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Gericht: Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt
Beschluss verkündet am 08.02.2006
Aktenzeichen: 2 M 210/05
Rechtsgebiete: LSA-BauO, VwGO, LSA-VwVfG, LSA-SOG


Vorschriften:

LSA-BauO § 84
VwGO § 80
LSA-VwVfG § 28
LSA-SOG § 56
LSA-SOG § 59
1. Bei der Begründung des besonderen öffentlichen Interesses am Sofortvollzug einer Baueinstellungsverfügung nach § 84 Abs. 1 BauO LSA dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden; eines Eingehens auf den konkreten Einzelfall bedarf es hierbei grundsätzlich nicht, da sich das besondere öffentliche Interesse unabhängig vom Einzelfall aus der Art der getroffenen Maßnahme und ihrem generellen Zweck ergibt (Änderung der Senatsrechtsprechung, abweichend: Beschl. v. 10.03.2000 - 2 M 18/00 - Juris; v. 25.07.1996 - B 2 S 285/96 - Juris).

2. Die regelmäßige Pflicht zur vorherigen Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG LSA gilt zwar grundsätzlich auch für Baueinstellungsverfügungen. Wenn die Baugenehmigung ein Kulturdenkmal betrifft und zugleich denkmalschützerische Vorgaben enthält, liegen allerdings typischerweise die Voraussetzungen für das Absehen von einer vorherigen Anhörung vor, da in diesem Fall nicht nur die Einhaltung des vorgeschriebenen Baugenehmigungsverfahrens, sondern darüber hinaus die Erhaltung einer unter Denkmalschutz stehenden Substanz auf dem Spiel steht (wie ThürOVG, Beschl. v. 14.06.1994 - 1 EO 125/94 -, LKV 1995, 296).

3. Es entspricht regelmäßig pflichtgemäßem Ermessen, wenn die Bauaufsichtsbehörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 84 Abs. 1 BauO LSA eine Baueinstellung anordnet und damit im Regelfall von ihrem Ermessen (sog. Regel- oder intendiertes Ermessen) in einer dem Zweck des Gesetzes entsprechenden Weise Gebrauch macht. Nur wenn sich die Genehmigungsfähigkeit geradezu aufdrängt, kann sich die Behörde wegen des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben auf die fehlende Genehmigung nicht berufen (st. Rechtsprechung des Senats).

4. Die Baugenehmigung für ein Bauvorhaben stellt regelmäßig eine unteilbare Einheit dar, so dass dann, wenn teilweise nach den genehmigten Bauvorlagen gebaut, teilweise aber davon abgewichen wird, im allgemeinen der gesamte Bau formell illegal ist und die Behörde befugt ist, die gesamten Bauarbeiten einzustellen (vgl. ThürOVG, Beschl. v. 14.06.1994, a. a. O.).

5. Bei der Bemessung des anzudrohenden Zwangsgelds innerhalb des gesetzlichen Rahmens hat die Behörde ein weites Ermessen; dieses Ermessen hat sie am Zweck der Ermächtigung auszurichten und dabei den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Es ist ein Betrag zu wählen, der den Pflichtigen voraussichtlich veranlassen wird, seine Pflicht zu erfüllen; dabei wird auch seine finanzielle Leistungsfähigkeit eine Rolle spielen. Maßgeblich sind die erkennbaren Umstände des Einzelfalls, zu denen auch die Dringlichkeit und Bedeutung der Angelegenheit und das bisherige Verhalten des Pflichtigen gehören können.


OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT BESCHLUSS

Aktenz.: 2 M 210/05

Datum: 08.02.2006

Gründe:

Der Beschluss beruht auf § 146 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung i. d. F. der Novellierung v. 20.12.2001 (BGBl I 3987) - VwGO -, diese in der jeweils gültigen Fassung, sowie auf § 154 Abs. 2 VwGO <Kosten> und auf § 47; 52 Abs. 1 und 2; 53 Abs. 3 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes i. d. F. des Art. 1 des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes v. 05.05.2004 (BGBl I 718) - GKG - - i. V. m. Abschnitt Nr. 1.6.2 und Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327) <Streitwert>.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die vorgebrachten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen nicht die Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.

Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin, die angefochtene Baueinstellungsverfügung hätte ihrem Bevollmächtigten zugestellt werden müssen. Zustellungsmängel bewirken grundsätzlich nicht die Fehlerhaftigkeit des zuzustellenden Verwaltungsakts, sondern nur die Unwirksamkeit des Zustellungsvorgangs mit der Folge, dass der Verwaltungsakt gegenüber dem Adressaten nicht wirksam wird und Rechtsbehelfsfristen nicht in Lauf gesetzt werden. Ein möglicher Zustellungsmangel wurde hier gemäß § 1 Abs. 1 VwZG LSA i. V. m § 9 VwZG (in der bis zum 31.01.2006 geltenden Fassung) mit dem nachweislichen Erhalt des Bescheids geheilt.

Zu Unrecht wendet die Antragstellerin ein, die Antragsgegnerin habe das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug der in Streit stehenden Baueinstellungsverfügung nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechend, sondern nur formelhaft begründet. Bei der Begründung des besonderen öffentlichen Interesses am Sofortvollzug einer Baueinstellungsverfügung nach § 84 Abs. 1 BauO LSA dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden; eines Eingehens auf den konkreten Einzelfall bedarf es hierbei grundsätzlich nicht, da sich das besondere öffentliche Interesse unabhängig vom Einzelfall aus der Art der getroffenen Maßnahme und ihrem generellen Zweck ergibt (vgl. die Rechtsprechungsnachweise bei Jäde in: Jäde/Dirnberger BauO LSA, § 84 RdNr. 24 sowie VGH BW, Beschl. v. 10.02.2005 - 8 S 2834/04 -, BauR 2005, 1461). Es ist anerkannt, dass nicht in allen Fällen ein über den Gesetzeszweck hinausgehendes zusätzliches Vollzugsinteresse erforderlich ist, so dass das besondere Vollzugsinteresse mit dem Vollzugsinteresse einer Vorschrift zusammenfallen kann und nur noch die Prüfung erforderlich ist, ob nicht ausnahmsweise in Ansehung der besonderen Umstände des Falles die sofortige Vollziehung weniger dringlich ist als im Normalfall (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 80 RdNr. 92). Die Baueinstellungsverfügung hat den Zweck zu verhindern, dass mit der Bauausführung vollendete Tatsachen geschaffen werden, die sich nach Fertigstellung häufig nur schwer oder mit gravierenden Folgen für den Bauherrn (vollständige oder teilweise Beseitigung der Bausubstanz) rückgängig machen lassen. Diese ihr zugedachte Funktion könnte die Baueinstellung bei Bestehen der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage nicht erzielen; der Bauherr könnte sein Vorhaben - wenn auch auf eigenes Risiko - ungeachtet der formellen Rechtswidrigkeit der Baumaßnahmen fortsetzen. Soweit der Senat hierzu bislang eine andere Auffassung vertreten hat (vgl. Beschl. v. 10.03.2000 - 2 M 18/00 - Juris; v. 25.07.1996 - B 2 S 285/96 - Juris), hält er hieran nicht mehr fest. Dem entsprechend hat die Antragsgegnerin im angegriffenen Bescheid die Anordnung des Sofortvollzugs zutreffend und hinreichend mit der Erwägung begründet, im Falle der Weiterführung der Bauarbeiten würde sie vor vollendete Tatsachen gestellt. Besondere Umstände, die es nahe legen, dass die Baueinstellungsverfügung ihren Zweck auch ohne Anordnung des Sofortvollzugs erreichen könnte, sind nicht erkennbar.

Die Baueinstellungsverfügung ist nicht deshalb (formell) rechtswidrig, weil vor Erlass der Verfügung eine Anhörung der Antragstellerin nicht stattgefunden hat. Nach der Bestimmung des § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG LSA in der zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses geltenden Fassung kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint. Die regelmäßige Pflicht zur vorherigen Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG LSA gilt zwar grundsätzlich auch für Baueinstellungsverfügungen; allerdings darf die Anhörungspflicht nicht dazu führen, dass der Zweck der Baueinstellungsverfügung - der schnelle und effektive Zugriff zur Verhinderung der Entstehung vollendeter Tatsachen - vereitelt wird (Jäde, a. a. O., § 84 RdNr. 25). Wenn Bauarbeiten ohne die erforderliche Baugenehmigung oder unter nicht unerheblicher Abweichung von einer erteilten Baugenehmigung ausgeführt werden, ist typischerweise zu befürchten, dass der formell und möglicherweise materiell baurechtswidrige Zustand mit jedem Fortschritt der Bauarbeiten verfestigt wird. Andererseits kann eine vorherige Anhörung, gegebenenfalls mit kurzen Fristen zur Stellungnahme, geboten sein, wenn während des durch die Anhörung eintretenden Zeitverzugs wesentliche Veränderungen, die eine spätere Wiederherstellung baurechtmäßiger Zustände erschweren könnten, nicht zu erwarten sind. Wenn die Baugenehmigung - wie hier - ein Kulturdenkmal betrifft und zugleich denkmalschützerische Vorgaben enthält, steht allerdings nicht nur die Einhaltung des vorgeschriebenen Baugenehmigungsverfahrens, sondern darüber hinaus die Erhaltung einer unter Denkmalschutz stehenden Substanz auf dem Spiel mit der Folge, dass die Voraussetzungen für das Absehen von einer vorherigen Anhörung typischerweise vorliegen (ThürOVG, Beschl. v. 14.06.1994 - 1 EO 125/94 -, LKV 1995, 296).

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 84 Abs. 1 Nr. 2 BauO LSA für den Erlass der Baueinstellungsverfügung vorgelegen haben, weil die Antragstellerin von der Auflage Nr. 1 der denkmalrechtlichen Genehmigung vom 10.02.2005 abgewichen ist, die Bestandteil der der Antragstellerin erteilten (nachträglichen) Baugenehmigung vom 15.02.2005 ist. Der Einwand der Antragstellerin, in der Baugenehmigung sei lediglich auf die denkmalrechtliche Genehmigung hingewiesen worden mit der Folge, dass es an einer entsprechenden Nebenbestimmung zur Baugenehmigung fehle, trifft nicht zu. Auf Seite 1 der Baugenehmigung wird ausdrücklich erklärt, dass unter anderem die denkmalrechtliche Genehmigung Bestandteil der Baugenehmigung ist. In der Auflage Nr. 13 zur Baugenehmigung (Seite 4) ist weiter bestimmt, dass weitere Auflagen der denkmalrechtlichen Genehmigung vom 10.02.2005 zu entnehmen sind. Die darin enthaltene Auflage Nr. 1 bestimmt, dass für sämtliche Maßnahmen, bei denen Decken, Wandflächen (außen und innen), Fußböden, Fenster, Türen oder andere Bereiche des Saalbaus berührt werden, dem Ressort Denkmalschutz vor Ausführungsbeginn eine detaillierte Werkplanung ... zur Prüfung und Bestätigung vorzulegen sind; dies gilt auch für den in der Nordfassade geplanten Wanddurchbruch sowie für sämtliche Anschlussdetails im Bereich der Anbindung des Neubaus an den Saalbau. Ferner ist für sämtliche Maßnahmen am Saalbau eine kontinuierliche Baubegleitung durch einen fachkundigen Restaurator zu gewährleisten. Hiergegen hat die Antragstellerin nach den von der Antragsgegnerin am 01.06.2005 getroffenen und von der Antragstellerin nicht angegriffenen Feststellungen, auf die verwiesen wird (vgl. S. 527 der Verwaltungsvorgänge), verstoßen. In den Hinweisen zur Baugenehmigung ist unter Nr. 23 lediglich geregelt, dass weitere Hinweise der denkmalrechtlichen Genehmigung vom 10.02.2005 zu entnehmen sind. Solche - allgemeinen - Hinweise finden sich auf Seite 4 der denkmalrechtlichen Genehmigung.

An der Abweichung von der Baugenehmigung vermag auch die eidesstattliche Versicherung des beauftragten Bauleiters vom 08.12.2005 nichts zu ändern, in der dieser erklärt hat, die durchgeführten Baumaßnahmen hätten - aus seiner Sicht - der Baugenehmigung entsprochen. Es obliegt dem Bauherrn, sich vom genauen Inhalt der Baugenehmigung einschließlich der Nebenbestimmungen - der hier eindeutig war - Kenntnis zu verschaffen.

Die Einstellungsverfügung lässt entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch keine Ermessensfehler erkennen. Es entspricht regelmäßig pflichtgemäßem Ermessen, wenn die Bauaufsichtsbehörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 84 Abs. 1 BauO LSA eine Baueinstellung anordnet und damit im Regelfall von ihrem Ermessen (sog. Regel- oder intendiertes Ermessen) in einer dem Zweck des Gesetzes entsprechenden Weise Gebrauch macht. Nur wenn sich die Genehmigungsfähigkeit geradezu aufdrängt, kann sich die Behörde wegen des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben auf die fehlende Genehmigung nicht berufen (st. Rechtsprechung des Senats, vgl. den der Antragstellerin bekannten Beschluss des Senats vom 15.02.2005 - 2 M 696/04 -, m. w. Nachw.). Eine solche offensichtliche Genehmigungsfähigkeit liegt hier indes aus den vom Verwaltungsgericht dargelegten Gründen nicht vor. Ein milderes Mittel stand der Antragsgegnerin zur Vermeidung vollendeter Tatsachen nicht zur Verfügung. Soweit die Antragstellerin einwendet, die aus der Sicht der Antragsgegnerin unzulässigen Maßnahmen hätten auch mit "ordnungsrechtlichen Mitteln" unterbunden werden können, bleibt offen, welche Mittel die Antragstellerin damit meint.

Es erscheint auch nicht unverhältnismäßig, dass die Antragsgegnerin zunächst sämtliche Bauarbeiten untersagt und den Baustopp hinsichtlich einzelner Bauarbeiten erst nach Abstimmung mit der Denkmalbehörde durch Verfügungen vom 20.07.2005 und 08.08.2005 wieder aufgehoben. Die Baugenehmigung für ein Bauvorhaben stellt regelmäßig eine unteilbare Einheit dar, so dass dann, wenn teilweise nach den genehmigten Bauvorlagen gebaut, teilweise aber davon abgewichen wird, im allgemeinen der gesamte Bau formell illegal ist und die Behörde befugt ist, die gesamten Bauarbeiten einzustellen (vgl. ThürOVG, Beschl. v. 14.06.1994, a. a. O., m. w. Nachw.). Etwas anderes könnte nur gelten, wenn es sich - anders als im konkreten Fall - um mehrere, konstruktiv selbständige Bauvorhaben handelt, die lediglich äußerlich in einer Baugenehmigung zusammengefasst sind (vgl. ThürOVG, Beschl. 14.06.1994, a. a. O.). Zur Sicherung des formellen Baurechts reichen in der Regel mildere Maßnahmen als die Einstellung der gesamten Bauarbeiten nicht aus, da es auch Zweck der Baueinstellungsverfügung ist, jede weitere Verfestigung des formell baurechtswidrigen Zustandes zu verhindern. Eine differenziertere Entscheidung, also etwa die Erlaubnis zur Fortführung eines Teils der Bauarbeiten, kann - wie hier - gerade erst das Ergebnis der Prüfung durch die Bauaufsichts- oder Denkmalschutzbehörde sein, die mit der Anordnung der Baueinstellung ermöglicht werden soll (vgl. ThürOVG, Beschl. v. 14.06.1994, a. a. O.).

Auch die auf §§ 56, 59 SOG LSA beruhende Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 10.000,- € begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Sie kann gemäß § 59 Abs. 2 SOG LSA mit dem sicherheitsbehördlichen Verwaltungsakt verbunden werden, durch den die Handlung, Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll. Die Höhe des Zwangsgelds beträgt gemäß § 56 Abs. 1 SOG LSA mindestens fünf und höchstens 500.000,- €. Bei der Bemessung des Zwangsgelds innerhalb dieses Rahmens hat die Behörde ein weites Ermessen; dieses Ermessen hat sie am Zweck der Ermächtigung auszurichten und dabei den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (vgl. HessVGH, Beschl. v. 08.08.1994 - 4 TH 2512/93 -, NVwZ-RR 1995, 118 [119]). Es ist ein Betrag zu wählen, der den Pflichtigen voraussichtlich veranlassen wird, seine Pflicht zu erfüllen; dabei wird auch seine finanzielle Leistungsfähigkeit eine Rolle spielen (App/Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, 4. Aufl., § 34 RdNr. 3). Maßgeblich sind die erkennbaren Umstände des Einzelfalls, zu denen auch die Dringlichkeit und Bedeutung der Angelegenheit und das bisherige Verhalten des Pflichtigen gehören können (Sadler, VwVG, 6. Aufl., § 11 RdNr. 21). Soweit die Antragsgegnerin in der Begründung des angefochtenen Bescheids ausgeführt hat, ein Zwangsgeld in der angedrohten Höhe sei im Fall der Antragstellerin angemessen, aber auch zur Durchsetzung der bauaufsichtlichen Anordnung erforderlich, kommt darin (noch) hinreichend zum Ausdruck, dass die Antragsgegnerin das angedrohte Zwangsgeld unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Antragstellerin für erforderlich hält, um diese zu veranlassen, den ausgesprochenen Baustopp einzuhalten. Da sich das angedrohte Zwangsgeld noch im unteren Bereich des gesetzlichen Rahmens bewegt, dürften weitergehende Ermessenserwägungen nicht erforderlich gewesen sein. Ob die von der Antragstellerin in der Beschwerdeerwiderung erwähnte kulturhistorische Bedeutung des Altbaus und die Schwere des Eingriffs in die Denkmalsubstanz als ergänzende Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO im Beschwerdeverfahren noch hätten berücksichtigt werden können, kann daher offen bleiben. Der Einwand der Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe in anderen Fällen niedrige Zwangsgelder angedroht, führt zu keiner anderen Beurteilung; denn es ist nicht dargelegt, dass diese Fälle mit dem vorliegenden Fall vergleichbar sind. Insbesondere wird der Anreiz, der auferlegten Verpflichtung nachzukommen, bei geringerer wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit des Pflichtigen auch bei Androhung eines niedrigeren Zwangsgelds gegeben sein.

Ende der Entscheidung

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