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2. Es ist unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht zu beanstanden, wenn eine Behörde gegenüber allen Zuwendungsempfängern Beiträge zu Zusatzversorgungseinrichtungen nicht fördert, auch wenn das Land seinen eigenen Bediensteten nach Tarifvertrag eine Zusatzversorgung gewährt. Den Umfang einer Förde-rung, insbesondere die Notwendigkeit einer Ausgabe im Hinblick auf den Förderungs-zweck, kann die Behörde im Rahmen ihres Ermessens selbst bestimmen.

Aktenz.: 1 L 525/02

Datum: 04.12.2003

Gründe:

Die Beteiligten streiten darüber, ob Beiträge zu einer kirchlichen Zusatzversorgungskasse zuwendungsfähige Personalausgaben sind.

Unter dem 11. Oktober 1999 stellte der Kläger für das Haushaltsjahr 2000 einen "Antrag auf Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Personalausgaben für Frauenhäuser, Präventionsprojekte und Beratungsstellen für Mädchen und Frauen, die von Gewalt betroffen sind". Mit Bescheid des Beklagten vom 22. Dezember 1999 in der Fassung seines Widerspruchsbescheides vom 8. Februar 2000 wurde dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2000 eine Zuwendung in Höhe von 96.432,28 DM gewährt. Die unter Zugrundelegung eines Fördersatzes von 70 % geltend gemachten Beiträge zur kirchlichen Zusatzversorgungskasse in Höhe von 945,04 DM wurden als nicht förderfähig angesehen.

Seine gegen die Versagung dieses Restbetrages erhobene Klage hat der Kläger im Wesentlichen wie folgt begründet: Die ihm in den vergangenen Jahren gewährte Zuwendung habe stets auch die von ihm für seine Mitarbeiterinnen abgeführten Beiträge für die Zusatzversorgungskasse umfasst. Durch diese Vergabepraxis habe sich die Bewilligungsbehörde gebunden. Für eine Entscheidung, welche Art von Personalkosten förderfähig sei, stehe dem Beklagten nach der hier maßgeblichen Förderrichtlinie, die auf eine Förderung von bis zu 70 % der "tatsächlich entstehenden Personalausgaben" abstelle, kein Ermessensspielraum zu. Bei den Leistungen zur kirchlichen Zusatzversorgungskasse handele es sich nach den Regelungen der Kirchlichen Arbeitsvertragsordnung - KAVO - um Bestandteile der von ihm zu zahlenden Vergütung und damit um zuwendungsrechtlich anerkennungsfähige "tatsächliche" Personalausgaben. Da er nicht über die Umstellung der Förderung mit Beginn des Jahres 2000 in Kenntnis gesetzt worden sei, habe er von einer unveränderten Vergabepraxis ausgehen dürfen. Auf die Kürzung der Zuwendung im Haushaltsjahr 2000 habe er nicht mehr reagieren können.

Der Kläger hat beantragt,

den Bewilligungsbescheid des Beklagten in Form des Widerspruchsbescheides vom 8. Februar 2000 insoweit aufzuheben, als der Beklagte es abgelehnt hat, die für seine Mitarbeiterinnen im Haushaltsjahr 2000 in Höhe von 945,04 DM zu zahlenden Beiträge zur Zusatzversorgungskasse als zuwendungsfähige Personalausgaben anzuerkennen sowie den Beklagten zu verpflichten, auch im Haushaltsjahr 2000 diese Beiträge als zuwendungsfähige Personalausgaben anzuerkennen und diese in Höhe von 945,00 DM an den Kläger auszuzahlen,

hilfsweise,

den Beklagten zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Anerkennung und Auszahlung der von ihm im Haushaltsjahr 2000 in Höhe von 945,04 DM für seine Mitarbeiterinnen zu zahlenden Beiträge zur Zusatzversorgungskasse als zuwendungsfähige Personalausgaben erneut zu entscheiden.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht, dass nur notwendige Personalausgaben förderfähig seien. Beiträge zu einer Zusatzversorgung gehörten nicht hierzu. Nach Vertrauensschutzgesichtspunkten könne der Kläger ebenfalls keine Förderung beanspruchen. Auch wenn in den vergangenen Jahren die "Leitstelle für Frauenpolitik" als seinerzeit noch zuständige Bewilligungsbehörde Zuwendungen zu den in Rede stehenden Personalausgaben gewährt habe, folge daraus keine Bindung für den Bewilligungszeitraum 2000. Vielmehr habe der Kläger zumindest mit einer Kürzung der Zuschüsse rechnen müssen. Hierauf sei er in den Bewilligungsbescheiden ausdrücklich hingewiesen worden. Darüber hinaus habe der Beklagte im Rahmen der Förderung der von dem Kläger betriebenen Schwangerschaftsberatungsstellen bereits für das Haushaltsjahr 1997 Beiträge für die Zusatzversorgung als nicht förderfähig erachtet. Dem Kläger sei damit die Vergabepraxis bekannt gewesen.

Durch Urteil vom 23. Mai 2002 hat das Verwaltungsgericht Halle - 4. - Kammer - den Beklagten verpflichtet, dem Kläger eine weitere Zuwendung für Personalkosten für das Jahr 2000 in Höhe von 483,19 € (945,04 DM) zu gewähren: Der Kläger habe einen Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG auf Gewährung einer Zuwendung zu den Ausgaben für die Zusatzversorgungskasse. Nach der Förderpraxis des Beklagten würden Kosten für Zusatzversorgungsbeiträge nach § 46 des Bundes-Angestelltentarifvertrag-Ost - BAT-Ost gefördert, während Kosten für die nach § 46 KAVO zu leistenden Beiträge zur kirchlichen Zusatzversorgungskasse nicht anerkannt würden. Ein einleuchtender Grund, beide Fallgestaltungen unterschiedlich zu behandeln, sei nicht ersichtlich. Der Auffassung des Beklagten, wonach die streitgegenständlichen Kosten nicht als notwendige Ausgaben anzusehen seien, weil sie über das gesetzliche Maß hinausgehende Leistungen darstellten, könne nicht gefolgt werden. Denn notwendige Leistungen seien nicht nur solche, die gesetzlich festgelegt seien, sondern auch andere zwingend zu gewährende Leistungen, wie hier die Beiträge zur kirchlichen Zusatzversorgungskasse.

Nach Zulassung der Berufung des Beklagten trägt dieser über sein bisheriges Vorbringen hinaus vor: Das angefochtene Urteil beruhe auf einem Missverständnis über seine Förderpraxis. Eine Ungleichbehandlung der verschiedenen Zuwendungsempfänger finde nicht statt. Beiträge zur Zusatzversorgung würden einheitlich als nicht förderfähig angesehen.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts A-Stadt - 4. Kammer - vom 23. Mai 2002 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verweist darauf, dass jeder kirchliche Arbeitnehmer Anspruch auf eine Zusatzversorgung habe. Damit seien die hierfür zu entrichtenden Beiträge ebenso wie die entsprechenden Beiträge nach § 46 BAT-O notwendige Leistungen im Sinne der Förderrichtlinie. Dem BAT-O entsprechende Personalkosten seien danach keiner gesonderten Überprüfung im Hinblick auf deren Notwendigkeit zu unterziehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

II.

Die Berufung hat Erfolg.

Der Beklagte hat die Ausgaben des Klägers für die kirchliche Zusatzversorgung rechtsfehlerfrei als nicht zuwendungsfähig angesehen.

1. Der Haushaltsplan für das Jahr 2000 (HG v. 12.1.2000, GVBl. S. 96) begründet keine Rechte des Klägers. Er entfaltet außerhalb des Organbereichs von Landtag und Landesregierung keine Rechtswirkungen. Der Haushaltsplan stellt mit Blick auf finanzielle Zuwendungen lediglich eine Legitimationsgrundlage für Ausgabenleistungen der Exekutive dar (BVerwG, B. v. 8.4.1997 - 3 C 6/95 -, NVwZ 1998, S. 273). Aus ihm kann deshalb kein Anspruch auf die Gewährung einer Subvention hergeleitet werden.

2. Auch aus der "Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Personalausgaben für Frauenhäuser, Präventionsprojekte und Beratungsstellen für Mädchen und Frauen, die von Gewalt betroffen sind" vom 14. Dezember 1999 (MBl. LSA 2000, S. 6) lassen sich Ansprüche des Klägers auf die von ihm begehrte Zuwendung nicht herleiten. Dieser Förderrichtlinie kommt als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift nur interne Bedeutung zu. Förderrichtlinien sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Rechtsnormen und unterliegen deshalb auch keiner eigenständigen Auslegung wie Rechtsvorschriften. (U. v. 23.4.2003 - 3 C 25/02 -; BVerwGE 104, 220, 222; U. v. 17.1.1996 - 11 C 5/95 -, NJW 1996, S. 1766). Sie binden die Verwaltung im Außenverhältnis nur unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), und zwar in dem Sinne, in dem sie - jedenfalls mit Billigung oder Duldung ihres Urhebers - tatsächlich angewandt werden. Von rechtlicher Bedeutung ist damit allein die (willkürfreie) behördliche Handhabung der Förderrichtlinien (BVerwG, B. v. 18.8.1992 - 3 B 76/92 -). Auf den Wortlaut der hier einschlägigen Förderrichtlinie (a. a. O.), die in Nr. 5.4. von "tatsächlich entstehenden Personalausgaben" spricht und deshalb nahe legen könnte, dass die Personalausgaben insgesamt (einschließlich der Beiträge zu einer Zusatzversorgung) Grundlage der Zuschussgewährung sind, kommt es hiernach nicht an. Soweit der Kläger darüber hinaus Nr. 5.2 der Richtlinie dahin gehend interpretiert, dass Beiträge zu einer kirchlichen Zusatzversorgungseinrichtung zuwendungsfähig sind, weil entsprechende Beiträge auch nach BAT-O zu den zuwendungsfähigen Personalausgaben gehören, gilt Entsprechendes.

a) Die mithin im Außerverhältnis zum Bürger maßgebliche Vergabepraxis des Beklagten, Ausgaben für eine Zusatzversorgungskasse nicht zu fördern, steht im Übrigen auch in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Richtliniengebers, des (seinerzeitigen) Ministeriums für Arbeit, Soziales und Gesundheit . Durch dessen Erlass vom 22. Oktober 1997 - 40.10-03644/st - ist der Beklagte für die im vorliegenden Zusammenhang vergleichbare Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen aufgefordert worden, Ausgaben für eine Zusatzversorgung als nicht "notwendige" Personalausgaben nicht zu fördern. Einer Veröffentlichung bedurfte diese bloß nach innen gerichtete Verwaltungsanweisung im Übrigen nicht.

b) Die auf dieser Grundlage erfolgte Ermessensbetätigung des Beklagten ist nicht zu beanstanden. Seiner Erwägung, Ausgaben für eine - über eine bestehende Versorgung hinausgehende - zusätzliche Altersversorgung als nicht notwendige Kosten zu qualifizieren und nicht zu fördern, stellt sich als nicht sachwidrig dar. Dies gilt um so mehr, als die geltend gemachten Ausgaben für die Zusatzversorgung geringfügig sind und durch eine Kürzung der Zuwendung der Bestand des von dem Kläger betriebenen Frauenhauses nicht ernstlich gefährdet erscheint. Eine abweichende Beurteilung ist entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht deshalb angezeigt, weil die Beiträge zur kirchlichen Zusatzversorgungseinrichtung zwingender Bestandteil der an die Arbeitnehmer zu entrichtenden Vergütung sind und damit keine Möglichkeit besteht, sich dieser Leistung zu entziehen. Denn den Umfang einer Förderung, insbesondere die Frage, welche Ausgaben im Hinblick auf den Förderzweck als notwendig anzusehen sind, kann die Behörde im Rahmen ihres Ermessens selbst bestimmen. Die Bewilligungsbehörde ist hiernach nicht gehindert, bei den Zuwendungen zu den Personalkosten - ungeachtet einer Leistungspflicht des Arbeitgebers den Arbeitnehmern gegenüber - der Höhe nach und aus sachlichen Gründen zu differenzieren. Dies ist hier rechtsfehlerfrei geschehen.

c) Die (teilweise) Versagung von Fördermitteln durch den Beklagten steht auch nicht im Widerspruch zum gesetzlich bestimmten Förderungszweck (vgl. hierzu BVerwGE 58, 45, 51; U. v. 17.1.1996, a. a. O.). Die in Rede stehende Fördermaßnahme zielt ausweislich des von dem Beklagten überreichten Auszugs aus dem Haushaltsplan u. a. darauf, durch eine Förderung von Personalausgaben den Bestand an Frauenhäusern zu erhalten. Vor dem Hintergrund, dass diese Zuwendung ohnehin lediglich im Wege der Anteilsfinanzierung gewährt wird (Nr. 5.1. der Richtlinie), bewegt sich die Entscheidung des Beklagten, der Höhe nach geringfügige Kosten (knapp 1 % der geltend gemachten Personalausgaben) von einer Förderung auszunehmen, ersichtlich im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung.

d) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist vorliegend auch keine (willkürliche) Ungleichbehandlung von Subventionsnehmern zu Lasten des Klägers vorgenommen worden. Nach den Ausführungen des Beklagten, an denen zu zweifeln kein Anlass besteht, werden einheitlich für alle Zuwendungsempfänger Beiträge zu Zusatzversorgungseinrichtungen nicht gefördert. Dies gilt damit auch für Zuwendungsempfänger, deren Mitarbeiter dem Geltungsbereich des BAT-O unterfallen und damit ebenso wie Mitarbeiter des Klägers Anspruch auf eine zusätzliche Alterversorgung haben. Eine ungleiche Förderung vergleichbarer Subventionsbewerber findet mithin nicht statt. Dem Umstand, dass für außerhalb eines Zuwendungsverhältnisses stehende tarifvertraglich vergütete Landesbedienstete Beiträge für eine Zusatzversorgung gezahlt werden, kommt keine rechtserhebliche Bedeutung zu. Für die am Gleichheitsgedanken orientierte Betrachtungsweise ist vorliegend allein entscheidend, dass der Kreis der Zuwendungsempfänger hinsichtlich der Förderung einer ergänzenden Altersversorgung unterschiedslos behandelt wird.

3. Aus dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) ergibt sich ebenfalls kein Anspruch des Klägers auf eine weitergehende Förderung.

a) Auch wenn sich die Förderung des Klägers in den Jahren 1998 und 1999 auf seine Ausgaben für die Zusatzversorgung erstreckt hat, besteht vom Grundsatz her kein Anspruch auf Wiederholung oder unveränderte Fortführung dieser Subventionsmaßnahme für den hier in Rede stehenden Bewilligungszeitraum (vgl. VGH Mannheim, U. v. 12.6.1990 - 10 S 3081/89 - m. w. N.). Ein Subventionsnehmer muss stets mit dem künftig teilweisen oder gar völligen Wegfall der Subvention rechnen (OVG Münster, U. v. 5.12.1995 - 16 A 4932/94 -). Besondere Umstände, die eine abweichende Beurteilung rechtfertigen, sind vorliegend nicht gegeben. Vielmehr hat der Kläger schon im Jahre 1997 im Rahmen der Förderung seiner Schwangerschaftsberatungsstellen von der Auffassung des Beklagten Kenntnis erlangt, dass Beiträge zu einer kirchlichen Zusatzversorgungskasse nicht förderfähig sind (vgl. hierzu das zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachte Urteil des Verwaltungsgerichts A-Stadt vom 13.3.2002 - 1 A 23 /99 -, UA Bl. 3 f.). Allerdings ist dem Kläger für das Jahr 1998 durch Bescheid der seinerzeit noch zuständigen "Leitstelle für Frauenpolitik" vom Januar 1998 eine Zuwendung - für ein von ihm betriebenes Frauenhaus - unter Einschluss der hier streitigen Beiträge für die Zusatzversorgung ausgesprochen worden. Jedoch hat der Beklagte im Rahmen der Prüfung des hierfür vorgelegten Verwendungsnachweises festgestellt, dass seiner Auffassung nach Ausgaben für die Zusatzversorgung zu Unrecht gefördert worden sind. Dies wurde dem Kläger mit Schreiben des Beklagten vom 1. November 1999 mitgeteilt. Des Weiteren enthält der Bewilligungsbescheid der "Leitstelle für Frauenpolitik" für das Jahr 1999 vom 29. Dezember 1998, durch den im Übrigen ebenfalls Personalausgaben für eine Zusatzversorgung bezuschusst worden sind, den Hinweis, dass aus der Gewährung der Zuwendung nicht geschlossen werden könne, dass auch in künftigen Haushaltsjahren mit einer Förderung im bisherigen Umfang zu rechnen sei. Es sei zu erwarten, dass Kürzungen von Zuwendungen unumgänglich seien oder Zuwendungen ganz entfielen. Neben diesem allgemeinen Vorbehalt war dem Kläger nach alledem bekannt, dass der Beklagte Beiträge zur Zusatzversorgung als nicht förderfähig ansieht. Der Kläger durfte damit nicht schutzwürdig darauf vertrauen, dass der für eine Förderung ab dem Jahre 2000 zuständige Beklagte diese Ausgaben im Bewilligungszeitraum 2000 bezuschusst.

b) Der Einwand des Klägers, er habe auf die ab dem Jahre 2000 geänderte Förderpraxis nicht mehr reagieren können, vermag angesichts der Geringfügigkeit des streitigen Förderbetrages schon vom Ansatz her nicht zu überzeugen.

Insgesamt besteht damit kein Anspruch des Klägers auf die von ihm begehrte Förderung. Die Versagung der Fördermittel erweist sich nach den vorstehenden Ausführungen auch als ermessensfehlerfrei. Mit seinem auf eine Neubescheidung gerichteten Hilfsantrag bleibt der Kläger damit ebenfalls ohne Erfolg.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Ende der Entscheidung