Judicialis Rechtsprechung

Auch eine mögliche Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation in geringem, d. h. zumindest nicht unerheblichem Umfang kann geeignet sein, die Beanstandung der gesamten Haushaltssatzung zu rechtfertigen.

Das Haushaltskonsolidierungskonzept ist nicht Bestandteil der Haushaltssatzung.

Der statthafte Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

1. An der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung bestehen die vom Beklagten geltend gemachten ernstlichen Zweifel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO im Ergebnis nicht.

a) Die Klägerin hat angesichts eines Fehlbedarfs für das Jahr 2006 in dem Verwaltungshaushalt und dem Vermögenshaushalt gegen § 90 Abs. 3 GO LSA verstoßen, wonach der Haushalt in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen ist. Damit waren die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des § 136 Abs. 1 Satz 1 GO LSA für eine Beanstandung der Haushaltssatzung 2006 gegeben. Denn bei § 90 Abs. 3 GO LSA handelt es sich um eine strikte Verpflichtung der Gemeinden, deren Verletzung nur dann den Tatbestand für eine Beanstandung nicht erfüllt, wenn es - als extremer Ausnahmefall - bei einem nicht ausgeglichenen Haushalt von vornherein objektiv keine Möglichkeiten gab, die Haushaltssituation zu verbessern (vgl. dazu im Einzelnen OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 30. Januar 2007 - 4 L 708/04 -). Dass nach § 92 Abs. 3 GO LSA ein Haushaltskonsolidierungskonzept aufzustellen ist, sofern der Haushaltsausgleich entgegen den Grundsätzen des § 90 Abs. 3 GO LSA nicht erreicht werden kann, steht dieser Auslegung nicht entgegen. Es handelt sich bei § 92 Abs. 3 GO LSA um eine eigenständige Verpflichtung der Gemeinde im Falle eines nicht ausgeglichenen Haushalts, mit der aber § 136 Abs. 1 Satz 1 GO LSA nicht ausgeschlossen wird. Denn es bleibt dabei, dass ein nicht ausgeglichener Haushalt einen Verstoß gegen die Gemeindeordnung darstellt. Der Aufstellung eines Haushaltskonsolidierungskonzepts ist allerdings im Rahmen der gem. § 136 Abs. 1 Satz 1 GO LSA erforderlichen Ermessensausübung der Kommunalaufsichtsbehörde (vgl. dazu grundsätzlich OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 6. Juli 2005 - 4/2 L 15/02 -) Rechnung zu tragen.

Bei einem nicht ausgeglichenen Haushalt hat die Kommunalaufsichtsbehörde unter Beachtung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze (§ 90 GO LSA) und des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde (Art. 2 Abs. 3, 87 Verf LSA; Art. 28 Abs. 2 GG) zu prüfen, ob der Ausgleich des Haushalts oder zumindest eine Verbesserung der Einnahme- oder Ausgabesituation in nicht unerheblicher Größenordnung möglich ist und ob eine mit der Folge der vorläufigen Haushaltsführung verbundene Beanstandung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar ist (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 30. Januar 2007, a.a.O.). Falls die Gemeinde ein die Vorgaben des § 92 Abs. 3 GO LSA erfüllendes Haushaltskonsolidierungskonzept aufstellt oder fortschreibt, kann nur in Ausnahmefällen eine Beanstandung der Haushaltssatzung ermessensgerecht sein. Denn dann ist die Gemeinde der vom Gesetzgeber gerade für den Fall eines nichts ausgeglichenen Haushalts vorgesehenen Verpflichtung nachgekommen. Als Ausnahmefall kommt z.B. ein offensichtlicher und schwerwiegender Verstoß der Gemeinde gegen die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung gem. § 91 GO LSA in Betracht. Ebenfalls darunter fällt eine durch sachliche Gründe nicht gerechtfertigte Abweichung von einem früheren Haushaltskonsolidierungskonzept, wobei wegen des Fehlens einer Bindungswirkung eines Haushaltskonsolidierungskonzepts (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 15. Januar 2008 - 4 M 269/07 -, zit. nach JURIS) die bloße Abweichung allein und losgelöst von den hierzu gegebenen Erläuterungen jedoch noch nicht ausreichend für ein kommunalaufsichtliches Einschreiten ist. Falls aber die Gemeinde kein oder ein den Vorgaben des § 92 Abs. 3 GO LSA nicht genügendes Haushaltskonsolidierungskonzept aufstellt oder - wie hier - fortschreibt, ist der Ermessensspielraum der Kommunalaufsichtsbehörde für eine kommunalaufsichtliche Beanstandung der Haushaltssatzung deutlich weiter.

Die Beanstandung einer Haushaltssatzung ist dabei in beiden Konstellationen nicht zwingend davon abhängig, ob sie - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - geeignet ist, mit den von ihr genannten Gründen für ein Einschreiten eine nachhaltige Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation der Gemeinde zu bewirken. Auch eine mögliche Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation in geringem, d.h. zumindest nicht unerheblichem Umfang kann geeignet sein, die Beanstandung der gesamten Haushaltssatzung zu rechtfertigen. Die Verpflichtung aus § 90 Abs. 3 GO LSA, den Haushalt in jedem Haushaltsjahr auszugleichen, gilt selbst dann, wenn ein Haushaltsausgleich allenfalls erst mittel- oder langfristig erfolgen kann. In dieser Verpflichtung ist als "minus" aber die Verpflichtung enthalten, den Ausgleich mit allen Kräften anzustreben. Die Gemeinde muss bei einer solchen Sachlage - was sich auch aus dem Gebot des § 90 Abs. 2 GO LSA ergibt, die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen - die gebotenen Maßnahmen treffen, um das Haushaltsdefizit zumindest abzubauen. Im Rahmen der von der Kommunalaufsichtsbehörde anzustellenden Ermessensausübung zur Beanstandung der Haushaltssatzung kann dabei neben der Höhe der in Rede stehenden Summen eine Rolle spielen, unter welchen Voraussetzungen eine Verbesserung der Einnahme- und Ausgabesituation möglich ist und ob sich die Gemeinde über einen längeren Zeitraum beharrlich geweigert hat, notwendige Konsolidierungsmaßnahmen durchzuführen.

Der Beklagte beruft sich in der Begründung des Zulassungsantrages darauf, die vorgenommene Beanstandung habe eine nachhaltige Verbesserung bezweckt, weil nach Erreichen des strukturellen Ausgleichs die Möglichkeit eröffnet wäre, durch die Gewährung einer Bedarfszuweisung nach § 12 FAG LSA die Altfehlbeträge zu decken und dadurch insgesamt den Haushaltsausgleich zu erreichen. Damit wendet er sich nicht gegen den - fehlerhaften - Ansatz des Verwaltungsgerichts, die Rechtmäßigkeit der Beanstandungsverfügung zwingend von ihrer Geeignetheit für eine nachhaltige Verbesserung der Haushaltslage der Klägerin abhängig zu machen, sondern legt ihn seiner Einwendung zugrunde. Es kann aber offen bleiben, ob die Beanstandungsverfügung auf Grund dieses vom Beklagten nunmehr als entscheidungserheblich genannten Gesichtspunkts ermessensfehlerfrei sein könnte. Denn insoweit ist die tatsächliche Ermessensausübung des Beklagten fehlerhaft.

Den Ermessenserwägungen des Beklagten und des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt als Widerspruchsbehörde lassen sich Überlegungen zum Haushaltsausgleich durch Bedarfszuweisungen schon nicht entnehmen. Weder in dem Ausgangsbescheid noch in dem Widerspruchsbescheid noch in dem Verwaltungsvorgang wird die Möglichkeit angesprochen, dass durch die Beanstandung letztendlich eine Deckung der Altfehlbeträge mittels einer Bedarfszuweisung nach § 12 FAG LSA und ein Haushaltsausgleich erreicht werden soll. Dass der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht eine Ergänzung der Ermessenserwägungen i.S.d. § 114 Satz 2 VwGO vorgenommen hat, ist weder hinreichend vorgetragen noch ersichtlich. In der Antragsbegründung wird lediglich darauf verwiesen, "diese Problematik" sei im Rahmen der mündlichen Verhandlung durch die Sachgebietsleiterin Kommunalaufsicht "dargestellt" worden. Nach dem Protokoll der Verhandlung haben die Vertreter des Beklagten erklärt, es könne durch die Beanstandung das Ziel erreicht werden, die strukturelle Situation im Haushalt der Klägerin zu verbessern. Erstmalig in der Begründung des Zulassungsantrages wird die auf eine Bedarfszuweisung nach § 12 FAG LSA gerichtete Zielsetzung der Beanstandung konkret angesprochen.

Nicht entschieden werden muss, ob diese Ausführungen im Zulassungsverfahren als ausreichende Ergänzung der Ermessenserwägungen i.S.d. § 114 Satz 2 VwGO anzusehen sind. Sie können schon deshalb keine geeignete Grundlage für die getroffene Entscheidung bilden, weil sie selbst mit einem Ermessensfehler behaftet sind. Nach dem Vortrag des Beklagten in der Antragsbegründung sei die Erstellung eines Haushaltskonsolidierungskonzepts Voraussetzung nach § 12 Abs. 3 Satz 3 FAG LSA, so dass von der Beanstandung Gebrauch gemacht worden sei, um der Klägerin Gelegenheit zur Überarbeitung ihres Haushaltskonsolidierungskonzeptes zu geben. Entgegen seiner Auffassung hat der Beklagte das Haushaltskonsolidierungskonzept der Klägerin mit der streitbefangenen Verfügung jedoch nicht beanstandet. Gegenstand der Beanstandung ist allein der Beschluss über die Haushaltssatzung der Klägerin. Das Haushaltskonsolidierungskonzept ist aber nicht Bestandteil der Haushaltssatzung (vgl. dazu § 92 Abs. 2 Satz 1 GO LSA). Dies folgt schon aus § 1 Abs. 2 Nr. 8 GemHVO Doppik LSA bzw. § 2 Abs. 2 Nr. 7 GemHVO LSA, wonach das Haushaltskonsolidierungskonzept dem Haushaltsplan beizufügen ist (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 1. Februar 2007 - 4 L 723/04 - zum Finanzplan). Dass ein solches Konzept kein Bestandteil der Haushaltssatzung ist (vgl. auch Wiegand, Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, § 92 Anm. 4, § 93 Anm. 5), ergibt sich auch aus § 92 Abs. 3 Satz 6 GO LSA. Danach ist das Haushaltskonsolidierungskonzept ausdrücklich spätestens mit der Haushaltssatzung zu beschließen und der Kommunalaufsichtsbehörde mit ihr vorzulegen. Für eine solche Regelung gäbe es keine Veranlassung, wenn das Haushaltskonsolidierungskonzept von vornherein Bestandteil der Haushaltssatzung wäre. Dem steht nicht entgegen, dass die Haushaltssatzung gem. § 92 Abs. 2 Satz 2 GO LSA weitere Vorschriften enthalten kann, die sich u.a. auf das Haushaltskonsolidierungskonzept beziehen. Dass die Klägerin die Fortschreibung ihres Haushaltskonsolidierungskonzepts anscheinend als Bestandteil der Haushaltssatzung angesehen und mit einem Beschluss sowohl über die Satzung als auch über das Konzept entschieden hat, ändert also nichts daran, dass es sich um getrennte kommunalrechtliche Maßnahmen handelt.

Da nach den eigenen Darlegungen des Beklagten in der Antragsbegründung die Beanstandung des Haushaltskonsolidierungskonzepts untrennbarer Bestandteil der Beanstandung der Haushaltssatzung sein soll, wäre auch bei Annahme einer ausreichenden Ergänzung der Ermessenserwägungen die auf die Haushaltssatzung beschränkte Beanstandung ermessensfehlerhaft.

b) Der Rechtsstreit um die Beanstandung der Haushaltssatzung 2006 hatte sich weiterhin nicht schon durch Ablauf des Kalenderjahres 2006 oder durch das am 31. Juli 2007 erfolgte Inkrafttreten der Haushaltssatzung 2007 erledigt. Eine Haushaltssatzung verliert entgegen der Auffassung des Beklagten nicht automatisch mit Ablauf des Haushaltsjahres (vgl. § 92 Abs. 1 und 4 GO LSA) - im Regelfall das Kalenderjahr (vgl. § 92 Abs. 5 GO LSA) - ihre Rechtswirkung. Dies ergibt sich schon daraus, dass eine Haushaltssatzung grundsätzlich gem. § 92 Abs. 2 Nr. 5 GO LSA die Festsetzung der Steuersätze enthält, durch die sie Außenwirkung entfaltet und die Grundlage für den Erlass von Steuerbescheiden ist (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 6. Juli 2005, a.a.O.). Dass die Klägerin die Steuersätze in einer eigenen Steuersatzung festgelegt hat, ist weder ersichtlich noch vorgetragen. Insoweit besteht ein Unterschied zu der kommunalaufsichtlichen Beanstandung einzelner Bestandteile einer Haushaltssatzung (vgl. dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 18. September 1979 - 7 A 27/79 -, AS RP-SL 15, 286, 287 ff.). Ob eine Haushaltssatzung - was die Klägerin geltend macht - auch deshalb über das Haushaltsjahr hinaus Rechtswirkungen entfaltet, weil sie gem. § 92 Abs. 2 Nr. 3 GO LSA künftige Haushaltsjahre belastende Verpflichtungsermächtigungen enthält, kann danach offen bleiben. Im Übrigen weist die Haushaltssatzung 2006 der Klägerin solche Verpflichtungsermächtigungen gerade nicht auf.

Nicht nachgegangen werden muss der Frage, ob eine Erledigung dadurch eingetreten ist, dass der Beschluss über die Haushaltssatzung 2006 möglicherweise inzwischen vollzogen worden ist und die Beanstandung deshalb keine belastende Wirkung mehr für die Klägerin entfalten kann. Auf Grund fehlender Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Beanstandungsverfügung gem. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO hatte der Widerspruch der Klägerin nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung, so dass dem Vollzug des Beschlusses über die Haushaltssatzung § 136 Abs. 1 Satz 3 GO LSA nicht entgegen stand. Allerdings hat der Beklagte diesen Gesichtspunkt in seiner Antragsbegründung weder aufgezeigt noch durch weiteren Tatsachenvortrag zum Vollzug des Beschlusses durch dessen Bekanntmachung substanziiert. Offen bleiben kann daher auch, ob eine Beanstandungsverfügung trotz Vollzugs der Haushaltssatzung noch belastende Wirkungen entfaltet, weil sie auch Voraussetzung für ein - möglicherweise nach gerichtlicher Bestätigung der Beanstandungsverfügung erfolgendes - Aufhebungsverlangen der Kommunalaufsichtsbehörde nach § 136 Abs. 1 Satz 1 GO LSA oder ein Verlangen auf Rückgängigmachung einzelner Maßnahmen nach § 136 Abs. 1 Satz 2 GO LSA ist. 2. Soweit der Beklagte geltend macht, die Rechtssache weise besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, weil sich das Verwaltungsgericht nicht mit der Frage der Erledigung der Hauptsache auseinandergesetzt habe, hat er keinen Erfolg. Der Beklagte hat schon nicht begründet, warum diese Frage besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Der Verweis, sie sei "nicht offensichtlich eindeutig zu beantworten", reicht dazu nicht aus. Er kann sich auch nicht darauf berufen, nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, zit. nach JURIS) ergäben sich besondere Schwierigkeiten bereits aus dem Umstand, dass das Gericht auf bestimmte tatsächliche Aspekte nicht eingegangen sei oder notwendige Rechtsfragen nicht oder unzutreffend beantwortet habe. Diesen Schluss hat das Bundesverfassungsgericht gerade nicht gezogen. Vielmehr hat es ausdrücklich festgestellt, es könne in einem solchen Fall gefordert werden, dass ein Berufungszulassungsantragsteller diese Gesichtspunkte in nachvollziehbarer Weise darstelle und ihren Schwierigkeitsgrad plausibel mache.

3. Der Beklagte hat auch nicht in hinreichender Weise dargelegt, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.

a) Keinen Erfolg hat er, soweit er sich auf eine Divergenz zu einem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 24. Mai 2007 (- 15 B 778/07 -, zit. nach JURIS) beruft, in dem sich dieses Gericht mit der Verpflichtung von in der Haushaltskonsolidierung befindlichen Gemeinden zur Erhöhung von Elternbeiträgen beschäftigte. Zwar kann im Grundsatz auch die Abweichung der erstinstanzlichen Entscheidung von der Entscheidung eines Oberverwaltungsgerichts eines anderen Bundeslandes zu einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache führen (vgl. dazu Sodan/Ziekow, VwGO, § 124 Rdnr. 129, 132, 133; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 124 Rdnr. 38; Kopp/Schenke, VwGO, 15. A., § 124 Rdnr. 12). Es ist jedoch schon fraglich, ob das Landesrecht Nordrhein-Westfalen insoweit mit dem hier zugrunde liegenden Recht des Landes Sachsen-Anhalt ausreichend vergleichbar ist. Ebenfalls zweifelhaft ist, ob der Beklagte in hinreichender Weise einen die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten, aber inhaltlich bestimmten Rechtssatz aufgezeigt hat, der zu einem ebensolchen Satz in der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen in Widerspruch steht.

Jedenfalls bestehen solche divergierenden Rechtssätze nicht. Das Verwaltungsgericht Magdeburg hat ausgeführt, der Gemeinde als Einrichtungsträger komme bei der Festlegung der Elternbeiträge ein Einschätzungsspielraum zu und sie sei nicht gezwungen, stets den Höchstsatz oder einen deutlich über dem kreis- bzw. landesweiten Durchschnittssatz liegenden Beitrag zu bestimmen. Aber auch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat nur festgestellt, die Gemeinde unterliege der Pflicht einer sorgfältigen Abwägung zwischen der gegenüber der Steuererhebung und der Kreditaufnahme vorrangigen Beitragserhebung einerseits und der Einbringung sozialer Gesichtspunkte in die Beitragsbemessung andererseits. Auch wenn das Gericht weiter erläutert hat, es verbleibe im Rahmen der dargestellten gebotenen Abwägung bei dem Grundsatz, dass Gemeinden mit defizitärer Haushaltslage in besonderer Weise gehalten seien, Einnahmemöglichkeiten zu realisieren und dies umso mehr für Gemeinden gelte, die über kein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept verfügten, wird damit keine zwingende Pflicht zur Festsetzung eines Höchstsatzes oder eines deutlich über dem kreis- bzw. landesweiten Durchschnittssatzes festgelegt.

b) Weiterhin hat nach Auffassung des Beklagten bereits die Klärung der Frage, ob es bei einer Gemeinde, die sich in der Haushaltskonsoliderung befindet, ausreichend sei, Elternbeiträge zu erheben, die sich "nur" am Landesdurchschnitt bewegen und sich nicht am zulässigen Höchstsatz orientieren, grundsätzliche Bedeutung. Allerdings belässt es der Beklagte bei dieser bloßen Behauptung und legt nicht dar, woraus sich die grundsätzliche Bedeutung ergibt, d.h. warum diese Rechtsfrage eine über den vorliegenden Rechtsstreit hinausreichende Bedeutung hat.

4. Es liegt schließlich kein Verfahrensmangel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor.

Mit seinem Vorbringen, es hätte auf Grund der Erledigung der Rechtssache kein Sachurteil ergehen dürfen, sondern allenfalls - nach Umdeutung in eine Fortsetzungsfeststellungsklage - die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beanstandungsbescheides, macht der Beklagte schon keinen Verfahrensfehler geltend. Da die Klägerin keine Erledigungserklärung abgegeben hatte, hätte das Verwaltungsgericht bei Erledigung der Rechtssache i.S.d. § 161 Abs. 2 VwGO die Anfechtungsklage der Klägerin wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses abweisen müssen. Ein insoweit fehlerhaftes Vorgehen des Gerichts hätte allerdings keinen Verfahrensmangel dargestellt, sondern einen Verstoß gegen materielles Recht, der im Rahmen des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu rügen wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1 GKG. Zur Begründung wird auf die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung Bezug genommen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1, 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung