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2. Die wirksame Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge gemäß § 6a KAG LSA setzt die Festsetzung eines Beitragssatzes in der Beitragssatzung oder einer gesonderten Satzung gemäß § 6a Abs. 5 KAG LSA voraus.

Allerdings entsteht die Beitragsschuld im wiederkehrenden Beitragsrecht unabhängig von der Festsetzung der Höhe des Beitragssatzes in einer gesonderten Satzung kraft Gesetzes; insbesondere hat der Gesetzgeber den Erlass der Beitragssatzsatzung nicht auf den in § 6a Abs. 6 Satz 1 KAG LSA normierten Zeitpunkt begrenzt. Eine entsprechende Rückwirkungsanordnung wäre mit § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG LSA nicht vereinbar.

3. Zur wirksamen Bildung einer Abrechnungseinheit im Sinne des § 6a Abs. 3 KAG LSA.

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu wiederkehrenden Straßenausbaubeiträgen für Investitionsaufwendungen der Beklagten im Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis 31. Dezember 2002.

Die Klägerin ist Eigentümerin des 14.920,00 m² großen Gewerbegrundstücks W-Straße, Flur 7, Flurstücke 253/2, 258/2, 256/0 und 255/0, in der Gemarkung A-Stadt. Mit Bescheid vom 2. Juni 2004 zog die Beklagte die Klägerin zu einem wiederkehrenden Straßenausbaubeitrag in Höhe von 2.376,01 Euro heran. Dabei legte die Beklagte ihrer Beitragsberechnung lediglich Investitionsaufwendungen ab 20. Juni 2002 in Höhe von 75.089,62 Euro zugrunde, da gemäß einer Vereinbarung zwischen der Klägerin und der Beklagten vom 19. Juni 2002 eine Beitragsnacherhebung für sämtliche Straßenausbaumaßnahmen, die vor Vertragsschluss durchgeführt worden sind, ausgeschlossen sein sollte. Unter Berücksichtigung eines umlagefähigen Aufwands in Höhe von 40.473,30 €/m² errechnete die Beklagte ausgehend von einem Beitragssatz von 0,0637 €/m² und einer für das Grundstück der Klägerin anrechenbaren Fläche von 37.300 m² den o. g. Beitrag.

Grundlage der Beitragserhebung ist die Satzung der Beklagten über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für die öffentlichen Verkehrsanlagen vom 12. November 2003 - WBS -, die im Amtsblatt der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft "S..." vom 14. November 2003 öffentlich bekannt gemacht wurde und rückwirkend zum 1. Januar 1999 in Kraft trat, in der Fassung der zweiten Änderungssatzung der Beklagten vom 27. April 2005, veröffentlicht im Amtsblatt der Verwaltungsgemeinschaft "B..." vom 17. Mai 2005, i. V. m. den Satzungen der Beklagten zur 1. Änderung der Satzungen über die Festsetzung des Beitragssatzes für die Haushaltsjahre 2000 bis 2003 vom 27. April 2005, die ebenfalls im Amtsblatt der Verwaltungsgemeinschaft "B..." vom 17. Mai 2005 veröffentlicht wurden und rückwirkend zum 1. Januar des jeweiligen Folgejahres in Kraft traten.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin unter dem 25. Juni 2004 Widerspruch, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 7. Oktober 2004 zurückwies.

Am 3. November 2004 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die Beklagte habe sich in einem vorausgegangenen Verwaltungsrechtsstreit im Rahmen eines außergerichtlichen Vergleichs am 18. Juni 2002 verpflichtet, keinen Straßenausbaubeitrag für bislang durchgeführte Straßenbaumaßnahmen nachzuerheben. Die Beitragserhebung verstoße gegen diese Vereinbarung, denn es handele sich bei den abgerechneten Baumaßnahmen um zeitlich vor Abschluss der Vereinbarung durchgeführte Arbeiten. Darüber hinaus sei die Abrechnungseinheit fehlerhaft gebildet worden, weil sie den ganzen Ort umfasse. Im Übrigen bekomme der wiederkehrende Straßenausbaubeitrag wegen der Größe der Abrechnungseinheit den Charakter einer Grundsteuer und sei deswegen verfassungswidrig.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 2. Juni 2004 und den Widerspruchsbescheid vom 7. Oktober 2004 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen,

und im Wesentlichen ausgeführt, das in der Vereinbarung vom 18. Juni 2002 enthaltene Wort "bislang" deute darauf hin, dass sämtliche nach diesem Zeitpunkt durchgeführten Straßenausbaumaßnahmen auch bei der Klägerin abrechenbar seien. Auch weise die von ihr gebildete Abrechnungseinheit den notwendigen räumlichen und funktionalen Zusammenhang auf. Der Vorteil liege in der Nutzungsmöglichkeit des zusammengefassten Straßennetzes.

Mit Urteil vom 13. Juli 2005 hat das Verwaltungsgericht Magdeburg den angefochtenen Bescheid mit der Begründung aufgehoben, es mangele bereits an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Erhebung von wiederkehrenden Straßenausbaubeiträgen, da die Beklagte im Zeitpunkt des Entstehens der Beitragsschuld im Sinne des § 6a Abs. 6 KAG LSA keine wirksame Satzungsbestimmung zum Beitragssatz getroffen habe. Insoweit bedürfe es, um die "Beitragsschuld" - begrifflich vergleichbar mit der sachlichen Beitragspflicht im einmaligen Straßenbaubeitragsrecht - entstehen zu lassen, einer Regelung des Beitragssatzes durch Satzung, denn der Gesetzgeber habe dies - abweichend von der generellen Entbehrlichkeit einer solchen Regelung im einmaligen Straßenbaubeitragsrecht - für das Recht der wiederkehrenden Beiträge mit § 6a Abs. 5 KAG-LSA eindeutig bestimmt. Darüber hinaus habe der Landesgesetzgeber in Sachsen-Anhalt unmissverständlich geregelt, wann die "Beitragsschuld" im Sinne der (sachlichen) Beitragspflicht entstehe, nämlich ausschließlich mit Ablauf des 31. Dezember des Kalenderjahres, § 6a Abs. 6 Satz 1 KAG-LSA. Damit sei ein Inkrafttreten des Beitragssatzes - gegebenenfalls rückwirkend - zum 31. Dezember des Kalenderjahres, in welchem der abzurechnende Aufwand entstanden sei - unumgänglich. Ein Inkrafttreten des Beitragssatzes zu einem späteren Zeitpunkt (wie hier zum 1. Januar des Folgejahres) widerspreche § 6 a Abs. 6 Satz 1 KAG LSA und führe vorliegend zur Nichtigkeit der Beitragssatzsatzungen der Beklagten. Dessen ungeachtet würden sich die festgesetzten Beitragssätze als unrichtig erweisen. Die Beklagte habe die von der durch Satzung bestimmten Abrechnungseinheit bevorteilte Grundstücksfläche fehlerhaft ermittelt, denn sie habe sämtliche an der Abrechnungseinheit anliegenden Flächen im Außenbereich, die weder bebaut, noch bebaubar seien, nicht in die Flächenermittlung einbezogen.

Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 19. April 2007 die Berufung auf der Grundlage des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Beklagte vor, weder der Gesetzeswortlaut noch die Gesetzeshistorie oder -systematik stütze die Schlussfolgerungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil. Der Beitragssatz sei der Quotient aus umlagefähigem Investitionsaufwand und beitragspflichtigen Verteilungsflächen. Diese Berechnungsgrundlage finde sich in der Beitragssatzung, so dass die Höhe des Beitrages bezogen auf den gesetzlich bestimmten Zeitpunkt ermittelbar sei, auch wenn es in eben diesem Zeitpunkt an einem durch Satzung bestimmten Beitragssatz fehle. Wenn eine Gemeinde nach dem gesetzlichen Regelfall die jährlichen Investitionsaufwendungen abrechne, könne die gesonderte Satzung über den Beitragssatz schon nach den Denkgesetzen erst nach dem Entstehen der Betragsschuld beschlossen werden. Denn ansonsten müssten in derselben juristischen Sekunde am 31.12., 24 Uhr, die Investitionsaufwendungen durch die Gesamtverteilungsflächen dividiert, ein Gemeinderatsbeschluss in derselben Sekunde gefasst und dieser Beschluss öffentlich bekannt gemacht werden. Selbst dann sei aber diese Satzung mit Blick auf § 6a Abs. 5 GO LSA noch nicht in Kraft getreten. Im Falle der jährlichen Kalkulation handele es sich also um eine retrospektive Ermittlungsmethode mit einer zeitlich nachfolgenden gesonderten Beitragssatzregelung. Gegen eine Rückwirkungsanordnung spreche schon die Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 3 KAG LSA. Schließlich seien auch die Beitragssätze nicht überhöht, da sich die Einbeziehung der Flurstücke 289/213, 216/0 und 217/0 erst an der dritten bzw. vierten Stelle nach dem Komma bemerkbar mache. Da es aber "jenseits des Pfennigs" keine gesetzlichen Zahlungsmittel gebe, müsse der Beitragssatz aus rechtlicher Sicht zwingend bei der (ggf. gerundeten) zweiten Stelle nach dem Komma enden, die weiteren Stellen seien lediglich nachrichtlicher Natur.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 2. Kammer - vom 13. Juli 2005 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie führt unter Bezugnahme auf ihr bisheriges Vorbringen aus, mit dem Verwaltungsgericht sei davon auszugehen, dass der Beitragssatz zu dem in § 6a Abs. 6 KAG LSA bestimmen Zeitpunkt - notfalls im Wege einer wirksamen Rückwirkungsanordnung - in Kraft sein müsse. Auch habe die Beklagte zu Unrecht Außenbereichsflächen nicht in die Verteilung des umlagefähigen Aufwandes mit einbezogen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Die Unterlagen sind Gegenstand der Beratung und Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis der Klage stattgegeben, weil der angefochtene Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 2. Juni 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7. Oktober 2004 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I. Der Senat hat zwar an der materiellen Verfassungsmäßigkeit des § 6a KAG LSA keine Zweifel (vgl. für das jeweilige Landesrecht auch OVG RP, Urt. v. 25.11.2003 - 6 A 10631/03 - und ThürOVG, Urt. v. 11.06.2007 - 4 N 1359/98 -, beide zitiert nach juris).

Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem wiederkehrenden Beitrag nicht um eine - verkappte - Grundsteuer, für deren Normierung der Bund zuständig wäre (Art. 105 GG), sondern um einen kommunalen Beitrag mit Entgeltcharakter, der in die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers fällt. Kennzeichnend für den Begriff des Beitrags ist der Gesichtspunkt der Gegenleistung, d. h. derjenige, der aus einer öffentlichen Einrichtung einen besonderen wirtschaftlichen Nutzen zieht, soll auch zu deren Kosten beitragen (BVerfG, Beschl. v. 26.05.1976 - 2 BvR 995/75 - BVerfGE 42, 223 [227 f.], m. w. N.), während für eine Steuer wesentlich ist, dass sie ohne Gegenleistung erhoben wird. Der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt hat mit der Regelung in § 6a Abs. 1 KAG LSA zum Ausdruck gebracht, dass wiederkehrende Beiträge als Gegenleistung für den Sondervorteil erhoben werden können, der sich aus der Nutzungsmöglichkeit einer einheitlichen kommunalen Einrichtung ergibt, die sich aus in einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Verkehrsanlagen zusammensetzt. Erst die Herstellung eines räumlich und funktional zusammenhängenden Verkehrsnetzes erlaube eine sinnvolle Nutzung (vgl. Begründung zu § 6a KAG LSA, LT-Drucksache 2/1556, S. 17). Ausgehend von diesen Erwägungen wendet die Klägerin ohne Erfolg ein, § 6a KAG LSA begegne verfassungsrechtlichen Bedenken, da die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen gegen das Vorteilsprinzip verstoße, weil der Bürger über Jahre hinweg mit Belastungen versehen werde, die aus baulichen Maßnahmen im gesamten Gemeindegebiet resultierten. Denn der Zugang und die Zufahrt zu einem in sich geschlossenen und aufeinander aufbauenden System von Verkehrsanlagen, das durch erforderliche straßenbauliche Maßnahmen in einem verkehrsfähigen Zustand erhalten wird, begründet durch die damit eröffnete Möglichkeit der Inanspruchnahme einen greifbaren beitragsrechtlichen Vorteil für alle Beitragspflichtigen innerhalb der öffentlichen Einrichtung.

Der Zulässigkeit der Erhebung wiederkehrender Beiträge steht auch nicht entgegen, dass dem Begriff des Beitrags möglicherweise das Prinzip der Einmaligkeit wesensimmanent ist (so Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 2007, § 8, Rdnr. 8c). Insoweit hat das ThürOVG in seinem Urteil vom 11. Juni 2007 (a. a. O.) ausgeführt:

"Nach der gesetzlichen Konzeption wird der wiederkehrende Beitrag nicht als Abgabe für ein und dieselbe Maßnahme der Gemeinde mehrfach erhoben. Der Beitrag wird nach § 7a Abs. 1 und 2 ThürKAG entweder bei jährlich kalkuliertem Aufwand jährlich neu festgesetzt oder bei mehrjährig kalkuliertem Gesamtaufwand quasi in mehreren Raten festgelegt; er ist aber stets die Gegenleistung für den in jeder Kalkulationsperiode verschiedenen, insgesamt nur einmal zu deckenden Aufwand, welcher der Gemeinde für die zusammengefasste Einheit von mehreren Verkehrsanlagen entsteht. Der Begriff "wiederkehrend" ist von daher für die Beiträge nach der Thüringer Rechtslage missverständlich. Eine Doppelbelastung eines Abgabepflichtigen findet nicht statt."

Dieser Auffassung schließt sich der Senat auch für das wiederkehrende Beitragsrecht in Sachsen-Anhalt an; denn wiederkehrende Beiträge werden auch nach dem KAG LSA nicht für dieselbe Maßnahme mehrfach erhoben. Vielmehr rechnet die Gemeinde ihre Investitionsaufwendungen entweder jährlich einmalig oder, soweit sie einen fünfjährigen Kalkulationszeitraum wählt, in mehreren Raten, aber ebenfalls einmalig ab. Damit ist der wiederkehrende Beitrag stets die Gegenleistung für den in jedem Abrechnungszeitraum entstandenen und zu deckenden Aufwand für den Ausbau der Verkehrsanlagen innerhalb der Abrechnungseinheit.

Folglich ist bei verfassungskonformer Auslegung des § 6a KAG LSA eine Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers zweifelsohne gegeben.

II. Der Beklagten fehlt es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht an der für die Wirksamkeit der Erhebung wiederkehrender Beiträge notwendigen Festlegung des Beitragssatzes; insbesondere werden ihre Satzungen zur 1. Änderung der Satzungen über die Festsetzung des Beitragssatzes für die Haushaltsjahre 2000 bis 2003 vom 27. April 2005, die im Amtsblatt der Verwaltungsgemeinschaft "B..." vom 17. Mai 2005 veröffentlicht wurden und rückwirkend zum 1. Januar des jeweiligen Folgejahres in Kraft traten, den Anforderungen der §§ 2 Abs. 1 Satz 2, 6a KAG LSA gerecht.

1. Zutreffend geht das angefochtene Urteil noch davon aus, dass die Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge gemäß § 6a KAG LSA nach § 2 Abs. 1 KAG LSA das Bestehen einer gültigen Beitragssatzung als Rechtsgrundlage voraussetzt. Als unverzichtbarer Mindestinhalt einer (gültigen) Satzung müssen die Voraussetzungen und Modalitäten der Abgabenerhebung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA festgelegt sein; dazu zählt u. a. der konkrete Satz der Abgabe - sog. Beitragssatz -, d. h. der Geldbetrag, der auf eine Maßstabseinheit entfällt (Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 2 Rdnr. 80). Dem Verwaltungsgericht ist auch darin zu folgen, dass anders als etwa bei einmaligen Straßenausbaubeiträgen der Ortsgesetzgeber von der satzungsmäßigen Festlegung des Beitragssatzes auch nicht ausnahmsweise absehen kann. Allerdings kann der Beitragssatz bei wiederkehrenden Beiträgen abweichend von § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA nicht nur in der eigentlichen Beitragssatzung, sondern gemäß § 6a Abs. 5 KAG LSA auch in einer gesonderten Satzung festgelegt werden. § 6a Abs. 5 KAG LSA zielt nicht auf die Entbehrlichkeit einer satzungsmäßigen Festlegung des Beitragssatzes, sondern auf eine flexiblere Handhabung mit Rücksicht auf die möglichen jährlichen Abrechnungsperioden für die Investitionsaufwendungen der Gemeinde mit wechselnden Beitragssätzen, um so jährliche Änderungen der eigentlichen Beitragssatzung zu vermeiden.

Weder aus dem Wortlaut des § 6a Abs. 5 KAG LSA (wörtliche Auslegung) noch aus der Entstehungsgeschichte (historische Auslegung) des Gesetzes lässt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts herleiten, dass die Beitragssatzsatzung nach dem Willen des Gesetzgebers spätestens zu dem in § 6a Abs. 6 Satz 1 KAG LSA festgelegten Zeitpunkt des Entstehens der Beitragsschuld (ggf. durch eine zulässige Rückwirkungsanordnung) in Kraft sein muss. Mit der Formulierung "gesondert" hat der Gesetzgeber den Gemeinden die Möglichkeit eingeräumt, den Beitragssatz in einer speziellen Satzung und unabhängig von der (eigentlichen) Beitragssatzung zu einem nicht näher bestimmten Zeitpunkt zu erlassen; insbesondere hat der Gesetzgeber den Erlass der Beitragssatzsatzung nicht auf den in § 6a Abs. 6 Satz 1 KAG LSA normierten Zeitpunkt begrenzt. Auch aus der Gesetzesbegründung zu § 6a KAG LSA ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber das Entstehen der Beitragsschuld zum 31. Dezember des abgelaufenen Kalenderjahres von dem Vorliegen einer wirksamen Beitragssatzsatzung abhängig machen wollte. Zweck der Einführung des wiederkehrenden Beitrages in das Kommunalabgabengesetz des Landes Sachsen-Anhalt (teleologische Auslegung) war es vielmehr, den Vorteilsbegriff neu zu definieren, indem Verkehrsanlagen innerhalb eines räumlich und funktional zusammenhängenden Verkehrsnetzes als einheitliche kommunale Einrichtung betrachtet werden, für die gleiche Beiträge zu zahlen sind, auch wenn die erschließenden Straßen unterschiedliche Verkehrsbedeutung haben und ihr Ausbau unterschiedliche Investitionsaufwendungen erfordert (LT-Drucksache 2/1556, S. 17). Diesem Zweck wird die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen auch unabhängig vom Inkrafttreten der Beitragssatzsatzung gerecht.

Im Übrigen zählt anerkanntermaßen auch im einmaligen Straßenausbaubeitragsrecht die Angabe des Abgabensatzes nicht zum Mindestinhalt einer Beitragssatzung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA, weil in der Regel im Zeitpunkt des Erlasses der Beitragssatzung der für eine beitragsfähige Maßnahme entstandene Aufwand noch nicht feststeht. Vielmehr soll es für das Entstehen der Beitragspflicht genügen, wenn in der Beitragssatzung der für die Höhe der Beiträge bedeutende Gemeindeanteil, d. h. das Verhältnis des von der Gemeinde zu tragenden Kostenanteils zu dem von den Beitragspflichtigen zu tragenden Anteil, für alle in Betracht kommenden Ausbaumaßnahmen und damit zugleich der auf die Gruppe der betroffenen Grundstückseigentümer umzulegende Teil der Gesamtkosten bestimmt ist (Driehaus, a. a. O., § 2 Rdnr. 79, m. w. N. aus der Rechtsprechung). In Anlehnung an diese von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze haben inzwischen einige Landesgesetzgeber (vgl. beispielhaft § 2 Abs. 1 Satz 3 KAG MV; § 2 Abs. 1 Satz 3 KAG Brandenburg; § 28 Abs. 1 Satz 3 SächsKAG; § 7 Abs. 4 ThürKAG) die Gemeinden vom Erfordernis der Angabe eines Beitragssatzes in der (einmaligen) Straßenausbaubeitragssatzung freigestellt.

Es ist kein Grund ersichtlich, warum diese Grundsätze nicht auf den wiederkehrenden Straßenausbaubeitrag übertragen werden können; denn auch im wiederkehrenden Beitragsrecht steht im Zeitpunkt des Erlasses der Beitragssatzung nicht fest, welche jährlichen Investitionsaufwendungen die Gemeinde mit welchem Kostenumfang durchführen wird, so dass es - wie im einmaligen Straßenausbaubeitragsrecht - auch im wiederkehrenden Beitragsrecht für das Entstehen der Beitragsschuld gemäß § 6a Abs. 6 Satz 1 KAG LSA ausreichen muss, die grundsätzlichen Rahmenbedingungen der Beitragserhebung (z. B. Bestimmung der Abrechnungseinheiten, Höhe des Gemeindeanteils, Beitragsmaßstab) in der Beitragssatzung selbst zu regeln.

Dem Verwaltungsgericht ist zwar zuzustimmen, dass für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht im einmaligen Straßenausbaubeitragsrecht hinzukommen muss, dass der umlagefähige Aufwand der Höhe nach feststeht, d. h. sachliche Beitragspflichten können frühestens im Zeitpunkt des Eingangs der letzten Unternehmerrechnung entstehen (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 04.11.1999 - B 2 S 433/99 -). Die insoweit von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.08.1975 - BVerwG IV C 11.73 -, BVerwGE 49, 131; OVG LSA, a. a. O.) orientieren sich allerdings an den speziellen Regelungen zum Entstehen der sachlichen Beitragspflicht im Erschließungsbeitragsrecht ("endgültige Herstellung" im Sinne des § 133 Abs. 2 BauGB) bzw. einmaligen Straßenausbaubeitragsrecht ("Beendigung der beitragsauslösenden Maßnahme" im Sinne des § 6 Abs. 6 Satz 1 KAG LSA): Der einmalige Straßenausbaubeitrag dient der Deckung des Aufwands der Gemeinde für die erforderliche Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer Verkehrsanlagen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA). § 6 KAG LSA legt demgemäß fest, welcher Aufwand beitragsfähig ist und wie dieser Aufwand zu ermitteln und zu verteilen ist. Wenn man von der Möglichkeit absieht, in der Satzung Einheitssätze der Höhe nach festzulegen, spricht schon die Abhängigkeit des einmaligen Straßenausbaubeitrages von dem beitragsfähigen Aufwand und damit von den tatsächlich entstandenen Kosten dafür, dass die Berechenbarkeit des Aufwands Bestandteil der "Beendigung der beitragsauslösenden Maßnahme" im Sinne des § 6 Abs. 6 Satz 1 KAG LSA ist. Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig in diesem Zeitpunkt in bestimmter Höhe, kann auch der Höhe nach nicht mehr geändert werden und ist deshalb geeignet, die Verjährungsfrist in Lauf zu setzen (vgl. OVG LSA, a. a. O.).

Der Gesetzgeber hat im wiederkehrenden Straßenausbaubeitragsrecht das Entstehen der Beitragsschuld allerdings gerade nicht von der Beendigung der beitragsauslösenden Maßnahme abhängig gemacht, sondern sich in Kenntnis der Regelung des § 6 Abs. 6 Satz 1 KAG LSA dafür entschieden, aus Gründen der Rechtssicherheit und -klarheit die Beitragsschuld gemäß § 6a Abs. 6 Satz 1 KAG LSA kraft Gesetzes entstehen zu lassen. Dies schließt eine Übertragung der insoweit zum einmaligen Beitragsrecht entwickelten Grundsätze aus und lässt nach Auffassung des Senats nur den Schluss zu, dass die Beitragsschuld im wiederkehrenden Beitragsrecht unabhängig von der Festsetzung der Höhe des ständigen Veränderungen unterliegenden Beitragssatzes in einer gesonderten Satzung entsteht.

Jede andere Auslegung würde im Übrigen für eine Gemeinde, die sich gemäß § 6a Abs. 1 Satz 1 KAG LSA für eine jährliche Abrechnung ihrer Investitionsaufwendungen entschieden hat, zu den von der Beklagten aufgezeigten praktischen Schwierigkeiten führen. Diesen kann auch nicht dadurch begegnet werden, indem der Beitragssatzsatzung Rückwirkung zum 31. Dezember des jeweiligen Kalenderjahres beigemessen wird; denn gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG LSA können Satzungen nur innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen rückwirkend erlassen werden. Diese verfassungsrechtlichen Grenzen, auf die § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG LSA verweist, ergeben sich aus dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes (vgl. OVG LSA, Urt. v. 27.07.2006 - 4 K 253/06 -). § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG stellt klar, dass eine Satzung insbesondere rückwirkend erlassen werden kann, wenn sie ausdrücklich eine Satzung ohne Rücksicht auf deren Wirksamkeit ersetzt, die eine gleiche oder gleichartige Abgabe regelte. "Satzungslose Zeiträume" können also nicht nachträglich beseitigt werden (OVG LSA, Beschl. v. 20.01.1994 - 2 M 3/93 - und v. 05.06.1996 - 2 M 71/04 -). Eine wirksame Rückwirkung gemäß § 2 Abs. 2 KAG LSA setzt also voraus, dass die Gemeinde bereits eine Beitragssatzsatzung tatsächlich beschlossen hatte, denn erst dann ist der Willensbildungsprozess zum Erlass der Satzung innerhalb der beitragserhebenden Körperschaft abgeschlossen. Es ist aber nicht notwendig, dass diese Satzung von Anfang an wirksam war, insbesondere auch nicht, dass die Satzung ordnungsgemäß bekannt gemacht worden ist. Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet für die Beklagte ein rückwirkendes Inkraftsetzen einer Beitragssatzsatzung schon deshalb aus, weil sie in der Vergangenheit keine entsprechende Satzung beschlossen hatte und zum jeweils 31.12. nach den vorstehenden Ausführungen auch nicht beschlossen haben konnte. Mithin würde mit der Rückwirkung in unzulässiger Weise ein satzungsloser Zeitraum ersetzt.

Soweit das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner anderweitigen Auffassung auf einen Beschluss des 2. Senats vom 13. Oktober 2004 (2 M 264/04) verweist, gibt dieser für die Auslegung des § 6a Abs. 5 KAG LSA nichts her. Der 2. Senat hatte sich nämlich ausschließlich mit der Frage zu beschäftigen, zu welchem Zeitpunkt eine Beitragssatzung im Sinne des § 6a Abs. 1 KAG LSA in Kraft sein muss, um die Beitragsschuld im Sinne des § 6a Abs. 6 Satz 1 KAG LSA zum Entstehen zu bringen.

III. Der angefochtene Bescheid ist aber rechtswidrig, weil er ohne Rechtsgrundlage erlassen worden ist; denn gemäß § 6a Abs. 1 Satz 1 KAG LSA kann die Beklagte auf der Grundlage einer Beitragssatzung nur ihre jährlichen Investitionsaufwendungen als wiederkehrende Beiträge erheben. Schon diesen Anforderungen wird die Beitragerhebung gegenüber der Klägerin nicht gerecht, da die Beklagte im Rahmen ihrer Berechnung lediglich Investitionsaufwendungen ab dem 20. Juni 2002 zugrunde gelegt hat. Auch findet der von ihr berücksichtigte Beitragssatz von 0,0637 €/m² keine Entsprechung in einer Beitragssatzsatzung. Eine solche, speziell auf die Klägerin ausgerichtete Berechnung des umlagefähigen Aufwands und des Beitragssatzes lässt § 6a KAG LSA indes nicht zu; insbesondere können Vereinbarungen zwischen Beitragspflichtigem und Gemeinde allenfalls im Rahmen des Leistungsgebots oder im Rahmen einer Billigkeitsmaßnahme berücksichtigt werden.

IV. Darüber hinaus ist die Satzung der Beklagten über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für die öffentlichen Verkehrsanlagen vom 12. November 2003 in der Fassung der zweiten Änderungssatzung der Beklagten vom 27. April 2005 (WBS) unwirksam, weil die in § 2 gebildete Abrechnungseinheit mit § 6a KAG LSA nicht in Einklang steht.

Nach § 6a Abs. 1 Satz 1 KAG LSA können die Gemeinden durch Satzung für ihr gesamtes Gebiet oder einzelne Gebietsteile bestimmen, dass anstelle einmaliger Beiträge im Sinne des § 6 KAG LSA die jährlichen Investitionsaufwendungen der zu Abrechnungseinheiten (Absatz 3) zusammengefassten Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils (Absatz 4) von den Beitragspflichtigen im Sinne des § 6 Abs. 8 KAG LSA als wiederkehrende Beiträge erhoben werden. Nach § 6a Abs. 1 Satz 2 KAG LSA gelten die einer Abrechnungseinheit angehörenden Verkehrsanlagen als einheitliche kommunale Einrichtung. Gemäß § 6a Abs. 3 Satz 1 KAG LSA setzt die Bildung einer Abrechnungseinheit voraus, dass die Straßen in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Gemäß § 6a Abs. 3 Satz 2 KAG LSA kann ein derartiger Zusammenhang insbesondere deshalb gegeben sein, weil die Verkehrsanlagen - 1. - innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile der Gemeinde liegen oder - 2. - innerhalb selbständiger städtebaulicher Einheiten liegen oder - 3. - innerhalb einzelner Baugebiete im Sinne des § 1 Abs. 2 BauNVO liegen. Gemäß § 6a Abs. 3 Satz 3 KAG LSA sind die Abrechnungseinheiten in der Satzung zu bestimmen.

Diesen Anforderungen wird die in § 2 WBS geregelte Abrechnungseinheit nicht gerecht, weil durch die Einbeziehung der auf einer Länge von mehr als 100 m im Außenbereich verlaufenden G-Straße (beginnend ab dem Flurstück 710 bis zum Flurstück 707) der nach § 6a Abs. 3 Satz 1 KAG LSA notwendige funktionale Zusammenhang nicht mehr besteht.

Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 13. Januar 2005 (4 K 36/03) folgendes ausgeführt:

"An der Aufzählung solcher Gebiete, die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (§ 6a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 KAG LSA), innerhalb selbständiger städtebaulicher Einheiten (§ 6a Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 KAG LSA) oder innerhalb einzelner Baugebiete im Sinne der BauNVO (§ 6a Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 KAG LSA) liegen, lässt sich erkennen, dass der räumlich-funktionale Zusammenhang im Sinne des § 6a Abs. 3 Satz 1 KAG LSA insgesamt nur solche Verkehrsanlagen umfassen soll, die nicht im Außenbereich (§ 35 BauGB) liegen."

An dieser Rechtsprechung hält der Senat auch weiterhin fest; denn ein funktionaler Zusammenhang im Sinne des § 6a Abs. 3 S. 1 und 2 KAG LSA liegt - auch nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. Begründung zu § 6a KAG LSA, LT-Drucksache 2/1556, S. 17) -, nur bei einem System von Verkehrsanlagen vor, die untereinander derart in Beziehung stehen, dass sie in ihrer Gesamtheit für die Nutzung der in dem System liegenden Grundstücke und Betriebe einen greifbaren beitragsrechtlichen Vorteil vermitteln. Erst die Herstellung eines räumlich und funktional zusammenhängenden Verkehrsnetzes erlaubt eine sinnvolle Nutzung. Dies setzt ein System von Verkehrsanlagen voraus, das für sich genommen die Zufahrt und den Zugang zu dem übrigen Straßennetz bietet. Im Außenbereich verlaufende Verkehrsanlagen heben diesen funktionalen Zusammenhang allerdings auf; denn ausgehend vom Wortlaut und der Systematik des Gesetzes können grundsätzlich nur solche Verkehrsanlagen zu einer Abrechnungseinheit zusammengefasst werden, die als Straßensystem funktional zusammenwirken und dadurch jedem Beitragspflichtigen die Möglichkeit der Inanspruchnahme eröffnen. Diese Funktion erfüllen im Außenbereich verlaufende Straßen in der Regel nicht, weil diese Straßen in vielen Fällen Landes- und Kreisstraßen sein werden, die außerhalb der geschlossenen Ortslage gemäß § 42 Abs. 1 StrG LSA nicht in der Straßenbaulast der Gemeinden liegen. Darüber hinaus wird es sich oft um Straßen handeln, die überwiegend durch die Allgemeinheit genutzt werden. Schließlich kommt der durch die Außenbereichsstraße als Zufahrt zu den beiderseitigen Außenbereichsflächen gebotene, die Beitragserhebung rechtfertigende Vorteil im Sinne von § 6a KAG LSA in erster Linie den dorthin ausgerichteten Flächen zu, nicht hingegen den innerörtlich gelegenen bebauten Grundstücksteilen, denen die Außenbereichsstraße keinen zusätzlichen Gebrauchsvorteil vermittelt. Angesichts dessen ist es nicht zu beanstanden, dass nach dem in § 6a Abs. 3 KAG LSA zum Ausdruck kommenden Wille des Gesetzgebers nur solche Verkehrsanlagen Teil einer Abrechnungseinheit sein können, die nicht im Außenbereich (§ 35 BauGB) liegen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Ende der Entscheidung