Judicialis Rechtsprechung

Die Zuschussfähigkeit von Personalkosten des Trägers einer vorschulischen Einrichtung (§§ 18, 19 VorSchulErzFöG) setzt nicht voraus, dass die einzelne Kraft ganz oder überwiegend in der Einrichtung mit Kindern arbeitet; vielmehr genügt, dass die Kraft über die im Gesetz vorausgesetzte Qualifikation verfügt und der Personalschlüssel bei der Einrichtung eingehalten ist; unter diesen Voraussetzungen ist auch die Vergütung einer Erzieherin, die mehreren selbständigen Einrichtungen desselben Trägers vorsteht (sog. Gesamtleiterin), ohne selbst in einer Einrichtung mit Kindern zu arbeiten, dem Grunde nach zuschussfähig; ihre Vergütung ist entsprechend dem Arbeitsanfall anteilig den einzelnen Einrichtungen zuzuordnen.

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Tenor:

Unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13. Dezember 2006 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 3 K 143/05 - wird der Beklagte unter entsprechender Abänderung der Bescheide vom 2. Dezember 2002 und 28. August 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. April 2004 verpflichtet, den Personalkostenzuschuss 2001 für den Kindergarten St. A. in V. um 1.909,84 EUR und den Personalkostenzuschuss 2002 für den Kindergarten St. M. in S. um 2.140,62 EUR zu erhöhen.

Die Kosten des Verfahrens fallen dem Beklagten zur Last.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Berücksichtigung der Personalkosten sogenannter Gesamtleiterinnen bei der Bezuschussung vorschulischer Einrichtungen durch den Stadtverband Saarbrücken - seit dem 01.01.2008: Regionalverband Saarbrücken - nach § 19 Abs. 6 des Gesetzes zur Förderung der vorschulischen Erziehung - im Weiteren: VorschulErzFöG -.

Die Klägerin übernahm ab dem 1.8.2000 nach und nach die Trägerschaft zahlreicher zuvor von den einzelnen katholischen Kirchengemeinden betriebener Kindertageseinrichtungen im zum Bistum Trier gehörenden Teil des Saarlandes. Im Zuge dieses Projektes wurden unter anderem jeweils etwa zehn Standorte in "überschaubaren Räumen" mit bis zu 50 Gruppen zu "neuen Einrichtungen" zusammengeschlossen und zusätzlich zu den jeweiligen Standortleiterinnen auf der Ebene der "neuen Einrichtungen" Gesamtleiterinnen bestellt. Der Schwerpunkt der Tätigkeit der einzelnen Gesamtleiterin liegt in der pädagogisch-fachlichen Aufsicht über die Standortleiterinnen mit dem Ziel der Qualitätssicherung und Weiterentwicklung der katholischen Kindertageseinrichtungen ihres Zuständigkeitsbereichs; außerdem übernehmen sie bisher von den Pfarrern und Verwaltungsräten wahrgenommene Aufgaben (vgl. ausführlich Informationen zum Projekt "Entwicklung neuer Trägerstrukturen für katholische Kindertagesstätten im Bistum Trier" und "Aufgabenbeschreibung für die Gesamtleitungen" von Dr. F. L. und G. B.).

Anfang 2002 entstanden Meinungsverschiedenheiten darüber, ob die Personalkosten der Gesamtleitung zuschussfähig sind. Während dies von dem für die Bezuschussung der vorschulischen Einrichtungen durch das Land (§ 19 Abs. 5 VorschulErzFöG) zuständigen Beigeladenen und von allen saarländischen Landkreisen bejaht wurde, verneinte der Stadtverband Saarbrücken, an dessen Stelle inzwischen der Regionalverband Saarbrücken getreten ist, diese Frage, weil nach seiner Meinung die einzelne Gesamtleiterin - obgleich ausgebildete Erzieherin - keine nach den Bestimmungen des VorschulErzFöG bezuschussungsfähigen Funktionen wahrnehme, zumal "Einrichtung" im Sinne des VorschulErzFöG ausweislich von dessen § 9 Abs. 1 nicht die an verschiedenen Standorten angesiedelte "neue Einrichtung", sondern nach wie vor der einzelne Standort sei. Dementsprechend sei für jeden einzelnen Standort eine gesonderte Betriebserlaubnis erteilt. Nach längerem Schriftwechsel, in dem alle Seiten ihren ursprünglichen Standpunkt aufrecht erhielten, kündigte der Beigeladene an, die Kosten der Gesamtleitung weiterhin bei der Berechnung des Landeszuschusses zu berücksichtigen, da auch eine außerhalb eines bestimmten Kindergartens angesiedelte Leiterin wie die Gesamtleiterin Erziehungsaufgaben in den einzelnen Einrichtungen wahrnehmen könne; allerdings enthalte der gegenteilige Standpunkt des Stadtverbandes Saarbrücken ebenfalls zutreffende Ansatzpunkte, indem der Sache nach zwischen Aufgaben der Kindergartenleitung und Aufgaben des Kindergartenträgers unterschieden werde.

In der Folge kam man überein, den Streit in zwei Fällen, nämlich der Bezuschussung des Kindergartens St. A. in V. und des ab dem 1.1.2002 von der Klägerin übernommenen Kindergartens St. M. in S., als Musterprozess klären zu lassen.

Im Falle des Kindergartens St. A. in V. hatte der Beigeladene nach Prüfung des von der Klägerin vorgelegten Verwendungsnachweises mit Bescheiden vom 22.10.2001 und 15.11.2002 Personalkosten für das Jahr 2000 in Höhe von 254.241,24 DM und für das Jahr 2001 in Höhe von 267.179,91 DM als zuschussfähig anerkannt und die Landeszuschüsse auf 63.560,31 DM bzw. 66.794,98 DM festgesetzt. Im Rahmen der anerkannten Personalkosten waren 3.200,12 DM im Jahre 2000 und 6.895,35 DM im Jahre 2001 für die Gesamtleitung berücksichtigt worden.

Mit Bescheid vom 2.1.2002 hatte der Funktionsvorgänger des Beklagten für das Jahr 2000 noch den Personalkostenansatz des Beigeladenen für die Berechnung seines Zuschusses übernommen und diesen auf 91.103,11 DM festgesetzt.

Mit Bescheid vom 02.12.2002 teilte der Funktionsvorgänger des Beklagten der Klägerin mit, die Personalkosten für die Gesamtleitung seien seines Erachtens nicht berücksichtigungsfähig, weshalb sich die zuschussfähigen Personalkosten in den Jahren 2000 und 2001 um zusammen 10.095,47 DM verringerten. Damit verblieben für das Jahr 2001 berücksichtigungsfähige Personalkosten von 257.084,44 DM, womit sich der 37%ige Zuschuss des Stadtverbandes Saarbrücken auf 95.121,24 DM belaufe.

Im Falle des Kindergartens St. M. in S. hatte der Beigeladene nach Prüfung des von der Klägerin eingereichten Verwendungsnachweises mit Bescheid vom 09.07.2003 Personalkosten für das Jahr 2002 in Höhe von 167.615,81 EUR - darin waren 5.785,46 EUR für die Gesamtleitung enthalten - als zuschussfähig anerkannt und den Landeszuschuss auf 41.903,95 EUR festgesetzt. Der Funktionsvorgänger des Beklagten sah demgegenüber Personalkosten nur in Höhe von 161.830,35 EUR als berücksichtigungsfähig an und setzte mit Bescheid vom 28.08.2003 den 37%igen Zuschuss des Stadtverbandes Saarbrücken auf 59.877,23 EUR fest.

Die Klägerin hat gegen die Festsetzungsbescheide des Stadtverbandes Saarbrücken vom 02.12.2002 und 28.08.2003 fristgerecht Widerspruch eingelegt. Die Widersprüche wurden durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 28.04.2004 ergangenen Widerspruchsbescheid zurückgewiesen. Darin heißt es, der Stadtverband Saarbrücken sei in Bezug auf die Berücksichtigungsfähigkeit der Personalkosten der Gesamtleitung nicht an die Festsetzungsbescheide des Beigeladenen gebunden. Eine Bindungswirkung lasse sich weder dem Gesetz noch den einschlägigen Verwaltungsvorschriften entnehmen und wäre auch mit dem Umstand unvereinbar, dass das Land über die Vergabe von Landesmitteln und der Stadtverband über die Vergabe eigener Mittel jeweils originär zu entscheiden hätten. In der Sache könnten die Kosten der Gesamtleitung nicht als zuschussfähig anerkannt werden. Als Personalkosten bezuschussungsfähig seien lediglich Betriebskosten der einzelnen vorschulischen Einrichtung. Vorschulische Einrichtung in diesem Sinne sei aber die einzelne - im konkreten Fall von einer Standortleiterin geführte - Kindertageseinrichtung. Eine Kindertageseinrichtung bestehe nämlich nach § 9 Abs. 1 VorschulErzFöG in der Regel aus mindestens zwei, jedoch nicht mehr als sechs Gruppen. Dies verbiete es, mehrere Kindergärten als eine einzige vorschulische Einrichtung anzusehen, der eine Gesamtleitung vorstehe. Die einzelne Gesamtleiterin sei denn auch nicht überwiegend mit der Leitung der Kindergärten - das heiße: überwiegend pädagogisch - beschäftigt; vielmehr nehme sie standortübergreifend Aufgaben des Kindergartenträgers wahr, insbesondere Aufgaben, die früher den Pfarrern und Verwaltungsräten oblegen hätten. Das ergebe sich aus den beiden von der Klägerin eingereichten Informationsschriften zur "Neuen Trägerstruktur" und zur "Aufgabenbeschreibung für die Gesamtleitung" und finde eine Bestätigung in dem Erfahrungsbericht der Gesamtleiterin Z.. In Übereinstimmung damit verträten die Gesamtleiterinnen - zusätzlich zu den Standortleiterinnen - den Kindergartenträger in den Vorschulausschüssen.

Die Widerspruchsbescheide wurden der Klägerin am 23.06.2004 zugestellt; am 22.07.2004 ist die Klage beim Verwaltungsgericht eingegangen.

Die Klägerin hat die neue Struktur ihrer Einrichtungen und die damit verfolgten Ziele näher erläutert und vorgebracht, die in § 9 VorschulErzFöG fixierte Sollstärke der einzelnen Einrichtung dürfe nicht isoliert gesehen werden. Vielmehr müssten die in den §§ 1 und 2 VorschulErzFöG genannten Aufgaben der vorschulischen Erziehung mit in den Blick genommen werden. Dann aber erweise sich das von ihr gewählte Modell einer "Gesamtträgerschaft" als statthaft. Dabei komme es zu einer Symbiose von übergeordneter und standortbezogener pädagogischer Arbeit unter Ausnutzung von kostensparenden Synergieeffekten. Insbesondere griffen Gesamtleitung und Standortleitung ineinander und ergebe sich im pädagogisch-fachlichen Bereich, insbesondere in der Qualitätssicherung, Fortbildung und Abstimmung der Konzepte sowie Betreuungsangebote auf den sich wandelnden Bedarf der Familien, ein Mehrwert. Sicherlich komme es durch die Gesamtleitung auch zu einer Entlastung der Pfarrer und Verwaltungsräte; dies sei aber nicht der vorrangige Zweck der neuen Struktur. Zumindest anteilig diene die Gesamtleitung der Erfüllung des gesetzlichen Auftrags im Sinne der §§ 1 und 2 VorschulErzFöG und deshalb seien die entsprechenden Personalkosten zuschussfähig. Das sähen der Beigeladene und alle saarländischen Landkreise weiterhin ebenso. Dem stünden die §§ 18, 19 VorschulErzFöG, insbesondere der dort verwendete Begriff der Personalkosten, nicht entgegen. Aus den genannten Bestimmungen lasse sich die vom Beklagten postulierte Unterscheidung zwischen zuschussfähigen Leitungsaufgaben im Sinne pädagogischer Aufgabenwahrnehmung und nicht zuschussfähigen Trägeraufgaben im Sinne von Verwaltungsaufgaben nicht herleiten.

Hilfsweise hat die Klägerin geltend gemacht, die Voraussetzungen des § 19 Abs. 7 VorschulErzFöG lägen im Sinne eines Modellprojektes vor.

Sie hat beantragt,

die Bescheide vom 02.12.2002 und vom 28.08.2003 sowie den aufgrund mündlicher Verhandlung vom 28.04.2004 ergangenen Widerspruchsbescheid des Rechtsausschusses für den Stadtverband Saarbrücken aufzuheben, soweit bei der Bemessung des für die Rechnungsjahre 2000, 2001 und 2002 gewährten Personalkostenzuschusses nach § 19 Abs. 6 VorschulErzFöG die ihr entstandenen Kosten der Gesamtleitung des Kindergartens St. A. V.-Fenne und des Kindergartens St. M. S. nicht als zuschussfähige Personalkosten berücksichtigt sind, und den Beklagten zur Neubescheidung unter Berücksichtigung der genannten Kosten zu verpflichten.

Der Funktionsvorgänger des Beklagten hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid verwiesen und ergänzend vorgebracht, die praktische Erfahrung zeige, dass sich die Einführung der Gesamtleitungen positiv auswirke. Dies ändere aber mit Blick auf die Zuschussfähigkeit der Personalkosten der Gesamtleitung nichts daran, dass die Gesamtleiterinnen überwiegend standortübergreifende Trägeraufgaben wahrnähmen, und solche Kosten seien nun einmal nicht zuschussfähig.

Der Beigeladene hat, ohne einen Antrag zu stellen, an seinem im Verwaltungsverfahren eingenommenen Standpunkt festgehalten.

Durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13.12.2006 ergangenes Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es, Zustimmung verdiene zunächst die Auffassung des Funktionsvorgängers des Beklagten, dass er eigenverantwortlich über die Zuschussfähigkeit der Personalkosten zu befinden habe. Eine Bindung an die einschlägige Entscheidung des Beigeladenen gebe es generell nicht. Hinzu komme fallbezogen, dass der Beigeladene ausdrücklich mitgeteilt habe, es sei hinnehmbar, wenn der Stadtverband Saarbrücken mit Blick auf die Kosten der Gesamtleitung eine eigenständige Beurteilung vornehme. In der Sache selbst überzeuge die Entscheidung des Funktionsvorgängers des Beklagten ebenfalls. Die Personalkosten der Gesamtleitung seien nicht zuschussfähig. Es handele sich nämlich nicht um Betriebskosten der einzelnen vorschulischen Einrichtung, denn als vorschulische Einrichtung könne nur der jeweils einzelne Kindergarten angesehen werden. Diese Sicht ergebe sich zwingend aus § 9 Abs. 1 VorschulErzFöG. Hinzu komme, dass nach den Unterlagen, die die Klägerin selbst vorgelegt habe, die Gesamtleiterinnen in erster Linie Trägeraufgaben wahrnähmen. In Übereinstimmung damit seien sie dem Träger unmittelbar zugeordnet. Zuschussfähig seien aber bei einer Gesamtschau der §§ 9, 14 Abs. 1, 18 Abs. 2 VorschulErzFöG ausschließlich die Kosten der in der einzelnen Einrichtung Beschäftigten, also der mit der Erziehung der Kinder vor Ort befassten Sozialpädagogen, Erzieher und Kinderpfleger. Dazu zählten dann zwar die einzelnen Standortleiterinnen, nicht aber die seit der Änderung der Trägerschaft zusätzlich eingestellten Gesamtleiterinnen. Zwar möge zutreffen, dass das dem einzelnen Kindergarten von der Klägerin zugeordnete Stundendeputat der jeweiligen Gesamtleiterin nicht dazu führe, dass der Personalschlüssel überschritten sei. Dies ändere aber nichts daran, dass es sich bei den Gesamtleiterinnen nicht um Personal der Einrichtung im Sinne des § 19 VorschulErzFöG handele.

Soweit sich die Klägerin hilfsweise auf § 19 Abs. 7 VorschulErzFöG berufe, übersehe sie zum einen, dass diese Vorschrift allenfalls einen Anspruch gegen das Land rechtfertigen könne, und zum anderen, dass es sich bei den hier in Rede stehenden Einrichtungen nicht um Modelleinrichtungen im Sinne neuer Formen vorschulischer Erziehung, wie es § 19 Abs. 7 VorschulErzFöG voraussetze, handele.

Dieses Urteil ist der Klägerin am 21.12.2006 zugestellt worden.

Deren am 15.01.2007 gestellten und am 15.02.2007 begründeten Antrag entsprechend hat der Senat mit Beschluss vom 17.01.2008 - 1 A 1/08 -, zugestellt am 21.01.2008, die Berufung zugelassen.

Mit der am 30.01.2008 eingegangenen Berufungsbegründung macht die Klägerin geltend, das Verwaltungsgericht habe den Aufgabenkreis der Gesamtleiterinnen verkannt. Diese nähmen nicht Arbeitgeberfunktionen wahr, sondern Aufgaben im Sinne des § 2 VorschulErzFöG. Die Gesamtleiterin und die ihr zugeordneten Standortleiterinnen leiteten jeweils gemeinsam die einzelnen Kindertageseinrichtungen. Beiden Ebenen obliege es, den gesetzlichen Auftrag im Sinne der pädagogischen Vorgaben der Klägerin sicherzustellen. So würden gemeinsam spezielle, auf die einzelne Einrichtung nach Größe der Gruppen und nach spezifisch ortsbezogenen Bedürfnissen (Anzahl von "Problemfamilien", spezielle soziale Strukturen, Anteil von Migrantenkindern usw.) ausgerichtete Konzepte für die pädagogische Grundlinie entwickelt. Deren Umsetzung vor Ort werde durch die Gesamtleiterin begleitet und überwacht. Dieser obliege es dabei, etwaige pädagogische Lücken vor Ort zu erkennen und zu schließen. Außerdem habe sie die spezifischen Erkenntnisse, die vor Ort gewonnen würden, in das Gesamtkonzept der Klägerin einzubringen. Die einzelne Gesamtleiterin nehme also täglich vor Ort in den einzelnen Einrichtungen pädagogische Aufgaben wahr. Deshalb arbeite sie auch nicht am Sitz der Klägerin, sondern in der einzelnen Einrichtung.

Unabhängig davon habe das Verwaltungsgericht außer Acht gelassen, dass es der Organisationsgewalt des einzelnen Einrichtungsträgers obliege, ein pädagogisches Konzept im Sinne des § 2 VorschulErzFöG zu entwickeln und zu personalisieren.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach dem erstinstanzlichen Klageantrag mit der Maßgabe zu erkennen, dass der Personalkostenzuschuss 2001 für den Kindergarten St. A. um 1.909,84 EUR und der Personalkostenzuschuss 2002 für den Kindergarten St. M. um 2.140,62 EUR erhöht wird.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und tritt dem Berufungsvorbringen entgegen.

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Er weist darauf hin, dass nach der noch nicht in Kraft getretenen gesetzlichen Neuregelung Kosten der Gesamtleitung künftig zuschussfähig seien.

Der Senat hat die u. a. für den Kindergarten St. A. in V. verantwortliche Gesamtleiterin Z. zu ihrem Aufgabenkreis informatorisch befragt; das Ergebnis der Anhörung ist in der Niederschrift vom 18.06.2008 festgehalten.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den in der mündlichen Verhandlung erörterten Inhalt der Gerichtsakte sowie der einschlägigen Behördenunterlagen (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der form- und fristgerecht erhobenen Klage, die in zweiter Instanz durch den Übergang vom Bescheidungs- zum Verpflichtungsbegehren zulässigerweise (§§ 91 Abs. 1 und 2, 173 S. 1 VwGO, 264 Nr. 2 ZPO) konkretisiert worden ist, stattgeben müssen. Die Klägerin hat nämlich nach § 19 Abs. 6 VorSchulErzFöG einschlägig ist fallbezogen mit Blick auf die streitigen Bezuschussungszeiträume das VorSchulErzFöG in der seit dem 01.08.2000 geltenden Fassung des Änderungsgesetzes vom 07.06.2000, ABl. S. 1021 einen Anspruch darauf, dass der Beklagte als Funktionsnachfolger des Präsidenten des früheren Stadtverbands Saarbrücken die Personalkostenzuschüsse für die Kindertageseinrichtungen St. A. in V. und St. M. in S. antragsgemäß erhöht.

Nach § 19 Abs. 6 VorSchulErzFöG hat die Gebietskörperschaft, bei der das Jugendamt eingerichtet ist - das war im streitigen Zeitraum der Stadtverband Saarbrücken, an dessen Stelle zum 01.01.2008 der Regionalverband Saarbrücken getreten ist -, durch eigene Zuwendungen sicherzustellen, dass der nach Erbringung der in den Abs. 2 bis 5 genannten Leistungen - das sind die Eigenleistung des Trägers (13 %), die Elternbeiträge (25 %) und der Landeszuschuss (25 %) - verbleibende Restbetrag der Personalkosten - also 37 % - gedeckt wird. Personalkosten im Sinne des VorSchulErzFöG sind ausweislich § 18 Abs. 2 die Aufwendungen des Trägers der vorschulischen Einrichtungen für - a) - Vergütungen, Unterhaltsbeihilfen und Sozialleistungen nach der Vergütungsordnung des Bundesangestelltentarifvertrages oder nach vergleichbaren Vergütungsregelungen sowie das auf Grund von Einzelverträgen zu zahlende Gestellungsgeld, - b) - Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung nach den gesetzlichen Vorschriften, - c) - Arbeitgeberanteile zur zusätzlichen Altersversorgung sowie - d) - die angemessenen Aufwendungen für die berufsbegleitende Fortbildung jeweils der Sozialpädagogen, Erzieher und Kinderpfleger. Im Weiteren legt § 19 Abs. 1 VorSchulErzFöG fest, dass die Personalkosten im Sinne des § 18 Abs. 2 VorSchulErzFöG nur bezuschusst werden, soweit sie angemessen sind (in diesem Sinne auch § 18 Abs. 1 VorSchulErzFöG), was sich ausweislich § 19 Abs. 5 VorschulErzFöG auf die personelle Ausstattung der einzelnen Einrichtung bezieht. Einzelheiten u. a. des Bezuschussungsverfahrens nach § 19 VorschulErzFöG sowie zur Angemessenheit von Kosten im Sinne der §§ 18 und 19 VorschulErzFöG hat nach § 21 VorschulErzFöG der Beigeladene durch Verwaltungsvorschriften zu regeln. Hierzu wurden die Verwaltungsvorschriften - VwV VorschulErzFöG - vom 05.05.1976 (GMBl. S. 429) erlassen. Diese traten zwar durch Zeitablauf mit dem 31.12.2001 außer Kraft, leiten aber ausweislich der Stellungnahme des Leiters der Abteilung A des Beigeladenen vom 25.04.2008, deren Richtigkeit in den Behördenakten eine klare Bestätigung findet, nach wie vor die Verwaltungspraxis und sind daher weiterhin beachtlich. Abschnitt II VwV VorSchulErzFöG begrenzt unter A 1 - 4 in Ausfüllung des Tatbestandsmerkmals "angemessen" die Zuschussfähigkeit von Personalkosten, indem eine Obergrenze zwischen der Zahl der beschäftigten Sozialpädagogen, Erzieher und Kinderpfleger und der Zahl der Gruppen der in der einzelnen Einrichtung betreuten Kinder bestimmt wird. Abschnitt II B VwV VorschulErzFöG regelt das Verfahren bei der Finanzierung der Personalkosten. Danach prüft der Beigeladene die von den Trägern eingereichten Anträge auf "Mindestbesetzung und die fachliche Qualifikation des Personals" (Nr. 2). Die Bezuschussung erfolgt als Jahreszuwendung (Nr. 3 S. 1), und über die Festsetzung der Jahreszuwendung ergeht jeweils ein Bewilligungsbescheid (Nr. 3 S. 2).

Gemessen daran ist die vom Funktionsvorgänger des Beklagten vorgenommene Kürzung der vom Beigeladenen für die streitigen Zeiträume als zuschussfähig anerkannten Personalkosten der Kindertageseinrichtungen St. A. in V. und St. M. in S. rechtswidrig. Der Klägerin stehen die streitigen Differenzbeträge zu. Das ergibt sich, was die Kürzung der zuschussfähigen Personalkosten der Einrichtung St. A. im Jahre 2001 um 3.200,12 DM anlangt, bereits daraus, dass die Kürzung unzulässigerweise mit Blick auf im Jahre 2000 entstandene und durch Bescheid vom 02.01.2002 bereits bezuschusste Aufwendungen erfolgte (dazu nachstehend a); unabhängig davon ist der Senat der Auffassung, dass die Personalkosten der Gesamtleitung im fraglichen Zeitraum zuschussfähig waren (dazu nachfolgend b).

a) Mit dem die Einrichtung St. A. in V. betreffenden Zuwendungsbescheid vom 02.12.2002 wurde der vom Stadtverband Saarbrücken zu zahlende Personalkostenzuschuss für das Rechnungsjahr 2001 festgesetzt. Diese zeitliche Ausrichtung ist in der Überschrift des Bescheides ausdrücklich hervorgehoben und entspricht dem durch Abschnitt II B 3 VwV VorschulErzFöG vorgegebenen Jährlichkeitsprinzip der Bezuschussung. Daraus folgt aber, dass für die Ermittlung des Personalkostenzuschusses für das Rechnungsjahr 2001 ausschließlich in diesem Jahr entstandene Personalkosten berücksichtigt werden durften. Diese Vorgabe ist im Bescheid vom 02.12.2002 nicht beachtet. Darin werden nämlich die vom Beigeladenen als bezuschussungsfähig anerkannten Personalkosten des Jahres 2001 mit Blick auf die vom Funktionsvorgänger des Beklagten als nicht zuschussfähig angesehenen Kosten der Gesamtleitung nicht nur um 6.895,35 DM für von der Klägerin in Ansatz gebrachte Kosten der Gesamtleitung des Jahres 2001, sondern zudem um 3.200,12 DM für bei der Klägerin zwischen dem 01.08. und dem 31.12.2000 angefallene Kosten der Gesamtleitung gekürzt. Das widerspricht dem durch Abschnitt II B 3 VwV VorschulErzFöG vorgegebenen und in der Überschrift des Festsetzungsbescheides hervorgehobenen Jährlichkeitsprinzip und begründet schon für sich die Rechtswidrigkeit der entsprechenden Kürzung mit der Folge, dass der der Klägerin zustehende Personalkostenzuschuss für das Jahr 2001 um 37 % von 3.200,12 DM = 1.184,04 DM = 605,39 EUR zu erhöhen ist.

Hinzu kommt, dass die fraglichen 3.200,12 DM vom Funktionsvorgänger des Beklagten in dem das Kalenderjahr 2000 betreffenden Zuwendungsbescheid vom 02.01.2002 bei der Ermittlung des darin festgesetzten Personalkostenzuschusses von 91.103,11 DM als zuschussfähig berücksichtigt worden waren. Mit dieser die Klägerin begünstigenden Verwaltungsentscheidung steht das Absetzen der 3.200,12 DM bei der Ermittlung der zuwendungsfähigen Personalkosten 2001 in unauflöslichem Widerspruch. Nur unter den Voraussetzungen des § 48 SVwVfG hätte sich der Funktionsvorgänger des Beklagten mit Blick auf die Bezuschussung der 3.200,12 DM von seiner Entscheidung vom 02.01.2002 lösen können. Eine entsprechende Rücknahme ist indes nicht erfolgt. Sie kann insbesondere nicht in den Bescheid vom 02.12.2002 hineingelesen werden, denn darin kommt eindeutig der Standpunkt zum Ausdruck, ohne Weiteres vermeintlich im Vorjahr zu Unrecht anerkannte Kosten im Folgejahr "verrechnen" zu dürfen.

b) Die Klage erweist sich auch unabhängig von dem aufgezeigten verwaltungsverfahrensrechtlichen Mangel insgesamt als begründet. Die anteilig den einzelnen angeschlossenen Einrichtungen zugeordneten Kosten der Gesamtleitung waren in den Jahren 2001 und 2002 nach § 19 Abs. 6 VorschulErzFöG als angemessene Personalkosten des Einrichtungsträgers vom Stadtverband Saarbrücken mit 37 % zu bezuschussen.

§ 19 Abs. 6 VorschulErzFöG nennt als Bezugspunkt der Bezuschussungspflicht den "Restbetrag der Personalkosten". Durch § 19 Abs. 1 VorschulErzFöG wird hierzu klargestellt, dass die Personalkosten stets nur in den Grenzen der Angemessenheit zuschussfähig sind. Im Weiteren definiert § 18 Abs. 2 VorschulErzFöG ausdrücklich für das gesamte Gesetz den Begriff der Personalkosten. Mit den §§ 19 Abs. 1 und 18 Abs. 2 VorschulErzFöG sind nach der Systematik des Gesetzes zugleich die Grenzen der Zuschussfähigkeit abschließend festgelegt.

Die Schranke der Angemessenheit der Personalkosten betrifft, wie § 19 Abs. 5 VorschulErzFöG ergibt, die personelle Ausstattung der Einrichtung, primär das Verhältnis zwischen der Zahl der Beschäftigten und der betreuten Kinder. Hierzu legt das Gesetz in § 14 Abs. 1 eine Mindestausstattung fest. Für die Bezuschussungsfähigkeit der Personalkosten zieht Abschnitt II B VwV VorschulErzFöG demgegenüber eine Obergrenze. Diese Obergrenze war bei den Einrichtungen St. A. in V. und St. M. in S. - bezogen auf die Jahre 2001 bzw. 2002 - auch dann eingehalten, wenn die Arbeitszeit der Gesamtleitung anteilig den einzelnen Einrichtungen zugeordnet wird.

§ 18 Abs. 2 VorschulErzFöG benennt als Personalkosten zuschussfähige Aufwendungen zunächst ihrer Art nach abschließend - dazu gehören insbesondere die Vergütungen nach dem BAT, Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung und zur zusätzlichen Altersversorgung sowie Fortbildungskosten - und enthält am Ende eine einschneidende Einschränkung, indem ausschließlich Aufwendungen für Sozialpädagogen, Erzieher und Kinderpfleger für berücksichtigungsfähig erklärt werden. In der zuletzt genannten Aussage sah der Gesetzgeber die wesentliche Schranke der Bezuschussungsfähigkeit von Personalkosten. Dahinter stand zum einen die Überlegung, eine bestimmte Betreuungsqualität in den Einrichtungen zu sichern, indem nur die Aufwendungen infolge der Beschäftigung ausreichend qualifizierter Kräfte bezuschusst werden; zum andern war damit die - politisch umstrittene vgl. dazu die Diskussionsbeiträge im Landtagsausschuss für Kultus, Bildung und Sport am 30.5.1974, KBS 6/94, S. 8, sowie am 28.11.1974, KBS 6/102, S. 6 ff., und im Landtagsausschuss für Bildung, Kultur und Wissenschaft am 5.5.2000, BKW 12/11, S. 9 und 18 - Absage verbunden, Kosten für Personal, das nicht "zur Erziehung und Pflege von Kindern" im Verständnis des § 1 Abs. 1 S. 1 VorschulErzFöG eingesetzt ist, zu bezuschussen. Im Blick standen dabei insbesondere die Kosten für die Beschäftigung von Köchinnen, Hauswirtschafterinnen und Reinigungskräften, aber auch von Verwaltungspersonal, das z. B. für die Berechnung und Auszahlung der Vergütungen und/oder die Kalkulation der Elternbeiträge zuständig ist. Da die von der Klägerin beschäftigten Gesamtleiterinnen alle, jedenfalls aber ausweislich der in der Behördenakte befindlichen Verwendungsnachweise die in den Jahren 2001 und 2002 für die Einrichtungen St. A. in V. und St. M. in S. zuständigen Gesamtleiterinnen über eine der in § 18 Abs. 2 genannten Qualifikationen verfügen, ergibt sich auch unter diesem Gesichtspunkt keine Begrenzung der Bezuschussungsfähigkeit der Personalkosten.

Der vom Funktionsvorgänger des Beklagten entwickelten und vom Verwaltungsgericht gebilligten Ansicht von über die §§ 19 Abs. 1, 18 Abs. 2 VorschulErzFöG hinausgehenden Einschränkungen der Zuschussfähigkeit von Personalkosten kann nicht gefolgt werden. Nach deren Meinung sollen zuschussfähig nur Kosten für Personal sein, das unmittelbar in einer Einrichtung im Verständnis des § 9 Abs. 1 VorschulErzFöG mit der Erziehung und Pflege der Kinder beschäftigt ist. Das wird aus § 18 Abs. 1 VorschulErzFöG abgeleitet, in dem als "Betriebskosten einer vorschulischen Einrichtung" u. a. "die angemessenen Personalkosten" genannt werden. Ebenso spricht § 19 Abs. 5 S. 1 VorschulErzFöG im Zusammenhang mit der Bezuschussung durch das Land von den "Personalkosten vorschulischer Einrichtungen". Dem liege - so der Funktionsvorgänger des Beklagten - der Gedanke zugrunde, dass lediglich Personalkosten der vorschulischen Einrichtung zuschussfähig sein sollen, nicht aber auch Personalkosten infolge der Wahrnehmung von Aufgaben des Einrichtungsträgers. Diese Unterscheidung finde auch in der Zusammensetzung der Vorschulausschüsse ( § 4 VorSchulErzFöG ) der Einrichtungen der Klägerin ihren Niederschlag. Mitglieder seien darin die jeweilige Standortleiterin für die Einrichtung und die zuständige Gesamtleiterin für den Einrichtungsträger. Das überzeugt nicht.

Richtig ist sicherlich, dass die Bezuschussung nach der gesetzlichen Regelung für jede Einrichtung gesondert zu erfolgen hat. Was dabei eine Einrichtung ist, bestimmt sich nach der Betriebserlaubnis, bei deren Erteilung u. a. die Regelung über die Größe vorschulischer Einrichtungen in § 9 Abs. 1 VorschulErzFöG zu beachten ist. Fallbezogen bildet daher jeder einzelne Standort eine eigene Einrichtung. In Übereinstimmung damit stellt die Klägerin seit Aufnahme ihrer Tätigkeit für jeden Standort einen eigenen Zuschussantrag und fügt dem einen gesonderten Verwendungsnachweis bei. Mehr kann aber aus §§ 18 Abs. 1, 19 Abs. 5 Vorschul-ErzFöG nicht hergeleitet werden. Insbesondere verbietet es sich, aus diesen Bestimmungen abzuleiten, nur Aufwendungen für Personal, das - so das Verwaltungsgericht - "vor Ort", also in der einzelnen Einrichtung eingesetzt ist, seien zuschussfähig. Dem steht schon entgegen, dass der in den §§ 18 Abs. 1, 19 Abs. 6 VorschulErzFöG verwendete Begriff der Personalkosten in § 18 Abs. 2 für das gesamte Gesetz definiert ist. Dort wird aber als Bezugspunkt der Personalkosten nicht - wie es der Funktionsvorgänger des Beklagten und das Verwaltungsgericht der Sache nach annehmen - die einzelne Einrichtung, sondern "der Träger der vorschulischen Einrichtung" genannt. Daran knüpft § 19 VorschulErzFöG insgesamt an. Damit ist die Annahme unvereinbar, zuschussfähig seien nur Personalkosten von Kräften, die in der einzelnen Einrichtung tätig sind. Vielmehr sind - in den bereits aufgezeigten Grenzen - zuschussfähig die Personalkosten des Trägers, die ihm durch den Betrieb der Einrichtung entstehen. Geboten ist anstelle der vom Funktionsvorgänger des Beklagten und vom Verwaltungsgericht befürworteten räumlichen Beschränkung eine funktionale Sicht. Das sieht der Beigeladene ausweislich seines Schreibens vom 30.06.2003 ebenso, in dem er zum Ausdruck gebracht hat, auch eine außerhalb einer konkreten Einrichtung angesiedelte Kraft wie eine Gesamtleiterin könne Erziehungsaufgaben in den einzelnen Einrichtungen wahrnehmen. Allerdings ist die funktionale Betrachtung nicht derart konkret durchzuführen. Vielmehr unterstellt der Gesetzgeber, dass vom Einrichtungsträger beschäftigte Sozialpädagogen, Erzieher und Kinderpfleger Aufgaben der Erziehung und Pflege wahrnehmen.

Für dieses Verständnis der einschlägigen Bestimmungen sprechen weitere Gesichtspunkte. Eine Unterscheidung zwischen - zuschussfähigen - Aufwendungen für Personal, das die Kinder in der einzelnen Einrichtung erzieht und pflegt, und nicht zuschussfähigen Aufwendungen für Personal, das Trägeraufgaben wie beispielsweise Personal- und Gebäudeverwaltung wahrnimmt, würde zu erheblichen praktischen Schwierigkeiten führen und widerspräche der langjährigen Bezuschussungspraxis. So hat die Anhörung von Frau Z. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klar ergeben, dass die einzelne Gesamtleiterin ganz überwiegend - zu rund 80 % ihrer Arbeitszeit - in den einzelnen ihr unterstellten Einrichtungen tätig ist und - wenn auch nicht im unmittelbaren Umgang mit Kindern - die pädagogisch-fachliche Ausrichtung der Einrichtung festlegt, durchsetzt und weiter entwickelt sowie auf Qualitätssicherung achtet. Das sind - auch nach Einschätzung des Beklagten - Aufgaben der vorschulischen Einrichtung im Verständnis des § 2 VorSchulerzFöG mit der Folge, dass er inzwischen eine zeitanteilige Bezuschussung der Personalkosten der Gesamtleitung für möglich erachtet. Indes wäre eine wirklichkeitsnahe Ermittlung des Zeitanteils, mit dem eine Gesamtleiterin Erziehungsaufgaben für den einzelnen Standort wahrnimmt, mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. Bei einer solchen Vorgehensweise bliebe zudem außer Acht, dass bereits vor Einrichtung der Gesamtleitungen die in Rede stehenden Verwaltungsaufgaben angefallen sind. Nach den Angaben von Frau Z., an deren Richtigkeit zu zweifeln der Senat keinen Anlass hat, wurden sie früher von den einzelnen Standortleiterinnen wahrgenommen. Diese waren - neben den Pfarrern und den Verwaltungsräten, auf deren Arbeitskraft die Klägerin keinen Zugriff hat - insbesondere - auch - mit Personal- und Gebäudeangelegenheiten befasst und an den Verhandlungen mit dem Jugendamt sowie den Kommunen über die Weiterentwicklung des Angebots an und in Einrichtungen beteiligt. Deshalb wurde den Einrichtungsleiterinnen beim Personalschlüssel stets ein Zeitdeputat für die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben zugebilligt. Der Gedanke, wegen der Wahrnehmung dieser Aufgaben die Aufwendungen infolge der Beschäftigung der einzelnen Leiterin nur teilweise als zuschussfähig anzusehen, kam indes soweit ersichtlich nie auf. Zum Problem wurde das erst, nachdem die Klägerin im Rahmen ihrer von den Zuwendungsgebern grundsätzlich zu respektierenden Organisationsfreiheit Gesamtleitungen für mehrere Einrichtungen installierte und bisher von den einzelnen Einrichtungsleiterinnen wahrgenommene Aufgaben bei den Gesamtleitungen konzentrierte. An diese Organisationsänderung eine Begrenzung der Zuschussfähigkeit der Personalkosten zu knüpfen, überzeugt aber fallbezogen jedenfalls deswegen nicht, weil nach der in ihrer Richtigkeit nicht angezweifelten Überprüfung des Beigeladenen vgl. dessen Schreiben vom 06.08.2002 unter Zugrundelegung der Richtlinien zur Wahrnehmung der Aufgaben zum Schutz von Kindern und Jugendlichen in Einrichtungen durch das Landesjugendamt gemäß den §§ 45 bis 48a SGB VIII die pro Standort zur Wahrnehmung von Leitungsaufgaben eingeräumten Stundendeputate durch Gesamt- und Standortleitung zusammen an keinem Standort überschritten sind. Ebenso wenig wird - wie bereits erwähnt - in keiner Einrichtung bei anteiliger Berücksichtigung der Gesamtleitung die Obergrenze des in Abschnitt II B VwV VorschulErzFöG vorgegebenen Personalschlüssels überschritten.

Dass sich die Einführung der Gesamtleitungen nach übereinstimmender Beurteilung aller Beteiligter insgesamt bewährt und - jedenfalls nach vorläufiger Berechnung des Beigeladenen vgl. dessen Schreiben vom 26.06.2002 - sogar zu einer Reduzierung der Gesamtpersonalkosten beigetragen hat, spielt dann zwar für die Auslegung der derzeit geltenden Bestimmungen keine Rolle, war aber sicherlich ein Grund dafür, dass - nach Auskunft des Beigeladenen - bei der noch nicht im Amtsblatt veröffentlichten gesetzlichen Neuregelung die Personalkosten von Gesamtleitungen nunmehr ausdrücklich für zuschussfähig erklärt worden sind. Der Senat sieht darin keine Änderung des geltenden Rechts, sondern eine - zu begrüßende - Klarstellung der bisher geltenden Rechtslage.

Waren damit aber die Kosten der Gesamtleitung im fraglichen Zeitraum zuschussfähig, erhöhen sich die der Klägerin nach § 19 Abs. 6 VorschulErzFöG zustehenden Zuschüsse - alle anderen Positionen sind unstreitig - wie folgt:

Bei der Einrichtung St. A. in V. hat der Funktionsvorgänger des Beklagten die zuschussfähigen Personalkosten des Jahres 2001 um (3.200,12 DM + 6.895, 35 DM =) 10.095,47 DM gekürzt. Diese Kürzung ist rechtswidrig. Der der Klägerin daher zusätzlich zustehende Zuschuss beläuft sich auf 37 % des Kürzungsbetrages, also auf 3.735,32 DM = 1.909,84 EUR.

Bei der Einrichtung St. M. in S. hat der Funktionsvorgänger des Beklagten die zuschussfähigen Personalkosten des Jahres 2002 um 5.785,47 EUR gekürzt. Das geschah zu Unrecht. Der der Klägerin daher zusätzlich zustehende Zuschuss beläuft sich auf 37 % der Kürzung, also auf 2.140,62 EUR.

Nach allem ist das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und der Beklagte nach Maßgabe des Urteilstenors zu verurteilen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, wobei sich eine Beteiligung des Beigeladenen an den Kosten verbietet, da er keinen Antrag gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO), deshalb aber auch keine Veranlassung besteht, die ihm entstandenen außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO).

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit rechtfertigt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren in Anwendung der §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3, 47 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG auf den Gesamtbetrag der eingeklagten zusätzlichen Zuschüsse für die Einrichtungen St. A. in V. und St. M. in S., also auf 4.050,46 EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

Ende der Entscheidung