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2. Die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens setzt (materiell) voraus, dass von den Bürgern über eine Angelegenheit der Gemeinde inhaltlich abschließend abgestimmt wird.

Unter Abänderung des auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 9. Februar 2007 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 11 K 36/06 - wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens fallen dem Kläger zur Last.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH (im Folgenden: Wirtschaftsbetriebe), deren Alleingesellschafterin die Kreisstadt A-Stadt ist, betrieben bis 2005 das Freibad Stadtgarten in A-Stadt. Der Aufsichtsrat der Wirtschaftsbetriebe besteht aus 17 aus der Mitte des Stadtrates der Kreisstadt A-Stadt entsandten Mitgliedern sowie dem Oberbürgermeister der Kreisstadt A-Stadt als Vorsitzendem. § 2 des Gesellschaftsvertrages in der Fassung des Stadtratsbeschlusses vom 14.12.2001 lautet wie folgt:

"(1) Der Gegenstand des Unternehmens ist die Wirtschaftsführung des Hallenbad A-Stadt, des Freibad A-Stadt und des Freibad A-Stadt-Steinrausch. Die Bäderbetriebe sind eine dem Gemeinwohl dienende Einrichtung mit dem Zweck, die Erholung sowie die sportliche, kulturelle und gesundheitliche Betätigung der Allgemeinheit zu ermöglichen und zu fördern. Darüber hinaus dienen diese Einrichtungen der nachhaltigen Förderung des Fremdenverkehrs. Außerdem ist Gegenstand des Unternehmens das Halten und Verwalten von Beteiligungen an gewerblich geführten Unternehmen der Kreisstadt A-Stadt.

(2) Die Gesellschaft ist zu allen Maßnahmen und Geschäften berechtigt, die den Gesellschaftszweck fördern oder wirtschaftlich berühren."

In § 8 Abs. 3 des Gesellschaftsvertrages heißt es:

"Der Geschäftsführung obliegt die Führung der laufenden Geschäfte der Gesellschaft nach Maßgabe der Gesetze, dieses Gesellschaftsvertrages und dazu ergangener Geschäftsordnungen. Sie hat die Weisungen der Gesellschafterversammlung und des Aufsichtsrates zu beachten."

In § 15 Abs. 1 und Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages heißt es:

"(1) Über die an anderer Stelle dieses Gesellschaftsvertrages bereits erwähnten Aufgaben hinaus unterliegen der Beschlussfassung der Gesellschafterversammlung:

...

...

...

m) die Feststellung und Änderung des Wirtschaftsplanes

(2) Die Beschlüsse gemäß Absatz 1 fassen die Gesellschafter mit 3/4 -Mehrheit der vorhandenen Stimmen."

§ 16 des Gesellschaftsvertrages lautet:

"Die Geschäftsführung stellt so rechtzeitig einen Wirtschaftsplan auf, dass der Aufsichtsrat vor Beginn des Geschäftsjahres seine Zustimmung erteilen kann. Der Wirtschaftsplan umfasst den Finanzplan, Erfolgs- und Personalplan. Die Geschäftsführung unterrichtet den Aufsichtsrat laufend über die Entwicklung des Geschäftsjahres."

Der Aufsichtsrat der Wirtschaftsbetriebe fasste in seiner Sitzung vom 09.12.2005 mehrheitlich folgende Beschlüsse:

"1. Der Aufsichtsrat der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH empfiehlt der Gesellschafterin, und somit auch dem Stadtrat, keine weiteren Haushaltsmittel für die Sanierung des Freibades Stadtgarten zur Verfügung zu stellen bzw. keine Mittel in den Wirtschaftsplan der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH einzustellen.

2. Der Betrieb des Freibades Stadtgarten wird ab der Badesaison 2006 von Seiten der Stadt bzw. der Wirtschaftsbetriebe GmbH nicht weitergeführt.

3. Die Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH sowie die Verwaltung werden beauftragt, mit Partnern ein dem Standort Stadtgarten gerecht werdendes Konzept "Erlebnisinsel Stadtgarten" zu erarbeiten.

An den Planungsabsichten sind der Aufsichtsrat der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH, die Verwaltung und der Stadtrat zu beteiligen."

Die Tagesordnung des beklagten Stadtrates für die Sitzung vom 16.12.2005 sah u.a. den TOP 11 "Neuausrichtung des Stadtgartenbades" vor. Nach längerer Debatte stimmte der Stadtrat in getrennten Abstimmungen folgenden Beschlussvorschlägen der Verwaltung mehrheitlich zu:

"1. Der Stadtrat stellt für die Sanierung des Freibades Stadtgarten keine Haushaltsmittel zur Verfügung.

2. Der Stadtrat beauftragt den Oberbürgermeister, die Geschäftsführung der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH anzuweisen, keine Mittel für eine Sanierung des Freibades Stadtgarten in den Wirtschaftsplan der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH einzustellen.

3. Der Betrieb des Freibades Stadtgarten wird ab der Badesaison 2006 weder von der Stadt noch von der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH weitergeführt.

4. Der Stadtrat beauftragt die Verwaltung gemeinsam mit der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH, mit Partnern ein dem Standort Stadtgarten gerecht werdendes Konzept "Erlebnisinsel Stadtgarten" zu erarbeiten. An den Planungsabsichten sind der Aufsichtsrat der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH, die Verwaltung und der Stadtrat zu beteiligen."

Ein zuvor von dem Stadtverordneten U. gestellter Abänderungsantrag, der darauf abzielte, den Weiterbetrieb des Freibades im Stadtgarten bis zur Vorlage eines Investorenkonzeptes, dessen Prüfung und evtl. Umsetzungsbeginn zu sichern sowie entsprechende Haushaltsmittel für die Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH im Haushaltsplan 2006 einzustellen, war mehrheitlich abgelehnt worden.

Daraufhin gründete sich eine Bürgerinitiative, die sich gegen die Schließung des Stadtgartenbades wendet. Es bildete sich ein Bürgerbegehren mit drei Vertretungsberechtigten, das Unterstützungsunterschriften für folgendes Begehren sammelte:

"Bürgerbegehren (gem. § 21 a KSVG) Erhaltung des Freibades Stadtgarten A-Stadt

Ich unterstütze hiermit durch meine Unterschrift das Bürgerbegehren über folgende Frage:

Ich spreche mich dafür aus, dass folgende Beschlüsse des Stadtrates A-Stadt vom 16.12.2005 zurückgenommen werden:

1. Der Stadtrat stellt für die Sanierung des Freibades Stadtgarten keine Haushaltsmittel zur Verfügung.

2. Der Stadtrat beauftragt den Oberbürgermeister, die Geschäftsführung der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH anzuweisen, keine Mittel für eine Sanierung des Freibades Stadtgarten in den Wirtschaftsplan der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH einzustellen.

3. Der Betrieb des Freibades Stadtgarten wird ab der Badesaison 2006 weder von der Stadt noch von der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH weitergeführt.

Begründung

Die Reduzierung des Freizeitangebotes für unsere Jugendlichen und Kinder, unsere älteren Mitmenschen sowie allen Saarlouiser Bürgerinnen und Bürger kann - auch vor dem Hintergrund der damit verbundenen sozialen Folgekosten - nicht hingenommen werden. Weiterhin läuft die von der Stadt A-Stadt beabsichtigte Schließung den Bemühungen der Attraktivitätssteigerung für die Zielgruppen ansiedlungsbereiter Gewerbetreibender bzw. zusätzlicher Einwohnerinnen und Einwohner entgegen. Die bisherigen Ratsbeschlüsse wirken sich deshalb ungünstig auf die Haushaltssituation der Stadt A-Stadt aus.

Vorschlag für die Deckung der Kosten

Das Freibad Stadtgarten ist renovierungsbedürftig. Die voraussichtlichen Kosten für die Renovierung sollen nach Schätzungen der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH etwa 4 Millionen EUR betragen. Weiterhin entsteht durch den Betrieb des Freibades Stadtgarten nach Angaben der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH jährlich ein Defizit von durchschnittlich 250.000 EUR, das von der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH abgedeckt wird.

Zur Finanzierung der Renovierung und der Weiterführung des Freibades Stadtgarten wird vorgeschlagen, folgende stadteigene Grundstücke - bzw. Grundstücksteile - zu verkaufen:

- Eine Teilfläche in Größe von 14.000 Quadratmetern des Grundstückes der Gemeinde A-Stadt, Gemarkung A-Stadt, Flur 01, Flurstücknummer 7/454, Eigentümerin Kreisstadt Saarlouis, (Gesamtfläche 18.148 Quadratmeter). Nach der aktuellen Bodenrichtwertkarte können für das Gelände pro Quadratmeter 410,00 EUR in Ansatz gebracht und somit ein Verkaufserlös von 5.740.000,00 EUR erzielt werden.

- Das Grundstück der Gemeinde A-Stadt, Gemarkung Roden, Flur 06, Flurstücknummer 183/61, Eigentümerin Kreisstadt Saarlouis, Gesamtfläche 15.886 Quadratmeter. Nach der aktuellen Bodenrichtwertkarte können für das Gelände pro Quadratmeter 130,00 EUR in Ansatz gebracht werden. Somit kann ein Verkaufserlös von 2.065.180,00 EUR erzielt werden.

- Eine Teilfläche in Größe von 10.000 Quadratmetern des Grundstückes der Gemeinde A-Stadt, Gemarkung Roden, Flur 05, Flurstücknummer 1/6, Eigentümerin Kreisstadt A-Stadt (Gesamtfläche 45.633 Quadratmeter). Nach der aktuellen Bodenrichtwertkarte können für das Gelände pro Quadratmeter 110,00 EUR in Ansatz gebracht werden. Somit kann ein Verkaufserlös von 1.100.000,00 EUR erzielt werden.

Mit den Verkäufen kann ein Erlös in Höhe von insgesamt 8.905.180,00 EUR erzielt werden. Dieser Betrag bietet ausreichend Spielraum, um Problemen bei der Veräußerung oder Realisierung der Grundstücksverkäufe entgegenwirken zu können. Der überschüssige Betrag kann langfristig zur Deckung des Defizits des Freibades Stadtgarten eingesetzt werden. Dieser Überschuss in Höhe von rund 5 Millionen EUR kann z.B. als Kapitalstock verwandt werden, um diese Deckung zu erreichen. Darüber hinaus können zukünftig entstehende Unterhaltungskosten wie bisher durch die Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH getragen werden.

Personenbezogene Daten dürfen nur für die Durchführung des Bürgerbegehrens genutzt werden!

Familienname: .............................................................

Vornamen: ..................................................................

Tag der Geburt: ............................................................

Anschrift (Hauptwohnung)

Straße, Hausnummer: ...................................................

Postleitzahl, Wohnort: ...................................................

....................., den ................

.............................................

(persönliche und handschriftliche Unterschrift)

Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens sind:

St, A-Stadt / M., A-Stadt / S., A-Stadt".

Am 09.02.2006 beschloss der Stadtrat mehrheitlich den Haushaltssanierungsplan 2006 mit einem Einsparvolumen von insgesamt 2.048.930,00 EUR. Darin ist u.a. der Wegfall eines Aufwendungszuschusses zu Gunsten der Wirtschaftsbetriebe von 100.000,00 EUR ab 2006 im Falle der Schließung des Stadtgartenbades eingestellt.

Am 10.02.2006 wurde das Bürgerbegehren mit 7.000 Unterstützungsblättern bei der Kreisstadt A-Stadt eingereicht.

In einer Vorlage der Stadtverwaltung vom 23.02.2006 für den Stadtrat ist u.a. folgendes ausgeführt:

"I. ...

Das Bürgerbegehren wurde am 10. Februar 2006 mit der erforderlichen Anzahl von Unterschriften wahlberechtigter Bürger bei der Stadt A-Stadt eingereicht.

III. Die Verwaltung ist im Rahmen der Vorprüfung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ... zu der Auffassung gelangt, dass das Bürgerbegehren unzulässig ist.

1. Nach § 21 a Abs. 1 KSVG können Bürgerinnen und Bürger einer Gemeinde beantragen (Bürgerbegehren) "dass sie an Stelle des Gemeinderats über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid)".

a) Das Freibad Stadtgarten wird nicht von der Stadt A-Stadt, sondern von der juristisch selbständigen Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH betrieben. Für die Sanierung des Freibades müssen Mittel in den Wirtschaftsplan der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH eingestellt werden. Der Wirtschaftsplan bedarf der Zustimmung des Aufsichtsrates der Wirtschaftsbetriebe (§ 16 Gesellschaftsvertrag ...). Über die Sanierung des Freibades entscheidet somit der weisungsunabhängige Aufsichtsrat der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH. Ein Bürgerbegehren nach § 21 a Abs. 1 KSVG kann aber nur eine Entscheidung "an Stelle des Gemeinderats über eine Angelegenheit der Gemeinde" beantragen, jedoch nicht eine Entscheidung an Stelle des Aufsichtsrates über eine Angelegenheit einer privatrechtlichen GmbH.

b) Ziel des Bürgerbegehrens sind die "Renovierung" und "Weiterführung des Freibades Stadtgarten" ... Zu diesem Zweck sollen die Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 ... zurück genommen werden. Bei der Rücknahme dieser Stadtratsbeschlüsse würde die vor dem 16.12.2005 geltende Beschlusslage wieder aufleben.

Renovierung und Weiterführung des Freibades Stadtgarten wären damit aber keinen Schritt weitergebracht: Nach wie vor hat der Stadtrat für die Sanierung des Bades keine Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt und nach wie vor sind im Wirtschaftsplan der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH keine Mittel zur Sanierung des Bades bereitgestellt.

Die Umsetzung des Ziels des Bürgerbegehrens - Renovierung und Weiterführung des Freibades Stadtgarten - lässt sich mit dem auf die Rücknahme der Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 gerichteten Bürgerbegehren nicht erreichen, sondern bedarf ... weiterer auf die Sanierung des Bades gerichteter Stadtratsbeschlüsse.

Konkrete auf die Sanierung des Bades bezogene Entscheidungen beantragt das Bürgerbegehren aber nicht. Vielmehr kann das Bürgerbegehren allenfalls als vom Stadtrat zu beachtende Vorgabe und Richtschnur bei den - nach der Vorstellung des Bürgerbegehrens - vom Stadtrat noch zu treffenden Entscheidungen über die Sanierung des Bades verstanden werden. Ein die konkrete und abschließende Sachentscheidung auf den Stadtrat verlagerndes Bürgerbegehren ist aber unzulässig, weil § 21 a Abs. 1 KSVG ... verlangt, dass die Bürgerinnen und Bürger an Stelle des Gemeinderats ... selbst entscheiden".

2. Gemäß § 21 a Abs. 4 Nr. 3 KSVG ... ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die "Haushaltssatzung" und "das Haushaltssicherungskonzept".

a) Ein Bürgerbegehren, das auf den Einsatz von 4 Millionen EUR zur Renovierung eines Freibades abzielt, hat nach Auffassung der Verwaltung wesentliche Auswirkungen auf den kommunalen Haushalt insgesamt und ist damit ein unzulässiges Bürgerbegehren über die "Haushaltssatzung".

b) In dem vom Stadtrat am 09.02.2006 beschlossenen Haushaltssanierungsplan ist auf Seite 21 ... vorgesehen, dass im Falle der Schließung des Stadtgartenbades der im Haushalt ausgewiesene Aufwendungszuschuss der Stadt zugunsten der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH in Höhe von 100.000,00 EUR entfällt, also unter der Haushaltsstelle 860/7151 ab 2006 eine Ersparnis von 100.000,00 EUR eintritt. Die zukünftige Nichtbezuschussung des Badbetriebes durch die Stadt A-Stadt ist also Teil des Haushaltssanierungsplanes der Stadt. Damit ist das Bürgerbegehren unzulässig, weil es einen Gegenstand betrifft, der im "Haushaltssicherungskonzept" enthalten ist."

Der Haushaltsplan für das Jahr 2006 wurde vom Stadtrat am 23.3.2006 beschlossen; Mittel für das Stadtgartenbad sind darin nicht eingestellt.

Nach Anhörung des Klägers, von dem dabei weitere 1.700 Unterschriftenblätter vorgelegt wurden, lehnte der Beklagte ebenfalls in der Sitzung vom 23.03.2006 das eingereichte Bürgerbegehren mehrheitlich als unzulässig ab. Diese Entscheidung wurde den Vertretern des Klägers am 28.03.2006 zugestellt. Dagegen richtet sich die am 16.05.2006 erhobene Klage.

Der Kläger hat im Wesentlichen vorgetragen: Das kassatorische Bürgerbegehren sei zulässig. Insbesondere beziehe sich das Bürgerbegehren auf einen Gegen-stand, der - wie näher ausgeführt wird - in der Entscheidungsgewalt des Beklagten liege. Es sei anerkannt, dass dem Rat vorbehaltene Weisungen an Vertreter in Organen von Gesellschaften bürgerentscheidfähig seien. Des weiteren stehe dem Bürgerbegehren nicht entgegen, dass allein die Kassation der Stadtratsbeschlüsse nicht zu einer Erhaltung des Bades führe. Ein initiierendes Bürgerbegehren, das inhaltlich die Weiterführung des Bades zum Ziel gehabt hätte, sei nicht zielführend gewesen. Der Bürgerentscheid müsse den Sachverhalt nicht vollumfänglich und abschließend entscheiden. Auch sei ein nach dem Kommunalselbstverwaltungsgesetz statthaftes kassatorisches Bürgerbegehren anders als ein initiierendes Bürgerbegehren fristgebunden. Zudem liege kein unzulässiges Bürgerbegehren über die Haushaltssatzung vor. Er - der Kläger - habe entsprechend den Vorgaben des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes und der Rechtsprechung einen Kostendeckungsvorschlag gemacht und dabei die erforderliche Sanierung des Bades berücksichtigt sowie die von den Wirtschaftsbetrieben hierfür angenommenen Kosten von 4 Mio. EUR zugrunde gelegt. Das Bürgerbegehren verlange aber nicht den Einsatz von 4 Mio. EUR, sondern allein die Rücknahme des Schließungsbeschlusses. Außerdem ergebe sich durch die Schließung des Bades nach den eigenen Angaben des Beklagten lediglich eine Einsparung des städtischen Aufwendungszuschusses zu Gunsten der Wirtschaftsbetriebe in Höhe von jährlich 100.000,00 EUR. Im Übrigen lägen die Sanierungskosten nach seinen Erkenntnissen lediglich zwischen 1,7 und 2,5 Mio. EUR. Für die Schließung seien - wie näher ausgeführt wird - nicht die Finanzsituation, sondern andere Gesichtspunkte maßgeblich gewesen. Ferner betreffe das Bürgerbegehren entgegen der Auffassung des Beklagten keinen Gegenstand des Haushaltssanierungskonzepts. Eine Einsparung von 100.000,00 EUR stelle keinen wesentlichen Bestandteil des Konzepts dar.

Der Kläger hat beantragt,

festzustellen, dass das Bürgerbegehren gegen die Beschlüsse des Beklagten vom 16.12.2005 zur Nichtweiterführung des Freibades Stadtgarten zulässig ist.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat zunächst auf die Verwaltungsvorlage vom 23.02.2006 Bezug genommen. Ergänzend hat er im Wesentlichen vorgetragen, die Schließungsentscheidung des Aufsichtsrates der Wirtschaftsbetriebe vom 09.12.2005 könne kein Stadtrat und kein Bürgerbegehren aufheben; das Bürgerbegehren gehe somit ins Leere und an allen Voraussetzungen des § 21 a Abs. 1 KSVG vorbei. Darüber hinaus habe das Bad jedes Jahr rund 250.000,00 EUR Defizit gemacht und seine Renovierung würde etwa 4 Mio. EUR kosten. Da die Stadt die Defizite der Wirtschaftsbetriebe ausgleiche, hätten Renovierung und Weiterbetrieb des Bades erhebliche Auswirkungen auf den kommunalen Haushalt. Zudem sei die Nichtbezuschussung Teil des aktuellen Haushaltssanierungskonzeptes, weshalb das Bürgerbegehren ebenfalls unzulässig sei.

Durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 09.02.2007 ergangenes Urteil - 11 K 36/06 - (SKZ 2007, 72) hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und das Bürgerbegehren für zulässig erklärt.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei als Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit ohne Durchführung eines Vorverfahrens statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das Bürgerbegehren sei zulässig, weil es den gesetzlichen Anforderungen gemäß § 21a KSVG entspreche. Unstreitig seien die formellen Voraussetzungen des § 21a Abs. 2 und 3 KSVG eingehalten, wie erforderliche Anzahl von Unterschriften, Formerfordernis der Unterstützungsblätter sowie Einhaltung der Frist von zwei Monaten nach der Beschlussfassung des beklagten Stadtrates für das hier in Rede stehende sogenannte kassatorische Bürgerbegehren. Des weiteren lasse sich die Fragestellung gemäß § 21a Abs. 2 Satz 2 KSVG mit "Ja" oder "Nein" beantworten. Dabei sei auch die hier vorgenommene Verbindung der Rücknahme von drei verschiedenen Entscheidungen zulässig. Entgegen der Auffassung des Beklagten ziele das Bürgerbegehren sodann darauf ab, dass die Bürger im Sinne des § 21a Abs. 1 KSVG "an Stelle des Gemeinderates" (Organkompetenz) und "über eine Angelegenheit der Gemeinde" (Verbandskompetenz) selbst entscheiden würden. Soweit der Beklagte beschlossen habe, dass der Badebetrieb von den Wirtschaftsbetrieben nicht weitergeführt werde, und den Oberbürgermeister beauftragt habe, deren Geschäftsführung hinsichtlich des Wirtschaftsplanes entsprechend anzuweisen, könnten diese Entscheidungen des beklagten Stadtrates sowohl von ihm selbst als auch durch einen Bürgerentscheid problemlos wieder aufgehoben werden. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Umstand, dass das Freibad Stadtgarten von der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH und damit von einem privatrechtlichen Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit betrieben werde. Die Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens könne zwar gegebenenfalls daraus folgen, dass es in gesellschafts- oder kommunalrechtlich unzulässiger Weise Einfluss auf ein privatrechtliches Unternehmen nehmen wolle. Denn ein Bürgerbegehren sei nach § 21a Abs. 4 Nr. 9 KSVG unzulässig über Anträge, die ein gesetzwidriges Ziel verfolgten; die mit ihm verfolgten Ziele müssten also mit der Rechtsordnung in Einklang stehen. Entgegen der Rechtsansicht des Beklagten seien die mit dem vorliegenden Bürgerbegehren verfolgten Ziele mit der Rechtsordnung, insbesondere mit den Vorschriften des Gesellschafts- und des Kommunalrechts, vereinbar. Das ergebe sich bereits daraus, dass sich das Bürgerbegehren ausschließlich auf eine Aufhebung der angesprochenen Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 beschränke. Insbesondere enthalte es selbst keinerlei Auftrag, Bindung, Weisung, Richtlinie oder sonstige Vorgabe an die Vertreterinnen und Vertreter der Stadt in der Gesellschafterversammlung und/oder an den Aufsichtsrat, an den Oberbürgermeister und/oder an die Geschäftsführung der Wirtschaftsbetriebe. Die bloße Kassation der vom beklagten Stadtrat selbst ausgesprochenen Vorgaben beinhalte keine neuen, wie auch immer gearteten Weisungen an diese Organe. Aus diesem rein negatorischen Gehalt unter Verzicht auf positiv bindende Vorgaben folge dann aber zugleich, dass ein Spannungsverhältnis zu einschlägigen Vorschriften des Kommunal- und/oder Gesellschaftsrechts von vornherein nicht auftreten könne. Auch die dem Aufsichtsrat nach § 16 Gesellschaftsvertrag zustehende Kompetenz zur Entscheidung über den Wirtschaftsplan werde durch das Bürgerbegehren nicht verletzt. Genau so wie der Beklagte den Oberbürgermeister entsprechend Ziffer 2 des von ihm gefassten Beschlusses beauftragen könne, die Geschäftsführung anzuweisen, keine Sanierungsmittel in den Wirtschaftsplan einzustellen, könne er diesen Auftrag, wie vom Kläger begehrt, auch wieder zurücknehmen (und möglicherweise in Zukunft einen anderen Weisungsauftrag oder auch gar keinen Weisungsauftrag erteilen). Der Vortrag des Beklagten, die Schließungsentscheidung des Aufsichtsrates könne kein Stadtrat und kein Bürgerbegehren aufheben, könne daher schon deshalb nicht zur Unzulässigkeit des vorliegenden Bürgerbegehrens führen, weil - unabhängig von der Frage, ob der Aufsichtsrat selbst eine Schließungsentscheidung getroffen oder lediglich eine Empfehlung ausgesprochen habe, ob der fakultative Aufsichtsrat einer kommunalen GmbH, deren alleiniger Gesellschafter die Kommune ist, gesellschafts- und/oder kommunalrechtlich zu einer Schließungsentscheidung befugt und ob eine Schließungsentscheidung des Aufsichtsrates von einem Bürgerbegehren aufhebbar wäre - dieses den Beschluss des Aufsichtsrates vom 09.12.2005 überhaupt nicht zum Gegenstand habe, sondern sich ausschließlich auf den Beschluss des beklagten Stadtrates vom 16.12.2005 beziehe. Im Übrigen könne ein Bürgerbegehren jedenfalls an der interkommunalen Willensbildung, die der Willensbildung in den Gesellschaftsorganen nach Maßgabe des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes vorausgehe (§§ 110 Abs. 1 Nr. 3, 114 Abs. 4, 115 Abs. 1 KSVG; siehe auch §§ 53 Abs. 1, 37 Abs. 1 GmbHG sowie § 8 Abs. 3 Gesellschaftsvertrag), teilnehmen, ohne dass dadurch die Rechtspersönlichkeit des Unternehmens in Frage gestellt würde. Im Hinblick auf den Unternehmensgegenstand der Wirtschaftsbetriebe - gemäß § 2 Abs. 1 Gesellschaftsvertrag umfasse dieser ausdrücklich das Freibad A-Stadt, d.h. das Stadtgartenbad - und den Status der Kreisstadt A-Stadt als Alleingesellschafterin stehe dies auch nicht dem Unternehmensinteresse entgegen.

Der Negativkatalog des § 21a Abs. 4 KSVG schließe ein Bürgerbegehren, das ein kommunales Unternehmen des privaten Rechts berühren könne, ebenfalls nicht aus, sondern in Nr. 4 lediglich ein solches über die Feststellung der Jahresrechnung der Eigenbetriebe und sonstigen Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit mit Sonderrechnung. Dies führe im Umkehrschluss dazu, dass es insofern grundsätzlich bei der Regel des § 21a Abs. 1 KSVG verbleibe, wonach eine - hier zweifellos gegebene - Angelegenheit der Gemeinde bürgerentscheidfähig sei.

Der Beklagte könne der Zulassung des Bürgerbegehrens ferner nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass dieses keine auf die Sanierung des Bades bezogenen Entscheidungen beantrage. Zwar setze die Zulassung eines Bürgerbegehrens eine ausreichend bestimmte Fragestellung voraus. Das Bestimmtheitserfordernis verlange, dass erkennbar sei, welchen Inhalt die spätere, durch Bürgerentscheid herbeizuführende Entscheidung haben werde. Jedoch dürften insoweit anerkanntermaßen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Insbesondere sei nicht erforderlich, dass die Fragestellung so konkret sei, dass es zur Umsetzung des Bürgerentscheids nur noch des Vollzugs durch den (Ober-)Bürgermeister bedürfe. Vielmehr könnten durchaus auch Grundsatzentscheidungen getroffen werden, die noch durch Detailentscheidungen im Kompetenzbereich des Rates ausgefüllt werden müssten. Da ein mit einem Bürgerbegehren erzwungener Bürgerentscheid einem Beschluss des Rates gleichstehe (§ 21a Abs. 7 Satz 1 KSVG), müssten die zu entscheidenden Fragestellungen nur so konkret formuliert sein wie die Ratsbeschlüsse selbst. Ausgehend von diesen Grundsätzen erweise sich das streitgegenständliche Bürgerbegehren als hinreichend bestimmt. Namentlich handele es sich nicht um eine resolutionsartige Meinungskundgabe. Dabei sei in den Blick zu nehmen, dass es vorliegend nicht etwa um ein sogenanntes initiierendes, sondern um ein kassatorisches, auf die bloße Aufhebung eines Ratsbeschlusses gerichtetes Bürgerbegehren gehe. Dieses sei gemäß § 21a Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 KSVG ausdrücklich statthaft und unterliege einem besonderen Fristerfordernis. Gerade von einem kassatorischen Bürgerbegehren könne aber nicht mehr an Bestimmtheit verlangt werden als von dem Ratsbeschluss selbst, dessen Aufhebung begehrt werde. Zwar trete bei einem Erfolg des Bürgerbegehrens lediglich wieder der status quo ante ein, ohne dass damit - zumindest formal - dem Rat bereits irgend welche Vorgaben hinsichtlich der weiteren Verfahrensweise gemacht würden. Da aber selbst ausfüllungsbedürftige Grundsatzentscheidungen anerkanntermaßen bürgerentscheidfähig sein könnten, gelte dies für die vorliegende, keines weiteren Vollzugs bedürfende Kassation der entsprechenden Teile des Stadtratsbeschlusses vom 16.12.2005 mit der Folge der bloßen Wiederherstellung der davor geltenden Beschlusslage erst recht.

Dem Beklagten könne auch nicht in seiner in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Auffassung gefolgt werden, dem vorliegenden kassatorischen Bürgerbegehren fehle es an Sinnhaftigkeit, weil es keine Rechtsfolgen zeitige. Denn Rechtsfolge eines - einmal unterstellt - erfolgreichen Bürgerentscheids über den Inhalt des Bürgerbegehrens wäre zunächst, dass die drei in Rede stehenden Entscheidungen des Stadtrats vom 16.12.2005 zurückgenommen wären; ein Bürgerentscheid habe nämlich nach § 21a Abs. 7 Satz 1 KSVG die Wirkung eines Ratsbeschlusses und müsse deshalb - soweit ausführungsbedürftig - vom (Ober)Bürgermeister gemäß § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG ausgeführt werden, und zwar ohne weitere Rechtskontrolle, wie sich aus § 21a Abs. 7 Satz 2 KSVG ergebe. Rechtsfolge wäre gemäß § 21a Abs. 7 Satz 3 KSVG weiterhin, dass die etwaige Rücknahmeentscheidung vor Ablauf von zwei Jahren nur auf Initiative des Rates durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden könnte (sogenannte Sperrwirkung). Zudem würden durch einen unterstellten erfolgreichen kassatorischen Bürgerentscheid die Voraussetzungen für ein etwaiges darauf aufbauendes initiierendes Bürgerbegehren zur Weiterführung und/oder Sanierung des Stadtgartenbades geschaffen.

Der nach § 21a Abs. 2 Satz 2 KSVG weiterhin erforderliche, nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbare Vorschlag für die Deckung der Kosten der begehrten Maßnahme liege vor. Die Aufhebung der in Rede stehenden Stadtratsentscheidungen verursache unmittelbar keine nennenswerten Kosten. Beziehe man das Erfordernis eines Deckungsvorschlags auf etwaige Folgekosten, werde für diese ein ausreichender Deckungsvorschlag in Form von Erlösen aus dem Verkauf von im Einzelnen bezeichneten Grundstücken in Höhe von 8.905.108,00 EUR gemacht. Der Einwand des Beklagten, die angegebenen Grundstücke seien aus tatsächlichen (wirtschaftlichen) Gründen praktisch nicht verkäuflich, stehe den an einen Deckungsvorschlag zu stellenden Anforderungen nicht entgegen.

Das Bürgerbegehren sei des weiteren mit Nr. 3 des Negativkatalogs des § 21a Abs. 4 KSVG vereinbar. Diese Vorschrift bestimme (u.a.), dass ein Bürgerbegehren unzulässig sei über die Haushaltssatzung sowie das Haushaltssicherungskonzept. Die Haushaltssatzung werde durch das in Rede stehende Bürgerbegehren nicht berührt. Denn die begehrte Aufhebung von Nr. 1 des Stadtratsbeschlusses, wonach für die Sanierung des Freibades Stadtgarten keine Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt werden, beinhalte umgekehrt nicht, dass damit automatisch entsprechende Mittel in den Haushalt einzustellen seien. Der Umstand, dass für eine Sanierung offensichtlich Haushaltsmittel erforderlich seien, ändere nichts daran, dass mit dem Bürgerbegehren lediglich die Aufhebung des einer Weiterführung und Sanierung von vornherein entgegenstehenden Stadtratsbeschlusses erstrebt werde. Bürgerbegehren, die lediglich mittelbar haushaltsrelevant sein könnten, würden von § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG nach der Rechtsprechung der Kammer grundsätzlich schon deshalb nicht erfasst, weil der Negativkatalog als Ausnahmenorm zur grundsätzlichen Zulässigkeit des Bürgerbegehrens regelmäßig eng auszulegen sei. Das Haushaltssicherungskonzept (das in § 82a KSVG n.F. bzw. § 82 Abs. 4 KSVG a.F. abweichend vom Sprachgebrauch des § 21a KSVG als Haushaltssanierungsplan bezeichnet werde) sei nach der Rechtsprechung der Kammer mit der Folge der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens aufgrund des § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG nur dann betroffen, wenn das Bürgerbegehren ungeachtet nur mittelbarer Auswirkungen gleichwohl wesentliche Auswirkungen auf tragende Teile eines Haushaltssicherungskonzeptes habe und keine ernstlichen Anhaltspunkte dafür bestünden, dass von dem Begehren tangierte Positionen gerade deshalb in das Haushaltssicherungskonzept (bzw. den Haushaltssanierungsplan) eingestellt worden seien, um - in missbräuchlicher Weise - einen Ausschlussgrund für ein Bürgerbegehren herbeizuführen. Denn dem Haushaltssicherungskonzept (Haushaltssanierungsplan) komme insofern besondere Bedeutung zu, als die Gemeinde zu seiner Aufstellung grundsätzlich dann verpflichtet sei, wenn ein Haushaltsausgleich nicht erreicht werden könne, es also das zentrale Instrument zur Sanierung eines defizitären Haushalts darstelle. Vorliegend müsse indes auch insoweit gesehen werden, dass das in Rede stehende kassatorische Bürgerbegehren allein die Aufhebung der angesprochenen drei Entscheidungen im Stadtratsbeschluss vom 16.12.2005 zum Gegenstand habe. Auf das Haushaltssanierungskonzept beziehe es sich hingegen nicht. Dass durch die bloße Kassation des Ratsbeschlusses vom 16.12.2005 irgend welche mittelbaren Auswirkungen auf den Haushaltssanierungsplan denkbar seien, sei nicht ersichtlich. Vielmehr sei davon auszugehen, dass dieser von einer Rücknahme des Ratsbeschlusses vom 16.12.2005 für sich genommen unberührt bliebe. Auf die Frage, ob bei einer in das Sicherungskonzept eingestellten diesbezüglichen Einsparung von 100.000,00 EUR bei einem Gesamtvolumen des Sicherungskonzepts von über 2 Mio. EUR (2.048.930,00 EUR) einerseits und der vorgeschlagenen umfassenden Kostendeckung andererseits hier überhaupt - unmittelbar oder mittelbar - wesentliche Auswirkungen auf tragende Teile des Haushaltssanierungsplans 2006 der Kreisstadt A-Stadt in Betracht kämen, komme es daher nicht an. Darüber hinaus sei in den Blick zu nehmen, dass die Kreisstadt A-Stadt im hier in Rede stehenden Haushaltsjahr 2006 nicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts/Haushaltssanierungsplans verpflichtet gewesen sei. Zwar sei der Haushalt defizitär gewesen, so dass nach § 82 Abs. 4 KSVG in der hier maßgeblichen, bis zum 31.12.2006 gültigen Fassung ein Haushaltssanierungsplan aufzustellen gewesen sei. Gemäß § 1 Satz 1 KomRVorG entfalle jedoch abweichend von § 82 Abs. 4 KSVG a.F. die Verpflichtung, ein Haushaltssicherungskonzept (d.h. einen Haushaltssanierungsplan) aufzustellen, für die Gemeinden, deren bereinigte Ausgaben des Verwaltungshaushalts nach dem Haushaltsplan um weniger als 1,5 v.H. gegenüber den im Haushaltsplan des jeweiligen Vorjahres bereinigten Ausgaben steigen würden. Gerade dies sei aber bei dem Haushalt 2006 der Kreisstadt A-Stadt der Fall gewesen, wie sich aus der vom Beklagten nachgereichten Ermittlung der Ausgabensteigerung ergebe. Denn danach seien die bereinigten Ausgaben des Verwaltungshaushalts im Verhältnis zum Vorjahr nicht um 1,5 % oder mehr gestiegen, sondern diese seien im Gegenteil gefallen, nämlich um 4,44 % (ca. 2 Mio. EUR). Sei die Kreisstadt A-Stadt im maßgeblichen Haushaltsjahr 2006 demnach nicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts/Haushalts-sanierungsplans verpflichtet gewesen, so handele es sich bei dem am 09.02.2006 beschlossenen Haushaltssanierungsplan lediglich um ein rechtlich unverbindliches, freiwilliges Haushaltssicherungskonzept. Ein solches fakultatives Haushaltssicherungskonzept werde bei der gebotenen engen Auslegung des Negativkatalogs des § 21a Abs. 3 KSVG im Gegensatz zu einem obligatorischen Haushaltssicherungskonzept jedoch nicht erfasst. Denn die besondere Bedeutung des Haushaltssicherungskonzepts im Sinne dieser Vorschrift gründe sich nach der Rechtsprechung der Kammer gerade auf den Umstand, dass die Gemeinde unter den einschlägigen Voraussetzungen zu seiner Aufstellung verpflichtet sei. Fehle es an einer derartigen Verpflichtung und sei das Haushaltssicherungskonzept lediglich freiwilliger Natur, so rechtfertige ein allenfalls mittelbarer Einfluss des Bürgerbegehrens auf das Haushaltssicherungskonzept nicht das Verdikt seiner Unzulässigkeit. Andernfalls wäre das Instrument des Haushaltssicherungskonzepts im vorliegenden Zusammenhang in hohem Maße missbrauchsanfällig, was mit dem Willen des Landesgesetzgebers, mit der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid die Instrumente der Bürgerbeteiligung an der demokratischen Willensbildung in den Kommunen zwischen den Wahlen auszubauen und die Möglichkeit eines Bürgerentscheids als Form der unmittelbaren Demokratie zu eröffnen, nicht mehr vereinbar wäre.

Gegen das ihm am 21.02.2007 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 12.03.2007 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, die er mit am selben Tag eingegangenem Schriftsatz vom 12.04.2007 begründet hat. Er macht geltend:

Da es sich bei der Zulassungsentscheidung (§ 21a Abs. 5 KSVG) um einen Verwaltungsakt handele, hätte vor Klageerhebung ein Widerspruchsverfahren durchgeführt werden müssen, das sich im Übrigen gegen den Oberbürgermeister hätte richten müssen, der die ablehnende Zulassungsentscheidung den Vertretern des Bürgerbegehrens zugestellt habe; deshalb sei auch dieser und nicht der Stadtrat zutreffender Beklagter.

Das Bürgerbegehren enthalte keine Fragestellung, die sich mit "Ja" oder "Nein" beantworten lasse. Es sei nur eine Antwort ("Ich spreche mich dafür aus ...") möglich. Es sei auch nicht möglich, dass ein kassatorisches Bürgerbegehren von der realen Beschlusslage des Stadtrates abweiche und für die Bürger eine verkürzte Beschlusslage erfinde. Die vom Stadtrat im Dezember 2005 gefassten Beschlüsse Nrn. 1 bis 3 zur Nichtweiterführung des Bades verstünden sich vor dem Beschluss Nr. 4 zur Neukonzeption des Standortes Stadtgarten. Diese sachlich zusammenhängenden Beschlüsse Nrn. 1 bis 4 dürfe ein kassatorisches Bürgerbegehren nicht auseinanderreißen.

Ausgehend von der im erstinstanzlichen Urteil vertretenen Auffassung, wonach das Bürgerbegehren sich ausschließlich auf die Aufhebung der Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 beschränke, es mithin nicht die Renovierung des Stadtgartenbades und die damit verbundenen Kosten betreffe, sei seine Begründung grundfalsch, da nicht dargelegt werde, welchen Sinne eine isolierte Aufhebung der Stadtratsbeschlüsse mache. Der Widerspruch zwischen dem Gegenstand und der Begründung des Bürgerbegehrens mache dieses unzulässig.

Es sei rechtlich eindeutig, dass Entscheidungen kommunaler Eigengesellschaften nicht zulässiger Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könnten. Demgemäß könne die Schließungsentscheidung des weisungsunabhängigen Aufsichtsrates der Wirtschaftsbetriebe nicht durch einen Bürgerentscheid aufgehoben werden. Nicht gefolgt werden könne der Ansicht des Verwaltungsgerichts, das Bürgerbegehren sei gar nicht auf die Erhaltung des Freibades gerichtet, sondern beschränke sich ausschließlich auf die Aufhebung der Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005. Da es dem Bürgerbegehren nach eigener Darlegung in der Begründung um die Renovierung und Weiterführung des Freibades Stadtgarten gehe, sei dieses Thema zulässiger Gegenstand der Zulassungsentscheidung des Beklagten und wegen der Kollision des Bürgerbegehrens mit der Beschlusslage des Aufsichtsrates der Wirtschaftsbetriebe auch zu Recht Rechtsgrund für seine auf § 21a Abs. 1 KSVG gestützte Zurückweisung gewesen.

Nachdem der Aufsichtsrat der Wirtschaftsbetriebe am 09.12.2005 beschlossen habe, das Freibad Stadtgarten nicht weiterzuführen und in den Wirtschaftsplan keine Mittel für seine Sanierung einzustellen, sei das Stadtgartenbad geschlossen worden. An dieser Sach- und Rechtslage könne die Aufhebung der Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 nichts ändern, zumal die Stadt A-Stadt als Zuschussgeberin für die Wirtschaftsbetriebe im Haushaltssanierungsplan 2006 den Wegfall des Aufwendungszuschusses für das Freibad Stadtgarten ab 2006 und in den Haushaltsplänen ab 2006 keine Mittel für die Sanierung und den Betrieb des Bades vorgesehen habe. Da sich das Bürgerbegehren nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ausschließlich auf eine Aufhebung der Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 beschränke, würde der angestrebte Bürgerentscheid keine Sachentscheidung mit rechtlichen Auswirkungen treffen. Es sei aber allgemein anerkannt, dass ein Bürgerentscheid eine Sachentscheidung impliziere und eine rein politische Signalwirkung als Zulassungsgrund nicht ausreiche. Der Sinn eines Bürgerentscheides könne nicht darin bestehen, dass er trotz Wirkungslosigkeit aufgrund der Sperrwirkung des § 21a Abs. 7 Satz 3 KSVG zwei Jahre lang nicht durch einen Ratsbeschluss abgeändert werden dürfe und er darüber hinaus ein (weiteres) initiierendes Bürgerbehren vorbereiten könne, zumal ein initiierendes Bürgerbegehren zur Sanierung des Stadtgartenbades nach der lex-posterior-Regel keine erfolgreiche Kassation der Stadtratsbeschlüsse vom Dezember 2005 voraussetze.

Im Weiteren genüge der Kostendeckungsvorschlag nicht den gesetzlichen Anforderungen. Wenn Gegenstand des Bürgerbegehrens allein die Aufhebung der Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 sei und dadurch - so das Verwaltungs-gericht - keine "nennenswerten" Kosten entstünden, stehe der festgestellte Inhalt des Bürgerbegehrens zu dem davon ablenkenden Kostendeckungsvorschlag in Widerspruch, was ebenfalls zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führe. Bei einer isolierten Betrachtung genügten die Aussagen über die Deckung der Kosten gleichermaßen nicht den gesetzlichen Anforderungen. Es fehle eine Bezifferung der Folgekosten bei Weiterführung des Freibades und es werde ausgeführt, das bisher von den Wirtschaftsbetrieben abgedeckte Defizit des Bades könne auch in Zukunft von der GmbH getragen werden. Dem Bürger bleibe dadurch verborgen, dass die Stadt A-Stadt als Zuschussgeberin der Wirtschaftsbetriebe erhebliche Kosten für den Badebetrieb aufzuwenden habe. Im Übrigen könne dem Kostendeckungsvorschlag nicht entnommen werden, welches der zu verkaufenden Grundstücke sich hinter den angegebenen Flurstücksnummern verberge, was den Vorschlag nicht nachvollziehbar mache. Bei dem ersten der genannten Grundstücke handele es sich um einen gebührenfreien Parkplatz, der nur Kosten verursache und deshalb nicht für 6 Mio. EUR verkauft werden könne. Dabei werde auch nicht dargelegt, warum dieser für die Erschließung der Innenstadt bedeutsame gebührenfreie Parkplatz wegfallen könne. Viele Bürger hätten das Bürgerbegehren nicht unterzeichnet, wenn sie gewusst hätten, dass der Weiterbetrieb des von ihnen nie benutzten Stadtgartenbades sie ihren oft frequentierten gebührenfreien Parkplatz in der Nähe der Innenstadt kosten würde.

Entgegen der im erstinstanzlichen Urteil vertretenen Auffassung scheitere das Bürgerbegehren an § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG. Da der Negativkatalog des § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG aus verfassungsrechtlichen Gründen sehr weit gefasst sei, sei ihm der Grundsatz zu entnehmen, dass den Bürgern in finanziellen Fragen keine Sachentscheidungskompetenz anstelle der Gemeindevertretung eingeräumt sei. Die Stadt A-Stadt befinde sich in einer bedrohlichen Haushaltssituation. Seit 10 Jahren könne der Verwaltungshaushalt im Wesentlichen nicht mehr aus den laufenden Einnahmen gedeckt werden. Mittlerweile sei ein Defizit von fast 30 Mio. EUR aufgelaufen. Selbst die von der Stadt A-Stadt unternommenen Bemühungen zur Haushaltssanierung gingen der Kommunalaufsicht nicht weit genug. Die Kommunalaufsicht fordere vielmehr in einer Serie von Verfügungen weitere drastische Einschränkungen laufender Ausgaben (Verfügungen der Kommunalaufsicht vom 13.06.2003, 01.07.2005, 27.04.2006, 24.01.2007). Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das Bürgerbegehren sei mit § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG vereinbar, widerspreche deshalb der natürlichen und naheliegenden Betrachtungsweise, wonach das Aufbringen vieler Millionen Euro für den dritten Schwimmbadstandort einer in der Haushaltssanierung befindlichen Kommune deren Haushalt betreffe. Bei den Kosten für die Renovierung und Weiterführung des Bades, mit denen sich das Bürgerbegehren befasse, handele es sich nicht um mittelbare Kosten. § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG erstrecke sich wegen seiner weiten Fassung auf alle finanziellen Angelegenheiten der Gemeinde. Deshalb könne diese Vorschrift nicht eng ausgelegt werden. Davon abgesehen sei der Negativkatalog keine Ausnahmenorm zur grundsätzlichen Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens. Vielmehr seien die Vorschriften über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens Ausnahmevorschriften zum Grundsatz der repräsentativen Demokratie. Im Saarland enthalte der Negativkatalog weitergehend als etwa in Nordrhein-Westfalen (§ 26 Abs. 5 Nr. 3 GO) den Hinweis auf das Haushaltssicherungskonzept. Das könne nur so verstanden werden, dass die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens mit finanziellen Auswirkungen auf jeden Fall an einem entgegenstehenden Haushaltssicherungskonzept scheitere. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kenne das Gesetz nicht die Einschränkung, dass ein Bürgerbegehren nur bei wesentlichen Auswirkungen auf tragende Teile eines Haushaltssanierungsplans unzulässig sei. Davon abgesehen sei der Einfluss der Sanierung und Weiterführung des Stadtgartenbades auf den Haushaltssanierungsplan ganz erheblich. § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG erfasse dabei auch Haushaltssanierungspläne, die nach den Ausnahmegesetzen zu § 82a KSVG (neu) bzw. § 82 Abs. 4 KSVG (alt) nicht erforderlich seien. Denn zum einen unterscheide § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG nicht zwischen fakultativem und obligatorischem Haushaltssanierungskonzept. Zum anderen habe es diese Ausnahmegesetze bei der Einführung des § 21a in das KSVG im Jahre 1997 noch nicht gegeben. Damals habe bei jedem defizitären Haushalt ein Haushaltssicherungskonzept aufgestellt werden müssen, über das ein Bürgerbegehren unzulässig gewesen sei. Diesen von § 21a KSVG gewollten Rechtszustand würden die 2003 in Kraft getretenen Ausnahmegesetze nicht aufheben, da sie nicht auf eine Änderung des Negativkatalogs abzielten. § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG enthalte mit der Beibehaltung des Begriffs "Haushaltssicherungskonzept" eine statische Verweisung auf den im Jahr 1997 bestehenden Rechtszustand.

Insgesamt sei der Versuch des Verwaltungsgerichts, eine kühne rechtspolitische Entscheidung für mehr direkte Demokratie zu treffen, misslungen.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und tritt dem Berufungsvorbringen entgegen, wobei er insbesondere die Behauptung des Beklagten bestreitet, das im Kostendeckungsvorschlag an erster Stelle bezeichnete Grundstück sei quasi unverkäuflich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des beiderseitigen Vorbringens wird auf den Inhalt der verfahrensbezogenen Gerichtsakten und der Verwaltungsunterlagen des Beklagten (1 Heft), der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene und auch sonst zulässige Berufung ist begründet.

1. Die Klage ist entgegen dem Vorbringen in der Berufungsbegründung, mit der erstmals Einwände gegen ihre Zulässigkeit erhoben werden, als Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit - und damit ohne Durchführung eines Vorverfahrens - statthaft und zulässig, wovon der Beklagte ursprünglich selbst ausgegangen ist vgl. II. 3 c) der Verwaltungsvorlage für den Stadtrat vom 23.2.2006.

Der Senat folgt insoweit uneingeschränkt der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach Beteiligte im Falle des Streits über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommunale Organe (bzw. auf der Seite des Bürgerbegehrens ein kommunales Quasi-Organ) sind, die um die Abgrenzung innerorganschaftlicher Zuständigkeiten und Rechte streiten. Im Falles eines Bürgerbegehrens ist dies auf der Aktivseite die Institution Bürgerbegehren, die zwar im Ausgangspunkt, etwa als Bürgerinitiative, im gesellschaftlichen Raum angesiedelt ist, dann aber mit der Konstituierung ihrer Handlungsfähigkeit nach Bestellung von drei vertretungsberechtigten Personen (§ 21 a Abs. 2 S. 2 KSVG) und der Einreichung des Begehrens bei der Gemeindeverwaltung in die Stellung eines gemeindlichen Quasi-Organs hineinwächst. Dem steht auf der Passivseite das entsprechende Kontrastorgan gegenüber, hier also der die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens verneinende Stadtrat vgl. dazu Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12.3.2004 - 11 K 93/02 -, SKZ 2004, 110, mit umfangreichen Nachweisen.

Der 3. Senat des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes hat einen Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das vorgenannte Urteil zurückgewiesen, wobei er von der Zulässigkeit der vom damaligen Kläger - dem Bürgerbegehren gegen den Beschluss des Gemeinderates Schmelz zur Schließung des Hallenbades - erhobenen Feststellungsklage ausgegangen ist, ohne dass er Veranlassung gesehen hat, auf die Problematik einzugehen vgl. Beschluss vom 17.1.2005 - 3 Q 34/04 -, AS RP-SL 32, 106.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 12.03.2004 a.a.O., für sein Verständnis der Rechtslage im Saarland - Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit - insbesondere den Umstand hervorgehoben, dass der saarländische Gesetzgeber bei der Einführung des Bürgerbegehrens davon abgesehen habe, ein Vorverfahren vorzuschreiben. Damit sei er von der Regelung anderer Bundesländer wie etwa Nordrhein-Westfalen, das ein Vorverfahren ausdrücklich anspreche so heißt es in § 26 Abs. 6 Sätze 1 und 2 GO NRW: "Der Rat stellt unverzüglich fest, ob das Bürgerbegehren zulässig ist. Gegen die ablehnende Entscheidung des Rates können nur die Vertreter des Bürgerbegehrens nach Absatz 2 Satz 2 Widerspruch einlegen".

abgewichen, und dem komme insofern besondere Bedeutung zu, als das Saarland das Institut des Bürgerbegehrens als letztes Bundesland eingeführt und deshalb auf die Regelungen anderer Bundesländer habe zurückgreifen können, wobei namentlich die nordrhein-westfälischen Bestimmungen als Vorbild gedient hätten so das VG unter Bezugnahme auf Wohlfahrt, SKZ 1998, 22.

Deshalb spreche der Verzicht auf eine Regelung über ein Vorverfahren in § 21a KSVG mit Gewicht für die Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens und damit für die Annahme einer Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit.

Dagegen wendet der Beklagte ein, nach § 26 Abs. 6 S. 2 GO NRW könnten "nur" die Vertreter des Bürgerbegehrens Widerspruch gegen die ablehnende Entscheidung des Rates einlegen, so dass diese Bestimmung die Existenz eines Verwaltungsaktes voraussetze und lediglich die Widerspruchsbefugnis beschränke. Die Richtigkeit dieser Aussage ist nicht in Zweifel zu ziehen. Die weitere Folgerung des Beklagten, richtig verstanden spreche die zitierte nordrhein-westfälische Norm bei ihrer Nutzbarmachung für die Interpretation des saarländischen Rechts mit Gewicht dafür, dass die ablehnende Zulassungsentscheidung ein Verwaltungsakt sei, gegen den der Widerspruch, der allein statthafter Rechtsbehelf sei, vermag indes nicht zu überzeugen. Sicherlich geht die nordrhein-westfälische Regelung vom Vorliegen eines Verwaltungsaktes aus. Die dabei vorgenommene Einschränkung, wonach "nur die Vertreter des Bürgerbegehrens ... Widerspruch einlegen" können, soll lediglich klarstellen, dass nicht jeder Bürger, der das Begehren unterzeichnet hat, Widerspruch gegen die ablehnende Entscheidung erheben darf. Der saarländische Gesetzgeber, dem die nordrhein-westfälische Regelung bekannt war, hat dagegen von jedem Hinweis auf die Möglichkeit eines Widerspruchs bzw. die Notwendigkeit eines Vorverfahrens abgesehen. So gesehen kann der Argumentation des Verwaltungsgerichts eine Stichhaltigkeit nicht abgesprochen werden.

Richtig ist dann zwar auch, dass der saarländische Gesetzgeber, wenn er die Entscheidung des Gemeinderates, ein Bürgerbegehren sei unzulässig, als Verwaltungsakt angesehen haben sollte, die Möglichkeit gehabt hätte, klarzustellen, ob ein Vorverfahren vorgeschaltet oder ob etwa aus Gründen einer beschleunigten Klärung der Klageweg sofort eröffnet sein soll so beispielsweise die bayerische Regelung in Art. 18a Abs. 8 Satz 2 GO, wo es heißt, dass gegen die Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens die vertretungsberechtigten Personen "ohne Vorverfahren Klage erheben" können; in diesem Sinne auch die Regelung in Thüringen, wo § 17 Abs. 3 Satz 10 ThürKO bestimmt, dass das Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO entfällt; vgl. in diesem Zusammenhang auch VG Berlin, Urteil vom 26.04.2007 - 2 A 20.07 - (dokumentiert bei juris, soweit ersichtlich noch nicht rechtskräftig, nachdem das VG Berlin die Berufung zugelassen hatte): Die Feststellung des Bezirksamtes über das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens stelle - so das VG Berlin - gegenüber den Klägern einen Verwaltungsakt dar, wobei die gesetzliche Regelung hinreichend klar ein Vorverfahren ausschließe; nach § 45 Abs. 4 Satz 2 Bezirksverwaltungsgesetz könnten die Vertrauensleute Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben, wenn das Bezirksamt festgestellt habe, dass das Bürgerbegehren nicht zustande gekommen sei; der Ausschluss des Widerspruchsverfahrens ergebe sich dabei unmittelbar aus dem Wortlaut der Regelung, der auf die "Klage" und nicht auf den "Widerspruch" als statthaftes Rechtsmittel gegen die ablehnende Entscheidung des Bezirksamtes abstelle (eine vergleichbare Regelung findet sich in § 32 Abs. 4 BezVG für das Bürgerbegehren in Hamburg).

Dennoch kann dem Verwaltungsgericht darin gefolgt werden, dass der saarländische Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Bürgerbegehrens in § 21a KSVG sich nicht - jedenfalls nicht eindeutig - festgelegt hat, ob die Ablehnung des Bürgerbegehrens als unzulässig zunächst in einem Widerspruchsverfahren überprüft oder ob eine unmittelbare gerichtliche Klärung ermöglicht werden soll. Mit Blick auf die - anders als in Nordrhein-Westfalen, Thüringen und Bayern und möglicherweise auch in Berlin (s. o.) und Baden-Württemberg hier könnte § 8 Abs. 3 Satz 2 KomWG (BW) einen gesetzlichen Hinweis auf die Vorgreiflichkeit eines Vorverfahrens geben, denn diese Norm bestimmt: "Über den Widerspruch im Vorverfahren entscheidet die Rechtsaufsichtsbehörde"; jedenfalls geht die Praxis und die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung in Baden-Württemberg von der Notwendigkeit eines Vorverfahrens aus, vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.04.1993 - 1 S 1076/92 -, NVwZ-RR 1994, 110, vom saarländischen Gesetzgeber offen gelassene Frage, in welcher Form Rechtsschutz gegen negative Zulässigkeitsentscheidungen des Gemeinderats nach § 21a Abs. 5 S. 1 KSVG zu gewähren ist, erscheint die Annahme einer Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit der sinnvollere Lösungsweg vgl. zur Begründung, die sich das Verwaltungsgericht zu eigen gemacht hat, im Einzelnen OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 01.12.1994 - 7 B 12954/94.OVG -, NVwZ-RR 1995, 411 = AS RP-SL 25, 79, sowie Urteil vom 06.02.1996 - 7 A 12861/95 -, NVwZ-RR 1997, 241 = AS RP-SL 25, 285, wo abschließend hervorgehoben wird, dass das rheinland-pfälzische Recht eine ausdrückliche anderslautende gesetzliche Bestimmung, die eine Entscheidung in der Form eines Verwaltungsaktes und die dagegen gerichtete Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage mit der Notwendigkeit eines Vorverfahrens vorsehen würde, nicht kenne; ebenfalls von einer Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit bei einer der saarländischen Regelung vergleichbaren Gesetzeslage gehen aus: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 08.12.1997 - 10 M 5396/97 -, dokumentiert bei juris, sowie Sächsisches OVG, Beschluss vom 06.02.1997 - 3 S 680/96 -, NVwZ-RR 1998, 253; der VGH Hessen geht bei einer der saarländischen Gesetzeslage ebenfalls vergleichbaren Regelung - "über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet die Gemeindevertretung" (§ 8b Abs. 4 S. 2 HGO) - von einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO aus, die sich - ohne Vorverfahren - jedoch gegen die Gemeinde und nicht gegen die Gemeindevertretung richte, vgl. Urteil vom 28.10.1999 - 8 UE 3683/97 -, NVwZ-RR 2000, 451 = DVBl. 2000, 929; vgl. im Übrigen zum Meinungsstand in Rechtsprechung und Schrifttum u.a. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. (2007), Vorb. § 40 Rn 6 und Anh. § 42 Rn 25 und 88; für Kommunalverfassungsstreit in Bezug auf die saarländische Regelung Lehné/Weirich, Saarländisches Kommunalrecht - Stand: Januar 2007 -, § 21a KSVG Anm. 5; für Verwaltungsakt und Verpflichtungsklage sowie wegen Fehlens einer spezialgesetzlichen Bestimmung auch ein Vorverfahren für notwendig erachtend Wohlfahrt, Kommunalrecht für das Saarland, 3. Aufl. (2003), Rdnr. 108 (S. 115), und SKZ 1998, 22 (26), der allerdings das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12.03.2004 a.a.O. noch nicht berücksichtigen konnte; soweit Wohlfahrt (a.a.O.) als Argument gegen einen Kommunalverfassungsstreit anführt, der Gesetzgeber habe bei Einführung des Bürgerbegehrens die zentrale Vorschrift im KSVG über Gemeindeorgane (§ 29 Abs. 1 KSVG) unverändert gelassen, vermag das nicht zu überzeugen, wenn angesichts einer unvollständigen Regelung in § 21 a KSVG eine "Quasi-Organstellung" der Institution "Bürgerbegehren" angenommen wird.

Für eine Bestätigung der erstinstanzlichen Annahme einer Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit durch den Senat spricht schließlich auch, dass der saarländische Gesetzgeber nach Vorliegen des seit dem 17.01.2005 rechtskräftigen Urteils des Verwaltungsgerichts vom 12.03.2004 mehrmals Änderungen beim KSVG vorgenommen hat - u.a. wurde § 21a Abs. 4 Nr. 4 KSVG geändert vgl. dazu Artikel 2 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 1598 über das Neue Kommunale Rechnungswesen im Saarland vom 12.7.2006, Amtsbl. S. 1614 -, ohne dass er sich dazu veranlasst gesehen hat, zu bestimmen, dass die ablehnende Entscheidung des Gemeinderats über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens vor gerichtlicher Klärung einer rechtlichen Überprüfung in einem Widerspruchsverfahren unterzogen werden muss.

2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Zu Recht hat der Beklagte festgestellt, dass das von dem Kläger eingereichte Bürgerbegehren unzulässig ist. Das folgt aus § 21a Abs. 1 KSVG.

Nach dieser Bestimmung können "die Bürgerinnen und Bürger einer Gemeinde... beantragen, dass sie an Stelle des Gemeinderats über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid)". Eine "Entscheidung" an Stelle des Gemeinderats liegt mit Blick auf das mit einem Bürgerbegehren verfolgte Anliegen dabei nur dann vor, wenn das Bürgerbegehren eine abschließende Regelung der betreffenden Angelegenheit beinhaltet. Nur dann übernehmen die Bürgerinnen und Bürger - entsprechend dem Sinn des § 21a KSVG - tatsächlich an Stelle des Gemeinderats unmittelbar selbst Verantwortung. Deshalb entspricht ein Begehren der in § 21a Abs. 1 KSVG enthaltenen Vorgabe nur, wenn mit der Bejahung oder Verneinung der gestellten Frage die "zu entscheidende Angelegenheit" (so § 21a Abs. 2 S. 2 KSVG) tatsächlich entschieden ist. Dagegen genügt es nicht, wenn mit dem Bürgerbegehren lediglich ein zwar notwendiger, zur Erreichung des angestrebten Zieles aber nicht ausreichender Schritt getan und/oder dem Rat lediglich eine Vorgabe für von ihm noch zu treffende weitere Entscheidungen gemacht werden soll. Lediglich einen Zwischenschritt in Richtung auf ein Endziel zu tun, damit zunächst einen "Schwebezustand" herbeizuführen und politischen Druck auf den Rat auszuüben, selbst die notwendigen weiteren Entscheidungen zur Erreichung des Endziels zu treffen, kann nicht zulässiger Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein in diesem Sinne u.a. OVG Nordrhein-Westfalen, Entscheidungen vom 19.2.2008 - 15 A 2961/07 -, dokumentiert bei Juris, vom 18.10.2007 - 15 A 2666/07 -, dokumentiert bei Juris, vom 23.4.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ - RR 2002, 766 = DÖV 2002, 961, und vom 9.12.1997 - 15 A 974/97 -, DVBl. 1998, 785 = NVwZ - RR 1999, 136; zum Erfordernis einer "konstruktiven Handlungsseite" bei Bürgerbegehren siehe BayVGH, Beschluss vom 8.4.2005 - 4 ZB 04.1264 -, NVwZ - RR 2006, 209, und dazu Ritgen, KommJur 2007, 288 (290); a.A. der Saarländische Städte- und Gemeindetag in seiner das streitgegenständliche Bürgerbegehren betreffenden Stellungnahme vom 17.2.2006, S.2/3; zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens ohne irgendwelche rechtliche Auswirkungen BayVGH, Beschluss vom 22.3.1999 - 4 ZB 98.1352 -, BayVBl. 1999, 439 = NVwZ - RR 1999, 599.

Diese sich eindeutig aus § 21a Abs. 1 KSVG ergebende Vorgabe stellt dabei keine - mehr oder weniger nebensächliche - Formalie dar; vielmehr handelt es sich um eine zentrale Zulässigkeitsvoraussetzung für jedes Bürgerbegehren.

Der aufgezeigten Anforderung wird das streitgegenständliche Bürgerbegehren nicht gerecht.

Ausweislich der Überschrift des Unterstützungsblattes und den Ausführungen im Rahmen des Kostendeckungsvorschlags strebt der Kläger als (Fern-)Ziel an, das Freibad Stadtgarten zu erhalten. Dazu sollen die drei näher bezeichneten Beschlüsse des Stadtrats vom 16.12.2005, die auf eine endgültige Schließung des genannten Bads hinauslaufen, aufgehoben werden. Mit einer Aufhebung der drei genannten Ratsbeschlüsse wäre aber der Erhalt des Bades nicht erreicht. Denn es ist unstreitig und leuchtet auf der Grundlage der Zustandsbeschreibung der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH vom 11.1.2006 ohne Weiteres ein, dass nach dem Ende der Badesaison 2005 eine weitere Nutzung dieses Bades nur nach Durchführung einer umfangreichen, erhebliche finanzielle Mittel erfordernden Renovierung möglich und im Vergleich dazu ein vollständiger Neubau eventuell sinnvoller wäre. Davon geht der Kläger ausweislich seines Kostendeckungsvorschlags gleichermaßen wie der Beklagte aus, wobei lediglich unterschiedliche Auffassungen über die Höhe der Sanierungskosten bestehen. Nach der Schätzung der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH, die sich der Beklagte zu eigen gemacht hat, sollen sich die Kosten für eine Renovierung - Stand: Ende 2005 - auf ca. 4 Millionen Euro belaufen. Von diesem Betrag ist auch der Kläger in seinem Vorschlag für die Deckung der Kosten des Bürgerbegehrens ausgegangen. Im gerichtlichen Verfahren hat er allerdings den Sanierungsaufwand - je nach Ausführung - nur noch mit einem Betrag zwischen 1,7 und 2,5 Millionen Euro beziffert vgl. dazu die Berufungserwiderung vom 15.5.2007, S. 11.

Festzuhalten ist jedenfalls, dass schon Ende 2005 eine Wiedereröffnung des Freibads A-Stadt nur nach einer vorherigen Sanierung, die erhebliche finanzielle Mittel erfordern würde, möglich war.

In dieser Situation wäre mit der im Bürgerbegehren geforderten bloßen Aufhebung der drei Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 nichts gewonnen. Auch im Falle eines Erfolges des Bürgerbegehrens bliebe nämlich das Bad mangels betriebsfähigen Zustandes zwangsläufig weiterhin geschlossen, und eine Sanierungspflicht wäre rechtlich nicht begründet. Deshalb hätte der Kläger die Frage nach einer Sanierung/Erneuerung des Bades als "konstruktive Entscheidungsalternative" zu den tatsächlich gefassten Stadtratsbeschlüssen thematisieren und - zusätzlich - zum Gegenstand des Bürgerbegehrens machen müssen. Um das Stadtgartenbad im Sinne der Überschrift des Unterstützungsblattes zum Bürgerbegehren "zu erhalten", also wieder zu eröffnen, durfte angesichts des maroden Bauzustands nicht bei der Forderung nach Aufhebung der Beschlüsse vom 16.12.2005 stehen geblieben werden; vielmehr hätte, um "die zu entscheidende Angelegenheit" durch das Bürgerbegehren "selbst zu entscheiden" gefordert werden müssen, das Bad zu sanieren, Mittel hierfür in den Haushaltsplan einzustellen und so die Weichen für eine alsbaldige Wiedereröffnung des Freibads zu stellen. Dabei hätte eventuell - an Stelle einer Totalsanierung - die Durchführung lediglich der dringendsten Maßnahmen zur Ermöglichung eines verkehrssicheren, wenn auch bloß vorübergehenden Badebetriebs vorgeschlagen werden können. Insoweit hätte sich das Bürgerbegehren an dem in der Stadtratssitzung vom 16.12.2005 von dem Stadtverordneten H. U. gestellten, indes mehrheitlich abgelehnten Antrag orientieren können, mit dem der Weiterbetrieb des Bades vorläufig - nämlich bis zur Vorlage eines Investorenkonzeptes, dessen Prüfung und Umsetzungsbeginn - gesichert werden sollte. Jedenfalls hätte durch die Formulierung der Fragestellung des Bürgerbegehrens angesichts der vorausgegangenen kontroversen Diskussion im Stadtrat eindeutig Position - im Sinne einer an Stelle des Stadtrats von den Bürgerinnen und Bürgern zu treffenden abschließenden Entscheidung für den Erhalt des Bades - bezogen werden müssen.

Statt dessen war das tatsächlich eingereichte Bürgerbegehren mit der auf die Aufhebung der Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 begrenzten Fragestellung - um Formulierungen aus der Stellungnahme des Saarländischen Städte- und Gemeindetags vom 17.2.2006 aufzugreifen - "unvollständig" und blieb - allenfalls - "auf halber Strecke stecken". Es fehlte nämlich die Bezeichnung dessen, was als abschließende Entscheidung in der streitigen Angelegenheit an Stelle des vom Stadtrat gefassten endgültigen Schließungsbeschlusses treten sollte, nämlich die in der Fragestellung unausgesprochen gebliebene Forderung nach Sanierung des Bades, Bereitstellung von Haushaltsmitteln hierfür und alsbaldige Wiedereröffnung. Damit beinhaltet das eingereichte Bürgerbegehren - allenfalls - einen ersten Schritt in Richtung auf das (Fern-)Ziel einer Wiedereröffnung des Bades in Verbindung mit einer resolutionsartigen Unterstützung dieses Anliegens im politischen Meinungskampf. Das genügt aber den Anforderungen des § 21a Abs. 1 KSVG nicht in diesem Sinne insbesondere OVG Nordrhein-Westfalen, Entscheidungen vom 18.10.2007 und vom 23.4.2002, jeweils a.a.O..

Ein Bürgerentscheid über das eingereichte Bürgerbegehren würde im Erfolgsfalle dem eigentlichen Anliegen - Sanierung und Wiedereröffnung des Bades - lediglich mehr politisches Gewicht verleihen, in der Sache aber nicht die ausstehende Sachentscheidung an Stelle des Rates treffen. Er würde vielmehr zu einem "Schwebezustand" führen, weshalb der Kläger bereits angekündigt hat, dann ein weiteres Bürgerbegehren zu initiieren, mit dem die Sanierung und Wiedereröffnung des Bades angestrebt würde. Eine solche Aufspaltung eines einheitlichen Sachanliegens - Weiterbetrieb des Stadtgartenbads - in zwei Bürgerbegehren - zunächst Aufhebung der Schließungsentscheidung des Stadtrats, später Forderung nach Sanierung, Bereitstellung der Haushaltsmittel hierfür und anschließende Wiedereröffnung - widerspricht der klaren Vorgabe des § 21a Abs. 1 KSVG, die betreffende gemeindliche Angelegenheit "zu entscheiden".

Die gegen diese Auffassung vorgebrachten Einwände überzeugen nicht. So lässt sich das eingereichte Bürgerbegehren nicht dahin auslegen, es schließe die Forderung nach Sanierung, Bereitstellung von Haushaltsmitteln hierfür und anschließende Wiedereröffnung ein. Zwar ergeben die Überschrift des Unterstützungsblattes und die Ausführungen zur Kostendeckung zweifelsfrei, dass der Kläger letztlich will, dass die Stadt das Bad auf ihre Kosten saniert und anschließend weiter betreibt bzw. betreiben lässt. In der Formulierung der im Bürgerentscheid zu beantwortenden Frage kommt dies aber nicht einmal ansatzweise zum Ausdruck. Vielmehr ist danach eindeutig und ausschließlich die Aufhebung der drei Stadtratsbeschlüsse vom 16.12.2005 gefordert. Das lässt - selbst nach Ansicht des Klägers - keinen Raum für eine weitergehende Auslegung ebenso das angefochtene Urteil und die Stellungnahme des Saarländischen Städte- und Gemeindetags vom 17.2.2006.

Das gilt umso mehr, als der Kläger mehrfach u.a. Klageschrift vom 15.5.2006, S 5/6, und Berufungserwiderung vom 15.5.2007, S.4, 7/8, zum Ausdruck gebracht hat, ganz bewusst die Fragestellung so eng gefasst zu haben. Insbesondere die Forderung nach Bereitstellung von Haushaltsmitteln für eine Sanierung des Bades sei nicht in die Fragestellung einbezogen worden, weil die Befürchtung bestanden habe, andernfalls würde das Begehren für unzulässig erklärt, weil es entgegen dem Verbot des § 21a Abs. 4 Nr. 3 KSVG die Haushaltssatzung und/oder das Haushaltssicherungskonzept betreffe. Der Senat hält den Kläger also nicht an einer ungeschickten Formulierung der Fragestellung im Bürgerbegehren fest, obwohl dessen wahres Ziel unschwer zu erkennen wäre, sondern nimmt den Kläger "beim Wort", nachdem dieser aus taktischen Gründen die Frage ganz bewusst derart eng gefasst hat.

Ebenso wenig lässt sich aus § 21a Abs. 2 S. 1 KSVG ableiten, Bürgerbegehren, die auf die Aufhebung eines Stadtratsbeschlusses zielen, seien generell zulässig. Die genannte Bestimmung besagt lediglich, dass ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats richtet (sog. kassatorisches Bürgerbegehren) zur Terminologie siehe OVG Münster, Urteil vom 28.1.2003 - 15 A 203/02 - NVwZ-RR 2003, 584, innerhalb von zwei Monaten nach der Beschlussfassung eingereicht werden muss. Demgegenüber sind Bürgerbegehren, mit denen in einer vom Gemeinderat bisher nicht aufgegriffenen Angelegenheit eine Entscheidung herbeigeführt werden soll (sog. initiierende Bürgerbegehren), ohne zeitliche Begrenzung zulässig. Mehr kann aus § 21a Abs. 2 S. 1 KSVG nicht hergeleitet werden. Dass sowohl kassatorische als auch initiierende Bürgerbegehren auf eine abschließende Entscheidung der Angelegenheit zielen müssen, folgt - wie ausgeführt - demgegenüber aus § 21a Abs. 1 KSVG.

Schließlich lässt sich die vom Senat angenommene Unvollständigkeit des Bürgerbegehrens nicht dadurch beheben, dass der von dem Kläger nicht angegriffene Beschluss Nr. 4 des Stadtrats vom 16.12.2005 mit in den Blick genommen wird. Durch diesen Beschluss hat der Stadtrat die Verwaltung gemeinsam mit der Wirtschaftsbetriebe A-Stadt GmbH beauftragt, mit Partnern ein dem Standort Stadtgarten gerecht werdendes Konzept "Erlebnisinsel Stadtgarten" zu erarbeiten. Dieser Beschluss bildet indes keine von dem Kläger mitgetragene Alternative zur gleichzeitig vom Stadtrat beschlossenen Schließung des Stadtgartenbads. Vielmehr setzt das Konzept "Erlebnisinsel Stadtgarten" das endgültige Aus für das dort befindliche Bad geradezu voraus. Zumindest bleibt nach diesem Beschluss der Fortbestand eines Freibades an dieser Stelle gänzlich offen, was aber den Intensionen des Klägers zuwiderläuft.

Nach allem führt die Überprüfung durch den Senat zu dem Ergebnis, dass der Beklagte am 23.3.2006 zu Recht die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens "Erhaltung des Freibads Stadtgarten A-Stadt" festgestellt hat. Mithin muss unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils die Klage abgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 5.000 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG).

Ende der Entscheidung