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Bei der rechtlichen Bewertung eines fachaufsichtsbehördlichen Schreibens als Weisung ist nicht allein der Wortlaut maßgeblich. Vielmehr sind zum einen die zwischen Behörden herrschenden Gepflogenheiten und zum anderen die Gesamtumstände mit heranzuziehen, vor deren Hintergrund der Schriftwechsel verstanden werden muss.

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Tatbestand:

Der Kläger begehrt von dem Beklagten die Erstattung von Kosten, die dem ehemaligen Landkreis C., dessen Rechtsnachfolger der Kläger ist, aufgrund der Durchführung eines kommunalaufsichtlichen Anordnungsverfahrens gegenüber dem Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung O. entstanden sind.

Im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Klägers ist die Firma (...) GmbH C. ansässig. Bei dieser fallen im Zuge des Produktionsprozesses Stoffe an, über deren Zusammensetzung und Entsorgungspflicht Unklarheit bzw. Streit bestand. Die entstehenden Stoffe wurden durch den Erzeuger selbst zur Kläranlage der Firma (BSLO) GmbH, Werk S., verbracht. Mit Schreiben vom 30. Oktober 2001 teilte das damalige Regierungspräsidium Magdeburg dem Landkreis C., Kommunalaufsicht, mit, dass nach seiner Auffassung der Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung O., in dessen Zuständigkeitsbereich die oben angeführten Stoffe anfallen, eindeutig seiner Pflicht (Abwasserbeseitigungspflicht) nicht nachkomme und sich mit seiner bloßen Aussage, dass es sich hier um Abfall und nicht um Abwasser handele, seiner Aufgabe entziehe. Das Regierungspräsidium Magdeburg zog daraus folgende

"Schlussfolgerung:

Der Verband ist für das anfallende Abwasser zuständig.

Er kann von der Firma (...) eine Vorbehandlung fordern bzw. muss nachweisen, dass er das anfallende Abwasser in seiner Kläranlage nicht behandeln kann.

Sollte dies der Fall sein, müsste der Verband und nicht die Firma das Abwasser nach S. fahren. Ist das anfallende Abwasser durch keine Abwasserbehandlungsanlage zu reinigen, dann unterliegt es dem Begriff Abfall.

Der Verband muss aufgefordert werden, seiner Pflicht nachzukommen bzw. das Abwasser abzufahren.

Sie sollten die entsprechenden Maßnahmen dazu veranlassen."

Mit Schreiben vom 15. Oktober 2002 wies das Regierungspräsidium Magdeburg den Landkreis C. darauf hin, dass nach einer Mitteilung der Firma (...) nach wie vor keine Maßnahmen veranlasst worden seien, und erklärte weiter, dass er "mit Blick auf den seit fast einem Jahr vorliegenden Vorgang bis spätestens 4. November 2002 eine Entscheidung zu dem o. g. Problem erwarte, um auch für das Unternehmen (...) GmbH eine gewisse Planungssicherheit wieder schaffen zu können."

Unter dem 12. November 2002 verfügte der Landkreis C. unter Hinweis auf §§ 16 Abs. 1 GKG LSA, 137 GO LSA gegenüber dem Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung O., dass dieser seiner Abwasserbeseitigungspflicht gegenüber der Firma (...) GmbH C. hinsichtlich der anfallenden "Produktionsabwässer" innerhalb von drei Monaten nach Bestandskraft der Verfügung nachzukommen habe. Gegen diese kommunalaufsichtliche Anordnungsverfügung legte der Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung O. Widerspruch ein, den das Regierungspräsidium Magdeburg mit Widerspruchsbescheid vom 28. Juli 2003 zurückwies. Am 21. August 2003 erhob der Zweckverband Klage gegen den Landkreis C. (9 A 524/03). Aufgrund eines richterlichen Hinweises, Erwägungen im Zusammenhang mit der Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht gemäß § 151 Abs. 5 WG LSA (a. F.) hätten bei der Ausübung des kommunalaufsichtlichen Ermessens zwingend Berücksichtigung finden müssen, hob der Landkreis C. die kommunalaufsichtliche Anordnungsverfügung vom 12. November 2002 auf. Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt hatten, stellte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 1. März 2005 das Verfahren 9 A 524/03 ein und legte dem Landkreis C. die Kosten des Verfahrens auf. Mit Schreiben vom 28. Oktober 2005 stellte der Landkreis C. gegenüber dem Beklagten den Antrag, ihm die entstandenen Kosten in Höhe von 1.441,76 Euro zu erstatten.

Mit Bescheid vom 17. Juli 2006 wies der Beklagte den geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch mit der Begründung zurück, er sei zur Kostentragung nicht verpflichtet, weil es im Machtbereich des Landkreises gelegen habe, eine rechtmäßige und vollstreckbare Verfügung zu treffen. Er habe dem Landkreis lediglich aufgegeben, etwas gegen die vorliegenden Zustände zu unternehmen, ihm die Umsetzung jedoch nicht im Detail vorgegeben. Eine Weisung hinsichtlich des "Wie" einer Ermessensausübung habe sein Schreiben vom 30. Oktober 2001 nicht enthalten, so dass der Landkreis auch nicht an eine Weisung gebunden gewesen sei. Mithin handele es sich bei den angefallenen Kosten nicht um notwendige Kosten im Sinne des § 5 Abs. 4 LKO LSA, weil der Landkreis selbst sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe und dies gerade nicht aufgrund einer entsprechenden Weisung erfolgt sei. Ursächlich für den richterlichen Hinweis sei also ein materieller Fehler des Landkreises C. gewesen, den er nicht zu vertreten habe. Anders hätte sich dies nur dann gestaltet, wenn mit der Weisung sowohl das "Ob" als auch das "Wie" vorgegeben worden wäre. Dies sei hier aber nicht der Fall gewesen.

Mit seiner am 4. August 2006 bei dem Verwaltungsgericht Magdeburg erhobenen Klage macht der Landkreis C. geltend, das Schreiben des Regierungspräsidiums Magdeburg vom 30. Oktober 2001 sei unzweifelhaft als Weisung an die Untere Kommunalaufsichtsbehörde über das "Ob" und "Wie" des Handelns zu verstehen gewesen. Aus diesem Grund habe für ihn kein Entscheidungsspielraum mehr dahingehend bestanden, von Mitteln der Kommunalaufsicht Gebrauch zu machen. Darüber hinaus mache der Beklagte die Erstattung der notwendigen Kosten zu Unrecht von der Rechtmäßigkeit der Verfügung abhängig.

Der Landkreis C. hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Kostenerstattungsbescheides vom 17. Juli 2006 zur Erstattung von Kosten in Höhe von 1.461,76 Euro zu verpflichten.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen,

und seinen streitigen Bescheid verteidigt. Das Verwaltungsgericht Magdeburg hat mit Urteil vom 3. Mai 2007 der Klage stattgegeben und den Beklagten unter Aufhebung des angefochtenen Bescheides vom 17. Juli 2006 verpflichtet, dem Landkreis auf der Grundlage des § 5 Abs. 4 LKO LSA Kosten in Höhe von 1.461,76 Euro zu erstatten. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Landkreis habe in Erfüllung von Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises gehandelt, indem er in Ausführung einer Weisung des Beklagten vom 30. Oktober 2001 als Kommunalaufsichtsbehörde gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 1 GKG LSA gegenüber dem Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung O. die (nachfolgend aufgehobene) kommunalaufsichtliche Anordnungsverfügung vom 12. November 2002 erlassen habe. Die Aufgabe der Kommunalaufsicht sei für einen Landkreis eine solche im übertragenen Wirkungskreis und er unterliege insoweit der Fachaufsicht. Im Rahmen der Fachaufsicht habe der Beklagte durch Schreiben vom 30. Oktober 2001 von seinem Weisungsrecht Gebrauch gemacht; denn das Schreiben richte sich ausdrücklich an den Landkreis in seiner Eigenschaft als Untere Kommunalaufsichtsbehörde.

Der Erstattungsanspruch des Landkreises bestehe schließlich ungeachtet des Umstandes, wer die Gründe für die Aufhebung zu vertreten habe. Vielmehr werde mit § 5 Abs. 4 LKO LSA eine Veranlasserhaftung begründet, wonach die durch Beachtung der Weisung entstandenen Kosten grundsätzlich zu ersetzen seien; denn dem Wesen nach handele es sich bei der Vorschrift um eine Erstattungsregelung, die in der Regel verschuldensunabhängig sei; insbesondere hänge die Erstattungspflicht nicht vom Erlass eines sowohl in formeller als auch materieller Hinsicht rechtmäßigen Verwaltungsaktes ab. Für die Fachaufsichtsbehörde gebe es geeignete Möglichkeiten, die Rechtmäßigkeit der angewiesenen Maßnahme sicherzustellen (§§ 68 Abs. 3 und 6 LKO LSA, 145 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. 135 GO LSA). Schließlich habe der Gesetzgeber mit der Begrenzung der Erstattungspflicht auf die "notwendigen" Kosten lediglich Anforderungen für die Höhe der Kostenerstattung aufgestellt und nicht die Voraussetzungen für die Erstattungspflicht geregelt.

Zur Begründung seiner von dem Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung trägt der Beklagte vor, in dem dem Kostenerstattungsverfahren vorangegangenen Hauptsacheverfahren 9 A 524/03 MD sei nicht korrekt zwischen den verschiedenen staatsaufsichtlichen Mitteln differenziert worden. So sei der Landkreis gegenüber dem Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung O. als Rechtsaufsicht tätig geworden. Das Regierungspräsidium Magdeburg sei im Rahmen der Erteilung der Weisung gegenüber dem Landkreis in seiner Eigenschaft als Fachaufsichtsbehörde aufgetreten, nämlich als obere Kommunalaufsichtsbehörde. Die Rechtsaufsicht beziehe sich auf die Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises und habe sich darauf zu beschränken, die Erfüllung der gesetzlich festgelegten und übernommenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben und Verpflichtungen zu überwachen. In diesem Aufsichtsfeld finde allein eine Rechtmäßigkeitskontrolle statt, da eine darüber hinausgehende Zweckmäßigkeitskontrolle mit der Selbstverwaltungsgarantie nicht in Einklang zu bringen wäre. Demgegenüber stelle die Fachaufsicht die Aufsicht über die Wahrnehmung der sog. Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises dar und es werde neben der Rechtmäßigkeit einer kommunalen Maßnahme auch deren Zweckmäßigkeit geprüft. Dieser Differenzierung folgend habe es ihm entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Magdeburg in dem Verfahren 9 A 524/03 MD nicht zugestanden, im Rahmen des Widerspruchsverfahrens bei dem in seinem Ermessen stehenden kommunalaufsichtlichen Handeln die Vorschrift des § 151 Abs. 5 WG LSA zu beachten, da die Aufsicht nicht in die Einschätzungsprärogative der Kommune eingreifen dürfe. Im Übrigen sei die Aufhebung des Bescheides aufgrund der fehlerhaften Interpretation des Verwaltungsgerichts Magdeburg in dem Verfahren 9 A 524/03 MD erfolgt, so dass es sich bei den zur Kostenerstattung vorgetragenen Beträgen nicht um notwendige Kosten handele, die einem Landkreis durch die Ausführung einer Weisung entstanden seien; denn im allgemeinen Sprachgebrauch sei nur das als notwendig anzusehen, was sich nicht vermeiden lasse. Da auch der Sinn und Zweck, der mit einer Weisung verfolgt werde, nur erreicht werden könne, wenn das Handeln, was darauf basiere, auch rechtmäßig umgesetzt werde, fließe dies ebenfalls ein. Infolgedessen könne der Begründung des Verwaltungsgerichts, es käme nicht auf den Erlass eines in formeller und materieller Hinsicht rechtmäßigen Verwaltungsaktes an, nicht gefolgt werden. Vielmehr bedeute "notwendig" im Sinne des § 5 Abs. 4 LKO LSA die rechtmäßige Umsetzung einer Aufgabe im übertragenen Wirkungskreis.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 9. Kammer - vom 3. Mai 2007 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

und verteidigt seinen gegenüber dem Beklagten geltend gemachten Erstattungsanspruch.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Gerichtsakte 9 A 524/03 MD des Verwaltungsgerichts Magdeburg sowie des Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen; die Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet.

Dem Kläger steht der geltend gemachte Kostenerstattungsanspruch gegen den Beklagten entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu, weil die Voraussetzungen des insoweit maßgeblichen § 5 Abs. 4 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt - LKO LSA - nicht vorliegen. Diese Vorschrift bestimmt, dass in den Fällen, in denen der Landkreis bei der Erfüllung von Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises eine Maßnahme aufgrund einer Weisung der Fachaufsichtsbehörde getroffen hat und diese Maßnahme aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen aufgehoben wird, das Land dem Landkreis alle notwendigen Kosten zu erstatten hat, die ihm durch die Ausführung der Weisung entstanden sind. Diese Voraussetzungen für das Entstehen des geltend gemachten Erstattungsanspruchs sind - ohne dass es auf die vom Verwaltungsgericht für grundsätzlich bedeutsam erachtete Fragestellung der Verschuldensabhängigkeit ankommt - im vorliegenden Fall nicht erfüllt.

Es ist bereits zweifelhaft, ob die in § 5 Abs. 4 LKO LSA normierte Erstattungspflicht auch dann besteht, wenn die angewiesene Behörde die aufgrund einer Weisung veranlasste Maßnahme nachfolgend selbst aufhebt. Insoweit wird zwar die Auffassung vertreten, dass es grundsätzlich nicht darauf ankommt, auf welche Art die getroffene Maßnahme aufgehoben worden ist (Miller, in: Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, Stand: Juni 2009, GO LSA § 5 Anm. 7). Dem grundsätzlichen Rechtscharakter einer Weisung (vgl. im Einzelnen dazu unter 2.), ob im Einzelfall oder allgemein ergangen, als einer verbindlichen Direktive der Aufsichtsbehörde, der sich die Gemeinde oder der Landkreis im Blick auf die innere Einheit der Verwaltung oder aus anderen unumgänglichen Gesichtspunkten der Verwaltungspraxis nicht entziehen kann (Thiele, Kommentar zu Niedersächsischen Gemeindeordnung, 3. Aufl., § 5 Anm. 5), dürfte es jedoch entgegen stehen, wenn die Aufhebung der Maßnahme von der der Weisung unterliegenden Behörde selbst veranlasst wird, selbst wenn sie damit einem gerichtlichen Hinweis zur Rechtslage Folge leisten wollte.

Der Senat kann diese Frage aber letztlich offen lassen; denn in dem kommunalaufsichtlichen Verfahren gegenüber dem Zweckverband Wasserversorgung und Abwasserentsorgung O. hat der Kläger schon nicht auf Weisung des Beklagten gehandelt.

Der Senat stützt seine Auffassung dabei nicht bereits auf den Umstand, dass das Regierungspräsidium Magdeburg als seinerzeit zuständige obere Kommunalaufsichtsbehörde in seinem an den Kläger gerichteten Schreiben vom 30. Oktober 2001 den Begriff "Weisung" nicht ausdrücklich aufgenommen hat; denn bei der rechtlichen Würdigung eines fachaufsichtsbehördlichen Schreibens ist nicht allein der Wortlaut maßgeblich. Vielmehr sind zum einen die zwischen Behörden herrschenden Gepflogenheiten und zum anderen die Gesamtumstände mit heranzuziehen, vor deren Hintergrund der Schriftwechsel verstanden werden muss (VG Koblenz, Urt. v. 23.03.2004 - 6 K 2862/03 -, zit. nach juris). Insoweit kann nur eine zusammenfassende Würdigung der Wortfassung und des materiellen Gegenstandes einer fachaufsichtsbehördlichen Äußerung unter Berücksichtigung des größeren sachlichen oder rechtlichen Zusammenhanges, in dem sie unterrichtend oder regelnd tätig wird, Aufschluss darüber geben, ob, in welchem Grade und in Bezug auf welchen sachlichen oder rechtlichen Gegenstand ihr Weisungscharakter zukommt (VG Braunschweig, Urt. v. 26.06.1969 - I A 83/67 -, DVBl. 1969, 222 [223]).

Ausgehend von diesen Erwägungen hat das Regierungspräsidium Magdeburg bei objektiver Würdigung des Inhalts des behördlichen Schreibens vom 30. Oktober 2001 den Landkreis C. lediglich darüber unterrichtet, wie er die Verpflichtung des Zweckverbandes Wasserversorgung und Abwasserentsorgung O. zur Entsorgung der bei der Firma (...) GmbH C. anfallenden Produktionsabwässer im konkreten Fall rechtlich bewerte, die Veranlassung entsprechender Maßnahmen, um den Verband zur Wahrnehmung seiner Aufgabe zur Abwasserbeseitigung anzuhalten, allerdings in das Ermessen des Landkreises gestellt. Insbesondere der Redewendung "Sie sollten die entsprechenden Maßnahmen dazu veranlassen" lässt sich keine bindende und den Entscheidungsspielraum auf Null einengende Einflussnahme der vorgesetzten Behörde auf die nachgeordnete Entscheidungsbehörde entnehmen; denn das Schreiben lässt gänzlich offen, in welcher Weise der Landkreis gegenüber dem Zweckverband tätig werden soll.

Dass dem Landkreis bei der Wahl der kommunalaufsichtlichen Mittel ein Entscheidungsspielraum zukommen sollte, ist im Übrigen auch zwischen den Beteiligten unstreitig, so dass die von dem Landkreis getroffene Maßnahme gerade nicht auf einer durch das Schreiben des Regierungspräsidium Magdeburg angewiesenen, sondern auf seiner eigenen Meinungsbildung und Willensentscheidung beruhte.

Der Senat sieht seine Auffassung, dass bei dem Schreiben des Regierungspräsidiums Magdeburg vom 30. Oktober 2001 nicht von einer bindenden Weisung auszugehen ist, darüber hinaus in dem Gesamtablauf des kommunalaufsichtlichen Anordnungsverfahrens gegenüber dem Zweckverband bestätigt; denn der Landkreis C. ist nicht unmittelbar auf der Grundlage dieses Schreibens tätig geworden, sondern hat nach Auskunft des Klägers in der mündlichen Verhandlung erneut seine Zuständigkeit, als Abfall- oder Abwasserbehörde tätig zu werden, geprüft, um sodann erstmals im November 2002 gegenüber dem Zweckverband eine kommunalaufsichtliche Anordnung zu erlassen. Beleg für die tatsächliche Weisungsfreiheit ist dabei auch die Anfrage des Regierungspräsidiums Magdeburg vom 15. Oktober 2002, in dem u. a. lediglich die Erwartung (und nicht etwa die Verpflichtung) zum Ausdruck gebracht wird, dass der Landkreis zu dem o. g. Problem bis zum 4. November 2002 eine Entscheidung trifft. Auch dieses Schreiben mündete damit trotz des langen Zeitraums des Untätigseins des Landkreises nicht in einem - auf eine vorhergehende Weisung gestützten - ausdrücklichen Verlangen an den Landkreis, gegenüber dem Zweckverband kommunalaufsichtlich oder als Wasserbehörde tätig zu werden. Im Übrigen gibt es auch sonst keine Anhaltspunkte für etwaige sprachliche Gepflogenheiten des Schriftverkehrs zwischen vorgesetzten und nachgeordneten Behörden im Allgemeinen und im behördlichen Umgang zwischen den Beteiligten im Besonderen, um das Schreiben vom 30. Oktober 2001 als Weisung aufzufassen, so dass insgesamt von einer Weisungsgebundenheit des Landkreises C. nicht auszugehen ist mit der Folge, dass der geltend gemachte Kostenerstattungsanspruch gegenüber dem Beklagten nicht besteht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Ende der Entscheidung