Judicialis Rechtsprechung

1. Enthält eine Verordnung eine Summe von Zusammenschlüssen von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften, so kann die einzelne Gemeinde jeweils nur den sie betreffenden Verordnungsteil im Weg der Normenkontrolle angreifen (Reichweite der Antragsbefugnis).

2. Dem "Zitiergebot" des Art. 79 Abs. 1 Satz 3 der Landesverfassung (vgl. auch Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG) ist nur genügt, wenn in der Verordnung alle Ermächtigungsgrundlagen angegeben worden sind, auf welchen die Verordnungsregelung beruht (im Anschluss an BVerfGE 101, 1).

3. Ist die Verordnung "teilbar", indem sie sich faktisch als Summe einzelner Verordnungsregelungen darstellt, die untereinander keinen systematischen Zusammenhang haben, so muss dem "Zitiergebot" nur für die jeweilige Verordnungsregelung genügt werden.

4. § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA schließt eine Verordnungsregelung im Grundsatz schon dann aus, wenn eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung "freiwillig" getroffen worden ist; nicht erforderlich ist, dass diese auch bereits genehmigt ist.

5. § 76 Abs. 1a GO LSA dient dem Ziel, leistungsfähige Verwaltungsgemeinschaften i. S. des § 76 Abs. 1 GO LSA dort durch Verordnung zu bilden, wo "freiwillige" Zusammenschlüsse nicht zustande gekommen sind. Da § 76 Abs. 1 GO LSA "landesweit", also "flächendeckend", leistungsfähige Verwaltungsgemeinschaften verlangt, kann sich eine Gemeinde im Rahmen des § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA nicht darauf berufen, eine isoliert betrachtet für sich leistungsfähige Einheit (mit-)gebildet zu haben; sondern es muss gesichert sein, dass auch "in der Nachbarschaft" noch leistungsfähige Verwaltungsgemeinschaften möglich sind.

6. Eine Verordnung ist auch nach dem 01.04.2004 nicht "erforderlich", wenn sich nach dem Ende der sog. "Freiwilligkeits-Phase" noch leistungsfähige Verwaltungsgemeinschaften bilden.

7. Müssen Verwaltungsgemeinschaften durch Verordnung gebildet werden, so steht dem Verord-nungsgeber ein "Planungsermessen" zu. Ihm ist allerdings verwehrt, "ohne Not" gegen die Interessen der beteiligten Gemeinden zu handeln, wenn wunschgerechte Einheiten in Abwägung mit den Interessen benachbarter Gemeinden auch möglich sind.

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OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT URTEIL

Aktenz.: 4/2 K 738/04

Datum: 14.04.2005

Tatbestand:

Die Antragstellerin, die mit ihren ca. 340 Einwohnern bisher Mitglied der Verwaltungsgemeinschaft Südharz mit Sitz des gemeinsamen Verwaltungsamts in Wettelrode war, wendet sich gegen ihre Zuordnung zur Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen. Die Verwaltungsgemeinschaft Südharz, die am 31.12.2002 eine Einwohnerzahl von 5.166 aufwies, grenzt kreisgrenzenübergreifend im Norden an verschiedene Verwaltungsgemeinschaften des Landkreises Mansfelder Land, im Osten an die Verwaltungsgemeinschaft Kaltenborn, im Süden an die Verwaltungsgemeinschaften Sangerhausen und Goldene Aue und im Westen an die Verwaltungsgemeinschaft Roßla an. In Vorbereitung der Neuordnung von Verwaltungsgemeinschaften fand am 03.11.2003 für den Landkreis Sangerhausen eine Kreiskonferenz statt, in deren Verlauf auch eine Fusion der Verwaltungsgemeinschaft Südharz mit der Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen angesprochen wurde. In einem Fragebogen vom 25.11.2003 erklärte die Antragstellerin, mit den Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Roßla sowie Großleinungen, Breitenbach und Rottleberode eine Verwaltungsgemeinschaft bilden zu wollen. Mit Schreiben vom 30.01.2004 wurde die Antragstellerin zu der Absicht des Antragsgegners angehört, durch Verordnung aus ihr und den Gemeinden ... (bisherige Verwaltungsgemeinschaft Südharz) sowie ... (bisherige Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen) eine Verwaltungsgemeinschaft zu bilden.

Die Antragstellerin teilte dem Antragsgegner mit Schreiben vom 14.04.2004 mit, dass der Gemeinderat in seiner Sitzung am 09.12.2003 die Mitgliedschaft in einer Verwaltungsgemeinschaft, bestehend aus den Mitgliedsgemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaften Stolberg/Harz und Roßla, aber ohne die Stadt Stolberg, sowie den Gemeinden ... der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Südharz, beschlossen habe. Sie grenze an die Gemeinde Questenberg (Verwaltungsgemeinschaft Roßla) an; mit dieser sowie mit anderen Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft (z. B. Hainrode) beständen geschichtliche und kulturelle Verbindungen. In Auswertung dieses Anhörungsverfahrens stellte der Antragsgegner fest (Bl. 158 der Beiakte A), dass sich kulturelle Verbindungen nicht feststellen ließen; der Questenbrauch, den die Antragstellerin erwähnt habe, sei eine Pfingsttradition, die unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer Verwaltungsgemeinschaft begangen werde; andere kulturelle Verbindungen seien nicht erkennbar. Die Verkehrsstruktur und die Schulverhältnisse sprächen zudem für eine Zuordnung der Antragstellerin zur Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen.

Mit Schreiben vom 04.06.2004 forderte der Antragsgegner die Antragstellerin sowie die Gemeinden ... und die Stadt ... auf, bis zum 02.08.2004 der oberen Kommunalaufsicht eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung zur Genehmigung vorzulegen. Dieser Aufforderung kam die Antragstellerin nicht nach. Vielmehr beantragten sie sowie die Gemeinden ... bei dem Landesverwaltungsamt die Genehmigung der Gemeinschaftsvereinbarung zur Bildung der Verwaltungsgemeinschaft Roßla-Südharz, die ihnen mit Bescheid vom 10.09.2004 versagt wurde.

In seiner Abwägung vom 05.08.2004 ("Prüfraster"), auf die wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, ging der Antragsgegner von folgenden Erwägungen aus: Die bisherige Verwaltungsgemeinschaft Südharz könne mit nur 5.166 keinen Bestand haben, so dass eine Fusion dieser Verwaltungsgemeinschaft, soweit es die Gemeinden ... betrifft, und der Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen sinnvoll sei, weil diese mit einer Einwohnerzahl von 30.218 die dauerhafte Leistungsfähigkeit gewährleiste.

Auf der Grundlage der Zweiten Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 10.12.2004 (LSA-GVBl., S. 822) - 2. VwGemVO - wurde die Antragstellerin sowie acht weitere Gemeinden zum 01.01.2005 der Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen zugeordnet.

Am 23.12.2004 hat die Antragstellerin einen Antrag auf Normenkontrolle gestellt. Zur Begründung ihres Antrags führt sie aus, dass die von ihr im Rahmen der sogenannten freiwilligen Phase unterzeichnete Gemeinschaftsvereinbarung vom 29.04.2004 mit der Verwaltungsgemeinschaft Roßla-Südharz einer zwangsweisen Zuordnung zur Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen entgegen stehe. Die Abwägung des Antragsgegners im Rahmen seines Prüfrasters sei jedenfalls fehlerhaft, weil sie die alternative Variante der Gründung einer Verwaltungsgemeinschaft Roßla-Südharz nicht berücksichtige. Die von dem Antragsgegner angestellten Überlegungen zu den kulturellen und ähnlichen Verbindungen zur Begründung der Zuordnung der Antragstellerin zur Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen entsprächen nicht dem Gesetz, weil innerhalb der freiwilligen Phase nur Mindestanforderungen erfüllt sein müssten.

Die Antragstellerin beantragt,

§ 1 Nr. 8 der Zweiten Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 10.12.2004 (LSA-GVBl., S. 822), für unwirksam zu erklären, soweit sie in die Bildung dieser Verwaltungsgemeinschaft einbezogen worden ist.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er erwidert, der Zuordnung stehe die von der Antragstellerin beschlossene Gemeinschaftsvereinbarung nicht entgegen; denn es könne nicht allein auf das "Zustandekommen" einer Gemeinschaftsvereinbarung abgestellt werden. Vielmehr müsse diese Vereinbarung entweder vom Landesverwaltungsamt genehmigt worden bzw. offensichtlich genehmigungsfähig sein. Die beantragte Genehmigung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung habe bereits aus formellen Gründen nicht erteilt werden können. Schließlich sprächen auch die in § 76 Abs. 2 GO LSA normierten Gesichtspunkte für eine Zuordnung der Antragstellerin zur Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen.

Die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners haben vorgelegen und sind in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift vom 14.04.2005 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

1.1. Die angegriffene Zweite Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 10.12.2004 (LSA-GVBl., S. 822) - 2. VwGemVO - ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die zum Gegenstand einer Normenkontrolle vor dem Oberverwaltungsgericht gemacht werden kann (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung i. d. F. d. Bek. v. 19.03.1991 [BGBl I 686] - VwGO -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.08.2004 [BGBl I 2198 <2204>]), i. V. m. § 10 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 28.01.1992 [LSA-GVBl., S. 36], zuletzt geändert durch Gesetz vom 16.07.2003 [LSA-GVBl., S. 158]).

Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LVerf-LSA - vom 16.07.1992 (LSA-GVBl., S. 600), geändert durch Gesetz vom 27.01.2005 (LSA-GVBl., S. 44), steht dem nicht entgegen, weil Gegenstand einer kommunalen Verfassungsbeschwerde nur förmliche Gesetze sein können (LVfG LSA, Urt. v. 22.02.1996 - LVG 2/95 -, LVerfGE 4, 401 [406 f]).

1.2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Einen Normenkontrollantrag kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO reicht es aus, dass die Antragstellerin hinreichend substanziiert Tatsachen vorgetragen hat, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (BVerwG, Urt. v. 10.03.1998 - BVerwG 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 732). Dabei ist eine Rechtsverletzung nicht nur dann möglich, wenn die Norm oder ihre Anwendung unmittelbar in eine Rechtsstellung eingreift. Maßgeblich ist, ob sich die mögliche Verletzung subjektiver Rechte der angegriffenen Norm tatsächlich und rechtlich zuordnen lässt (OVG LSA, Urt. v. 17.04.2003 - 2 K 258/01 -).

Diese Voraussetzungen sind erfüllt, soweit die Antragstellerin durch § 1 Nr. 8 der 2. VwGemVO mit anderen Städten und Gemeinden zu einer Verwaltungsgemeinschaft zusammen geschlossen worden ist; denn sie wird durch diese Entscheidung des Antragsgegners unmittelbar in ihren durch Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf-LSA rechtlich geschützten Interessen berührt.

Die Antragstellerin hat ihren Antrag auch zu Recht auf den sie betreffenden Teil der Verordnungsregelung beschränkt; denn diese Verordnung ist teilbar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 27.01.1978 - BVerwG 7 C 44.76 -, DVBl. 1978, 536 [537]) führt die Ungültigkeit eines Teils einer Verordnung dann nicht zu ihrer Gesamt-Nichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Die zweite Frage nach dem hypothetischen Willen des Normgebers ist zwar wichtig; sie setzt jedoch voraus, dass die Verordnungsregelung überhaupt teilbar ist, ohne ihren Sinn zu verlieren. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesen Gedanken im Hinblick auf einen Bebauungsplan dahingehend zusammengefasst, dass eine teilweise Nichtigkeit zur umfassenden Nichtigkeit führe, wenn die Regelung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen könne (BVerwG, Urt. v. 14.07.1972 - BVerwG IV C 69.70 -, BVerwGE 40, 268 [274]). Dies ist hier indes nicht der Fall; denn die Unwirksamkeit des Teils der Regelung, von welcher die Antragstellerin betroffen ist, führt nicht dazu, dass die übrigen, auf andere Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften bezogenen Festlegungen und damit die gesamte Verordnung Sinn und Rechtfertigung verliert; vielmehr betrifft jede Zuordnungs- oder Zusammenschluss-Regelung einen Einzelfall, der die besonderen Verhältnisse der zugeordneten oder zusammengeschlossenen Gemeinden in den jeweiligen Landkreisen berücksichtigt, so dass eine - möglicherweise festzustellende - (Teil-)Unwirksamkeit einer einzelnen Regelung auf die übrigen Regelungen der Verordnung keinen Einfluss hat.

Die Verordnungsregelung hat keinen systematischen Zusammenhang, sondern die einzelnen Bestimmungen lassen sich so behandeln, als seien sie jeweils Gegenstand einer isolierten einzelnen Verordnung, so dass sich die angegriffene Verordnung faktisch als Summe einer Vielzahl einzelner Verordnungen darstellt.

Das wird besonders deutlich im Vergleich der verschiedenen Fassungen der "Zweiten Verordnung" untereinander sowie mit den jüngsten Regelungen der "Dritten Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften" vom 11.03.2005 (LSA-GVBl., S. 140). Hier zeigt sich, dass die einzelnen Regelungen innerhalb der Zuordnungs- und Zusammenschluss-Paragraphen jeweils der aktuellen Lage angepasst worden sind, ohne dass die nur in der Nummer veränderten Gegenstände ihren materiellen Gehalt geändert hätten.

2. Der Normenkontrollantrag hat aber keinen Erfolg.

Die von der Antragstellerin angegriffene, sie betreffende Verordnungsregelung ist formell gültig (2.1.) und auch in der Sache nicht zu beanstanden (2.2.).

2.1. Das sog. "Zitiergebot" ist nicht verletzt (2.1.1.); das gesetzlich geforderte Verfahren ist eingehalten (2.1.2.).

2.1.1. Eine (unterstellte) Verletzung des Zitiergebots bei der "Zweiten Verordnung" ist nicht dadurch "geheilt" worden, dass die "Dritte Verordnung" den verfassungsrechtlichen Anforderungen insoweit genügt; denn die neue Verordnung lässt die frühere Regelung (bis auf die Aufhebung einzelner Regelungen) unangetastet.

Die hier einschlägige konkrete Regelung für die Antragstellerin in der "Zweiten Verordnung" verletzt aber das Zitiergebot des Art. 79 Abs. 1 Satz 3 LVerf-LSA nicht; denn die Bezugnahme auf § 76 Abs. 1a Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.04.2004 (LSA-GVBl., S. 246), betrifft Veränderungen in der bisherigen Verwaltungsgemeinschaftsstruktur für Gemeinden - wie hier die Antragstellerin -, die bereits Mitglieder von Verwaltungsgemeinschaften waren.

Dass die Verordnung auch andere Fälle regelt bzw. geregelt hat (vgl. inzwischen die Dritte Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften" vom 11.03.2005 [LSA-GVBl., S. 140]), in welchen bislang "verwaltungsgemeinschaftsfreie" Gemeinden zugeordnet werden, wirkt sich nicht aus, weil die Verordnung "teilbar" ist (OVG LSA, Beschl. v. 28.12.2004 - 2 R 730/04 -; vgl. auch bereits oben die Ausführungen bei Abschn. 1.2. dieser Entscheidungsgründe) und deshalb Bestand hat, soweit für den einschlägigen Teil den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt ist.

Der entgegengesetzten Ansicht des Verwaltungsgerichts Halle (vgl. etwa: VG Halle, Beschl. v. 02.02.2005 - 1 B 15/05 HAL -) folgt der Senat nicht; denn die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urt. v. 06.07. 1999 - 1 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 ff) betrifft eine andere Fallkonstellation:

Die dort geprüfte Verfassungsmäßigkeit der "Hennenhaltungs-Verordnung" ist zwar an Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gescheitert (BVerfGE 101, 1 [1, 41 ff]), weil sie nicht alle in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlagen aufgeführt hatte; sie wurde aber in dem Urteil nicht als vom Gegenstand her teilbar, sondern als Ganzes, nämlich als "Ausführungsverordnung" angesehen, die nähere Bestimmungen über die Anforderung der Tierhaltung für den Bereich der Legehennen in Käfigen treffen sollte (BVerfGE 101, 1 [31]). Sie enthielt damit - im Gegensatz zu der hier streitigen Verordnungsregelung, die als unverbunden nebeneinander stehende Summe von Teil-Regelungen zu verstehen ist - ein zusammenhängendes Regelungswerk. Die für eine solche Regelung gezogene Konsequenz, die Verordnung müsse alle Ermächtigungsnormen zitieren, auf welche sie sich inhaltlich stütze und welche Motiv für ihren Erlass seien (BVerfGE 101, 1 [41, 43]), ist gerade nicht auf den Fall einer teilbaren Regelung übertragbar, bei dem dann konsequenterweise nur zur Prüfung stehen kann, ob gerade für den jeweiligen Regelungsteil die Anforderungen des verfassungsrechtlichen Zitiergebots erfüllt sind.

Das wird auch den vom Bundesverfassungsgericht erkannten Anforderungen an den Zweck des Zitiergebots (BVerfGE 101, 1 [41/42]) gerecht. Gemeinden, welche schon bislang Verwaltungsgemeinschaften angehörten, haben keinerlei rechtliches Interesse daran, zu erfahren, auf welcher gesetzlichen Grundlage die Verordnungsteile für bislang "verwaltungsgemeinschaftsfreie" Gemeinden beruhen, ob der Verordnungsgeber für diese von gesetzlichen Ermächtigungen Gebrauch machen wollte oder welcher Ermächtigungsrahmen sich insoweit für den Verordnungsgeber bietet.

2.1.2. Das von § 76 Abs. 1a GO LSA verlangte Verfahren ist eingehalten.

Die hier streitige Regelung für die Antragstellerin ist, selbst wenn man auf die erste Fassung der "Zweiten Verordnung" abstellt, erst nach dem 01.04.2004 getroffen worden (§ 76 Abs. 1a Satz 1 GO LSA).

Die betroffenen Gemeinden, (bisherigen) Verwaltungsgemeinschaften und der Landkreis sind auch vor Erlass der Verordnung ausreichend angehört worden (§ 76 Abs. 1a Satz 4 GO LSA).

Ob und zu welchem Zeitpunkt eine Verwaltungsgemeinschaft (freiwillig) vereinbart worden war (§ 76 Abs. 1 S. 1, 3 GO LSA), wertet der Senat nicht als Frage formellen, sondern materiellen Rechts, weil - wie bereits aus dem Wortlaut des § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA ("Vereinbarungen" [Plural]) folgt - hierzu nicht nur auf eine konkrete Vereinbarung, welche auch die Zustimmung der Antragstellerin gefunden hat, abzustellen ist, sondern auch darauf, dass im Land Sachsen-Anhalt insgesamt Verwaltungsgemeinschaften be- oder entstehen, welche den Anforderungen des § 76 Abs. 1 Satz 2 GO LSA entsprechen oder ausnahmsweise unter den Bedingungen des § 76 Abs. 1 Satz 3 GO LSA genehmigt werden können. Dies verlangt eine (materielle) Bewertung im Einzelfall.

2.2. Die Verordnungsregelung für die Antragstellerin verletzt kein materielles Recht.

§ 76 Abs. 1a GO LSA ermächtigt den Antragsgegner zur Herstellung der dauerhaften Leistungsfähigkeit der Verwaltungsgemeinschaften unter anderem dazu, alle oder auch einzelne Gemeinden von Verwaltungsgemeinschaften einer bestehenden Verwaltungsgemeinschaft zuzuordnen. Mit der angegriffenen Zuordnung verfolgt der Antragsgegner dieses Ziel; denn durch die Zuordnung der Antragstellerin sowie weiterer Gemeinden der vormaligen Verwaltungsgemeinschaft Südharz zur Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen würde diese Verwaltungsgemeinschaft nach den Erhebungen des Antragsgegners zum maßgeblichen Stichtag am 31.12.2002 eine Einwohnerzahl von 30.218 erreichen. Auch besteht der in § 76 Abs. 1a Satz 2 GO LSA geforderte räumliche Zusammenhang, der voraussetzt, dass jede Mitgliedsgemeinde der künftigen Verwaltungsgemeinschaft mit mindestens einer anderen Mitgliedsgemeinde benachbart ist und diese Anbindung nicht durch eine nicht der Verwaltungsgemeinschaft angehörende Gemeinde durchbrochen werden darf.

Diese Zuordnung verstößt nicht gegen den Grundsatz der "Freiwilligkeit", weil der Antragsgegner die von der Antragstellerin am 29.04.2004 beschlossene Gemeinschaftsvereinbarung mit den Gemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaften Stolberg/Harz und Roßla, aber ohne die Stadt Stolberg, sowie den Gemeinden Breitenbach und Großleinungen der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Südharz nicht berücksichtigt hat (2.2.1.); auch hat der Antragsgegner seinen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum gewahrt (2.2.2.).

2.2.1. § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA stellt zwar nur auf das Zustandekommen, nicht auch auf die Wirksamkeit der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung(en) ab (2.2.1.1.), hindert den Verordnungsgeber aber nicht, von der Ermächtigung nach § 76 Abs. 1a Satz 1 GO LSA dann Gebrauch zu machen, wenn wegen des "freiwilligen" Zusammenschlusses zu einer Verwaltungsgemeinschaft bei dieser oder "im Umfeld" dem Leitbild des § 76 Abs. 1 GO LSA nicht (mehr) genügt wird (2.2.1.2.). Ist eine Verordnung möglich, geht das "Planungsermessen" auf den Verordnungsgeber über (2.2.1.3.).

2.2.1.1. Eine Verordnungsregelung scheidet wegen § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA nicht erst dann aus, wenn die öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Gründung oder Änderung der Verwaltungsgemeinschaft durch die zuständige Aufsichtsbehörde (§ 76 Abs. 4 Satz 1 GO LSA) genehmigt worden ist, sondern im Grundsatz schon dann, wenn die Vereinbarung getroffen worden ist. Für diese Auslegung spricht der Wortlaut der Bestimmung (so zutreffend: VG Magdeburg, Beschl. v. 28.01.2005 - 9 B 48/05 MD -), der nicht auf die Wirksamkeit der Vereinbarung, sondern auf deren Zustandekommen abstellt. Mit dieser Wortwahl lehnt sich der Gesetzgeber an die Begrifflichkeit des Bürgerlichen Gesetzbuchs (§§ 145 ff BGB) an, die über das Recht der öffentlich-rechtlichen Verträge (§§ 54 ff des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Sachsen-Anhalt i. d. F. d. Bek. v. 07.01.1999 [LSA-GVBl., S. 3] - VwVfG LSA -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.03.2002 [LSA-GVBl., S. 130, 135 <Nr. 34>]), auch für die Vereinbarungen über Verwaltungsgemeinschaften gilt (ebenso bereits: VG Magdeburg, a. a. O.). Das Bürgerliche Gesetzbuch unterscheidet deutlich zwischen den Regeln für den Vertragsabschluss einerseits und der Wirksamkeit der Verträge andererseits (vgl. nur §§ 182 ff BGB zur notwendigen Beteiligung Dritter, insbesondere durch eine Genehmigung [§ 184 Abs. 1 BGB]).

Dass auch gerade der Gemeindeordnung diese Unterscheidung zwischen Wirksamkeit und Zustandekommen zu Grunde liegt, zeigt der Wortlautvergleich zwischen einerseits §§ 75 Abs. 1; 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA ("durch Vereinbarung bilden" bzw. "zustande gekommen") und andererseits § 140 Abs. 1 GO LSA ("Wirksamkeit").

Dieser demnach bereits im Wortlaut des § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA deutlich zum Ausdruck kommende "Vorrang der »Freiwilligkeit«" entsprach auch dem Ziel des Gesetzgebers (Mehrheitsansicht insbesondere zu der Frage "Einheitsgemeinde" oder "Selbständigkeit", aber auch speziell zur Bildung neuer Verwaltungsgemeinschaften: vgl. etwa: Regierungsentwurf des Gesetzes zur Fortentwicklung der Verwaltungsgemeinschaften und zur Stärkung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit, LdTg-Drs. 4/858 v. 26.06.2003, Allgemeine Begründung, A. [S. 11 unten], B. [S. 12] sowie Einzelbegründung zu Art. 1 Nr. 4 [S. 17]; Erste Beratung vom 04.07.2003 [StenBer 4/24]: Minister des Innern [S. 1719, 1720], Wolpert, FDP [S. 1724], Kolze, CDU [S. 1726]; Zweite Beratung vom 23.10.2003 [StenBer 4/27]: Minister des Innern [S. 1980, 1981], Wolpert, FDP [S. 1982, 1983], Kolze, CDU [S. 1985, 1986]). § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA blieb während seiner Behandlung im Landtag und in den Ausschüssen unverändert (vgl. insoweit auch Beschlussvorlage, LdTg-Drs. 4/1064 vom 06.10.2003, zu Art. 1 Nr. 4 [S. 6 ff]).

Für die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung "freiwillig" getroffen worden ist, kommt es nicht auf einen festen Zeitpunkt an, insbesondere muss die Vereinbarung nicht bereits am 31.03.2004 vorgelegen haben (so bereits: Wolpert [FDP], in: Zweite Beratung des Gesetzentwurfs [StenBer 4/27 vom 23.10.2003, S. 1983, l. Sp., unten]).

Der Wortlaut des § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA steht einer solchen Auslegung ebenso wenig entgegen wie das System des Absatzes 1a dieser Bestimmung insgesamt oder speziell Satz 1 dieses Absatzes. Durch § 76 Abs. 1a Satz 1 GO LSA wird lediglich festgelegt, dass Verordnungsentscheidungen vor dem 01.04.2004 überhaupt nicht stattfinden dürfen; § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA hingegen hat innerhalb des Systems den Inhalt, dass nach diesem Zeitpunkt zwar Verordnungen statthaft sind, sie aber immer noch unter der Prämisse stehen, dass sie auch "erforderlich" sind, um das gesetzgeberische Ziel zu erreichen, leistungsfähige kommunale Einheiten zu schaffen. Von einer solchen Notwendigkeit kann ersichtlich nicht gesprochen werden, wenn (nach dem 01.04.2004) noch ein freiwilliger Zusammenschluss stattfindet. Auch dies entspricht dem Willen der Mehrheitsmeinung im Landtag, wonach die Verordnungsmaßnahme nur als "ultima ratio" in Betracht kommt (Kolze [CDU], in: Zweite Beratung des Gesetzentwurfs [StenBer 4/27 vom 23.10.2003, S. 1985, l. Sp.]).

2.2.1.2. Der "Grundsatz der »Freiwilligkeit«" ist aber andererseits auch mit Blick auf den reinen Wortlaut des § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA keine absolute Sperre für eine Verordnung, weil die Bestimmung im größeren Zusammenhang gesehen werden muss.

Ebenso wenig wie eine Verordnung ausgeschlossen ist, wenn der konkrete freiwillige Zusammenschluss die Zielzahl des § 76 Abs. 1 Satz 2 GO LSA nicht erreicht, ohne eine Ausnahme nach § 76 Abs. 1 Satz 3 GO LSA für sich in Anspruch nehmen zu können, darf sich ein für sich genommen i. S. des § 76 Abs. 1 GO LSA "leistungsfähiger" Zusammenschluss gegen den Eingriff durch eine Verordnung wehren, wenn dadurch "in der Nachbarschaft" keine leistungsfähigen Verwaltungsgemeinschaften (oder Einheitsgemeinden) mehr gebildet werden können. Schon durch den Gesetzesbefehl des § 76 Abs. 1 GO LSA soll erreicht werden, dass - soweit keine Einheitsgemeinden gebildet werden - insgesamt im Land, also "flächendeckend", leistungsfähige Verwaltungsgemeinschaften entstehen. Die eingefügten Absätze 1a bis 1c innerhalb des § 76 GO LSA sind diesem Ziel untergeordnet und dienen allein dem Zweck, den Befehl des Absatzes 1 auch dort durchzusetzen, wo das Ziel nicht freiwillig erreicht worden ist. Diesem Zusammenhang müsste eine Auslegung des § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA widersprechen, die sich nur auf die konkrete Verwaltungsgemeinschaft konzentriert und den Blick auf § 76 Abs. 1 GO LSA vernachlässigt. Trotz "zustande gekommener" (§ 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA) Vereinbarung über eine "leistungsfähige" Verwaltungsgemeinschaft, wird sich wegen § 76 Abs. 1 GO LSA nicht vermeiden lassen, durch Verordnung so einzugreifen, dass auch "in der Nachbarschaft" noch leistungsfähige Einheiten entstehen können.

Für eine solche Auslegung spricht nicht nur der Wortlaut des § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA selbst, der (im Plural) auf das Vorhanden-Sein von Vereinbarungen abstellt, sondern auch die Genehmigungsbedürftigkeit jeder einzelnen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung nach § 76 Abs. 4 Satz 1 GO LSA. Die Genehmigung als Maßnahme der Rechtsaufsicht (§§ 133 Abs. 2; 140 Abs. 1 Satz 1 GO LSA) ist nicht schon zu erteilen, wenn mit Blick nur auf die konkrete Verwaltungsgemeinschaft § 76 Abs. 1 GO LSA genügt ist, sondern erst dann, wenn die konkrete Vereinbarung auch mit Blick auf die "Nachbarschaft" i. S. des § 76 Abs. 1 GO LSA "unbedenklich" ist.

2.2.1.3. Diese Bedeutung des "Grundsatzes der »Freiwilligkeit«" hat zur Folge, dass das Ermessen, aus welchen Gemeinden eine Verwaltungsgemeinschaft gebildet werden soll, von der reinen "Vereinbarungshoheit" der beteiligten Gemeinden auf den Verordnungsgeber als nunmehr "planende", das Ziel des § 76 Abs. 1 GO LSA gleichsam vollziehende Stelle übergeht.

Gleichwohl strahlt der "Vorrang der »Freiwilligkeit«" noch aus, weil die Verordnung nur eingreifen darf, soweit ihre Regelung zur Durchführung des § 76 Abs. 1 GO LSA auch erforderlich ist. Dies hindert den Verordnungsgeber, "ohne Not" gegen berechtigte Interessen der beteiligten Gemeinden abstrakte Gebilde zu schaffen, ohne darauf Bedacht zu nehmen, ob mit Blick auf die Wünsche der Beteiligten Einheiten in Frage kommen, die auch normgerecht (§ 76 Abs. 1 GO LSA) und in Abwägung mit den Interessen benachbarter Gemeinden verträglich sind.

Unter Berücksichtigung dieser Kriterien war die Zuordnung der Antragstellerin zur Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen durch § 1 Nr. 8 der 2. VwGemVO erforderlich; insbesondere war der Antragsgegner nicht durch den (freiwilligen) Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung mit der Verwaltungsgemeinschaft Roßla-Südharz gemäß § 76 Abs. 1a Satz 3 GO LSA an seiner Zuordnungsentscheidung gehindert; denn diese Gemeinschaftsvereinbarung wäre nicht genehmigungsfähig gewesen, weil zum einen die Stadt Stolberg/Harz mit ihren ca. 1400 Einwohnern keiner Verwaltungsgemeinschaft mehr angehört hätte und damit nicht leitbildgerecht im Sinne des § 76 Abs. 1 GO LSA gewesen wäre, und zum anderen aufgrund der Zugehörigkeit der Gemeinde Breitenbach eine Verwaltungsgemeinschaft entstanden wäre, die mangels Bestehens eines räumlichen Zusammenhangs den Anforderungen des § 76 Abs. 1a Satz 2 GO LSA nicht genügt hätte.

2.2.2. Die Zuordnung der Antragstellerin durch § 1 Nr. 8 der 2. VwGemVO leidet auch im Übrigen nicht an einem Abwägungsfehler; insbesondere hat der Antragsgegner im Rahmen seiner Entscheidung die in § 76 Abs. 2 GO LSA normierten Gesichtspunkte zur Abgrenzung der Verwaltungsgemeinschaft ausreichend gewürdigt.

Nach dieser Vorschrift sollen bei der Abgrenzung der Verwaltungsgemeinschaft neben Gesichtspunkten der Raumordnung und Landesplanung die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere die Schul-, Wirtschafts- und Verkehrsverhältnisse, aber auch kirchliche, kulturelle und geschichtliche Beziehungen berücksichtigt werden. Diese Abgrenzungskriterien sollen die Gemeinden anhalten, homogene, spannungsfreie Verwaltungsgemeinschaften zu bilden, deren Zuschnitt sich nicht nur an den Erfordernissen der Verwaltung orientiert, sondern zugleich die äußeren und emotionalen Bedürfnisse der Bürger berücksichtigt; sie sollen sicherstellen, dass im Lande flächendeckend in der Ortsstufe ausgewogene Verwaltungsstrukturen entstehen (vgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit - GKG LSA - zur inhaltsgleichen Vorschrift des § 4 Abs. 2 GKG LSA, S. 3). Die Kriterien sollen als entscheidungserhebliche Belange nicht nur zur Kenntnis genommen, sondern im Regelfall bei der Abgrenzung der Verwaltungsgemeinschaft beachtet werden. Insoweit handelt es sich um eine den Gestaltungsspielraum des Normgebers einengende Vorschrift; die dort aufgeführten Belange sind auch bei der Zuordnungs- bzw. Zusammenschlussentscheidung zu berücksichtigen (vgl. OVG LSA, Urt. v. 28.04.1994 - 2 K 1/94 -, LKV 1995, 195 [198]; OVG LSA, Beschl. v. 28.12.2004 - 2 R 598/04 -). Sofern die Gemeinden im Rahmen ihrer Anhörung auf solche Gesichtspunkte hinweisen, ist der Verordnungsgeber grundsätzlich gehalten, die entsprechenden Tatsachen zu ermitteln und in die Entscheidung über die Zuordnung einzubeziehen; tut er dies nicht, kann die Zuordnungsentscheidung bereits deshalb fehlerhaft sein (vgl. OVG LSA, Urt. v. 28.04.1994, a. a. O.). Dies gilt auch in Ansehung des Umstands, dass es mit dem jetzigen Leitbild des Gesetzgebers in § 76 Abs. 1 GO LSA, das deutlich größere Verwaltungsgemeinschaften vorsieht als bisher, für den Verordnungsgeber schwieriger geworden ist, dieses Leitbild mit den Abgrenzungskriterien des § 76 Abs. 2 GO LSA in Einklang zu bringen.

Der Antragsgegner hat die von der Antragstellerin im Rahmen ihrer Anhörung am 14.04.2004 vorgetragenen Gesichtspunkte gewürdigt und diese mit den für eine Zugehörigkeit zur Verwaltungsgemeinschaft Sangerhausen sprechenden Gesichtspunkten abgewogen. Es ist nicht ersichtlich und auch von der Antragstellerin nicht vorgetragen worden, dass der Antragsgegner sich dabei von sachwidrigen Erwägungen hat leiten lassen; insbesondere musste der Antragsgegner keine weiteren Ermittlungen zu den kulturellen und geschichtlichen Verbindungen der Antragstellerin im Einzelnen anstellen. Hier wäre es zunächst Aufgabe der Antragstellerin gewesen, die historischen und kulturellen Verbindungen substanziiert aufzubereiten und zu belegen, damit diese im Rahmen der Abwägungsentscheidung des Antragsgegners hätten berücksichtigt werden können.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11; 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil aus Anlass dieses Falls keine weitere Klärung grundsätzlicher Fragen des Bundesrechts oder des Verwaltungsverfahrensrechts zu erwarten ist (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der Senat nicht von Entscheidungen im Instanzenzug abweicht (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und Verfahrensfehler nicht ersichtlich sind (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Ende der Entscheidung