organklage ist zulässig.

Die antragstellende Landtagsfraktion zählt zum Kreis der Antragsberechtigten, die in Art. 130 Abs.1 Satz 1 LV bezeichnet sind, und muss daher nicht geltend machen, durch die Handlung, die den Gegenstand des Organstreitverfahrens bildet, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Auch soweit sie neben der Verletzung des Demokratieprinzips einen Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien rügt, nimmt sie die ihr durch Art. 130 Abs. 1 Satz 1 LV eingeräumte Befugnis wahr.

Die Organklage richtet sich zutreffend gegen den Ministerpräsidenten als Verfassungsorgan im Sinne des Art. 130 Abs. 1 Satz 1 LV. Der Begriff des Verfassungsorgans umfasst diejenigen Institutionen des Landes, die durch die Verfassung selbst eingerichtet und mit verfassungsmäßig geordneten Aufgaben und Befugnissen ausgestattet sind (VerfGH RP, AS 29, 215 [216]). Diese Anforderungen treffen auf den Ministerpräsidenten zu, der gemäß Art. 101 LV ff. ranghöchster Repräsentant des Landes und ein eigenständiges Verfassungsorgan ist.

Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz ist zur Entscheidung im Organstreitverfahren auch insoweit nach Art. 130 Abs. 1 LV berufen, als die Antragstellerin einen Verstoß gegen die Grundsätze der Freiheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien in Bezug auf die Bundestagswahl 2005 rügt. Insbesondere wird das Organstreitverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof des Landes nicht durch die Sonderregelung des Wahlprüfungsverfahrens in Art. 41 GG ausgeschlossen. Denn beide Verfahren haben unterschiedliche Begehren zum Gegenstand.

Zwar ist bei einer unzulässigen Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf ein Einspruch nach dem Wahlprüfungsgesetz mit der Behauptung eines Wahlfehlers und eine Wahlprüfungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht möglich (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 49 Rn. 8). Ließe sich bei gravierenden Verstößen nicht ausschließen, dass dadurch die Mandatsverteilung beeinflusst worden ist, so könnte das im Wahlprüfungsverfahren nicht ohne Konsequenzen bleiben und die Gültigkeit der Wahl gefährden (vgl. BVerfGE 44, 125 [154]). Die Antragstellerin erstrebt aber nicht eine Entscheidung über die Gültigkeit der Bundestagswahl 2005. Sie rügt vielmehr eine nach dem Maßstab der Landesverfassung verfassungswidrige Form der Öffentlichkeitsarbeit durch ein Verfassungsorgan des Landes aus Anlass dieser Wahl. Die Entscheidung hierüber obliegt dem Verfassungsgerichtshof, der bei seiner Entscheidungsfindung keine Aussage über die Gültigkeit einer Bundestagswahl trifft, deren gerichtliche Überprüfung allein dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten ist.

C.

Die Organklage ist unbegründet.

I.

Die landesverfassungsrechtlichen Grenzen regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit leiten sich unmittelbar aus dem Demokratieprinzip des Art. 74 Abs. 1 LV ab. Ob ihre Missachtung im Hinblick auf Wahlen zum Bundestag auch eine Verletzung der Grundsätze der Chancengleichheit bei Wahlen oder der Freiheit der Wahl gemäß Art. 76 Abs. 1 LV bedeuten würde, dessen Gewährleistungen nur Wahlen aufgrund der Verfassung für Rheinland-Pfalz umfassen, kann dahinstehen. Denn aus diesen verfassungsmäßigen Garantien folgen keine weitergehenden rechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit als aus den sich bereits aus dem Demokratieprinzip ergebenden Verpflichtungen.

Zum Gelingen repräsentativer Demokratie bedarf es der Teilhabe der Bürger an ihren Entscheidungsprozessen. Der Prozess der politischen Willensbildung im demokratischen Staat vollzieht sich nicht einseitig vom Volk hin zu den staatlichen Organen, sondern erfordert eine ständige Rückkopplung zwischen Staatsorganen und Volk. Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften ist deshalb grundsätzlich nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern auch notwendig (VerfGH RP, AS 29, 362 [374]; vgl. BVerfGE 44, 125 [147]; 63, 230 [242]). Allerdings muss sie sich innerhalb des von der Landesverfassung dem jeweiligen Verfassungsorgan zugewiesenen Aufgaben- und Zuständigkeitsbereichs halten (1.), ist dem Gebot parteipolitischer Neutralität verpflichtet (2.) und kann in Vorwahlzeiten noch weitergehender Zurückhaltung unterliegen (3.).

1. Die Stellung des Ministerpräsidenten, der gemäß Art. 101 LV ff. als ranghöchstes Verfassungsorgan das Land nach außen repräsentiert, die Richtlinien der Politik bestimmt und den Vorsitz in der Landesregierung führt, eröffnet für die ihm zugeordnete Staatskanzlei einen spezifischen Handlungsraum ihrer Öffentlichkeitsarbeit. Sie ist aufgrund ihrer die Politik der Landesregierung koordinierenden Stellung sowie ihrer übergreifenden administrativen Befugnisse berechtigt, die Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Handlungsabläufe der Landesregierung insgesamt und ihrer Teilorgane transparent zu machen. Darüber hinaus fällt es in den durch den Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich der Landesregierung vorgegebenen äußeren Rahmen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit, ihre Politik, das heißt ihre Maßnahmen und Vorhaben, sowie künftig zu lösende Fragen darzulegen und zu erläutern. In beiden Fällen gilt, dass Öffentlichkeitsarbeit nicht nur formal, sondern inhaltlich von dem durch die Landesverfassung vermittelten Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich bestimmt sein muss.

2. Des Weiteren unterliegt die Öffentlichkeitsarbeit von Ministerpräsident und Landesregierung einem Neutralitätsgebot. Sie darf nicht durch Einsatz öffentlicher Mittel den Regierungsparteien zur Hilfe kommen oder die Oppositionsparteien bekämpfen. Dies wäre mit den Grundsätzen eines freien und offenen Prozesses der Meinungs- und Willensbildung des Volkes und der Gleichberechtigung der politischen Parteien nicht vereinbar (BVerfGE 44, 125 [149 f.]; 63, 230 [243 f.]; anders zur Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen: VerfGH RP, AS 29, 362 [380]). Die Öffentlichkeitsarbeit des Ministerpräsidenten und der Landesregierung findet daher grundsätzlich ihre zusätzliche Grenze dort, wo die Parteien- und Wahlwerbung beginnt. Sie muss sich deshalb stets der offenen oder versteckten Werbung für einzelne der miteinander konkurrierenden politischen Parteien oder sonstigen an der politischen Meinungsbildung beteiligten Gruppen enthalten. Dies schließt nicht aus, dass sich Aussagen der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung mehr oder minder mit denen von Programmen und Stellungnahmen der sie stützenden Parteien decken können und häufig decken werden. Dennoch muss die auf das Staatsganze bezogene Öffentlichkeitsarbeit auch schon den Eindruck einer werbenden Einflussnahme zugunsten einzelner Parteien ebenso wie abwertende oder gar ungerechtfertigt herabsetzende und polemische Äußerungen über andere Parteien vermeiden. Tritt der informative Gehalt von Öffentlichkeitsarbeit eindeutig hinter der reklamehaften Aufmachung zurück, kann das ein Anzeichen dafür sein, dass die Grenze zur unzulässigen Parteien- und Wahlwerbung überschritten ist (BVerfGE 44, 125 [149 f.]; 63, 230 [243 f.]).

Die Abgrenzung gegenüber Formen der Öffentlichkeitsarbeit, die sich von den Aufgaben und Zuständigkeiten des Ministerpräsidenten oder der Landesregierung lösen oder typischerweise eine parteiwerbende, insbesondere wahlvorbereitende Wirkung entfalten, zwingt nicht zum Verzicht auf Originalität und Interesse weckende Aufmachung. Verfassungsrechtlich vorgegebene Grenzen des Inhalts und der äußeren Form zulässiger Öffentlichkeitsarbeit stehen der notwendigen Anpassung an Kommunikationsformen heutiger "Mediendemokratie" nicht entgegen. Die Vielfalt des Informations- und Unterhaltungsangebotes macht es zunehmend schwieriger, Aufmerksamkeit für politische Inhalte und Handlungsabläufe zu erlangen. Dies führt häufig zu einer Verkürzung der öffentlichen Debatte mit dem Zwang, politische Botschaften so knapp, einfach und pointiert wie möglich zu formulieren. Zudem steigen der Einfluss politischer "Marketing-Konzepte" und die Bedeutung der "kommunikativen Verpackung". Diese Bedingungen moderner Politikdarstellung muss derjenige bedenken, der an einer effektiven Vermittlung politischer Inhalte interessiert ist. Auch die Öffentlichkeitsarbeit von Staatsorganen kann sich dem nicht gänzlich verschließen. Da die Öffentlichkeitsarbeit potentiell an alle Bürger adressiert ist, muss sie auch die unterschiedlichen Wahrnehmungsmuster der Menschen berücksichtigen.

Dies verlangt indessen nicht, sämtliche im politischen Wettbewerb auch nur förderlichen Aktionsformen als verfassungsrechtlich hinzunehmende Wirkungsmöglichkeiten der Regierung in der Öffentlichkeit anzuerkennen (vgl. VerfGH RP, AS 29, 362 [381 ff.]). Die Grundlagen sachbezogener Information im Rahmen der Organzuständigkeit dürfen nicht verlassen werden, die Rationalität des Informationsprozesses muss gewahrt bleiben. Soweit öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen auch Unterhaltungscharakter zukommt, darf er nicht im Vordergrund stehen. Unter Beachtung dieser Voraussetzungen vermag staatliche Öffentlichkeitsarbeit einen wesentlichen Beitrag zur verantwortlichen Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung zu leisten, die voraussetzt, dass der Einzelne von den zu entscheidenden Sachfragen, den durch die verfassten Staatsorgane getroffenen Entscheidungen, Maßnahmen und Lösungsvorschlägen sowie den Funktionsweisen öffentlicher Einrichtungen genügend weiß, um sie beurteilen, billigen oder verwerfen zu können (vgl. BVerfGE 44, 125 [147]; 63, 230 [243]).

3. Zusätzlich unterliegt die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung in Vorwahlzeiten dem Gebot äußerster Zurückhaltung. Auch wenn sie sich weder durch ihren Inhalt noch durch ihre äußere Form als Werbemaßnahmen zu erkennen gibt, kann sie unzulässig sein, wenn sie im nahen Vorfeld der Wahl ohne akuten Anlass in so massivem Umfang erfolgt, dass Auswirkungen auf das Wahlergebnis nicht mehr ausgeschlossen werden können. In dieser Phase tritt die Befugnis der Regierung, den Bürger auch über zurückliegende politische Tatbestände, Vorgänge und Leistungen sachlich zu informieren, zunehmend hinter das Gebot zurück, die Willensbildung des Volkes vor den Wahlen nach Möglichkeit von staatlicher Einflussnahme freizuhalten. Aus dieser Verpflichtung folgt etwa das Verbot jeglicher mit Haushaltsmitteln betriebener Öffentlichkeitsarbeit in Form von sog. Arbeits-, Leistungs- oder Erfolgsberichten. Denn in der "heißen Phase" des Wahlkampfes gewinnen solche Veröffentlichungen in aller Regel den Charakter parteiischer Werbemittel in der Wahlauseinandersetzung, in die einzugreifen der Regierung versagt ist (vgl. BVerfGE 44, 125 [152]; 63, 230 [244]).

Die dargelegten Grundsätze zur Zulässigkeit regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit sind auch im wechselseitigen Verhältnis von Bund und Ländern zu wahren, das durch den Grundsatz eigenständiger Verfassungsräume geprägt ist. Ebenso wie sich die Bundesregierung - soweit sie nicht zuständig ist - jedes Eingriffs in den Länderbereich zu enthalten hat, müssen die Verfassungsorgane der Länder ihre Öffentlichkeitsarbeit auf den Aufgaben- und Kompetenzbereich des jeweiligen Landes beschränken. Dieser wechselseitigen Schranke kommt in zeitlicher Nähe zu Parlamentswahlen besondere Bedeutung zu. Weder dürfen die Verfassungsorgane des Bundes anlässlich von Wahlen in den Ländern noch dürfen die Verfassungsorgane der Länder anlässlich von Wahlen zum Bundestag parteiergreifend in den Wahlkampf hineinwirken (BVerfGE 44, 125 [149]).

Diese aus dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG abgeleitete bundesverfassungsrechtliche Pflicht der Verfassungsorgane der Länder findet ihre Entsprechung in einer inhaltsgleichen landesverfassungsrechtlichen Pflicht. Nach Art. 74 Abs. 1 LV begreift sich Rheinland-Pfalz als "demokratischer Gliedstaat Deutschlands". Es erkennt damit an, dass die Organe des Landes das Demokratieprinzip nicht nur landesintern zu beachten, sondern seine Anforderungen auch im gesamten Verfassungsleben der Bundesrepublik Deutschland zu wahren haben. Eine solche Pflicht entspricht spiegelbildlich der verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundes, die Entfaltung des Demokratiegrundsatzes in den Ländern nicht zu behindern.

Allerdings gilt für außerhalb von Vorwahlzeiten zulässige Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung im nahen Vorfeld von Bundestagswahlen - anders als bei Landtagswahlen - nicht zwangsläufig das Gebot äußerster Zurückhaltung. Maßgeblich ist vielmehr, ob Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung parteiergreifend in den Bundestagswahlkampf hineinwirkt. Anders als bei Maßnahmen der Bundesregierung im unmittelbaren Vorfeld einer Bundestagswahl lässt sich nämlich bei Maßnahmen der Landesregierung in der "heißen Phase" eines Bundestagswahlkampfs nicht ohne weiteres die vom Bundesverfassungsgericht für die Bundesregierung angenommene Regel begründen, solche Maßnahmen gewönnen in dieser Zeit den Charakter parteiischer Werbemittel in der Wahlauseinandersetzung (vgl. BVerfGE 44, 125 [152]). Denn die Wähler geben bei Wahlen zum Bundestag grundsätzlich kein Votum zur Politik der Landesregierung ab. Der unterschiedlichen Verantwortungs- und Wirkungsbereiche von Landes- und Bundesregierung sind sie sich durchaus bewusst. Für die Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung gilt daher, dass außerhalb von Vorwahlzeiten zulässige Maßnahmen mit Blick auf den eigenständigen Verfassungsraum des Landes auch im Vorfeld einer Bundestagswahl grundsätzlich zulässig bleiben. Eine andere Beurteilung ist allerdings dann angezeigt, wenn parteibezogene Sympathieeffekte für die Bundestagswahl nicht nur Nebenwirkung, sondern geradezu Ziel der Öffentlichkeitsarbeit auf Landesebene sind. Diese Betrachtungsweise wird bestätigt durch ihre entsprechende Übertragung auf die Zulässigkeit der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung. Angesichts der großen Anzahl von Landtagswahlen während einer Bundestagswahlperiode bestünde anderenfalls die Gefahr ihrer unverhältnismäßigen, weil praktisch dauerhaften Beschränkung.

II.

Nach Maßgabe der dargelegten Grundsätze zur Stellung des Ministerpräsidenten sowie zur Zulässigkeit regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit kann ein Verstoß des Antragsgegners gegen das in Art. 74 Abs. 1 LV verankerte Demokratieprinzip durch die Veranstaltung des "Tags der offenen Tür" am 10. September 2005 in der rheinland-pfälzischen Staatskanzlei nicht festgestellt werden.

1. Grundsätzlich zählt ein "Tag der offenen Tür" zu den nach heutigen Maßstäben üblichen Mitteln der Amtsrepräsentation durch den Ministerpräsidenten sowie der regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit. Solche Veranstaltungen stellen ein auf allen Ebenen des staatlichen Lebens erprobtes Mittel dar, die Distanz zwischen Bürger und Staat zu verringern, die Zuständigkeiten und Funktionsweisen öffentlicher Einrichtungen gleichsam "vor Ort" erlebbar zu machen und so das Vertrauen in die Wirkungsmechanismen staatlicher Einrichtungen und das Verständnis für die Formen der Amtsausübung durch ihre Repräsentanten zu stärken. Allerdings muss auch ein "Tag der offenen Tür" sowohl als Akt der Amtsrepräsentation als auch als Maßnahme der Öffentlichkeitsarbeit staatlicher Stellen in erster Linie der sachlichen Information im Rahmen des jeweiligen Aufgaben- und Zuständigkeitsbereichs dienen. Mit diesen Anforderungen ließe sich die Durchführung einer Veranstaltung nicht vereinbaren, deren Unterhaltungselementen mehr als eine lediglich dienende Funktion bei der in erster Linie gebotenen Informationsvermittlung zukäme und deren Unterhaltungscharakter im Vordergrund stünde. Hinreichende Anhaltspunkte für ein Überschreiten dieser Grenze sind vorliegend jedoch trotz einiger reiner Unterhaltungselemente, die den Charakter des "Tags der offenen Tür 2005" mitgeprägt haben, nicht feststellbar.

Ausweislich des Programms und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge präsentierten sich insgesamt neun Informationsstände im Hof und Gebäude der Staatskanzlei zu landespolitischen Themen (Orden und Ehrenzeichen, Ehrenamt, WM-Büro, Jugend-Online-Magazin, Multi-Media-Initiative, Grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Außenbeziehungen, Landesbeauftragte für Ausländerfragen, Bürgerbüro der Landesregierung und ein allgemeiner Infostand). Die Hausführungen in den Kabinettssaal und das Büro des Ministerpräsidenten sind ebenfalls dem Bereich der Information und nicht der Unterhaltung zuzurechnen. Dasselbe gilt für den von der Landeszentrale für politische Bildung präsentierten Wahl-O-Maten, dessen inhaltliche Ausgestaltung durch die Vorstände der jeweiligen Parteien autorisiert war. Dass die angesprochenen Themen nach Einschätzung der Antragstellerin nicht zu den aktuell kontrovers diskutierten Streitfragen der Landespolitik gehörten, ändert nichts an ihrer Einordnung als Teil der Information. Insbesondere kann ihnen nicht der Bezug zu den Aufgaben des Ministerpräsidenten abgesprochen werden, da die Staatskanzlei innerhalb der Landesregierung auch für diese Bereiche zuständig ist. Eine Beschränkung der Öffentlichkeitsarbeit auf Themen der aktuellen politischen Auseinandersetzung ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Sie könnte im Gegenteil gerade in Vorwahlzeiten Zweifel an ihrer Zulässigkeit hervorrufen.

Des Weiteren lässt sich auch nicht eindeutig feststellen, der die Veranstaltung mitprägende Unterhaltungsanteil, der sich kostenmäßig deutlich niedergeschlagen hat, habe ihren informativen Gehalt überwogen. Allerdings weist das Programm des "Tags der offenen Tür 2005" starke Unterhaltungselemente auf. In diesem Zusammenhang sind das umfangreiche Musikprogramm im Festsaal und auf der Bühne im Hof des Staatskanzleigebäudes, die Schriftstellerlesungen und das Gewinnspiel ebenso wie das Kinderprogramm mit Hüpfburg und Malwettbewerben zu nennen. Diese bloßen Unterhaltungsteile, die keiner aufgaben- oder zuständigkeitsbezogenen Informationsvermittlung dienen und für sich gesehen grundsätzlich nicht als Gegenstand regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit geeignet sind, dürfen jedoch nicht isoliert betrachtet und wegen ihres Vergnügungscharakters von vornherein als unzulässig erachtet werden. Vielmehr gebietet der oben aufgezeigte Wandel in der öffentlichen Darstellung politischer Sachverhalte und der steigende Einfluss "kommunikativer Verpackung" (VerfGH RP, AS 29, 362 [381]) eine Gesamtbetrachtung der Veranstaltung unter Einschluss der angesprochenen Informationselemente, um ein Überschreiten der Grenzen zulässiger Amtsrepräsentation und regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit festzustellen.

Danach ist eine solche Aussage hinsichtlich des "Tags der offenen Tür 2005" nicht gerechtfertigt. Das Verhältnis zwischen aufgaben- und zuständigkeitsbezogener Information einerseits und Unterhaltungselementen andererseits, die dem Ziel dienten, öffentliche Aufmerksamkeit hervorzurufen, wahrt noch die erforderliche Ausgewogenheit. Für die in diesem Zusammenhang gebotene Gewichtung des Informationsanteils der Veranstaltung ist zu berücksichtigen, dass die bloße Information über die der Sache nach eher unspektakulären Aufgaben der Staatskanzlei ein besonderes öffentliches Interesse nicht schon aus sich heraus wecken konnten. Zudem bedurfte es einer gezielten Ansprache potentiell interessierter Bevölkerungskreise, da Teilnehmer des "Tags der offenen Tür 2005" erst zu einem Besuch motiviert werden mussten. Die Außenpräsentation der Veranstaltung unterlag daher von vornherein anderen Anforderungen, als dies etwa für Druckerzeugnisse der Fall ist, die ihren Adressaten überreicht oder übersandt werden.

Darüber hinaus können die beschriebenen Unterhaltungselemente nicht mit unzulässiger parteiergreifender Werbung gleichgesetzt werden. Im Rahmen des Unterhaltungsprogramms wurden die Person oder die persönlichen Qualitäten des Ministerpräsidenten oder anderer Mitglieder der Landesregierung nicht besonders herausgestellt. Der Ministerpräsident hat ausweislich des Programms nach einer rund zehnminütigen Begrüßung der Besucher um 10:30 Uhr lediglich noch an der Ziehung der Hauptpreise eines Gewinnspiels von ca. 11:45 Uhr bis 12:00 Uhr mitgewirkt. Ansonsten weist das Unterhaltungsprogramm keinen Bezug zu ihm auf. Gleichwohl könnte es mittelbar eine gewisse Sympathiewerbung für ihn bewirkt haben, sofern die Besucher das Unterhaltungsprogramm positiv aufgenommen und mit dem Ministerpräsidenten als Veranstalter in Verbindung gebracht haben. Allerdings lässt sich nicht feststellen, diese Werbewirkung habe den wesentlichen Zweck des angebotenen Unterhaltungsprogramms dargestellt. Der Antragsgegner hat vielmehr auch hierzu nachvollziehbar ausgeführt, die Unterhaltung habe als "gefällige Verpackung" dazu gedient, die Bürger zu motivieren, in ihrer Freizeit das Angebot eines "Tags der offenen Tür" in der Staatskanzlei anzunehmen. Diese Einschätzung ist insbesondere im Hinblick auf die familienorientierten Programmpunkte nachvollziehbar. Vor diesem Hintergrund kann ein Zurücktreten des informativen Gehalts der Veranstaltung hinter ihre unterhaltende Aufmachung noch nicht angenommen werden. Inwieweit die Durchführung des "Tags der offenen Tür 2005" in der gewählten Form dem Grundsatz einer wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der für Öffentlichkeitsarbeit vom Parlament bewilligten Mittel entspricht, ist vom Verfassungsgerichtshof nicht zu prüfen.

Auch sind im informationsbezogenen Teil des "Tags der offenen Tür 2005" keine eindeutig parteiergreifende Aussagen zu Lasten der Opposition oder zu Gunsten der die Landesregierung tragenden Parteien getroffen worden. Ein solcher Vorwurf lässt sich insbesondere nicht aus dem Inhalt der Informationsbroschüre "Staatskanzlei des Landes Rheinland-Pfalz in Mainz" überzeugend herleiten. Zwar werden in ihr die bisherigen rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten ohne ihre Parteizugehörigkeit genannt und lediglich bei den Ministerpräsidenten Scharping und Beck die Tatsache erwähnt, dass sie einer SPD/F.D.P.-Koalition vorstanden bzw. eine sozialliberale Koalition anführen. Allein diese vermeidbare Ungleichbehandlung derjenigen Ministerpräsidenten, die der CDU angehörten, führt jedoch noch nicht zu einem Verstoß gegen das der Landesregierung obliegende Neutralitätsgebot und überschreitet ohne Hinzutreten vergleichbarer oder schwerwiegenderer Einseitigkeiten nicht die Grenze des Zulässigen.

2. Der in der Staatskanzlei am 10. September 2005 durchgeführte "Tag der offenen Tür" war auch im zeitlich nahen Vorfeld der Bundestagswahl vom 18. September 2005 zulässig.

Seine Terminierung erfolgte unabhängig von der Festsetzung des Termins zur Durchführung der Bundestagswahl. Ausweislich der vom Verfassungsgerichtshof beigezogenen Verwaltungsvorgänge ist bereits im Oktober 2004 seitens des Sprechers der Landesregierung gegenüber dem Büro des Ministerpräsidenten der Vorschlag unterbreitet worden, die Veranstaltung solle an einem Samstag im September 2005 nach den Sommerferien durchgeführt werden. Der Antwortvermerk der Leiterin des Büros des Ministerpräsidenten bestätigte den Termin. Wörtlich heißt es: "Zur weiteren Vorbereitung: Sa., 10/09/05 ab 10.00 Uhr (MP Teilnahme ca. 2 Std.)". Dieser Vermerk datiert vom 21. Dezember 2004. Die endgültige Festlegung erfolgte in zwei Unterredungen am 9. und 14. Juni 2005. Zu diesem Zeitpunkt wurde der Termin der anstehenden Bundestagswahl zwar öffentlich diskutiert; seine konkrete Festsetzung stand aber aus, da der Bundespräsident den 15. Deutschen Bundestag erst am 21. Juli 2005 auflöste und am gleichen Tag die Durchführung der Wahl zum Bundestag für den 18. September 2005 anordnete (BGBl. I S. 2169). Angesichts dieser zeitlichen Abläufe lässt sich der Vorwurf einer bewussten Durchführung des Tags der offenen Tür zum Zwecke einer zielgerichteten Einflussnahme im unmittelbaren Vorfeld der Bundestagswahl nicht belegen.

Der Verfassungsgerichtshof nimmt dabei durchaus in den Blick, dass im Jahr 2004 der Tag der offenen Tür in der rheinland-pfälzischen Staatskanzlei eine Woche vor der Europawahl und den Kommunalwahlen in Rheinland-Pfalz stattfand. Hieraus lässt sich indessen nicht ableiten, es habe sich im Jahr 2005 um den (wiederholten) Versuch gehandelt, mit der Durchführung eines Tags der offenen Tür auf bundesweit anstehende Wahlen Einfluss zu nehmen. Die dargestellten Abläufe im Oktober/Dezember 2004 sowie im Vorfeld der Bundestagswahl vom 18. September 2005 ließen nämlich ein solches planmäßiges Vorgehen kaum zu.

Die weitere Frage, ob das Festhalten an dem Veranstaltungstermin nach Bekanntwerden der Anordnung des Bundespräsidenten trotz geltend gemachter Bedenken die angemessene Reaktion dargestellt hat, ist hiernach nicht verfassungsrechtlicher, sondern politischer Natur. Ihre Beantwortung obliegt damit nicht dem Verfassungsgerichtshof.

3. Die Art und Weise der Durchführung des "Tags der offenen Tür 2005" stellt auch kein parteiergreifendes Hineinwirken eines Verfassungsorgans des Landes in den Bundestagswahlkampf dar. Der Ministerpräsident war zur Bundestagswahl im September 2005 weder als Wahlkreisbewerber noch auf der Landesliste seiner Partei angetreten. Eine für ihn als Person bewirkte mittelbare Sympathiewerbung durch den "Tag der offenen Tür 2005" im unmittelbaren Vorfeld der Bundestagswahl ist daher verfassungsrechtlich unbedenklich, da er nicht als Kandidat zur Wahl stand. Ob unter anderen Voraussetzungen eine anderweitige Beurteilung angezeigt wäre, kann hier dahinstehen.

Allerdings ist nicht auszuschließen, dass durch den "Tag der offenen Tür 2005" nicht nur eine gewisse Sympathiewerbung für den Ministerpräsidenten als Person, sondern auch für die Bundes-SPD eingetreten ist, deren stellvertretender Bundesvorsitzender er seinerzeit war. Es bestehen jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, der wesentliche Zweck der Veranstaltung habe auf eine solche Werbewirkung für die Bundestagswahl abgezielt. So handelt es sich insbesondere um eine einmalige Veranstaltung, die nicht etwa Teil einer ganzen Reihe ähnlicher Veranstaltungen im Vorfeld der Bundestagswahl gewesen ist. Ihre mögliche Werbewirkung im Bundestagswahlkampf ist daher vergleichsweise gering einzuschätzen. Auch der nicht unerhebliche Anteil des Unterhaltungsprogramms, bei dem die Person des Ministerpräsidenten jedoch nicht besonders herausgestellt worden ist, spricht gegen die Annahme, wesentlicher Zweck der Veranstaltung sei eine Sympathiewerbung für die Bundes-SPD, zumal insofern nur ein mittelbarer Zusammenhang zwischen der Veranstaltung, dem Ministerpräsidenten als Veranstalter und der Bundespartei, der er angehört, bestand.

Einen bedenklichen Bezug zur Bundestagswahl hatte auch nicht der Informationsstand des Landesbeauftragten für Ausländerfragen, der bei dieser Veranstaltung u.a. den 50. Jahrestag des Ersten Anwerbeabkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Italien als Thema aufgegriffen und Informationen zur Geschichte der Anwerbeabkommen und zu einzelnen Lebensläufen angeworbener "Gastarbeiter" angeboten hat. Auch wenn insoweit ein bundespolitischer Zusammenhang besteht, ist nicht zu erkennen, inwiefern gerade dieser geschichtliche Rückblick, zumal angesichts des verstrichenen Zeitraums von 50 Jahren, auf den Bundestagswahlkampf 2005 hätte parteiergreifend einwirken können. Den vorgelegten Unterlagen ist im Gegenteil nicht zu entnehmen, dass aktuelle Streitfragen der Ausländerpolitik, die auch im Bundestagswahlkampf eine Rolle gespielt haben, Gegenstand der angebotenen Informationen gewesen sind.

Gleiches gilt im Ergebnis für den Informationsstand des Büros der Landesregierung. Dort sind zwar nach Schilderung des Antragsgegners u.a. eine Reihe von Anfragen zu aktuellen politischen Themen wie "Hartz IV" gestellt worden, die auch einen bundespolitischen Bezug aufweisen. Die Besucher sind insofern jedoch lediglich auf die Internetseiten der Landesregierung und die zuständigen nachgeordneten Behörden und Einrichtungen verwiesen worden. Ein parteiergreifendes Hineinwirken in den Bundestagswahlkampf ist insoweit nicht erkennbar.

D.

Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist kostenfrei (§ 21 Abs. 1 VerfGHG). Gründe dafür, die volle oder teilweise Erstattung der Auslagen gemäß § 21 a Abs. 3 VerfGHG anzuordnen, liegen wechselseitig nicht vor.

Ende der Entscheidung


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