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Gericht: Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt
Urteil verkündet am 09.12.2004
Aktenzeichen: 1 L 99/03
Rechtsgebiete: LSA


Vorschriften:

LSA § 4
LSA § 140 I 1
LSA § 151 I 1
1. Jedenfalls bis zum Inkrafttreten der Gemeindeordnung am 01. Juli 1994 konnten kommunalaufsichtliche Genehmigungen von Vereinbarungen über die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften auch rückwirkend erteilt werden.

2. Sieht das Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit eine öffentliche Bekanntmachung von Gemeinschaftsvereinbarungen über die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften nicht vor (hier für die Zeit bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften vom 03. Februar 1994 <GVBl. LSA, S. 164>), so folgt eine Pflicht zur Veröffentlichung auch nicht aus der Kommunalverfassung der DDR vom 17. Mai 1990 (GBl. I S. 255) oder aus dem Rechtsstaatsprinzip.


OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT URTEIL

Aktenz.: 1 L 99/03

Datum: 09.12.2004

Gründe:

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zur Zahlung von Abwassergebühren durch die Beklagte. Er ist Eigentümer der in der C-Straße 22 und 22 a in C-Stadt belegenen Grundstücke. Das auf den Grundstücken anfallende Abwasser wird in einer 3-Kammer-Klärgrube vorgereinigt. Das vorgereinigte Abwasser gelangt mittels eines Überlaufs in den vor den Grundstücken verlaufenden sog. Bürgermeisterkanal. Nachdem die Gemeinden C-Stadt, E-Stadt, F-Stadt, G, -Stadt H-Stadt und die A-Stadt in den Monaten April bis Juni 1993 die Bildung der beklagten Verwaltungsgemeinschaft beschlossen und das Ministerium des Innern das Einvernehmen erteilt hatte, wurde die von den Bürgermeistern unterzeichnete Gemeinschaftsvereinbarung, die zum 01 Juli 1993 in Kraft treten sollte, mit Bescheid des Landkreises D-Stadt vom 04. Januar 1994 rückwirkend genehmigt. Bereits in den Monaten November und Dezember 1993 beschlossen die Mitgliedsgemeinden, die mit der Abwasserbeseitigung verbundenen Aufgaben auf die Beklagte zu übertragen. Die Beklagte setzte die Gebühren für die Inanspruchnahme des Kanals mit Bescheiden vom 07. Juni 2000 auf 431,76 DM für das Veranlagungsjahr 1996 und auf 475,70 DM für das Veranlagungsjahr 1998, mit weiterem Bescheid vom 26. Februar 2001 für das Veranlagungsjahr 2000 auf 399,36 DM und mit Bescheid vom 12. März 2002 für das Veranlagungsjahr 2001 auf 439,92 DM fest.

Auf die dagegen und gegen die mit weiteren Bescheiden geltend gemachten Vorausleistungen nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage, mit der der Kläger geltend gemacht hat, die Bemessung der Gebühren nach dem Frischwassermaßstab sei unzulässig, weil ein Teil des Abwassers in der Klärgrube verbleibe, hat das Verwaltungsgericht Halle das Verfahren hinsichtlich der Vorausleistungen auf die Erledigungserklärungen der Beteiligten eingestellt und die angefochtenen Bescheide im Übrigen mit Urteil vom 21. November 2002 aufgehoben: Die Bescheide seien rechtswidrig, weil es an der erforderlichen gültigen satzungsrechtlichen Grundlage für die Gebührenerhebung fehle. Denn die von den Mitgliedsgemeinden im November und Dezember 1993 beschlossene Übertragung der mit der Abwasserbeseitigung zusammenhängenden Aufgaben auf die Beklagte sei ins Leere gegangen, weil die Verwaltungsgemeinschaft zu diesem Zeitpunkt mangels Genehmigung der Gemeinschaftsvereinbarung durch die Kommunalaufsichtsbehörde noch nicht wirksam gebildet worden sei. Die Genehmigung sei erst mit Schreiben des Landkreises D-Stadt vom 04. Januar 1994 erteilt worden. Die in der Genehmigung vorgesehene Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung sei unzulässig. Deshalb könne dahinstehen, ob die Gemeinschaftsvereinbarung auch ordnungsgemäß veröffentlicht worden sei. Zwar sei die Beklagte im Jahr 1996 erneut und diesmal fehlerfrei gegründet worden. Allerdings fehle es an einer erneuten wirksamen Übertragung der mit der Abwasserbeseitigungspflicht zusammenhängenden Befugnisse.

Mit der vom Senat hinsichtlich der Bescheide für die Veranlagungsjahre 2000 und 2001 mit Beschluss vom 08. Mai 2003 zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend, die mit der Abwasserbeseitigung zusammenhängenden Aufgaben seien wirksam übertragen worden, weil die kommunalaufsichtliche Genehmigung auf den Zeitpunkt der Bildung der Verwaltungsgemeinschaft zurückwirke. Der Veröffentlichung der Gemeinschaftsvereinbarung habe es nach der damaligen Rechtslage nicht bedurft.

Sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle - 4. Kammer - vom 21. November 2002 abzuändern, soweit die Bescheide der Beklagten vom 26. Februar 2001 und vom 12. März 2002, jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides, aufgehoben worden sind, und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

II.

Soweit die Berufung im Beschluss des Senats vom 08. Mai 2003 zugelassen worden ist, ist sie begründet, weil das Verwaltungsgericht der Klage gegen die angefochtenen Bescheide der Beklagten zu Unrecht stattgegeben hat. Die Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide ist § 14 der Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Abwasserbeseitigung der A. (Abwasserbeseitigungsabgabensatzung - ABAS) vom 09. Juni 1999. Danach erhebt die Beklagte für die Inanspruchnahme der dezentralen Schmutzwasseranlage Abwassergebühren für die Grundstücke, die an diese Anlage angeschlossen sind oder in diese entwässern.

Zu Unrecht wendet das Verwaltungsgericht gegen die Gültigkeit der Satzung ein, der Beklagten fehle die Sachkompetenz zum Erlass der Abwasserbeseitigungsabgabensatzung, weil die von den Mitgliedsgemeinden im November/Dezember 1993 beschlossene Übertragung der mit der Abwasserbeseitigung zusammenhängenden Aufgaben auf die Verwaltungsgemeinschaft unwirksam gewesen sei. Gemäß § 5 Abs. 3 GKG LSA i. d. F. des Art. 1 des Gesetzes zur Neuordnung der kommunalen Gemeinschaftsarbeit und zur Anpassung der Bauordnung (im Folgenden: GKG LSA a. F.) vom 09. Oktober 1992 (GVBl. LSA S. 730) geht die Befugnis zur Erhebung von Abgaben auf die Verwaltungsgemeinschaft über, soweit die Verwaltungsgemeinschaft die Aufgabe des eigenen Wirkungskreises für alle Mitgliedsgemeinden erfüllt.

Bei der Abwasserbeseitigungspflicht handelt es sich um eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises (vgl. § 151 Abs. 1 Satz 2 WG LSA).

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Aufgabenübertragung in den Monaten November und Dezember 1993 nicht ins Leere gegangen. Zwar ist die Genehmigung der Vereinbarung über die Bildung der Verwaltungsgemeinschaft, die nach ihrem § 9 am 01. Juli 1993 in Kraft treten sollte, erst unter dem 04. Januar 1994 und somit erst nach der Übertragung der Aufgabe genehmigt worden. Die Genehmigung ist indes rückwirkend erteilt worden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die rückwirkende Erteilung der Genehmigung nicht unzulässig. Abgesehen davon, dass die Genehmigung einschließlich der darin angeordneten Rückwirkung bestandskräftig geworden ist, so dass ihre Rechtswidrigkeit auf die Gültigkeit der Vereinbarung ab dem 01. Juli 1993 keinen Einfluss haben würde, standen der rückwirkenden Genehmigung im Zeitpunkt ihrer Erteilung Rechtsvorschriften nicht entgegengestanden. Anderes mag seit dem Inkrafttreten der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt (GO LSA) vom 05. Oktober 1993 am 01. Juli 1994 gelten (vgl. § 154 Satz 1 GO LSA) gelten. Nunmehr erlangen Satzungen, Beschlüsse und andere Maßnahmen Wirksamkeit erst mit Erteilung der Genehmigung (vgl. § 140 Abs. 1 Satz 1 GO LSA). Ob dieser Bestimmung überhaupt entnommen werden kann, dass eine rückwirkende Genehmigung unzulässig ist oder ob nicht selbst eine ohne Rückwirkungsanordnung erteilte Genehmigung zu einer auf den Zeitpunkt des Erlasses der genehmigungsbedürftigen Maßnahme zurückwirkt (vgl. zu § 58 VwVfG: Bonk, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Auflage, § 58 Rdnr. 19), kann dahinstehen. Denn jedenfalls sehen die im vorliegenden Fall gemäß § 2 Abs. 4 GKG LSA anzuwendenden Regelungen des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung - KommVerf) vom 17. Mai 1990 (GBl. I S. 255) nicht vor, dass Genehmigungen nur mit Wirkung für die Zukunft erteilt werden könnten. Zur Wirkung aufsichtlicher Genehmigungen enthält die Kommunalverfassung ausdrückliche Regelungen nicht. Aus § 38 Abs. 3 Satz 2 KommVerf folgt im Umkehrschluss, dass die Bestimmungen des Gesetzes einer rückwirkenden Genehmigung nicht entgegenstehen. Nach § 38 Abs. 3 Satz 2 KommVerf kann eine Haushaltssatzung, die genehmigungspflichtige Teile enthält, erst nach Erteilung der Genehmigung öffentlich bekannt gemacht werden. Diese Regelung lässt für den dort genannten Ausnahmefall erkennen, dass die Genehmigung der Veröffentlichung zeitlich vorausgehen soll. Bestimmt das Gesetz wegen sachbezogener Besonderheiten, dass die Genehmigung erteilt sein muss, bevor mit der Veröffentlichung an die Haushaltssatzung Folgerungen geknüpft werden dürfen, so folgt aus dieser Beschränkung auf bestimmte haushaltswirtschaftliche Fallkonstellationen, dass dem Gesetz in den übrigen Fällen eine solche Beschränkung fremd und die rückwirkende Erteilung kommunalaufsichtlicher Genehmigungen möglich ist.

Gegen die Wirksamkeit der Übertragung der Aufgabe spricht auch nicht, dass die Beklagte keinen Nachweis für die öffentliche Bekanntgabe der Gemeinschaftsvereinbarung vom 07. Juni 1993 in den Mitgliedsgemeinden hat erbringen können. Denn die Gemeinschaftsvereinbarung bedurfte der öffentlichen Bekanntmachung nicht. § 4 GKG LSA a. F. sah eine Pflicht zur öffentlichen Bekanntmachung nicht vor. Eine Pflicht zur Bekanntgabe der Vereinbarung ist - wie die Beklagte zu Recht bemerkt - erst mit Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften vom 03. Februar 1994 (GVBl. LSA S. 164) begründet worden. Dagegen könnte nicht eingewendet werden, der Gesetzgeber habe mit der 1994 eingefügten Regelung im Gesetz nur klargestellt, was zuvor bereits galt. Dagegen spricht die Entstehungsgeschichte der Regelung. Nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung, der insoweit Änderungen im Gesetzgebungsverfahren nicht erfahren hat (vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres, LT-Drs. 1/3256), sollen die Einwohner der Gemeinden die Möglichkeit erhalten, sich über den Inhalt der Gemeinschaftsvereinbarung ohne größeren Aufwand zu informieren (LT-Drs. 1/2567 S. 1 f.). Demnach ging der Gesetzgeber davon aus, dass den Einwohnern nach der bis dahin geltenden Rechtslage eine entsprechende Informationsmöglichkeit nicht offen gestanden hat, so dass es der konstitutiven Änderung bedurfte, um diese Möglichkeiten zu begründen. Dies lässt zwar für sich besehen noch keinen sicheren Rückschluss auf die Frage zu, ob die dieser Begründung zugrunde liegende Rechtsauffassung zutrifft. Auch der Gesetzgeber kann sich hinsichtlich des Anwendungsbereichs von Regelungen, die er ändern will, irren. Indes folgt eine Pflicht zur Bekanntgabe der Gemeinschaftsvereinbarung bis zum Wirksamwerden der mit dem o. g. Änderungsgesetz geschaffenen neuen Rechtslage weder aus dem Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung - KommVerf) vom 17. Mai 1990 (GBl. I S. 255) noch aus dem Rechtsstaatsprinzip.

§ 24 Abs. 1 KommVerf begründet nur eine Verpflichtung zur ortsüblichen Bekanntgabe von Beschlüssen der Gemeindevertretung. Daraus folgt nicht, dass die Gemeinschaftsvereinbarung selbst zu veröffentlichen ist (a. A.: Just, LKV 2001, 15 <16>). Zwar handelt es sich bei der Gemeinschaftsvereinbarung i. S. d. § 3 GKG LSA um eine Vereinbarung über die Mitgliedschaft in einer kommunalen Vereinigung i. S. d. § 21 Abs. 3 Buchst. o KommVerf, die von der Gemeindevertretung zu beschließen ist, so dass der Beschluss der Gemeindevertretung seinerseits nach § 24 Abs. 1 KommVerf in ortsüblicher Weise bekannt zu machen ist. Indes gilt diese Bestimmung nach dem Wortlaut nur für den Beschluss selbst, nicht aber für die Beschlussvorlage nebst Anlagen. Der Senat hat auch keinen Anlass, der Frage nachzugehen, ob die Beschlüsse der Gemeindevertretungen 1993 ortsüblich bekannt gemacht worden sind. Denn selbst wenn die Gemeinde von einer Bekanntgabe der Beschlüsse nach § 24 Abs. 1 KommVerf abgesehen hätte, bliebe die Wirksamkeit der Beschlüsse der Gemeindevertretungen unberührt.

Aus § 5 Abs. 3 Satz 1 KommVerf folgt eine Pflicht zur öffentlichen Bekanntgabe ebenfalls nicht. Danach sind Satzungen öffentlich bekannt zu machen. Bei der Gemeinschaftsvereinbarung handelt es sich indes nicht um eine Satzung, sondern um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag (§ 3 Abs. 1 GKG LSA a. F.).

Aus dem Rechtsstaatsprinzip folgt eine Pflicht zur öffentlichen Bekanntgabe von Gemeinschaftsvereinbarungen ebenfalls nicht (a. A.: VG Dessau, LKV 1999, 520 <521>; Just, LKV 2001, 15 <16 f.>). Das Rechtsstaatsprinzip gebietet nur, Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise bekannt zu geben, dass sich der Betroffene mit zumutbarem Aufwand von ihrem Inhalt zuverlässige Kenntnis verschaffen kann (vgl. u. a. OVG LSA, Beschl. v. 12.05.2004 - 1 M 185/04 -). Die Gemeinschaftsvereinbarung ist indes - anders als die Gründungssatzung eines Zweckverbandes - keine Rechtsnorm, sondern ein Vertrag. Dem lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass mit dem Vertrag eine neue Körperschaft öffentlichen Rechts gebildet wird (VG Dessau, a. a. O.; Just, a. a. O.), so das ein ähnliches Publizitätsinteresse wie bei der Gründung eines Zweckverbandes bestehe. Denn dem Rechtsstaatsprinzip ist nicht zu entnehmen, dass Organisationsakte stets öffentlich bekannt zu machen sind. Auch bei der Beleihung Privater mit hoheitlichen Befugnissen handelt es sich um einen Organisationsakt, der zwar dem Beliehenen, nicht aber der Öffentlichkeit gegenüber bekannt zu machen ist (vgl. etwa § 1 Abs. 1 ÖbVermIngG LSA). Lässt das Gesetz - wie hier - die Schaffung einer juristischen Person öffentlichen Rechts auf Grund eines Gesetzes zu, so sind dessen Vorgaben zu beachten. Sieht das Gesetz - wie hier - eine Bekanntgabe des konstitutiven Gründungsaktes nicht vor, so folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip anderes nicht, zumal dem Interesse der Einwohner, Kenntnis zu erlangen über die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft, die anstelle der Mitgliedsgemeinden bestimmte Aufgaben wahrnimmt, mit der Bekanntmachung der Hauptsatzung (vgl. §§ 2 Abs. 4 GKG LSA, 5 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 KommVerf) hinreichend Rechnung getragen ist.

Steht der Beklagten somit wegen § 5 Abs. 3 GKG LSA a. F. die Verbandskompetenz für den Erlass der Abwasserbeseitigungsabgabensatzung zu, so sind Anhaltspunkte dafür, dass die Satzung aus weiteren formellen oder aus inhaltlichen Gründen unwirksam sein könnte, nicht ersichtlich. Der Einwand des Klägers, es sei unstatthaft, die Gebühr nach der Menge des bezogenen Frischwassers zu bemessen, weil ein Teil des der Kleinkläranlage zugeführten Abwassers, namentlich der Klärschlamm, in der Grube verbleibe und nicht dem Bürgermeisterkanal zugeführt werde, ist unbegründet. Gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 KAG LSA erfolgt die Bemessung der Gebühren unter Berücksichtigung von Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung. Sie kann nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab erfolgen, dessen Anwendung nicht dazu führen darf, dass die Gebühr in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der damit abgegoltenen Leistung steht. Innerhalb dieser Grenzen hat der Satzungsgeber bei der Wahl des Gebührenmaßstabes einen weiten, gerichtlich nicht überprüfbaren Gestaltungsspielraum. Der von der Beklagten in § 15 Abschnitt II Satz 3 und 5 und Abschnitt I ABAS gewählte Frischwassermaßstab ist als Wahrscheinlichkeitsmaßstab geeignet, das Maß der Inanspruchnahme der Einrichtung verursachungsgerecht zu bemessen, weil er von der der Lebenserfahrung entsprechenden Annahme ausgeht, dass das dem Grundstück zugeführte Frischwasser infolge des häuslichen Gebrauchs verunreinigt oder sonst in seinen Eigenschaften verändert (vgl. § 150 Abs. 1 Satz 1 WG LSA) und deshalb als Abwasser der öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung zugeführt wird. Der Einwand, ein bestimmter Anteil verbleibe in der Grube und werde deshalb dem Kanal nicht zugeführt, gibt zu einer anderen Beurteilung keinen Anlass, weil dies für sämtliche der an den Kanal angeschlossenen Gruben und Kleinkläranlagen in gleicher Weise gilt, so dass die Gebührenbelastung des Klägers im Verhältnis zur Gebührenbelastung der weiteren Anschlussnehmer in einer verursachungsäquivalenten Höhe steht.

Entgegen der vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußerten Auffassung steht der Heranziehung zu den Gebühren auch nicht im Wege, dass der Kanal ursprünglich von den Anliegern selbst errichtet worden ist. Denn nach § 2 Abs. 6 der Satzung über die Abwasserbeseitigung und den Anschluss an die öffentliche Abwasserbeseitigungsanlage der A. (Abwasserbeseitigungssatzung - ABS) vom 09. Juni 1999 gehören zu der dezentralen öffentlichen Abwasseranlage, die die Beklagte als selbständige öffentliche Einrichtung betreibt (§ 1 Abs. 1 Buchst. c ABS), sämtliche Einrichtungen zur Ableitung von Abwasser aus Kleinkläranlagen. Dazu gehören auch die von der Beklagten zu unterhaltenden Kanäle, die von den Klägern zur Ableitung des Abwassers aus dem Überlauf ihrer Kleinkläranlage genutzt werden.

Unbeachtlich ist schließlich, dass das in den Kanälen gesammelte Abwasser nicht in einer Kläranlage gereinigt, sondern unbehandelt in ein Gewässer eingeleitet wird, bzw. in einem Graben versickert. Denn die Gebühr dient nicht zur Deckung des Aufwands für den Betrieb einer Kläranlage, sondern als Kanalbenutzungsgebühr einzig zur Finanzierung der Kosten für die Unterhaltung der Kanäle einschließlich der Abwasserabgabe, die die Beklagte für die Einleitung des Abwassers in ein Gewässer nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AGAbwAG LSA an das Land zu zahlen hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus den § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dabei hat der Senat berücksichtigt, dass die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des die Vorausleistungen betreffenden erledigten Teils einer Abänderung nicht zugänglich gewesen ist (vgl. § 158 Abs. 2 VwGO) und dass die Berufung nur Erfolg hatte, soweit sie vom Senat zugelassen worden war. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.

Ende der Entscheidung

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