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Gericht: Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt
Urteil verkündet am 11.12.2003
Aktenzeichen: 2 L 520/02
Rechtsgebiete: LSA-SchulG, LSA-VO-1991, EStG, BRKG, LSA-BG, LSA-LKO, LSA-AbgG, ZSEG, EhrRiG


Vorschriften:

LSA-SchulG § 63 I 2
LSA-SchulG § 63 III
LSA-VO-1991 (LSA-GVBl 365)
EStG § 9 I 3 Nr. 4
BRKG § 6 I 1 Nr. 4
LSA-BG § 88 I
LSA-GO § 33 I
LSA-GO § 33 II
LSA-LKO § 21 II
LSA-AbgG § 9 I 1
ZSEG § 9
EhrRiG § 3 I 1
1. Die für die Entschädigung der Elternvertreter erlassene Verordnung aus dem Jahr 1991 stellt den Betroffenen nicht frei, welches Verkehrsmittel sie benutzen, sondern verweist sie in erster Linie auf öffentliche Verkehrsmittel. Nur in diesem Regelfall sind die notwendigen Auslagen auch die tatsächlich entstandenen.

2. Die Lücke bei der Entschädigung anderer als der Landeselternvertreter ist durch Rückgriff auf die Regelung für letztere dahin auszufüllen, dass auf die entsprechende Anwendung des Bundesreise-kostenrechts abzustellen ist.

3. Angesichts der differierenden Regelungen im Abgeordneten-, Kommunal-, Schul- und Steuerrecht kann auf kein einheitliches Bild der Ehrenamtlichen-Tätigkeit abgestellt werden, für welche die Regeln der ehrenamtlichen Richter(innen) oder der Hilfspersonen des Gerichts modellhaft herangezogen werden könnten.


OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT URTEIL

Aktenz.: 2 L 520/02

Datum: 11.12.2003

Tatbestand:

Der Kläger ist Mitglied des Kreiselternrats im Landkreis Jerichower Land. Er begehrt die Erstattung höherer Fahrtkosten, als ihm der Beklagte zugestanden hat.

Das Schulgesetz des Landes, das für Mitglieder von Schulelternräten und Elternvertretern in Konferenzen die Erstattung der "notwendigen Fahrtkosten" vorsieht (§ 63 Abs. 1 Satz 2), enthält eine Ermächtigung (§ 63 Abs. 3), u. a. die Erstattung der Fahrtkosten durch Verordnung zu regeln. Die bereits auf Grund des Vorschaltgesetzes zum heutigen Schulgesetz erlassene "Verordnung über die Ausstattung der Eltern- und Schülervertretungen sowie des Landesschulbeirats mit Geschäftsbedarf und die Erstattung von Reisekosten - VO-1991 - vom 30.09.1991 (LSA-GVBl., S. 365) wiederholt für die Elternvertretungen in den Landkreisen die Anordnung, dass die "notwendigen Fahrtkosten" zu erstatten sind (§ 2 S. 2, 3) und enthält über die Erstattungen bei den Vertretungen des Landes die folgende Regelung (§ 3 Abs. 2 VO-1991):

"(2) Das Land erstattet die Fahrt- und Übernachtungskosten, die den Mitgliedern des Landeselternrats, des Landesschülerrats und des Landesschulbeirats im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit entstehen. Es sind höchstens die notwendigen Kosten für eine Bahnfahrt der zweiten Wagenklasse zu ersetzen. Diese Einschränkung gilt nicht, wenn regelmäßige Beförderungsmittel zwischen Wohnort und Sitzungsort nicht oder nicht zu zumutbaren Zeiten verkehren. Für die Erstattung der Übernachtungskosten sind die für Landesbedienstete geltenden reisekostenrechtlichen Vorschriften unter Zugrundlegung der Reisekostenstufe B entsprechend anzuwenden."

Der Kläger reichte beim Beklagten die Erstattungsanträge vom 28.05., 03.09., 28.10., 10.12.2000 und vom 04.03.2001 ein. Er hatte für insgesamt ca. 25 Sitzungen sein Fahrzeug insgesamt 1.056 km benutzt, weil öffentliche Verkehrsmittel nicht zu zumutbaren Zeiten verkehrten, und pro Fahrt jeweils einen Betrag von 0,54 DM/km errechnet und geltend gemacht.

In ihren Bescheiden vom 05.06., 21.11., 19.12.2000 und vom 15.03.2001, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird, erkannte die Beklagte die Notwendigkeit an, statt öffentlicher Verkehrsmittel das eigene Fahrzeug zu benutzen, kürzte aber den Kilometersatz für den Zeitraum bis zum 31.12.2000 auf 0,38 DM/km sowie für die Zeit danach auf 0,43 DM/km - dies betrifft 310 Fahrt-Kilometer - und bezog sich auf § 6 des Bundesreisekostengesetzes sowie § 1 Abs. 1 der dazu ergangenen Verordnung.

Die Widersprüche des Klägers gegen diese Bescheide wies der Beklagte - bis auf die Teil-Abhilfe wegen rückwirkender Änderung des Tarifs 0,43 DM/km - durch Widerspruchsbescheid vom 14.11.2001 zurück, auf den gleichfalls Bezug genommen wird.

Der Kläger hat am 14.12.2001 Klage erhoben und ausgeführt, zu erstatten seien die "notwendigen" Kosten, wie er sie beantragt habe; dabei habe er die steuerliche Abschreibung zu Grunde gelegt. Diese sei kein "Pauschbetrag"; Kosten in Höhe von 0,54 DM/km seien ihm tatsächlich entstanden.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter entsprechender Teil-Aufhebung seiner Bescheide vom 5. Juni, 21. November, 19. Dezember 2000 und vom 15. März 2001 sowie des Widerspruchsbescheids vom 14. November 2001 zu verpflichten, dem Kläger als Fahrtkostenersatz einen Betrag von 0,52 DM pro gefahrenen Kilometer zu erstatten.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen,

und erwidert: Der Werbungskostenansatz nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 6 des Einkommensteuergesetzes sei untauglich, weil er nicht die tatsächlichen Kosten repräsentiere, sondern einen Pauschbetrag enthalte. Das Bundesreisekostenrecht werde hingegen auch in anderen Bestimmungen für entsprechend anwendbar erklärt, so im Personalvertretungs- und Sozialrecht. Das Schulgesetz enthalte eine unbeabsichtigte Regelungslücke, die über das Reisekostenrecht geschlossen werden müsse.

Das Verwaltungsgericht Magdeburg hat der Klage durch das angefochtene Urteil vom 29.10.2002 - 5 A 804/01 MD -, auf das Bezug genommen wird, im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben:

Die "notwendigen" Kosten entsprächen im Ergebnis dem vom Kläger geltend gemachten Betrag. Die Fahrten könnten nicht nach Bundesreisekostenrecht abgerechnet werden; denn dort handele es sich nur um einen Pauschbetrag, welcher die durchschnittlichen Kosten abgelte. Dabei werde vorausgesetzt, dass das Fahrzeug vor allem privaten Zwecken diene und nur gelegentlich zu dienstlichen Zwecken eingesetzt werde. Da für die Elternvertreter bei Landkreisen keine entsprechende Anwendung vorgeschrieben werde, könne der Kläger nicht auf den minderen Satz verwiesen werden. Dies widerspreche anderenfalls dem Prinzip der wohlwollenden Beachtung der mit dem Ehrenamt übernommenen Belastungen. Um dieses Ergebnis zu vermeiden, müsse auf Rechtsnormen abgestellt werden, welche den Fahrtkostenersatz für ehrenamtlich Tätige sonst regelten. Dazu tauge die Entschädigung für ehrenamtliche Richter sowie für Zeugen und Sachverständige. Werde dieser Grundsatz berücksichtigt, dann komme es auf die konkreten Kosten nicht an. Auch auf das Einkommensteuergesetz könne nicht abgestellt werden; denn dort gehe es nicht um tatsächlich gefahrene, sondern um Entfernungs-Kilometer.

Dagegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen "grundsätzlicher Bedeutung" zugelassene Berufung des Beklagten. Er führt aus: Das Entschädigungsrecht für ehrenamtliche Richter, das dem Justizrecht angehöre, sei nicht einschlägig. Die Elternvertreter seien Interessenvertreter; sie verträten die Belange ihrer Kinder. Ihr Tätigkeitsbereich müsse zudem der Verwaltung zugerechnet werden. Zur Ausfüllung der Lücke sei deshalb eine "berufsspezifische" Regelung vorzuziehen.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

und entgegnet: Der unbestimmte Rechtsbegriff der "notwendigen" Kosten könne ergänzend durch das Justizrecht über ehrenamtliche Richter und über Zeugen sowie Sachverständige ausgelegt werden. Dieses Recht sei auf Gebiete erweitert worden, die zwischen Justiz und Verwaltung lägen. Dass die Elternvertreter Interessen ihrer Kinder verträten, sei nicht maßgeblich.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig und hat in der Sache Erfolg; denn das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen, weil die dem Kläger gegenüber ergangenen Abrechnungsbescheide in Gestalt des Widerspruchsbescheids rechtmäßig sind (§ 113 Abs. 1 VwGO).

Der Beklagte durfte die "notwendigen Fahrtkosten", die er für die Tätigkeit des Klägers als Kreiselternrat ersetzen muss (§ 2 Sätze 2, 3 der Verordnung über die Ausstattung der Eltern- und Schülervertretungen sowie des Landesschulbeirats mit Geschäftsbedarf und die Erstattung von Reisekosten vom 30.09.1991 - VO-1991 - [LSA-GVBl., S. 365]), unter Rückgriff auf das Reisekostenrecht mit Pauschalsätzen abgelten. Die Berechnung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 des Bundesreisekostengesetzes i. d. F. d. Bek. v. 13.11.1973 (BGBl I 1621) - BRKG -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.08.2002 (BGBl I 3322), und nach Art. 1 der Verordnung vom 29.11.1991 (BGBl I 2154) für den Zeitraum bis 31.12.2000 sowie nach Art. 1, 3 der Verordnung vom 28.03.2001 (BGBl I 472) für den späteren Zeitraum ist rechnerisch richtig vorgenommen und wird insoweit auch vom Kläger nicht beanstandet.

Für die Anwendung des Reisekostenrechts gibt die Verordnung von 1991 einen sachlichen Anhaltspunkt; denn sie selbst verweist für das Übernachtungsgeld ergänzend auf die reisekostenrechtlichen Bestimmungen (§ 3 Abs. 2 Satz 4 VO-1991).

Dass sich eine ähnliche Regelung nicht auch für die Reisekosten findet, die das Land nach § 3 Abs. 2 Satz 1 VO-1991 zu erstatten hat, erklärt sich daraus, dass der Betroffene auf die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel verwiesen wird und insoweit die tatsächlichen Kosten bzw. die fiktiven Kosten einer Bahnfahrt zweiter Klasse ersetzt erhält (§ 3 Abs. 2 Satz 2 VO-1991). Einzuräumen ist allerdings, dass für den Sonderfall (Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel gilt als unzumutbar: § 3 Abs. 2 Satz 3 VO-1991) eine Verweisung auf das Reisekostenrecht erwartet würde; indessen ist diese Lücke mit Blick auf § 3 Abs. 2 Satz 4 VO-1991 zu schließen, weil die Verordnung erkennen lässt, dass es in diesem Sonderfall nicht auf die tatsächlichen Aufwendungen ankommen soll, sondern auf Sätze, die in anderen Fällen für (Landes-)Bedienstete gelten (vgl. insoweit: § 88 Abs. 1 des Beamtengesetzes i. d. F. d. Bek. v. 09.02.1998 [LSA-GVBl., S. 49], zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.02.2003 [LSA-GVBl., S. 22]).

Dass im Fall des Klägers nicht § 3 VO-1991 einschlägig ist, weil er nicht als Mitglied einer dem Land zuzurechnenden Institution entschädigt werden soll, sondern nach § 2 VO-1991 auf Kreisebene, ist für die Möglichkeit eines Rückgriffs auf das Reisekostenrecht unschädlich. Dies ergibt sich aus einer systematischen Auslegung der Verordnung.

Da auch bei § 3 Abs. 2 VO-1991 die Erstattung von Fahrtkosten für ein privat benutztes Kraftfahrzeug nur als besonders zu rechtfertigende Ausnahme anzusehen ist, liegt der Verordnungsregelung zu Grunde, dass die Reisewege zwischen Wohnung und Tagungsort bis auf diese Ausnahme immer mit öffentlichen Verkehrsmitteln überwunden werden sollen. Deshalb findet sich sowohl im hier einschlägigen § 2 Satz 2 VO-1991 als auch (erst recht) für die Fälle des § 1 VO-1991 nur die Regelung, dass die notwendigen Kosten ersetzt werden sollen, welche den für solche Verkehrsmittel tatsächlich aufgewendeten entsprechen. Dabei ging der Verordnungsgeber offenbar davon aus, dass die für die Landesvertretungen im § 3 Abs. 2 Satz 3 VO-1991 besondere Ausnahmesituation der Unzumutbarkeit auf Kreis- oder Gemeindeebene nicht entsteht.

Dass diese Frage mindestens seit der Kreisgebietsreform von 1994 anders beurteilt werden muss, ändert nichts an dem in der Verordnung von 1991 erkennbar niedergelegten System und verlangt dann eine Ergänzung durch die entsprechende Anwendung der Grundgedanken des § 3 Abs. 2 VO-1991.

Dieses Ergebnis ist nicht etwa unvereinbar mit der Funktion oder dem Stellenwert ehrenamtlicher Tätigkeit, wie das Verwaltungsgericht gemeint hat. Wie einerseits § 3 Abs. 2 VO-1991 und andererseits z. B. § 33 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16.07.2003 (LSA-GVBl., S. 158 [158 <Art. 2>]), zeigen, steht es dem Gesetzgeber frei, die Entschädigung ehrenamtlicher Tätigkeit jeweils für bestimmte Aufgabenbereiche unterschiedlich zu regeln. Anders als im Schulrecht, bei dem § 63 Abs. 3 des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt - SG LSA - i. d. F. d. Bek. v. 27.08.1996 (LSA-GVBl., S. 281), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.03.2002 (LSA-GVBl., S. 130 [152 <Nr. 243>]), dem Kultusminister die Regelungskompetenz durch Verordnung übertragen hat, gibt der Gesetzgeber im Kommunalrecht nur einen Rahmen vor (§ 33 Abs. 1 GO LSA) und überlässt es im Einzelfall der Gemeinde selbst, diesen durch Satzungsrecht auszufüllen (§ 33 Abs. 2 GO LSA). Das Gleiche gilt für Landkreise, weil § 21 Satz 2 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 598), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.03.2002 (LSA-GVBl., S. 130 [136 <Nr. 54>]), auf das Ehrenamtlichenrecht der Gemeindeordnung verweist. Ähnlich gibt das Abgeordnetengesetz Sachsen-Anhalt i. d. F. d. Bek. v. 14.06.2002 (LSA-GVBl., S. 270) - AbgG LSA - als Rahmen die Entschädigung nach dem Bundesreisekostenrecht vor (§ 9 Abs. 1 Satz 1 AbgG LSA) und ermächtigt den Landtagspräsidenten, nähere Ausführungsbestimmungen zu treffen (§ 9 Abs. 1 Satz 4 AbgG LSA).

Ein § 63 Abs. 3 SG LSA und der Verordnung von 1991 übergeordneter Rechtssatz, der aus dem Bild des Ehrenamtlichen bestimmte Entschädigungspflichten ableitet, ist nicht erkennbar.

Insbesondere enthalten die für das Justizwesen geltenden Bestimmungen des Entschädigungsrechts für Zeugen und Sachverständige oder für die Tätigkeit ehrenamtlicher Richter(innen) keinen allgemein gültigen Rechtssatz, der über den Geltungsbereich der beiden Gesetze hinaus herangezogen werden müsste.

§ 9 des Gesetzes über Entschädigungen von Zeugen und Sachverständigen i. d. F. v. 01.10.1969 (BGBl I 1757) - ZSEG -, seinerzeit zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.07.2001 (BGBl I 1542), geht von einem anderen Ansatz aus als das Entschädigungsrecht im Schulwesen nach § 63 Abs. 3 SG LSA, weil den Betroffenen bis zu 200 km die Benutzung des eigenen Fahrzeugs freigestellt ist und sie gleichrangig die Kosten für die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel verlangen können (§ 9 Abs. 1 Satz 1 ZSEG). Nur bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel werden die hier so bezeichneten "wirklichen Auslagen" ersetzt (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ZSEG); demgegenüber enthält § 9 Abs. 3 ZSEG eine pauschalierende Regelung, welche nicht notwendig die "wirklichen Kosten" repräsentiert. Soweit dieses Justizgesetz außerhalb seines eigentlichen Geltungsbereichs entsprechend anzuwenden ist, beruht dies auf besonderer gesetzlicher Anordnung oder auf einer mittelbaren Verweisung (vgl. hierzu und zu den Nachweisen: Hartmann, Kostengesetze, 31. Aufl., ZSEG, Grundz Vor § 1, RdNr. 6).

Gleiches - nämlich die Wahl zwischen öffentlichem und privaten Verkehrsmittel bis zur 200-km-Grenze - gilt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Entschädigung ehrenamtlicher Richter i. d. F. v. 01.10.1969 (BGBl I 1753) - EhrRiEG - , seinerzeit zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.07.2001 (BGBl I 1542). Auch hier werden die sog. "wirklichen Auslagen" nur bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel ersetzt (§ 3 Abs. 2 Satz 1 EhrRiEG), während die Entschädigung bei privat benutzten Verkehrsmitteln pauschaliert ist (§ 3 Abs. 3 EhrRiEG).

Die vom Kläger bevorzugte Anwendung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 lit. a des Einkommensteuergesetzes i. d. F. d. Bek. v. 07.09.1990 (BGBl III-611-1) - EStG - ist - insoweit stimmen der Senat und das Verwaltungsgericht überein - nicht heranzuziehen, weil es sich bei den Fahrtkosten als Unterfall der Werbungskosten gleichfalls nicht um tatsächliche Aufwendungen handelt (Drenseck, in: Schmidt: EStG, 16. Aufl., § 9 RdNr. 115), sondern um einen Pauschbetrag (Drenseck, a. a. O., RdNrn. 105, 112).

Weder das Einkommensteuerrecht noch das Justizrecht über die Entschädigungen bei Gericht mitwirkender Personen können deshalb den Begriff der "notwendigen Fahrtkosten" des § 2 Satz 2 VO-1991 ausfüllen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11; 711 ZPO.

Gründe für eine Revisionszulassung (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Ende der Entscheidung

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